Lagförslag 19/2025-2026
|
|
| ||
|
| LAGFÖRSLAG nr 19/2025–2026 | ||
|
| Datum |
| |
|
| 2026-05-13 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Nytt index inom landskapsandelssystemet
Huvudsakligt innehåll
Landskapsregeringen föreslår en ändring av bestämmelserna om indexjustering av basbeloppen i landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna. Förslaget innebär att prisindex för den kommunala basservicen på Åland ersätts med ett nytt index. Indexet används för att beräkna den förändring i kostnadsnivån som utgör grund för fastställande av basbeloppen. Det föreslagna indexet är ett vägt index där förändringen i kostnadsnivån beräknas så att två tredjedelar av förändringen anses bero på förändringen i den allmänna förtjänstnivån och en tredjedel på förändringen i den allmänna prisnivån.
Motiveringen till förslaget är att Ålands statistik- och utredningsbyrå inte längre kan producera prisindex för den kommunala basservicen på Åland. Orsaken till det är att Statistikcentralen på grund av nedskärningar inte längre producerar prisindex för offentliga utgifter, som har varit en viktig del av underlaget för det åländska basprisindexet
Den föreslagna lagändringen är brådskande och behöver träda i kraft så att den kan tillämpas när basbeloppen för finansåret 2027 fastställs senast den 15 oktober 2026.
INNEHÅLL
1.1 Indexjustering inom landskapsandelssystemet
1.2 Prisindex för den kommunala basservicen på Åland
3. Överväganden och landskapsregeringens förslag
5. Beredning och ikraftträdande
L A N D S K A P S L A G om ändring av landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna
Allmän motivering
1. Bakgrund
1.1 Indexjustering inom landskapsandelssystemet
Enligt landskapslagen (2017:120) om landskapsandelar till kommunerna (landskapsandelslagen) tilldelas kommunerna kostnadsbaserade landskapsandelar för socialvårdsområdet och bildningssektorn. De kostnadsbaserade landskapsandelarna baserar sig på nettodriftskostnader som räknas om till basbelopp. Basbeloppet är en kalkylerad kostnad som utgör grund för beräkning av normkostnaden för de olika verksamhetsområdena. Landskapsandelen utgörs sedan av en i lagen angiven procentandel av normkostnaden.
Basbeloppen fastställs för varje år genom att föregående års basbelopp justeras med beaktande av förändringen i kostnadsnivån och eventuella förändringar i kommunernas uppgifter. Förändringen i kostnadsnivån bestäms enligt prisindex för den kommunala basservicen på Åland. Enligt lagen ska följande års basbelopp fastställas senast den 15 oktober. Bakgrunden till att basbeloppen ska fastställas senast den 15 oktober är att de ingår i den socialvårdsplan som enligt landskapslagen (1993:71) om planering av socialvården varje år ska antas av landskapsregeringen i samband med budgetförslaget. Enligt landskapslagen (2012:69) om landskapets finansförvaltning överlämnas förslaget till budget till lagtinget senast den 1 november.
Basbeloppen kan också justeras under finansåret om kostnadsnivån förändras med mer än fem procent. Förändringen mäts då i förhållande till prisindex för den kommunala basservicen på Åland året före finansåret.
Vart fjärde år görs en uppföljning av normkostnaderna för socialvårdsområdet och bildningssektorn. I praktiken sker uppföljningen genom att nya basbelopp fastställs på basen av kommunernas sammanlagda nettodriftskostnader på respektive verksamhetsområde det finansår som infaller två år före uppföljningsåret. De beräknade basbeloppen justeras därefter med förändringen i kostnadsnivån enligt prisindex för den kommunala basservicen på Åland till uppföljningsårets nivå.
1.2 Prisindex för den kommunala basservicen på Åland
Prisindexet för den kommunala basservicen på Åland (det kommunala basprisindexet) togs i bruk 2007 i samband med en större reform av det dåvarande landskapsandelssystemet och har sedan dess producerats av Ålands statistik- och utredningsbyrå (ÅSUB). Det kommunala basprisindexet mäter den årliga prisutvecklingen för utgifterna inom socialväsendet samt undervisnings- och kulturverksamheten inom kommunalekonomin. Avsikten är att på bästa möjliga sätt beskriva de offentliga utgifternas prisutveckling under året.
Innan det kommunala basprisindexet togs i bruk började tillämpas i det tidigare landskapsandelssystemet tillämpades en kombination av förtjänstnivåindex och konsumentprisindex för indexjustering av basbeloppen. Motiveringen till att det nya basprisindexet började tillämpas var att det skulle återspegla förändringar i den kommunala kostnadsstrukturen på ett bättre sätt när det gällde socialväsendet och utbildningen, som är kommunernas mest betydande serviceområden. Förändringen möjliggjordes också av att Statistikcentralen hade börjat producera ett motsvarande basserviceindex i riket och som underlag för det publicerade bland annat prisindex för offentliga utgifter, vilket också kunde användas som underlag för ÅSUB vid beräkning av det kommunala basprisindexet för Åland.
Det kommunala basprisindexet beräknas utgående från vikter baserade på kommunalekonomins utgifter och index som beskriver prisutvecklingen för utgiftsslagen. Vikterna i prisindexet beräknas på basen av de åländska kommunernas och kommunalförbundens driftskostnader enligt den officiella ekonomi- och verksamhetsstatistiken. I tabellen nedan visas vikterna i procent baserat på kommunernas och kommunalförbundens driftsutgifter i förhållande till de index som beskriver prisutvecklingen:
| 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| Förtjänstnivåindex för kommunsektorn | 56,2 | 56,6 | 57,0 | 57,0 |
| Konsumentprisindex för Åland | 28,0 | 27,5 | 27,6 | 28,9 |
| Prisindex för offentliga utgifter | 14,1 | 14,3 | 13,6 | 12,4 |
| Byggnadskostnadsindex | 1,7 | 1,6 | 1,8 | 1,6 |
Källa: ÅSUB
2. Behov av ändring
Till följd av statsförvaltningens besparingar har finansieringen till Statistikcentralen minskat, vilket har lett till att de varit tvungna att göra nedskärningar i sin statistikproduktion. Ett av de index som inte längre kommer att publiceras är prisindex för offentliga utgifter, vilket har utgjort ett viktigt delunderlag för det kommunala basprisindexet. Av den anledningen upphör ÅSUB att producera basprisindexet från och med 2026. Publiceringen av 2025 års index, som användes när basbeloppen för 2026 fastställdes, var den sista. Det här innebär att det inte kommer att finnas något kommunalt basprisindex för Åland tillgängligt när basbeloppen för 2027 ska fastställas senast den 15 oktober i år.
De senaste åren har det också funnits problem när det gäller tidpunkten för fastställande av basbeloppen. Statistikcentralen har lagt om tidtabellen för publicering av förtjänstnivåindex, och har dessutom i flera fall varit försenade med publiceringen. Förseningarna har orsakats av en övergång till att använda uppgifter ur det nya inkomstdataregistret som grund för beräkningen av index. Till följd av det här har det inte alltid varit möjligt för ÅSUB att publicera det åländska basprisindexet före den 15 oktober. Vid flera tillfällen har landskapsregeringen varit tvungen att fastställa basbeloppen enligt ett preliminärt index, för att sedan korrigera beslutet när det slutliga indexet har kunnat publiceras. Till exempel publicerades det slutliga kommunala basprisindexet för 2025 först i början av mars 2026. Även vid fyraårsuppföljningar, som sker på basen av nettodriftskostnaderna två år tidigare, har problem förekommit på grund av att uppgifterna inte har hunnit publiceras i tid.
När ÅSUB inte längre producerar prisindex för den kommunala basservicen på Åland är det inte möjligt att fastställa basbeloppen enligt landskapsandelslagens nu gällande lydelse. En lagändring är således nödvändig.
3. Överväganden och landskapsregeringens förslag
Enligt landskapsregeringens bedömning har det kommunala basprisindexet fungerat som det var tänkt och det har inte tidigare funnits något behov av att ersätta det. När ett tvingande behov nu uppstått föreslår landskapsregeringen att den tidigare lösningen återinförs, det vill säga ett vägt index där förändringen i kostnadsnivån beräknas så att två tredjedelar av förändringen anses bero på förändringen i den allmänna förtjänstnivån och en tredjedel på förändringen i den allmänna prisnivån. I det kommunala basprisindexet har vikten för förtjänstnivåindex legat på strax under 60 procent medan vikten för konsumentprisindex legat något under 30 procent (se tabellen i avsnitt 1.2).
För att undvika oklarhet föreslår landskapsregeringen att det i lagen anges vilka index som ska tillämpas. I den tidigare landskapslagen (1993:70) om landskapsandelar till kommunerna angavs att förändringen i kostnadsnivån beräknades utgående från index för juli månad. Vid beräkningen av prisindex för den kommunala basservicen på Åland har ÅSUB använt förtjänstnivåindex för det fjärde kvartalet året före och konsumentprisindex för juli månad. Förtjänstnivåindex publiceras kvartalsvis av Statistikcentralen medan konsumentprisindex för Åland publiceras månadsvis av ÅSUB. Förtjänstnivåindex publiceras enligt Statistikcentralens webbplats med en eftersläpning på två till åtta veckor, medan konsumentprisindex i regel publiceras med en eftersläpning på två veckor. För att ligga så nära det nuvarande kommunala basprisindexet som möjligt föreslås att förtjänstnivåindex för det fjärde kvartalet året före och konsumentprisindex för juli månad det år basbeloppen fastställs också ska användas vid beräkningen av förändringen i kostnadsnivån enligt det föreslagna indexet.
Vid valet av vilka uppgifter som ska ligga till grund för det föreslagna indexet har landskapsregeringen varit tvungen att ta i beaktande att det finns en viss osäkerhet kring Statistikcentralens produktion av index. Som tidigare nämndes har det förekommit förseningar i Statistikcentralens publicering av förtjänstnivåindex. Övergången till att använda inkomstdataregistret som grund för statistiken verkar nu till stora delar vara genomförd, vilket förhoppningsvis ska leda till att förseningarna blir mindre. Dock är Statistikcentralen fortfarande föremål för sparåtgärder och utreder inskränkningar inom flera statistikgrenar, däribland förstjänstnivåindex. Av den anledningen föreslås att det nya vägda indexet ska baseras på förtjänstnivåindex för den totala ekonomin och inte på något mer specifikt index, som till exempel förtjänstnivåindex för lokalförvaltningen, som möjligen bättre skulle spegla förändringar i kommunernas verksamhetskostnader. Risken för att förtjänstnivåindex för den totala ekonomin läggs ner bedöms vara mindre och därmed minimeras risken för att återigen tvingas byta index för fastställande av basbeloppen.
Även om förseningarna hos Statistikcentralen förväntas upphöra eller åtminstone bli mindre går det inte att garantera att de helt uteblir i framtiden. Landskapsregeringen har övervägt att flytta fram beslutet om att fastställa basbeloppen till en senare tidpunkt men kommit fram till att det inte är aktuellt i det här skedet. Genom att basbeloppen ska ingå i socialvårdsplanen betyder det att om de ska kunna fastställas vid en senare tidpunkt behöver även lagstiftningen om socialvårdsplanen ändras. Den frågan är snarare något som bör ses över i samband med en framtida reform av landskapsandelssystemet. I stället föreslås att en möjlighet att använda preliminära uppgifter som sedan rättas i efterhand skrivs in i lagen. I praktiken är det samma förfarande som landskapsregeringen har tvingats tillämpa de senaste åren.
4. Förslagets effekter
Genom förslaget ersätts det kommunala basprisindexet som grund för justering av basbeloppen inom landskapsandelssystemet med ett nytt vägt index. Grunden för beräkningen av det kommunala basprisindexet har till övervägande del utgjorts av förtjänstnivåindex för kommunsektorn och konsumentprisindex för Åland. Genom valet av förtjänstnivåindex för totalekonomin och konsumentprisindex för Åland som grund för det nya vägda indexet har landskapsregeringen strävat efter att så långt som möjligt minimera effekterna av ändringen.
Förslaget innebär ändå att förändringen i kostnadsnivån i det här sammanhanget kommer att räknas ut på ett annat sätt än hittills, vilket ofrånkomligen kommer att påverka nivån på landskapsandelarnas totalbelopp. Det är emellertid svårt att förutsäga om nivån kommer att stiga eller sjunka, eftersom det beror på hur det nya indexet utvecklas. En jämförelse mellan förändringen i kostnadsnivån enligt det nuvarande kommunala basprisindexet och det föreslagna vägda indexet visar på en variation åt båda håll över de senaste åren, vilket framgår av tabellen nedan:
Årsförändring i procent
|
| 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 |
| Prisindex för kommunal basservice | 2,1 | 3,6 | 4,3 | 5,5 | 2,0 |
| Nytt vägt index | 2,1 | 3,8 | 4,5 | 4,2 | 1,7 |
Källa: ÅSUB
Tabellen visar att förändringen i kostnadsnivån enligt det kommunala basprisindexet har varit högre de två senaste åren än vad den skulle ha varit enligt det nya vägda indexet. Beräkningar som gjorts av ÅSUB ger också vid handen att landskapsandelarnas totalbelopp skulle ha varit knappt 290 000 euro lägre om det vägda indexet hade tillämpats sedan den senaste fyraårsuppföljningen. Att bedöma effekten för 2027 och framåt är dock inte helt lätt, särskilt med tanke på att förändringen i kostnadsnivån enligt det kommunala basprisindexet inte längre kommer att finnas som jämförelse. Därmed är det också svårt att ha någon uppfattning om eventuella andra effekter av förslaget.
5. Beredning och ikraftträdande
Lagförslaget har beretts genom tjänstemannaberedning vid lagberedningen i samarbete med finansavdelningen och ÅSUB. På grund av ärendets brådskande art skickades förslaget på en förkortad remiss till kommunerna och Ålands kommunförbund under perioden 30.3–4.5.
Inom remisstiden inkom utlåtanden från tio kommuner. Ingen av kommunerna motsatte sig ändringen, även om vissa lyfte frågor kring vilka konsekvenser övergången till ett nytt index skulle ha för nivån på landskapsandelarna. Tre av kommunerna (Hammarland, Lemland, Vårdö) påtalade att övergången bör göras på ett så kostnadsneutralt sätt som möjligt, antingen genom att anpassa fördelningen mellan förtjänstnivåindex och konsumentprisindex för Åland eller genom att införa mekanismer som till exempel övergångsbestämmelser eller kompensationslösningar. Två av kommunerna (Eckerö, Lemland) underströk vikten av att konsekvenserna av ändringen följs upp och redovisas. En annan kommun (Finström) påpekade att konsumentprisindex för Åland till stor del består av energi, och att fluktuationer i energipriserna kan komma att ha en något höjande effekt på landskapsandelarna.
Det har inte gjorts några ändringar i förslaget efter remissbehandlingen. Landskapsregeringen kan konstatera att det är svårt att avgöra hur övergången till ett nytt index påverkar nivån på landskapsandelarna. Det kommunala basprisindexet kan inte längre fastställas, vilket innebär att det inte går att göra en direkt jämförelse. Därmed är det i princip omöjligt att avgöra hur kostnadsneutral övergången blir, och om nivån på landskapsandelarna sänks eller höjs på grund av indexet.
Enligt landskapsandelslagens gällande lydelse ska basbeloppen för 2027 fastställas senast den 15 oktober 2026. För att kunna tillämpas då bör den föreslagna lagändringen helst träda i kraft vid ingången av oktober 2026, dock allra senast den 15 oktober. Landskapsregeringen föreslår att datum för ikraftträdande lämnas öppet.
Övergången till att beräkna förändringen i kostnadsnivån enligt ett nytt index kan inte göras direkt, eftersom det är vanskligt att jämföra ett index med ett annat. Basbeloppen för 2027 bör således inte fastställas genom att helt enkelt justera basbeloppen för 2026 med förändringen i kostnadsnivån enligt det föreslagna vägda indexet. I stället föreslår landskapsregeringen att de nettodriftskostnader som låg till grund för den senaste fyraårsuppföljningen används som grund när basbeloppen för 2027 fastställs.
Detaljmotivering
15 § Förändring i kostnadsnivån och landskapsandelsuppgifterna. Enligt paragrafens nu gällande lydelse anges i 1 mom. att förändringen i kostnadsnivån vid fastställande av basbeloppen bestäms enligt prisindex för den kommunala basservicen. Enligt förslaget ersätts detta index med ett nytt vägt index som till två tredjedelar grundar sig på förändringen i den allmänna förtjänstnivån och till en tredjedel på förändringen i den allmänna prisnivån.
Beräkningen av det vägda indexet sker på basen av förtjänstnivåindex för det fjärde kvartalet året före och konsumentprisindex för juli månad det år basbeloppen fastställs. Det innebär således att det vägda index som används när basbeloppen för 2027 fastställs hösten 2026 beräknas utgående från förtjänstnivåindex för det fjärde kvartalet 2025 och konsumentprisindex för juli månad 2026. Med förtjänstnivåindex avses förtjänstnivåindex för totalekonomin som publiceras av Statistikcentralen och med konsumentprisindex avses konsumentprisindex för Åland som publiceras av ÅSUB.
Slutligen föreslås en bestämmelse om att basbeloppen ska kunna fastställas utgående från preliminära uppgifter i det fall att de slutliga uppgifterna inte är tillgängliga. Bestämmelsen motiveras av att det inte går att garantera att Statistikcentralen publicerar förtjänstnivåindex enligt den angivna tidtabellen. I det fallet kan förändringen i kostnadsnivån beräknas utgående från ett preliminärt index. När det slutliga indexet publiceras görs en ny beräkning och basbeloppen rättas utgående från den. Det här är också den praxis som har tillämpats de senaste åren när Statistikcentralens publicering har varit försenad.
16 § Justering av basbeloppen under finansåret. I paragrafen anges att basbeloppen ska justeras under finansåret om kostnadsnivån förändras med mer än fem procent. Enligt paragrafens 1 mom. mäts förändringen genom en jämförelse mellan prisindex för den kommunala basservicen året före finansåret och finansåret. Enligt förslaget ska det vägda index som föreslås i 15 § 1 mom. tillämpas på motsvarande sätt vid denna jämförelse.
19 § Justering av basbeloppen vid uppföljningen. I paragrafen anges hur de olika basbeloppen ska beräknas vid en uppföljning. Enligt lagens 17 § sker vart fjärde år en uppföljning av basbeloppen genom att de justeras på basen av kommunernas nettodriftskostnader det finansår som infaller två år före uppföljningsåret. Enligt den här paragrafens 1 mom. ska basbeloppen efter att de har beräknats justeras till uppföljningsårets nivå med förändringen i kostnadsnivån enligt prisindex för den kommunala basservicen. Enligt förslaget ska justeringen med förändringen i kostnadsnivån i stället göras enligt det vägda index som föreslås i 15 § 1 mom.
Lagtext
Landskapsregeringen föreslår att följande lag antas.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna
I enlighet med lagtingets beslut ändras 15 § 1 mom., 16 § 1 mom. samt 19 § 1 mom. landskapslagen (2017:120) om landskapsandelar till kommunerna, av dessa 19 § 1 mom. sådant det lyder i landskapslagen 2020/129, enligt följande:
15 §
Förändring i kostnadsnivån och landskapsandelsuppgifterna
Förändringen i kostnadsnivån bestäms enligt ett vägt index som till två tredjedelar grundar sig på förändringen i den allmänna förtjänstnivån och till en tredjedel på förändringen i den allmänna kostnadsnivån. Beräkningen sker utgående från förtjänstnivåindex för det fjärde kvartalet året före och konsumentprisindex för Åland för juli månad det år fastställelsen sker. Om uppgifterna inte finns tillgängliga i tid kan basbeloppen fastställas utgående från preliminära uppgifter och rättas efter att de slutliga uppgifterna har publicerats.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
16 §
Justering av basbeloppen under finansåret
Basbeloppen justeras under finansåret om kostnadsnivån förändras med mer än fem procent. Förändringen bestäms på det sätt som anges i 15 § 1 mom. och mäts genom en jämförelse mellan det vägda indexet året före finansåret och finansåret.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
19 §
Justering av basbeloppen vid uppföljningen
Vid uppföljningen enligt 17 § beräknas de olika basbeloppen på det sätt som anges nedan. De beräknade basbeloppen justeras därefter med förändringen i kostnadsnivån till uppföljningsårets nivå. Förändringen i kostnadsnivån beräknas på det sätt som anges i 15 § 1 mom.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Denna lag träder i kraft den….
Med avvikelse från 14 § fastställs basbeloppen för finansåret 2027 med nettodriftskostnaderna för finansåret 2022 som grund. Basbeloppen beräknas på det sätt som föreskrivs i 18 och 19 §§ och justeras därefter med förändringen i kostnadsnivån enligt det vägda index som avses i 15 § 1 mom. i denna lag.
| Mariehamn den 13 maj 2026 | |
|
L a n t r å d |
Katrin Sjögren |
|
Föredragande minister |
Mats Perämaa |
Parallelltexter
· Parallelltexter till landskapsregeringens lagförslag nr 19/2025-2026