Den 1 november 2023 trädde en ändring av 18 § i arbetsordningen (2015:87) för Ålands lagting i kraft. Bestämmelsen ger lag- och kulturutskottet rätt att granska lagligheten i landskapsregeringens handläggning av ärenden. Utskottet kan ta upp ett ärende till granskning på eget initiativ eller efter att en fråga väckts av ett annat utskott eller en lagtingsledamot.

Lag- och kulturutskottet beslutade med stöd av bestämmelsen att granska landskapsregeringens handläggning av upphandlingen av färjetrafiken mellan Svinö i Lumparland och Mellanholm i Föglö samt den efterföljande uppsägningen av det avtal som ingicks inom ramen för upphandlingen. Granskningen har omfattat de centrala beslut som fattades i ärendet och de bedömningar som därefter gjorts av domstolar, tillsynsmyndigheter och andra externa aktörer.

Bakgrund

Ålands landskapsregering inledde hösten 2018 ett offentligt upphandlingsförfarande avseende färjetrafiken mellan Svinö färjehamn i Lumparland och Mellanholm färjehamn i Föglö. Upphandlingen avsåg en totalentreprenad omfattande såväl en ny elhybridfärja som drift av trafiken under en avtalstid om 15 år.

Efter genomförd upphandling beslutade landskapsregeringen den 16 augusti 2019 att anta det anbud som lämnats av Ansgar Ab och Finlands Färjetrafik Ab. Avtalet mellan landskapsregeringen och bolagen ingicks den 2 september 2019.

Under hösten 2019 uppstod osäkerhet kring genomförandet av projektet Västra Föglö, som utgjorde en central del av den planerade trafiklösningen. Efter lagtingsvalet i oktober 2019 tillträdde den 10 december 2019 en ny landskapsregering. Den nytillträdda landskapsregeringen meddelade senare samma månad att projektet bedömdes bli försenat och inledde diskussioner med avtalsparterna om konsekvenserna av dröjsmålet. Den 21 januari 2020 sade den nytillträdda landskapsregeringen upp avtalet med hänvisning till att lagtinget inte skulle bevilja medel för verksamheten enligt avtalet samt att trafikstarten inte skulle kunna genomföras enligt den ursprungliga tidsplanen.

Uppsägningen ledde till en rättslig tvist mellan avtalsparterna. Ålands tingsrätt och senare Åbo hovrätt fann att landskapsregeringen genom uppsägningen gjort sig skyldig till avtalsbrott och ålade landskapsregeringen att ersätta motparternas skada. Efter hovrättens dom träffade parterna en förlikning.

Mot bakgrund av ärendets betydande ekonomiska konsekvenser och de frågor som väckts om handläggningen av upphandlingen och uppsägningen har lag- och kulturutskottet beslutat att granska ärendet med stöd av 18 § i arbetsordningen för Ålands lagting.

Beställning av tidslinje och faktaunderlag

Som ett led i granskningen begärde lag- och kulturutskottet och finans- och näringsutskottet att Ålands landskapsregering skulle sammanställa ett faktaunderlag i form av en tidslinje över arbetet med att utveckla skärgårdstrafiken genom kortruttsprojektet och investeringar i frigående tonnage. Syftet var att ge lagtinget en samlad och kronologisk redogörelse för de beslut och åtgärder som vidtagits inom dessa områden.

Landskapsregeringen sammanställde en tidslinje med tillhörande dokumentdatabas som omfattar beslut, beredningsåtgärder och andra centrala händelser med anknytning till kortruttsprojektet och investeringar i skärgårdstrafiken. Materialet offentliggjordes på landskapsregeringens webbplats och innehåller hänvisningar till underliggande beslut och handlingar.

Utskottet har tagit del av det sammanställda materialet som bakgrundsinformation för sin granskning. Efter genomgång av tidslinjen och det övriga underlaget beslutade utskottet att avgränsa granskningen till upphandlingen av färjetrafiken mellan Svinö färjehamn i Lumparland och Mellanholm färjehamn i Föglö.

Den sammanställda tidslinjen och tillhörande dokumentation finns tillgänglig på landskapsregeringens webbplats: Kortrutt och nyinvesteringar i frigående tonnage.

https://www.regeringen.ax/infrastruktur-kommunikationer/tidslinje-2011-2023-kortrutt-nyinvesteringar-frigaende-tonnage

Ålands tingsrätts dom (16.6.2022)

Ålands tingsrätt prövade tvisten mellan Ansgar Ab och Finlands Färjetrafik Ab (konsortiet) samt Ålands landskapsregering med anledning av landskapsregeringens uppsägning av avtalet om färjetrafik mellan Svinö och Mellanholm.

Bakgrunden var att landskapsregeringen år 2018 genomförde en offentlig upphandling av färjetrafiken på Föglölinjen. Upphandlingen omfattade såväl drift av trafiken som anskaffning av en ny elhybridfärja. Konsortiets anbud antogs och parterna undertecknade den 2 september 2019 ett avtal med en löptid om 15 år. Avtalets sammanlagda värde uppgick till cirka 72,9 miljoner euro.

Efter regeringsskiftet i december 2019 uppstod osäkerhet kring det fortsatta genomförandet av kortruttsprojektet och den infrastruktur som krävdes för trafiken. Landskapsregeringen meddelade konsortiet den 21 januari 2020 att avtalet sades upp med omedelbar verkan. Som grund för uppsägningen angavs att det stod klart att lagtinget inte skulle bevilja medel för verksamheten enligt avtalet. Landskapsregeringen hänvisade även till förseningar i projektet Västra Föglö.

Den centrala rättsfrågan i målet var om landskapsregeringen hade haft rätt att säga upp avtalet med stöd av punkt 16.4 i avtalet. Enligt bestämmelsen hade beställaren rätt att säga upp avtalet om lagtinget inte beviljade medel för verksamheten på färjelinjen. Tingsrätten hade därför att bedöma hur bestämmelsen skulle tolkas och om de förutsättningar som angavs i avtalet faktiskt förelåg när uppsägningen gjordes.

Tingsrätten konstaterade att lagtinget vid tidpunkten för uppsägningen inte hade fattat något beslut om att inte bevilja medel för verksamheten. Domstolen fann att avtalsvillkoret förutsatte ett faktiskt beslut om utebliven finansiering och att landskapsregeringen inte kunde grunda en uppsägning på en bedömning av vad lagtinget eventuellt skulle komma att besluta i framtiden. Eftersom något sådant beslut inte hade fattats ansåg tingsrätten att landskapsregeringen saknade avtalsenlig grund för uppsägningen.

Domstolen bedömde därför att uppsägningen utgjorde ett avtalsbrott. Enligt allmänna avtalsrättsliga principer hade konsortiet därmed rätt till ersättning som skulle försätta bolagen i samma ekonomiska situation som om avtalet hade fullgjorts.

Vid beräkningen av ersättningen prövade tingsrätten dels de kostnader som uppkommit till följd av uppsägningen, dels den uteblivna vinst som konsortiet skulle ha erhållit om avtalet hade fullföljts under den avtalade perioden. Efter att ha värderat den ekonomiska utredning och sakkunnigbevisning som presenterats fann tingsrätten att konsortiet visat både kostnadernas storlek och den uteblivna vinsten i tillräcklig omfattning.

Tingsrätten fastställde att landskapsregeringen var ersättningsskyldig till följd av uppsägningen av avtalet. Landskapsregeringen ålades att betala sammanlagt 10 524 568,14 euro jämte dröjsmålsränta. Av beloppet avsåg 496 976,97 euro ersättning för kostnader och 10 027 591,17 euro ersättning för utebliven vinst. Landskapsregeringen förpliktades även att ersätta konsortiets rättegångs- och partskostnader med 237 142,12 euro jämte ränta.

Tingsrättens dom innebar således att uppsägningen bedömdes vara ett avtalsbrott som medförde skadeståndsansvar för landskapsregeringen. Domen innehöll däremot inte några bedömningar av tjänstebrott, myndighetsmissbruk eller andra former av olagligt handlande från enskilda tjänstemän eller beslutsfattare.

Justitiekanslerns beslut (2.12.2020)

En privatperson lämnade i december 2019 in ett klagomål till Justitiekanslern rörande Ålands landskapsregerings handläggning av kortruttsprojektet och upphandlingen av färjetrafiken mellan Svinö och Mellanholm. Klaganden begärde att Justitiekanslern skulle granska om landskapsregeringen överskridit sina befogenheter bland annat vid upphandlingen av infrastrukturen för Västra Föglö och vid upphandlingen av färjetrafiken på Föglölinjen. Klagomålet berörde särskilt frågor om lagtingets investeringsfullmakt, budgetbehandling och landskapsregeringens behörighet att ingå de aktuella avtalen.

Justitiekanslern begärde in en utredning av Ålands landskapsregering. Landskapsregeringen anförde att kortruttsprojektet och upphandlingen av färjetrafiken var två separata projekt samt att upphandlingen avsåg en totalentreprenad för drift av färjetrafiken på Föglölinjen. Landskapsregeringen redogjorde vidare för de budgetbeslut, investeringsfullmakter och övriga beslut som legat till grund för projekten samt framhöll att de beslut som fattats skett i laga ordning och inom ramen för de befogenheter som landskapsregeringen haft vid respektive tidpunkt.

Klaganden gavs tillfälle att bemöta landskapsregeringens utredning och vidhöll sin uppfattning att landskapsregeringen överskridit sina befogenheter. Klaganden ifrågasatte bland annat tolkningen av lagtingets investeringsfullmakt, hanteringen av upphandlingen av elhybridfärjan och landskapsregeringens rätt att ingå de aktuella avtalen.

Efter att ha tagit del av klagomålet, landskapsregeringens utredning och klagandens bemötande konstaterade biträdande justitiekanslern att Justitiekanslerns uppgift är att övervaka att myndigheter och tjänstemän följer lag och fullgör sina skyldigheter. Vid sin bedömning fann Justitiekanslern inte skäl att anse att Ålands landskapsregering hade överskridit sin behörighet eller prövningsrätt, förfarit lagstridigt eller på annat sätt brutit mot sina skyldigheter på ett sådant sätt att det fanns rättsliga grunder för ingripande. Klagomålet föranledde därför inga vidare åtgärder.

Åbo hovrätts dom (24.1.2024)

Landskapsregeringen överklagade tingsrättens dom till Åbo hovrätt och yrkade bland annat att skyldigheten att ersätta konsortiet för utebliven vinst skulle undanröjas. Hovrättens prövning kom i huvudsak att gälla om landskapsregeringen hade haft rätt att säga upp avtalet med stöd av avtalets punkt 16.4 och, om så inte var fallet, ersättningen för konsortiets uteblivna vinst.

Vid bedömningen av avtalets innehåll utgick hovrätten från såväl avtalets ordalydelse som parternas avsikt när avtalet ingicks. Hovrätten konstaterade att avsikten hade varit att ersätta den befintliga färjelinjen med en kortare rutt som skulle trafikeras med den nya elhybridfärjan och att all färjetrafik mellan fasta Åland och Föglö därmed skulle ske med elhybridfärjan. Konsortiet hade därför haft fog att utgå från att avtalet var avsett att gälla långsiktigt. Hovrätten ansåg att en uppsägning med stöd av den aktuella avtalsbestämmelsen förutsatte en betydande förändring av färjetrafiken till Föglö, exempelvis att trafiken upphörde helt eller ersattes med en annan trafiklösning.

Hovrätten ansåg att uttrycket ”verksamheten på färjelinjen” syftade på färjetrafiken till Föglö som sådan och att avtalsbestämmelsen om uppsägning förutsatte att lagtinget faktiskt hade beslutat att inte bevilja medel för denna verksamhet. Vid tidpunkten för uppsägningen hade lagtinget emellertid inte fattat något sådant beslut. Landskapsregeringen hade i stället grundat sitt agerande på antaganden om hur lagtinget skulle komma att agera i framtiden. Hovrätten framhöll att detta innebar att landskapsregeringen i praktiken föregripit lagtingets ställningstagande och därigenom omöjliggjort för lagtinget att ta ställning till frågan när den skulle aktualiseras. Hovrätten konstaterade dessutom att lagtinget även efter uppsägningen fortsatt att bevilja medel för färjetrafiken till Föglö. Mot denna bakgrund fann hovrätten att förutsättningarna för en avtalsenlig uppsägning inte varit uppfyllda.

Hovrätten delade tingsrättens bedömning att landskapsregeringen gjort sig skyldig till avtalsbrott och var skyldig att ersätta konsortiet även för den uteblivna vinst som avtalet skulle ha genererat om det hade fullföljts.

När det gällde ersättningens storlek ansåg hovrätten att konsortiet hade presenterat trovärdig utredning om den uteblivna vinsten. Domstolen godtog de kalkyler som låg till grund för anbudet och fann att de gav en realistisk bild av den förväntade lönsamheten. Hovrätten godtog även den diskonteringsränta som använts vid beräkningen av framtida vinster och ansåg inte att landskapsregeringen lyckats visa att beräkningarna varit felaktiga eller att konsortiet genom uppsägningen fått sådana alternativa affärsmöjligheter att skadan borde reduceras. Hovrätten bedömde därför att tingsrättens beräkning av den uteblivna vinsten var korrekt.

Hovrätten fastställde således i allt väsentligt tingsrättens dom. Landskapsregeringen förpliktades att ersätta konsortiet för utebliven vinst med 10 027 591,17 euro samt för kostnader med 496 976,97 euro. Hovrätten höjde ersättningen för konsortiets rättegångs- och partskostnader i tingsrätten till 252 142,12 euro. Landskapsregeringen förpliktades därutöver att ersätta konsortiets rättegångs- och partskostnader i hovrätten med 150 486,38 euro jämte ränta.

Justitiekanslerns beslut (15.5.2024)

Efter Åbo hovrätts dom lämnades ett nytt klagomål in till Justitiekanslern. Klaganden hävdade att den landskapsregering som ingick avtalet om elhybridfärjan år 2019 hade överskridit sina befogenheter. Enligt klagomålet saknade landskapsregeringen giltig fullmakt från lagtinget att ingå ett långsiktigt avtal av den aktuella omfattningen. Klaganden hänvisade bland annat till landskapsrevisorns rapport från 2021, där det konstaterades att den fullmakt som låg till grund för upphandlingen inte uppfyllde lagtingsordningens krav. Klaganden gjorde gällande att fullmakten dels stred mot lagtingsordningen, dels hade förfallit när avtalet ingicks år 2019. Vidare anfördes att fullmakten enligt sin ordalydelse endast gav rätt att begära anbud och inte att ingå avtal. Mot denna bakgrund begärdes att Justitiekanslern skulle utreda om landskapsregeringen agerat lagstridigt när avtalet ingicks.

Justitiekanslern tog emellertid inte upp klagomålet till prövning. I beslutet

konstaterades att centralkriminalpolisen redan hade inlett en utredning för att bedöma om det fanns skäl att misstänka brott i ärendet. Enligt etablerad praxis ingriper Justitiekanslern inte i frågor som samtidigt är föremål för utredning hos en behörig myndighet. Därtill hänvisades till 4 § 3 mom. i lagen om Justitiekanslern i statsrådet, enligt vilken klagomål som gäller händelser äldre än två år som huvudregel inte behandlas, om det inte finns särskilda skäl. Eftersom klagomålet avsåg ett ärende från år 2019 och några sådana särskilda skäl inte ansågs föreligga, beslutade Justitiekanslern att inte ta upp klagomålet till prövning.

Justitiekanslerns beslut innehåller ingen materiell bedömning av de frågor som framfördes i klagomålet. Justitiekanslern avstod från att pröva saken eftersom frågan redan var föremål för polisundersökning och eftersom de påtalade händelserna låg mer än två år tillbaka i tiden. Beslutet ger därför ingen vägledning i sakfrågan utan innebär endast att klagomålet lämnades utan prövning.

Centralkriminalpolisens beslut (9.8.2024)

Mot bakgrund av de frågor som väckts kring upphandlingen av elhybridfärjan genomförde Centralkriminalpolisen en förstudie för att bedöma om det fanns skäl att misstänka tjänstebrott eller något annat brott i samband med landskapsregeringens handläggning av ärendet. Utredningen grundade sig på omfattande skriftligt material, däribland landskapsregeringens protokoll, interna dokument, korrespondens och material från den efterföljande civilrättsliga processen.

Centralkriminalpolisen redogjorde för händelseförloppet från det att lagtinget i budgeten för 2018 beviljade fullmakt att begära anbud på en elhybridfärja för Föglölinjen, till dess att landskapsregeringen år 2019 ingick avtal med Ansgar Ab och Finlands Färjetrafik Ab samt den efterföljande uppsägningen av avtalet i januari 2020. Vidare konstaterades att uppsägningen av avtalet senare ledde till att Ålands landskapsregering genom dom i Åbo hovrätt förpliktades att ersätta motparterna för avtalsbrott.

Den centrala rättsliga frågan var om någon av de tjänstepersoner eller beslutsfattare som deltagit i upphandlingen eller uppsägningen av avtalet hade gjort sig skyldig till brott mot tjänsteplikt eller något annat tjänstebrott enligt strafflagen. Centralkriminalpolisen framhöll att straffansvar för tjänstebrott förutsätter att en tjänsteperson brutit mot en konkret och tillräckligt preciserad tjänsteplikt. Enligt beslutet kan inte varje felaktigt eller senare kritiserat förvaltningsbeslut betraktas som ett tjänstebrott. Särskilt betonades att tjänstemän och myndigheter ofta har ett visst utrymme för prövning och att straffansvar endast kan komma i fråga om denna prövningsrätt klart överskridits eller missbrukats.

Vid sin bedömning konstaterade Centralkriminalpolisen att det tillgängliga materialet visade att ärendet ytterst handlade om politiska ställningstaganden och beslut som senare ledde till ett civilrättsligt avtalsansvar för landskapsregeringen. Att landskapsregeringen genom domstolsavgörande ålagts att betala skadestånd innebar enligt Centralkriminalpolisen inte i sig att något brott hade begåtts. Utredningen gav inte stöd för att någon enskild tjänsteperson eller beslutsfattare skulle ha brutit mot en sådan konkret tjänsteplikt som krävs för straffrättsligt ansvar.

Mot denna bakgrund fann Centralkriminalpolisen att det saknades skäl att misstänka brott. Förundersökningströskeln enligt förundersökningslagen ansågs därför inte uppfylld, och någon förundersökning inleddes inte. Ärendet avslutades genom beslut att inte inleda förundersökning beträffande misstanke om tjänstebrott eller annat brott.

Juridiskt utlåtande – Advokatbyrå Carlsson Wingert (7.3.2025)

Lag- och kulturutskottet beställde i februari 2025 ett juridiskt utlåtande från Advokatbyrå Carlsson Wingert för att göra en inledande granskning av lagligheten i de beslut som fattades kring upphandlingen av elhybridfärjan för Föglölinjen och den efterföljande uppsägningen av avtalet. Granskningen baserades på det material som lagtinget och landskapsregeringen offentliggjort och syftade till att identifiera eventuella frågor som kunde kräva ytterligare utredning.

I utlåtandet konstateras att både Justitiekanslern och Centralkriminalpolisen tidigare granskat ärendet utan att finna att landskapsregeringen överskridit sin behörighet eller att det funnits skäl att misstänka brott. Advokatbyrån framhåller att utlåtandet inte tar ställning till om besluten varit ändamålsenliga eller ekonomiskt kloka, utan endast till deras rättsliga förutsättningar.

Granskningen redogör för de centrala besluten i ärendet. Advokatbyrån konstaterar att lagtinget i budgeten för år 2018 gav landskapsregeringen fullmakt att begära anbud på en elhybridfärja för Föglölinjen. Fullmakten saknade närmare preciseringar om belopp eller tidsramar, men godkändes av såväl finans- och näringsutskottet som lagtinget. Besluten att begära in och senare anta anbud bedöms ha fattats i korrekt ordning och inom ramen för de befogenheter som tillkom ansvarig minister.

Vidare analyseras lagtingets åtgärdsuppmaning hösten 2019 att säga upp avtalet. Advokatbyrån konstaterar att en sådan uppmaning inte var rättsligt bindande och inte påverkade avtalets giltighet. Landskapsregeringen befann sig samtidigt i en situation där lagtinget hade riktat en tydlig politisk uppmaning om uppsägning samtidigt som den tidigare budgetfullmakten fortfarande gällde.

Utlåtandet redogör också för de juridiska bedömningar som landskapsregeringen inhämtade före uppsägningen. De advokatutredningar som då gjordes pekade enligt utlåtandet på att en uppsägning sannolikt skulle innebära avtalsbrott och medföra betydande skadeståndsansvar. Trots detta sade landskapsregeringen upp avtalet i januari 2020. Den efterföljande domstolsprocessen ledde till att landskapsregeringen ålades att ersätta konsortiet för avtalsbrottet, varefter parterna slutligen nådde en förlikning.

I sin avslutande bedömning framhåller advokatbyrån att de två mest centrala frågorna är budgetfullmaktens utformning och beslutet att säga upp avtalet. När det gäller fullmakten konstateras att den kan ge upphov till frågor eftersom den inte formulerades i enlighet med senare utvecklad praxis och lagstiftning, men att den samtidigt uttryckligen godkänts av lagtinget. När det gäller uppsägningen konstateras att landskapsregeringen agerade i en situation där lagtinget uppmanat till uppsägning, samtidigt som de juridiska utredningar som beställts indikerade att en sådan åtgärd kunde innebära avtalsbrott och skadeståndsansvar.

Sammanfattningsvis identifierar utlåtandet vissa frågor som kan förtjäna närmare granskning, särskilt beträffande budgetfullmaktens utformning och hanteringen av uppsägningen av avtalet. Advokatbyrån drar dock inte slutsatsen att några lagstridiga beslut eller tjänstebrott kan konstateras på basis av det granskade materialet.

Sammanfattning

Utskottet konstaterar att ärendet kring upphandlingen av elhybridfärjan och den efterföljande uppsägningen av avtalet har varit föremål för omfattande extern granskning. Ärendet har behandlats av Justitiekanslern, Centralkriminalpolisen, Ålands tingsrätt och Åbo hovrätt. Därtill har lag- och kulturutskottet låtit inhämta ett oberoende juridiskt utlåtande från Advokatbyrå Carlsson Wingert.

Granskningarna har berört såväl lagligheten i landskapsregeringens beslutsfattande som de civilrättsliga följderna av uppsägningen av avtalet. Domstolarna har funnit att landskapsregeringen genom uppsägningen gjort sig skyldig till avtalsbrott och ålagts att ersätta motparternas skada. Däremot har varken Justitiekanslern, Centralkriminalpolisen eller det juridiska utlåtandet funnit skäl att konstatera att tjänstebrott eller andra olagligheter har begåtts i samband med beslutsfattandet.

Mot denna bakgrund finner utskottet inte skäl att vidta någon ytterligare granskning med stöd av 18 § i arbetsordningen för Ålands lagting.

Ärendets behandling

I ärendets avgörande behandling deltog viceordföranden Sandra Listherby samt ledamöterna Anders Holmberg, Peter Lindbäck, Johan Lindström och Henrik Löthman.

Mariehamn den 24 september 2026

Ordförande

Sandra Listherby

Sekreterare

Carina Strand

Meddelande 5/2025-2026

Ålands lagting

Genvägar

Kontaktuppgifter