Framställning 11/2002-2003
|
|
| ||
| Ålands landskapsstyrelse | FRAMSTÄLLNING nr 11/2002-2003 | ||
|
| Datum |
| |
|
| 2003-01-14 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Utveckling av regelverket om parlamentarism
Huvudsakligt innehåll
Landskapsstyrelsen föreslår vissa ändringar i lagtingsordningen och landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse. Genom ändringarna förstärks demokratin. Detta sker genom att bestämmelserna om tillsättande av landskapsstyrelse och ställande av förtroendefråga delvis förnyas. I förslaget ingår också vissa preciseringar av bestämmelserna om handläggningen av landskapsstyrelsens redogörelse till självstyrelsepolitiska nämnden och om frågestund i lagtinget. Dessutom föreslås vissa lagtekniska ändringar föranledda av tidigare ändringar i annan lagstiftning.
Landskapsstyrelsen föreslår att det inte längre i lag skall anges det minsta underlag som krävs för att tillsätta landskapsstyrelse. Det skall framdeles således vara möjligt att bilda även minoritetsstyrelser vars bas omfattar färre än 16 av lagtingets medlemmar. Kravet på absolut majoritet för de beslut som fattas i anslutning till landskapstyrelsebildningen föreslås ändrat så att det skall vara tillräckligt att ett förslag eller yrkande stöds av mer än hälften av de avgivna rösterna.
De nuvarande bestämmelserna om att landskapsstyrelsen skall tillsättas genom proportionella val om två lantrådskandidater misslyckats i sin uppgift eller om tidsgränsen om 28 dagar överskridits föreslås upphävda. Tidsramarna för tillsättande av landskapsstyrelse föreslås förkortade så att en lantrådskandidat skulle ha 21 dagar till sitt förfogande. Överskrids gränsen föreslås att en ny lantrådskandidat utses.
Antalet ledamöter i landskapsstyrelsen görs mera beroende av de förhandlingar som föregår tillsättandet. Den i landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse förutsatta möjligheten att ställa förtroendefråga omformas så att det alltid är lantrådet som på landskapsstyrelsens vägnar meddelar lagtinget att ett visst avgörande kommer att tolkas som att landskapsstyrelsen saknar lagtingets förtroende.
Vidare föreslås att landskapsstyrelsens årliga redogörelse till självstyrelsepolitiska nämnden alltid skall remissbehandlas i lagtingets plenum före behandlingen i nämnden.
Avsikten är att de föreslagna ändringarna skall träda i kraft så att de kan tillämpas i samband med att en ny landskapsstyrelse tillsätts efter lagtingsvalet i oktober 2003.
INNEHÅLL
1. Gällande bestämmelser om tillsättande av landskapsstyrelse
1.1 1988 års parlamentarismreform
1.3 Landskapsstyrelsebildningen efter 1988 års reform
2. Det parlamentariska systemets grunddrag
3. Behov av reformer av bestämmelserna om tillsättande av landskapsstyrelse
3.2 Upphävande av bestämmelsen om proportionella val
3.3 Förkortning av tidsramarna för tillsättande av landskapsstyrelse
3.4 Antalet ledamöter i landskapsstyrelsen
3.5 Ändring av förutsättningarna för att ställa förtroendefråga
1. Ändring av lagtingsordningen för landskapet Åland
2. Ändring av landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse
3. Landskapslagen om ändring av 2 § landskapslagen om ärendenas handläggning i landskapsstyrelsen
L A N D S K A P S L A G om ändring av lagtingsordningen för landskapet Åland
L A N D S K A P S L A G om ändring av landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse
Allmän motivering
1. Gällande bestämmelser om tillsättande av landskapsstyrelse
1.1 1988 års parlamentarismreform
Bestämmelserna om hur landskapsstyrelsens medlemmar tillsätts förändrades i grunden år 1988 genom den s.k. parlamentarismreformen. Genom en ändring av lagtingsordningen (3/1988) fogades ett nytt 6a kap. till lagtexten. Kapitlet behandlar tillsättandet av landskapsstyrelse och misstroendeyrkande. I kapitlet inarbetades detaljerade bestämmelser om tillvägagångssättet för hur lantrådskandidat väljs och landskapsstyrelse tillsätts. I reformens förarbeten (landskapsstyrelsens framställning nr 49/1986-87, lagutskottets betänkande nr 31/1986-87 och stora utskottets betänkande nr 57/1986-87) ingår ett omfattande bakgrundsmaterial och grundliga motiveringar.
Från och med april 1988 övergick man i landskapet till en mera renodlad parlamentarisk ordning vad gäller förhållandet mellan den lagstiftande och den verkställande makten, lagtinget respektive landskapsstyrelsen. I tidigare system hade landskapsstyrelsen valts genom proportionella val för en bestämd mandatperiod. Landskapsstyrelsens ordförande, lantrådet, hade ställningen av tjänsteman. Lantrådets och landskapsstyrelseledamöternas mandatperioder sammanföll därmed inte. Lantrådet hade inte något eget inflytande på landskapsstyrelsens sammansättning. Möjlighet fanns att avge misstroendeförklaring gentemot lantrådet eller landskapsstyrelsens ledamöter, men till följd av det proportionella valsättet var det möjligt att återvälja samma medlemmar som tvingats avgå genom misstroendeförklaringen.
Genom 1988 års reform infördes ett system där landskapsstyrelsens sammansättning och tillsättande grundar sig på förhandlingar mellan de olika politiska grupperna i lagtinget. Efter en första förhandlingsomgång under ledning av lagtingets talman väljer lagtinget på förslag av talmannen en lantrådskandidat, vars uppgift är att förhandla med grupperna i lagtinget om landskapsstyrelsens bas, sammansättning och program. Lantrådskandidaten framlägger ett förslag inför lagtinget som genom omröstning tar ställning till detsamma. Godkänns lantrådskandidatens förslag av minst 16 ledamöter tillträder den nya landskapsstyrelsen omedelbart.
När bestämmelserna om tillsättande av landskapsstyrelse förnyades år 1988 fäste man stor vikt vid att det nya systemet skulle främja breda lösningar och skapa stabilitet i det politiska arbetet. Man eftersträvade uttryckligen breda lösningar vad gäller landskapsstyrelsens sammansättning i syfte att trygga den politiska stabiliteten och undvika tillfälliga kast i politiken. Ytterligare ett motiv för detta var att en betydande del av de angelägenheter landskapsstyrelsen beslutar om bedömdes vara rena förvaltningsfrågor där ideologiska värderingar i mindre grad läggs till grund för bedömningarna. Landskapsstyrelsens funktion som en allmän förvaltningsmyndighet tillmättes sålunda stor betydelse.
I syfte att åstadkomma den eftersträvade breda samförståndsbasen för landskapsstyrelsen utformades bestämmelserna om tillsättande av landskapsstyrelse vid reformen år 1988 så att lantrådskandidaten i sina förhandlingar med lagtingsgrupperna i första hand skulle eftersträva en samlingslandskapsstyrelse, d.v.s. en landskapsstyrelse bestående av alla de grupper som vid ett proportionellt val skulle kunna yrka på representation i landskapsstyrelsen. Om lantrådskandidaten under förhandlingarna konstaterade att förutsättningar saknas för att bilda en samlingsstyrelse, var han eller hon skyldig att meddela lagtinget om detta. Lagtinget kunde därefter ge lantrådskandidaten i uppdrag att fortsätta förhandlingarna om tillsättande av landskapsstyrelse av ”en landskapsstyrelse som åtnjuter lagtingets förtroende”. I en sådan landskapsstyrelse skulle dock alltid ingå grupper som tillsammans omfattar minst 16 lagtingsledamöter. Den sistnämnda bestämmelsen innebär att landskapsstyrelsen alltid måste bildas som en majoritetsstyrelse. Landskapsstyrelser som vid tillsättandet endast stöder sig på en minoritet av lagtinget kan sålunda inte komma i fråga.
Önskemålen om stabila och breda lösningar understryks också av bestämmelserna om fattande av beslut i lagtinget vad gäller tillsättande av landskapsstyrelse och misstroendeförklaring. Alla förslag i sådana frågor skall enligt 60 § lagtingsordningen omfattas av en absolut majoritet eller minst 16 lagtingsledamöter. Beslut om misstroende och om olika åtgärder i samband med landskapsstyrelsens tillsättande kräver sålunda att en aktiv majoritet av lagtinget står bakom dem. Det är därför inte möjligt att genom att avstå från att rösta indirekt stöda en viss åtgärd eller tolerera en viss lösning.
Kan en landskapsstyrelse inte bildas på basis av förhandlingar mellan grupperna, skall enligt 64b § lagtingsordningen landskapsstyrelsen tillsättas genom proportionella val. Detta sker om två lantrådskandidater misslyckats att bilda landskapsstyrelse. Proportionella val tillämpas även om något förslag till landskapsstyrelse inte framlagts inom 28 dagar från den dag då den första lantrådskandidaten utsågs.
1.2 Ändringar år 1995
Bestämmelserna om landskapsstyrelsens inre arbete reformerades grundligt år 1995. Landskapsstyrelsen konstaterade då (framställning nr 37/1994-95) att landskapsstyrelsens uppgift som politiskt styrelseorgan blivit allt viktigare efter det att 1988 års parlamentarismreform genomförts. Denna utveckling hade även påskyndats av den nya självstyrelselagen, framför allt genom den större ekonomiska rörelsefrihet den nya lagen gav lagting och landskapsstyrelse. Landskapsstyrelsens roll hade även påverkats av medlemskapet i Europeiska unionen, där landskapsstyrelsen fått en allt viktigare uppgift som består i att hävda landskapets intressen. Bestämmelserna om landskapsstyrelseledamöternas uppgifter och ansvar omarbetades därför betydligt. I samband härmed ändrades bestämmelserna i 64a § lagtingsordningen så att kravet på att lantrådskandidaten i första hand måste eftersträva en samlingsstyrelse upphävdes. Samtidigt ändrades bestämmelserna så att landskapsstyrelseledamöterna i normala fall inte skall ha personliga ersättare. I stället infördes ett system där lagtinget i samband med tillsättande av ny landskapsstyrelse tar ställning till lantrådskandidatens förslag om hur de olika landskapsstyrelseledamöterna ersätter varandra vid förhinder för respektive ansvarig ledamot. De ändrade bestämmelserna tillämpades första gången då landskapsstyrelse tillsattes efter lagtingsvalet i oktober 1995.
De nämnda ändringarna var ett led i en större reform som framför allt berörde landskapsstyrelseledamöternas ställning och ansvar. Ledamöterna gavs ställningen av ansvariga ledamöter för var sin sektor. Vid landskapsstyrelsens plenisammanträden föredras numera ärendena av respektive ledamot. Bestämmelserna om landskapsstyrelsens ärendehandläggning ändrades så att huvudregeln är att ärenden avgörs av enskild ledamot på föredragning av en tjänsteman. En ansvarig ledamot har rätt att föra ärenden till plenum och kan också på enskild föredragning avgöra ärenden på annat sätt än föredraganden föreslår. Endast de typer av ärenden som uttryckligen nämns i lagen avgörs i plenum. Rutinmässiga ärenden kan delegeras till att avgöras av en tjänsteman.
1.3 Landskapsstyrelsebildningen efter 1988 års reform
Sedan parlamentarismreformen år 1988 har de nya bestämmelserna om tillsättande av landskapsstyrelse tillämpats vid sex olika tillfällen. I enlighet med övergångsbestämmelserna i 1988 års reform tillsattes i april 1988 den landskapsstyrelse som leddes av lantrådet Sune Eriksson. I samband med lagtingsvalen 1991, 1995 och 1999 tillsattes de landskapsstyrelser som leddes av lantråden Ragnar Erlandsson, Roger Jansson respektive Roger Nordlund.
Bestämmelserna om tillsättande av landskapsstyrelse har dessutom tillämpats vid två tillfällen under en pågående mandatperiod. I mars 1994 föreslog lantrådet Ragnar Erlandsson utbyte av en ersättare i den dåvarande landskapsstyrelsen. Förslaget erhöll inte den erforderliga majoriteten om 16 röster, varför ny landskapsstyrelse måste tillsättas. Som en följd härav ombildades den landskapsstyrelse som leddes av lantrådet Ragnar Erlandsson. I mars 2001 beviljades lantrådet Roger Nordlund av lagtinget befrielse från sitt uppdrag som lantråd, varvid enligt gällande bestämmelser hela landskapsstyrelsen avgick. Lagtinget gav därefter lantrådet Roger Nordlund uppdraget som lantrådskandidat. En ny landskapsstyrelse under ledning av lantrådet Roger Nordlund tillsattes men med en annan politisk bas än den som gällde för landskapsstyrelsen Nordlund I.
2. Det parlamentariska systemets grunddrag
Parlamentarismen brukar i regel definieras som ett system där regeringsmakten (exekutiven) i varje situation bör inneha folkrepresentationens (legislaturens) förtroende. Förtroendet prövas genom de möjligheter parlamentet har att utkräva ett politiskt ansvar av exekutiven. Detta kan ske genom uttryckliga misstroendeförklaringar, genom antagande av uttalanden (klämmar) som av exekutiven tolkas som ett misstroende eller genom att avböja ett förslag från exekutiven. Till parlamentarismens karakteristika hör även exekutivens (regeringschefens) rätt att ställa förtroendefråga i parlamentet. Parlamentarismen innebär ett samspel mellan parlament och exekutiv där parlamentet bestämmer politikens huvudinriktning genom lagstiftning och genom att utöva budgetmakten, genom olika politiska linjedragningar och genom att utöva olika kontrollfunktioner. Det praktiska styrelsearbetet handhas av exekutiven som även fritt och på eget ansvar framlägger sina förslag till parlamentet.
Två punkter brukar särskilt anses karakterisera ett fullständigt parlamentariskt system:
1. Regeringen skall ha parlamentets förtroende
2. Parlamentet utser regeringen.
Båda dessa kännetecken för parlamentarismen uppfylls också i det åländska systemet för samspelet mellan lagtinget och landskapsstyrelsen. Lagtinget utser landskapsstyrelsen enligt det regelverk som ingår i lagtingsordningen. Proceduren avslutas genom en formell omröstning där lagtinget godkänner lantrådskandidatens förslag. I lagtingsordningen finns bestämmelser om att landskapsstyrelsen skall avgå om lagtinget förklarar att den saknar lagtingets förtroende. Landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse möjliggör att landskapsstyrelsen ställer förtroendefråga genom att på förhand meddela att ett visst avgörande tolkas som att lantrådet eller bestämda ledamöter av landskapsstyrelsen saknar lagtingets förtroende.
Systemet på Åland skiljer sig från systemet på många andra håll, exempelvis i riket och i Sverige, därigenom att den landskapsstyrelse som skall tillsättas på förhand måste försäkra sig om lagtingets förtroende i och med den bestämmelse som anger att minst 16 röster måste avges för lantrådskandidatens förslag för att detta skall godkännas. Som jämförelse kan noteras att den nya grundlagen för Finland stadgar att statsministern väljs av riksdagen med en majoritet av de avgivna rösterna. Denna bestämmelse, som tillämpas första gången efter riksdagsvalet i mars 2003 och som ersätter presidentens rätt att förordna statsminister, ses som en förstärkning av det parlamentariska systemet. I Sverige utses statsministern av riksdagen på förslag av talmannen. För att kandidaten skall bli vald räcker att en majoritet av riksdagens ledamöter inte röstar mot denne.
I parlamentariska system fäster man numera allt större vikt vid regeringsbildningen. Diskussionerna i anslutning till valet kretsar ofta kring den nya exekutiv som skall bildas efter valet. Väljarna kan indirekt påverka regeringsbildningen genom att de bestämmer mandatfördelningen i parlamentet som utgör basen för bildandet av en regering. Parlamentarismen innebär per definition att vissa grupper kommer att ingå i regeringen medan andra stannar i opposition. Ett system med majoritetsval i enmansvalkretsar leder ofta till ett tvåpartisystem där utgången av valet vanligen tydligt anger vilken grupp som framdeles skall bära regeringsansvaret. Ett proportionellt valsystem, som tillämpas på Åland och i övriga Norden, främjar däremot tillkomsten av flera olika politiska grupper. Detta innebär ofta att valutslaget kan tolkas på olika sätt och att olika koalitioner är möjliga vid regeringsbildningen. I de flesta länder där ett flerpartisystem tillämpas eftersträvar man i regel att vid en parlamentarisk regeringsbildning i första hand åstadkomma en majoritetsregering. Utgångspunkten är att en majoritetsregering underlättar relationerna mellan regering och parlament.
I allmänhet saknar konstitutionerna mera detaljerade bestämmelser om regeringsbildningen som därför på de flesta håll baserar sig på politisk praxis. I den nya grundlagen för Finland har riksdagen som ovan framgått dock givits en framträdande roll i regeringsbildningen. Detaljbestämmelser om regeringens tillsättande finns däremot inte. I regeringens proposition sägs dock att målet är ”att den genom riksdagsvalen uttryckta folkviljan så direkt som möjligt skall avspeglas i statsrådets sammansättning. I första hand eftersträvas parlamentariska majoritetsregeringar för vilka riksdagens förtroende har säkrats redan på förhand”. Inte heller i Sverige finns det några detaljerade regler om regeringens tillsättande. Enligt politisk praxis förväntas dock den statsministerkandidat riksdagen tar ställning till meddela om basen för den tilltänkta regeringen. Den politiska sammansättningen i Sveriges riksdag har i allmänhet varit sådan att de sittande regeringarna varit minoritetsregeringar som regerat med stöd av något annat parti. Detta har framför allt varit fallet då det socialdemokratiska partiet bildat regering. Detta parti har sällan uppnått egen majoritet i riksdagen men ändå varit det överlägset största partiet. I Norge har flera minoritetsregeringar verkat med framgång under olika perioder.
3. Behov av reformer av bestämmelserna om tillsättande av landskapsstyrelse
3.1 Möjligheten att bilda minoritetslandskapsstyrelser; enkel eller absolut majoritet vid val av landskapsstyrelse och omröstningar om misstroendeyrkande.
Som ovan framgått anger 60 § 3 mom. lagtingsordningen att för godkännande av förslag som framläggs enligt bestämmelserna i lagtingsordningens 6a kap., d.v.s. alla de bestämmelser som gäller tillsättande av landskapsstyrelse, skall avges minst 16 röster. I 64a § 5 mom. lagtingsordningen anges vidare att i det förslag till landskapsstyrelse som lantrådskandidaten framlägger skall ingå ett överenskommet antal företrädare för de medverkande grupperna. Dessa grupper skall tillsammans omfatta minst 16 ledamöter. Bestämmelserna innebär att minst 16 lagtingsledamöter aktivt måste rösta för lantrådskandidatens förslag när det framläggs. De grupper i lagtinget som är företrädda i den föreslagna landskapsstyrelsen måste likaså representera en majoritet av lagtingets ledamöter. Regelverket utesluter att en minoritetslandskapsstyrelse kan bildas. Den gällande ordningen grundar sig på en önskan att trygga den politiska stabiliteten i landskapet och att undvika tillfälliga kast i politiken.
Landskapsstyrelsen konstaterar att samhällsutvecklingen i allmänhet främjas av att den sittande landskapsstyrelsens politik aktivt stöds av en majoritet i lagtinget som i sin tur härleder sitt uppdrag från en majoritet av de åländska väljarna. Sålunda bör det också framdeles vara ett primärt mål att bilda landskapsstyrelser som stöds av en majoritet i lagtinget. Landskapsstyrelsen anser dock samtidigt att den politiska utvecklingen i landskapet nått ett sådant stadium och att sådana erfarenheter vunnits av det åländska parlamentariska systemet att möjligheten att bilda minoritetslandskapsstyrelser inte borde vara utesluten. Erfarenheterna från andra håll i världen visar att minoritetslösningar inte är ovanliga. De politiska gruppernas förhandlingsutrymme och rörelsefrihet vid bildande av landskapsstyrelsen borde inte begränsas av regelverket. I en situation där naturliga förutsättningar för en majoritetsstyrelse inte finns, kan en minoritetsstyrelse under en kortare eller längre period vara ett ändamålsenligt alternativ. En minoritetsstyrelse är för sin överlevnad tvungen att söka stöd bland grupper utanför landskapsstyrelsens led vilket kan ha en positiv inverkan på förhandlingskulturen och samspelet mellan grupperna i lagtinget. Efter en period med en minoritetsstyrelse vid makten kan samarbetsklimatet ha förbättrats och förutsättningar skapats för att tillsätta en majoritetsstyrelse. En konsekvens är att en del av en minoritetsstyrelses tid och krafter åtgår för att förhandla om stöd för olika initiativ. Detta medför i sin tur en vitalisering av det politiska livet i landskapet.
Med de anförda motiven föreslår landskapsstyrelsen att de bestämmelser som i dag förutsätter en absolut majoritet för tillsättande av landskapsstyrelse och att en majoritet av grupperna skall stå bakom landskapsstyrelsen lindras. I stället införs en bestämmelse om att lantrådskandidatens förslag, för att godkännas, skall stödas av mer än hälften av de avgivna rösterna. Eftersom blanka röster inte räknas som avgivna röster, men nog noteras vid röstsammanräkningen, kan sålunda en eller flera grupper avstå från att rösta och därmed indirekt stöda tillkomsten av en minoritetslandskapsstyrelse men ändå inte genom en aktiv ja-röst ge den sitt stöd.
När bestämmelserna om vilken majoritet som krävs för tillsättande av landskapsstyrelse ändras, finns det orsak att också se över de omröstningsregler som tillämpas vid misstroendeyrkande. För närvarande gäller samma regler i vartdera fallet. Minst 16 ledamöter måste ställa sig bakom ett yrkande om misstroendeförklaring. Kravet är, liksom kravet vid tillsättande av landskapsstyrelse, uppställt i syfte att trygga stabiliteten i politiken. Landskapsstyrelsen föreslår dock inte några ändringar i fråga om den majoritet som krävs för att godkänna ett yrkande om misstroendeförklaring utan anser att det för att fälla en landskapsstyrelse även i framtiden bör finnas en absolut majoritet (16 röster) i lagtinget. En lägre tröskel kunde medföra instabilitet i politiken och svårigheter att finna en naturlig bas för en ny landskapsstyrelse.
3.2 Upphävande av bestämmelsen om proportionella val
Proportionella val innebär i praktiken att en form av samlingsregering tillsätts. Sådana regeringar utgör ett främmande element i ett parlamentariskt system och har i andra förhållanden närmast tillgripits under krig och andra undantagsförhållanden. De negativa erfarenheterna av proportionella val till landskapsstyrelsen var ett av huvudmotiven för parlamentarismreformen år 1988.
Ett parlamentariskt system bygger på att parlamentet är uppdelat i regeringsgrupper och oppositionsgrupper. Om alla grupper sitter i regeringen saknas i egentlig mening politisk opposition i parlamentet. Om en majoritetslandskapsstyrelse inte kan bildas på grund av att några grupper inte kommit överens om samarbetet, skulle resultatet av detta bli proportionella val varvid alla grupper ”tvingas” att samarbeta i landskapsstyrelsen. Det säger sig självt att verksamhetsförutsättningarna för en sådan landskapsstyrelse inte är de bästa.
Landskapsstyrelsen föreslår därför att de nuvarande bestämmelserna om proportionella val upphävs. Eftersom det framdeles skulle vara möjligt att bilda också minoritetsstyrelser bör det alltid vara möjligt att tillsätta en landskapsstyrelse även om förutsättningarna för en majoritetsstyrelse vid en viss tidpunkt saknas.
3.3 Förkortning av tidsramarna för tillsättande av landskapsstyrelse
I 64b § lagtingsordningen ingår en tidsgräns om 28 dagar räknat från den dag lantrådskandidaten utsågs. Har den lantrådskandidat eller de kandidater lagtinget utsett inte inom denna tid framlagt ett förslag till landskapsstyrelse, skall talmannen utsätta dag för val av landskapsstyrelse genom proportionella val. Bestämmelsen är avsedd att fungera som en spärr mot att förhandlingarna om bildande av landskapsstyrelse skall dra ut oskäligt på tiden. Tiden om 28 dagar är i praktiken något längre eftersom lagtingets val av lantrådskandidat föregås av informella förhandlingar mellan grupperna och mera formella förhandlingar under talmannens ledning samt av en bordläggning av talmannens förslag. I samband med lagtingsval inleds de informella diskussionerna om bildande av ny landskapsstyrelse i praktiken redan dagen efter valet.
Den stipulerade tiden om 28 dagar är onödigt lång. Med tanke på landskapsstyrelsens och lagtingets arbete är det av vikt att en ny landskapsstyrelse kan tillsättas så snart som möjligt. Landskapsstyrelsen konstaterar också att tillsättandet av landskapsstyrelser under perioden efter år 1988 i allmänhet gått betydligt snabbare än regeln om 28 dagar medger. Som längst har 27 dagar förflutit mellan tidpunkterna för val av lantrådskandidat respektive val av landskapsstyrelse (landskapsstyrelsen Nordlund I 1999, då två lantrådskandidater verkade). Den snabbaste landskapsstyrelsebildningen krävde endast 8 dagar (landskapsstyrelsen Nordlund II). Övriga landskapsstyrelsebildningar har krävt 11, 15, 17 respektive 21 dagar.
Enligt landskapsstyrelsens åsikt bör alla medverkande parter sträva till att proceduren för bildande av landskapsstyrelse är så snabb som möjligt. En bestämd tidsgräns kan ändå vara ägnad att sätta press på förhandlarna. Landskapsstyrelsen föreslår därför att den tid en lantrådskandidat har till sitt förfogande förkortas till 21 dagar. Överskrids denna tidsgräns skulle inte som hittills proportionella val förrättas utan lagtinget utser då en ny lantrådskandidat. Någon absolut bakre gräns skulle i och med att bestämmelserna om proportionella val föreslås avskaffade inte längre finnas men risken för en mycket utdragen landskapsstyrelsebildningsprocess måste bedömas som liten med beaktande av att även alternativet med en minoritetsstyrelse framdeles står till buds.
3.4 Antalet ledamöter i landskapsstyrelsen
När den nuvarande landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse stiftades år 1971 valdes lantrådet av landstinget och kvarstod i sitt ämbete så länge han åtnjöt landstingets förtroende. Han hade samma ställning som en tjänsteman och kunde sålunda, om han bibehöll sitt förtroende, inneha sitt ämbete till sin pensionering. Övriga medlemmar av landskapsstyrelsen valdes genom proportionella val för en mandatperiod om två kalenderår och deras antal fastslogs i lagen till sex.
I samband med 1988 års parlamentarismreform ändrades 1 § 1 mom. landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse så att landskapsstyrelsen består av lantrådet jämte minst fyra och högst sex ledamöter. Antalet medlemmar har därigenom blivit beroende av de förhandlingar som förs mellan de lagtingsgrupper som kommer att medverka i landskapsstyrelsen och hur ansvarsområdena fördelas mellan respektive ledamöter. I de landskapsstyrelser som tillsatts efter år 1988 har antalet ledamöter varierat mellan fyra och sex. I tre landskapsstyrelser har sex ledamöter tillsatts, i två fem ledamöter och i en fyra ledamöter.
Enligt landskapsstyrelsens uppfattning finns det orsak att i större utsträckning än för närvarande låta behovet i det enskilda fallet inverka på frågan om hur många medlemmar en landskapsstyrelse skall bestå av. Detta betyder dock inte att landskapsstyrelsen är beredd att avstå från att i lagen upprätthålla ett tak på högsta tillåtna antal medlemmar. Eftersom onödigt stora landskapsstyrelser bör undvikas av såväl ekonomiska skäl som av effektivitetsskäl föreslås taket vara en landskapsstyrelse bestående av lantrådet och högst sju andra medlemmar.
3.5 Ändring av förutsättningarna för att ställa förtroendefråga
Möjligheten för en regeringschef att ställa förtroendefråga är ett av parlamentarismens grunddrag. Genom att hota med sin avgång kan en regering understryka vikten av att ett visst förslag antas av parlamentet och betona betydelsen av att följa den politik regeringen utfäst sig att föra.
Enligt 6 § landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse kan lantrådet eller minst hälften av landskapsstyrelsens medlemmar, när ett ärende anhängiggörs eller under dess behandling i lagtinget, skriftligen meddela att lantrådet eller medlemmarna anser sig sakna lagtingets förtroende om ett ärende avgörs på ett visst sätt. Avgörs ärendet mot lantrådets eller respektive medlemmars vilja, skall landskapsstyrelsen avgå.
De nuvarande bestämmelserna om ställande av förtroendefråga tillkom redan när landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse stiftades år 1971. I samband med parlamentarismreformen år 1988 ägnades frågan inte någon större uppmärksamhet utan bestämmelserna förblev i sak oförändrade. De gällande formuleringarna bär därför prägeln av de förhållanden som rådde före år 1988 då ledamöterna valdes genom proportionella val utan egentliga förhandlingar mellan de politiska grupperna. Det nuvarande systemet utmärks av att landskapsstyrelsen tillkommer på basis av förhandlingar och att medlemmarna i landskapsstyrelsen utgör en grupp som solidariskt svarar för landskapsstyrelsens politik. Ett annat utmärkande drag är lantrådets centrala ställning, både vid landskapsstyrelsens tillkomst och under dess fortbestånd.
Landskapstyrelsen konstaterar mot bakgrund av det ovanstående att möjligheten för vissa av landskapsstyrelsens medlemmar att ställa förtroendefråga inte rimmar särskilt väl med den parlamentarism som utvecklats i landskapet. I viktigare lagstiftnings- eller budgetfrågor måste man utgå från att landskapsstyrelsen i dess helhet står bakom förslagen. Landskapstyrelsen föreslår därför att bestämmelserna om förtroendefråga ändras så att det endast är lantrådet som kan ställa en sådan fråga. Denna möjlighet förväntas han utnyttja på hela landskapsstyrelsens vägnar.
4. Övriga ändringsförslag
Utöver de principiellt viktiga frågor som berörts ovan har i förslaget till ändring av lagtingsordningen intagits vissa förslag som är närmast av lagteknisk natur och som föranleds av tidigare ändringar i annan lagstiftning, framför allt den nya självstyrelselagen från 1991 och de ändringar som gjorts i den. Vidare föreslår landskapsstyrelsen att landskapsstyrelsens årliga redogörelse till självstyrelsepolitiska nämnden alltid skall föregås av en remissbehandling i plenum innan ärendet hänskjuts till nämnden samt att vissa preciseringar görs av bestämmelserna om frågestund i lagtinget.
Med anledning av att bestämmelserna om tillsättande av landskapsstyrelse och om landskapsstyrelses sammansättning föreslås ändrade, krävs vissa kompletterande ändringar i landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse och landskapslagen om ärendenas handläggning i landskapsstyrelsen.
5. Förslagets verkningar
Förslaget har inga direkta ekonomiska eller organisatoriska verkningar. Vissa av förslagen kan dock föranleda ändringar i eller tillägg till lagtingets arbetsordning.
Förslaget innebär inte några konsekvenser för miljön och det har inte heller några direkta konsekvenser för jämställdheten mellan könen.
6. Ärendets beredning
Landskapsstyrelsen tillsatte den 9 januari 2001 en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utvärdera landskapsstyrelsens och lagtingets roll i det parlamentariska systemet och vid behov föreslå organisatoriska förändringar samt därav eventuellt föranledda lagstiftningsåtgärder i syfte att stärka demokratin. De lagförslag som ingår i denna framställning grundar sig på ett delbetänkande från kommittén (Åländsk utredningsserie 2002:6).
Ändringarna utgör endast en delreform. Sålunda har t.ex. den för det parlamentariska samspelet mellan landskapsstyrelsen och lagtinget viktiga frågan om nyval inte medtagits. Till den frågan har landskapsstyrelsen för avsikt att återkomma. Landskapsstyrelsen har valt att inte föregå det fortsatta arbetet i kommittén.
7. Lagstiftningsordningen
Såväl lagtingsordningen som landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse är antagna i den ordning 55 § lagtingsordningen stadgar, d.v.s. med två tredjedelars majoritet av de avgivna rösterna. Lagtingsordningen kan enligt 74 § 4 mom. lagtingsordningen inte ändras, förklaras eller upphävas, ej heller får avvikelse från den göras på annat sätt än i 55 § är stadgat, d.v.s. med kvalificerad majoritet i lagtinget. Av denna paragraf och av 26 § 2 mom. landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse följer att ändringar skall ske i samma ordning.
Ändringarna i landskapslagen om ärendenas handläggning i landskapsstyrelsen kan antas i vanlig lagstiftningsordning.
8. Ikraftträdande
De lagförslag som ingår i framställningen gäller i huvudsak reglerna för tillsättande av landskapsstyrelse. Förslagen är till den delen av sådan natur att de bör träda i kraft i samband med att ny landskapsstyrelse efter nästa lagtingsval tillsätts. Lagtingsval förrättas i oktober 2003 och det nya lagtinget tillträder den 1 november 2003. Lagförslagen bör sålunda tillämpas på den landskapsstyrelse som utses av det lagting som tillträder den 1 november 2003.
Detaljmotivering
1. Ändring av lagtingsordningen för landskapet Åland
5 § Enligt 3 mom. i dess gällande lydelse kan lantrådet och landshövdingen inte tillträda uppdrag som ledamot av lagtinget förrän han eller hon ”frånträtt tjänsten”. Eftersom tjänsten som lantråd indrogs i samband med den parlamentariska reformen år 1988 föreslås en teknisk justering av momentet. Ändringen innebär likväl inte att lantrådet samtidigt kan vara medlem av landskapsstyrelsen och lagtinget, men detta följer av 6 § 2 mom. (”Lex Gunnar”).
I momentet föreslås dessutom en ändring av principiell natur. För närvarande innehåller momentet vissa bestämmelser om rätten för landskapets och kommunernas anställda att inneha uppdrag som ledamot av lagtinget. Dessa bestämmelser har inte någon egentlig effekt, eftersom de endast upplyser om vad som gäller enligt den lagstiftning som det hänvisas till.
De landskaps- och kommunanställdas möjligheter att inte bara kandidera vid val till lagtinget utan också tillträda och inneha ett sådant uppdrag är en fråga av principiell natur. Dels handlar det i praktiken om den enskildes möjligheter att ta del i det politiska livet på landskapsnivå och dels handlar det om nyttan och nödvändigheten av att det också i våra små förhållanden finns en offentlig förvaltning som upplevs vara trovärdig och ojävig.
De inskränkningar som gäller i de landskaps- och kommunanställda tjänstemännens rätt att inneha uppdrag som ledamot av lagtinget är för närvarande bestämda i lag, som antagits med enkel majoritet. Inskränkningarna har således inte ansetts ha en så stark koppling till valbarhetsreglerna att de skulle ha krävt kvalificerad majoritet. Också framdeles bör hithörande regler kunna antas utan att iaktta förfarandet enligt 55 §. Däremot finns det enligt landskapsstyrelsen orsak att slå fast att inskränkningarna måste bestämmas på lagnivå och dessutom måste hänsyn tas till att landskapet genom den nya självstyreleslagen förlorat behörigheten att lagstifta om de privaträttsligt anställda hos landskapet och kommunerna. Momentet föreslås ändrat för att säkerställa att bestämmelser om de landskaps- och kommunanställdas rätt att inneha lagtingsuppdrag också i framtiden finns på lagnivå. För närvarande gäller i fråga om landskapsanställda landskapslagen om tjänstledighet för uppdrag som riksdagsman, lagtingsledamot eller medlem av landskapsstyrelsen (44/1999) samt för kommunalt anställda bestämmelserna i 62 § kommunallagen för landskapet Åland (73/1997).
I anslutning till beredningen av denna framställning har i landskapsstyrelsen genomförts också en översyn av reglerna om tjänstledighet för politiska uppdrag på landskapsnivå. Ärendet kommer att tillställas bl.a. kommunerna för yttrande och avsikten är att en framställning i ärendet skall tillställas lagtinget till början av inkommande vårsession.
6 § Ersättare i landskapsstyrelsen hör samman med det gamla systemet med att utse landskapsstyrelse genom proportionella val. Ersättare har således inte funnits sedan hösten 1995. Eftersom proportionellt valsätt framdeles inte skall användas när landskapsstyrelse tillsätts, skall inte heller personliga ersättare utses. Detta har beaktats i paragrafen och samtidigt föreslås en lagteknisk ändring så att hela paragrafen ändras.
25 § Ändringen föranleds av att begreppet förklaring av lag utmönstrats ur rättsordningen genom den nya grundlagen.
32 § Landskapsstyrelsen uppgör varje år en skriftlig redogörelse över de självstyrelsepolitiska frågor som väsentligt har berört landskapets författningsenliga rättigheter. Enligt den nuvarande lydelsen av 32 § 1 mom. skall redogörelsen lämnas till självstyrelsepolitiska nämnden. Nämnden behandlar redogörelsen och avger ett betänkande (yttrande) i ärendet som tillställs lagtinget samtidigt med redogörelsen.
Paragrafen föreslås ändrad så att landskapsstyrelsens redogörelse framdeles skall tillställas lagtinget och inte nämnden. Detta medför att nämndens ställning delvis förändras. Samtidigt föreslås ett uttryckligt krav på att nämnden skall avge ett betänkande i ärendet.
I och med att redogörelsen framdeles skall tillställas lagtinget blir den föremål för en förberedande diskussion vid den remissbehandling som kommer att äga rum vid lagtingets plenum på samma sätt som när landskapsstyrelsens framställningar och meddelanden föredras för remiss. Vi remissbehandlingen ges de enskilda lagtingsledamöterna möjlighet att framföra synpunkter av betydelse inför behandlingen i nämnden. Förutom att detta medför att öppenheten främjas bör det även kunna medverka till en såväl breddad som fördjupad diskussion i självstyrelsepolitiska frågor.
Förslaget torde, om det godkänns, kräva en mindre ändring av 15 § arbetsordningen som möjliggör att självstyrelsepolitiska nämnden endast antecknar landskapsstyrelsens redogörelse till protokollet. Förslaget innebär inte några förändringar vad gäller de andra samverkansformer som utvecklats mellan landskapsstyrelsen och självstyrelsepolitiska nämnden, bland annat samråd i övergripande EU-ärenden och sammanträden mellan nämnden och landskapsstyrelsen där diskussionerna tjänar landskapsstyrelsen till vägledning i självstyrelsepolitiskt viktiga frågor.
35 § Ändringen föranleds av att begreppet förklaring av lag utmönstrats ur rättsordningen genom den nya grundlagen.
48 § Vid den omfattande ändring av lagtingsordningen som genomfördes år 1992 infördes bl.a. möjligheten till frågestunder i lagtinget. Sedan dess har årligen minst en och vanligen flera frågestunder hållits varje arbetsår. I arbetsordningen finns bestämmelser som närmare reglerar hur frågestunden genomförs. Bl.a. skall frågorna insändas viss tid i förväg. Talmannen har också rätt att medge andra än frågeställaren rätt att yttra sig.
Enligt landskapsstyrelsens åsikt finns det orsak att bibehålla frågestunden som en form av kommunikation mellan lagtinget och landskapsstyrelsen. Frågestunden är också en del av lagtingets kontrollmakt. Samtidigt finns det skäl att se över formerna för frågestunderna och vitalisera dem.
De föreslagna ändringarna är närmast av principiell natur och ger en grund för talmanskonferensens och talmannens befogenheter. Bestämmelserna bör ge talmannen en relativt stor frihet att styra uppläggningen av frågestunden. Detaljbestämmelser om hur frågestunderna genomförs intas på samma sätt som hittills i arbetsordningen. Lagtinget kan där bestämma om frågorna skall inlämnas på förhand eller om det är tillräckligt att det på förhand anmäls vilka ämnesområden som tas upp vid frågestunden och vilka medlemmar av landskapsstyrelsen som kommer att närvara. Man kan också överväga att förkorta den tid som får användas för frågor och svar.
55 § Ändringsförslagen är av teknisk natur. I paragrafen hänvisas enligt nuvarande lydelse till 1951 års självstyrelselag och till den benämning jordförvärvslagen hade då den stiftades 1975. I paragrafen har även beaktats att begreppet förklaring av lag utmönstrats ur rättsordningen genom den nya grundlagen.
60 § När de gällande bestämmelserna om tillsättande av landskapsstyrelse och om misstroendeyrkande intogs i lagtingsordningen år 1988 infördes samtidigt ett nytt 3 mom. i 60 § som uppställer ett krav om absolut majoritet (minst 16 röster) för alla beslut som förutsätts i 6a kap. Kravet gäller sålunda tillsättande av lantrådskandidat, godkännande av lantrådskandidatens förslag om ny landskapsstyrelse, eventuellt beslut om ny lantrådskandidat, fyllnadsval av medlem i landskapsstyrelsen och godkännande av misstroendeyrkande. Bestämmelsen om absolut majoritet för misstroendeyrkande ingick i lagtingsordningen redan i dess lydelse från år 1972 (49 §) enligt vilket ett sådant yrkande kunde riktas antingen mot lantrådet eller mot de valda ledamöterna som kollektiv.
Kravet på absolut majoritet sammanhänger med de målsättningar om breda majoriteter och samförståndslösningar som präglade den övergång från proportionella val till ett mera parlamentariskt system för tillsättande av landskapsstyrelse som infördes år 1988.
Som framgår av den allmänna motiveringen föreslår landskapsstyrelsen att det skall införas en möjlighet att framdeles tillsätta också minoritetslandskapsstyrelser. Enligt landskapsstyrelsens åsikt rimmar kravet på absolut röstmajoritet vid tillsättandet av landskapsstyrelse illa med möjligheten att tillsätta en minoritetslandskapsstyrelse. Enligt landskapsstyrelsens åsikt bör det i en sådan situation vara möjligt för en politisk grupp i lagtinget att passivt, utan att avge en aktiv ja-röst, stöda tillkomsten av en ny landskapsstyrelse. Om de förhandlingar som föregår tillsättandet av landskapsstyrelse har gett vid handen att lagtinget kommer att föreläggas förslag till en minoritetslandskapsstyrelse är det inte osannolikt att vissa politiska grupper är beredda att acceptera tillkomsten av en sådan landskapsstyrelse även om gruppen inte kommer att bli företrädd i landskapsstyrelsen. Ett sådant stöd kan gestaltas på flera sätt. Antingen ger gruppen sitt aktiva stöd för den tilltänkta landskapsstyrelsen genom att stöda förslaget i en omröstning. Alternativt kan gruppen passivt medverka till tillkomsten av en minoritetslandskapsstyrelse genom att avstå från att rösta vid omröstningen i plenum.
Landskapsstyrelsen föreslår därför att det nuvarande kravet på absolut majoritet om minst 16 röster för godkännande av förslag i samband med tillsättande av landskapsstyrelse ersätts med en bestämmelse om att ett sådant förslag skall erhålla mer än hälften av de avgivna rösterna. Enligt hävdvunnen tolkning anses en blank röst inte som en avgiven röst. En grupp i lagtinget som accepterar eller tolererar tillkomsten av en minoritetslandskapsstyrelse kan därigenom genom att avstå från att rösta stöda tillkomsten av en sådan landskapsstyrelse utan att behöva göra det aktivt i en omröstning och utan att politiskt förbinda sig att i alla avseenden stöda den framdeles. Samma regel kan enligt landskapsstyrelsens åsikt tillämpas vid fyllnadsval till landskapsstyrelsen, oberoende av om den tillsatts som en majoritets- eller en minoritetslandskapsstyrelse. Den föreslagna ändringen innebär liksom hittills att 60 § 2 mom. inte är tillämpligt. Sistnämnda moment anger att talmannens röst avgör vid omröstning om rösterna faller lika, förutom vid val då lotten avgör. Faller rösterna lika, vilket möjligen kan komma att inträffa, har förslaget inte fått ”mer än hälften” av rösterna och är därmed inte godkänt.
I detta sammanhang har även de omröstningsregler övervägts som tillämpas vid omröstningar om yrkande på misstroendeförklaring. Reglerna för beslut med anledning av misstroendeyrkande varierar i vår omvärld. Enligt den nya grundlagen för Finland kan förtroendeomröstningar ske som avslutning på en debatt med anledning av en interpellation (motiverad eller enkel övergång till dagordningen) men enligt praxis också i samband med beslut om vilket som helst ärende (riksdagen röstar då om ett klämförslag som anger att regeringen saknar riksdagens förtroende). Omröstningarna sker i enlighet med grundlagens huvudregel, d.v.s för godkännande krävs en majoritet av de avgivna rösterna. Däremot kräver den svenska regeringsformen för en misstroendeförklaring att ”mer än hälften av riksdagens ledamöter förenar sig därom”. Detta innebär minst 175 av den svenska riksdagens 349 ledamöter. I Sverige har man, liksom på Åland, ett skilt formellt förfarande för misstroendeyrkande. En utgångspunkt för kravet på en absolut majoritet är att de grupper som fäller en regering samtidigt skall vara beredda att överta regeringsansvaret.
Ett misstroendeyrkande är i regel det politiska vapen som en politisk opposition kan utnyttja i en oklar politisk situation. De formella kraven på hur ett sådant yrkande utformas och vilken röstmajoritet som krävs för ett misstroende bör därför övervägas. En övergång till andra omröstningsregler skulle, i och med att en grupp som avstår från att rösta indirekt medverkar till att en landskapsstyrelse fälls, kunna ha som följd en oklar parlamentarisk situation som i sin tur kan försvåra tillkomsten av en ny landskapsstyrelse. Landskapsstyrelsen anser därför att kravet på 16 röster bör kvarstå vid en omröstning om ett misstroendeyrkande.
I slutet av 60 § 3 mom. i dess nuvarande lydelse föreskrivs att val som avses i 6a kap. skall ske med öppna sedlar. Godkännande av talmannens förslag till lantrådskandidat, godkännande av lantrådskandidatens förslag till landskapsstyrelse och fyllnadsval till landskapsstyrelsen är i formell mening inte att betrakta som val utan som beslut om godkännande av förslag som framläggs av talmannen, lantrådskandidaten eller lantrådet. Med val i 60 § 3 mom. avses därför den situation då landskapsstyrelsen tillsätts genom proportionella val. Det är alltså sådana val som skall ske med öppna sedlar. Eftersom alternativet med proportionella val framdeles inte skall tillämpas, bör bestämmelsen om val med öppna sedlar upphävas.
64a § I nuvarande 64a § 5 mom. ingår bestämmelser om landskapsstyrelsens bas. Lantrådskandidaten skall i sitt förslag till ny landskapsstyrelse ange vilka personer som skall ingå i den nya landskapsstyrelsen och mandatfördelningen mellan de deltagande grupperna enligt den överenskommelse som träffats under förhandlingarna. I lagtexten anges att dessa grupper ”skall likväl tillsammans omfatta minst 16 ledamöter”. Den sistnämnda bestämmelsen innebär att en landskapsstyrelse alltid måste bildas som en majoritetslandskapsstyrelse, d.v.s. aktivt stödas av sådana grupper i lagtinget som tillsammans innehar minst 16 mandat. Bestämmelsen utesluter möjligheten att bilda minoritetslandskapsstyrelser. Med hänvisning till vad som anförts ovan under 60 § och i den allmänna motiveringen anser landskapsstyrelsen att minoritetslandskapsstyrelser framdeles skall kunna vara ett alternativ. Bestämmelsen om att landskapsstyrelsens underlag skall bestå av minst 16 ledamöter föreslås därför utgå.
64b § Enligt gällande bestämmelser tillämpas en tidsfrist om 28 dagar för tillsättande av landskapsstyrelse. Den lantrådskandidat lagtinget utser har 28 dagar till sitt förfogande att överlämna förslag till lagtinget till ny landskapsstyrelse. Om den valda lantrådskandidaten inte förmår framlägga något förslag till landskapsstyrelse, skall lagtinget på förslag av talmannen välja en ny lantrådskandidat. Någon ny tidsperiod börjar då inte löpa utan hela landskapsstyrelseprocessen skall vara avslutad inom 28 dagar, oberoende av om en eller två lantrådskandidater agerat. Har två lantrådskandidater misslyckats i sina uppdrag eller har förslag till ny landskapsstyrelse överhuvudtaget inte överlämnats inom 28 dagar skall talmannen utsätta tid för val av landskapsstyrelse genom proportionella val.
Som framgår av den allmänna motiveringen anser landskapsstyrelsen att systemet med proportionella val inte hör samman med parlamentariskt utvecklade förhållanden och att möjligheten därför skall utgå ur lagstiftningen. Av denna orsak föreslås 64b § ändrad så att den sista meningen i 2 mom. samt 3 och 4 mom. utgår.
Landskapsstyrelsen anser samtidigt att det är till fördel om processen för tillsättande av landskapsstyrelse kan göras snabbare. Erfarenheterna efter år 1988 visar också att hela den tillbudsstående tiden inte krävts. Det är också önskvärt att tillsättande av landskapsstyrelse efter ett val, eller efter att en landskapsstyrelse av någon orsak avgått, sker i så snabb takt som möjligt. Den avgående landskapsstyrelsen kan under den tid processen pågår endast sköta löpande ärenden som expeditionslandskapsstyrelse. Också lagtingets arbete påverkas av att en fullt fungerande ansvarig landskapsstyrelse saknas. Det föreslås därför att lantrådskandidatens frist för bildande av landskapsstyrelse förkortas från 28 till 21 dagar. Har den valda lantrådskandidaten inte förmått framlägga förslag inom tidsfristen skall ny lantrådskandidat utses. I och med att alternativet med proportionella val föreslås utgå, innebär förslaget dock samtidigt att flera lantrådskandidater kan efterträda varandra och att var och en av dem förfogar över en tidsfrist om 21 dagar. I en tillspetsad politisk situation kan detta möjligtvis innebära att flera perioder om 21 dagar måste tillämpas och att landskapsstyrelsebildningen därför kan dra ut på tiden. Landskapsstyrelsen bedömer dock sannolikheten för att så skall ske som ringa.
64c § Ändringsförslaget i 1 mom. är av teknisk natur. I första meningen föreslås en hänvisning till bestämmelserna i landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse. I paragrafen har även beaktats att ersättare, någonting som fanns i landskapsstyrelsen som tillsatts genom proportionella val, inte längre skall finnas.
64d § I nuvarande 2 mom. ingår en andra mening som hänvisar till proportionella val av landskapsstyrelse. Eftersom detta valsätt föreslås utgå, bör meningen utgå ur lagtexten.
65 § Ändringsförslagen är av teknisk natur. 1 mom. föreslås omformulerat för att harmoniera med 19 § 1 mom. självstyrelselagen i dess lydelse från år 1995 (6/1995).
I 3 mom. föreslås en terminologisk ändring. Extraordinarie anslag enligt 1951 års självstyrelselag benämns numera enligt 1991 års lag extra anslag.
74 § I paragrafen har beaktats att begreppet förklaring av lag utmönstrats ur rättsordningen genom den nya grundlagen.
2. Ändring av landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse
1 § Med hänvisning till vad som anförs i allmänna motiveringen föreslås en ändring av 1 mom. så att enbart det maximala antalet medlemmar i landskapstyrelsen framdeles skall anges i lagen. För närvarande skall landskapsstyrelsen förutom lantrådet bestå av minst fyra och högst sex ledamöter.
Som jämförelse kan konstateras att det i den nya grundlagen för Finland inte finns några bestämmelser om antalet ministrar i regeringen utan endast anges att den består av statsministern och ett behövligt antal andra ministrar. Däremot begränsar lagen om statsrådet, som kan ändras i vanlig lagstiftningsordning, för närvarande antalet ministrar till 18. I Sverige finns inte några motsvarande begränsningar utan statsministern tillsätter ”övriga statsråd”.
I förslaget till ändring av lagtingsordningen föreslår landskapsstyrelsen att alternativet att utse medlemmarna i landskapsstyrelsen genom proportionella val skulle utgå. Hänvisningen till proportionella val i 1 mom. bör därför utgå.
Systemet med ersättare i landskapsstyrelsen har redan tidigare upphört vad gäller landskapsstyrelser som tillsätts efter förhandlingar mellan lagtingsgrupperna men har kvarstått för det fall proportionella val skulle tillämpas. Paragrafens 2 mom. är därför obehövligt och bör utgå.
6 § På de grunder som framgår av allmänna motiveringen föreslås att paragrafen ändras så att endast lantrådet på landskapsstyrelsens vägnar kan meddela att ett visst avgörande i lagtinget innebär att landskapsstyrelsen saknar lagtingets förtroende. Förslaget avser att understryka lantrådets roll som politisk ledare och den främsta företrädaren för landskapsstyrelsens politik.
7 § Ändringen är, liksom den motsvarande ändringen av 5 § lagtingsordningen, av principiell natur. Genom ändringen säkerställs användningen av bestämmelser på lagnivå när inskränkningar görs i rätten för landskapets och kommunernas tjänstemän att inneha uppdrag som medlem av landskapsstyrelsen.
10b § I 4 mom. hänvisas till proportionella val av landskapsstyrelse varför momentet föreslås utgå som obehövligt.
11 § Hela paragrafen reglerar olika situationer i det fall landskapsstyrelsen tillsatts genom proportionella val och bör därför utgå som obehövlig.
15 § Antalet medlemmar som måste närvara för att landskapsstyrelsen skall vara beslutför är enligt den gällande lagen beroende av två olika faktorer. Beslutförheten bestäms sålunda inte enbart på grundvalen av antalet närvarande i förhållande till det totala antalet medlemmar, utan det antal som krävs är även beroende av om det ärende som är föremål för behandling avgörs enhälligt eller inte. Beslutförhetskraven varierar från 4/7 vid enhälligt beslut i en landskapsstyrelse med sju medlemmar till 5/6 vid oenigt beslut i en landskapsstyrelse med sex medlemmar.
Beslutförhetskraven måste ändras till följd av ändringarna i 1 §. När beslutförhetskravet bestäms bör hänsyn tas till att effektiviteten påverkas negativt om det krävs att onödigt många är närvarande. Samtidigt måste dock hänsyn tas också till att det numera är endast ärenden av mera principiell natur som avgörs vid landskapsstyrelsens sammanträde. Efter att bl.a. dessa faktorer beaktats föreslås en landskapsstyrelse framdeles vara beslutför när minst hälften av det totala antalet medlemmar närvar. Kravet är avsett att vara generellt och tillämpligt på alla landskapsstyrelser oavsett antal medlemmar. Orsaken till att det nuvarande systemet med olika beslutförhetskrav vid enighet respektive oenighet frångås, är att det inte finns orsak att ha en sådan olikhet i ett system där det inte längre är möjligt att tillsätta ledamöter genom att iaktta proportionellt valsätt.
Beroende på antalet medlemmar i en landskapsstyrelse kan ändringen innebär att kraven sänks eller att det behålls på den nivå som gäller beslut som avgörs enhälligt
26 § Ändringen föranleds av att begreppet förklaring av lag utmönstrats ur rättsordningen genom den nya grundlagen.
3. Landskapslagen om ändring av 2 § landskapslagen om ärendenas handläggning i landskapsstyrelsen
2§. Ändringen föranleds av att det inte längre skall finnas ersättare i landskapsstyrelsen.
Lagtext
Landskapsstyrelsen föreslår att följande lagar antas.
1.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av lagtingsordningen för landskapet Åland
I enlighet med lagtingets beslut, tillkommet i den ordning 55 § lagtingsordningen för landskapet Åland föreskriver,
upphävs 64b § 3 och 4 mom. lagtingsordningen den 2 februari 1972 för landskapet Åland (11/1972), sådana de lyder i landskapslagen den 7 januari 1988 (3/1988), samt
ändras 5 § 3 mom., 6 §, 25 § 1 a punkten, 32 § 1 mom., 35 § 1 mom., 48 § 3 mom., 55 §, 60 § 3 mom., 64a § 5 mom., 64b § 2 mom., 64c § 1 mom., 64d §, 65 § 1 och 3 mom. samt 74 § 4 mom., av dessa lagrum 5 § 3 mom. sådant det lyder i landskapslagen den 6 augusti 1987 (67/1987), 6 §, 64a § 5 mom., 64b § 2 mom., 64c § 1 mom. och 64d § sådana de lyder i landskapslagen den 7 januari 1988, 25 § 1 a punkten sådan den lyder i landskapslagen den 23 maj 1974 (48/1974), 35 § 1 mom., 48 § och 60 § 3 mom. sådana de lyder i landskapslagen den 30 juni 1992 (29/1992) samt 55 § sådan den lyder i landskapslagen den 24 juli 1975 (38/1975), som följer:
5 §
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Väljs landshövdingen till ledamot får han eller hon inte tillträda uppdraget förrän han eller hon frånträtt tjänsten. Ledamot som utsetts till landshövding skall frånträda sitt uppdrag som ledamot av lagtinget när han eller hon tillträder tjänsten. Genom landskapslag kan inskränkningar göras i rätten för den som står i offentligrättsligt anställningsförhållande till landskapet eller en kommun att inneha uppdrag som ledamot av lagtinget.
6 §
Ledamot som valts till medlem av landskapsstyrelsen skall frånträda sitt uppdrag som ledamot av lagtinget för den tid uppdraget i landskapsstyrelsen varar. Härvid inträder ersättaren i hans eller hennes ställe i lagtinget.
Medlem av landskapsstyrelsen som valts till ledamot av lagtinget skall avgå från landskapsstyrelsen, om han eller hon inte enligt bestämmelserna i 1 mom. frånträder sitt uppdrag som ledamot av lagtinget.
25 §
Ledamot äger rätt att till lagtinget överlämna motion i den ordning 26 § stadgar. Motion skall innefatta antingen
1) lagmotion innehållande i lagform avfattat förslag
a) om stiftande av ny landskapslag eller om ändring eller upphävande av gällande landskapslag; eller
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
32 §
Landskapsstyrelsen skall i början av varje lagting och senare så ofta omständigheterna det föranleder till lagtinget lämna en skriftlig redogörelse om de självstyrelsepolitiska frågor, som väsentligt kan beröra landskapets författningsenliga rättigheter. Innan redogörelsen upptas till slutlig behandling i plenum skall nämnden avge ett betänkande i ärendet.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
35 §
På lagutskottet ankommer att bereda förslag om eller bifall till ändring eller upphävande av eller avvikelse från självstyrelselagen eller jordförvärvslagen för Åland, i 55 § 2 mom. nämnda ärenden, lagförslag rörande landskaps- och kommunalförvaltningen, polisväsendet, hyres- och legoavtal, vägtrafik och fordon samt övriga ärenden som inte remitterats till annat utskott.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
48 §
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Utöver vad som sägs i 1 och 2 mom. har ledamöterna möjlighet att vid särskilda frågestunder till landskapsstyrelsen ställa frågor i angelägenheter inom landskapsstyrelsens behörighet. Talmanskonferensen beslutar om när det vid ett plenum hålls en frågestund. Talmannen beslutar om vem som erhåller ordet vid frågestunden. Vid frågestunden fattar lagtinget inte beslut. I arbetsordningen kan ges bestämmelser om tidsbegränsning av anförandena och om formerna för frågestundens genomförande.
55 §
Lagtingets beslut angående ändring eller upphävande av eller avvikelse från stadgandena i självstyrelselagen för Åland av den 16 augusti 1991 och i jordförvärvslagen för Åland av den 3 januari 1975 skall vid ärendets tredje behandling omfattas av minst två tredjedelar av de avgivna rösterna.
I landskapslag, som berör självstyrelsens konstitution, kan bestämmas att ändring och upphävande av samt avvikelse från lagen skall ske i den ordning som stadgas i 1 mom. landskapslag, där sådan bestämmelse införs, skall stiftas i sagda ordning.
60 §
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Utan hinder av vad i 2 mom. är sagt krävs för godkännande av förslag som framläggs enligt bestämmelserna i 64a – 64 c §§ att förslaget erhåller mer än hälften av de avgivna rösterna. För godkännande av i 64d § avsett yrkande om misstroende krävs minst 16 röster. I detta moment avsedda beslut skall fattas genom öppen omröstning.
64a §
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
I förslag som avses i 4 mom. skall ingå överenskommet antal företrädare för den grupp eller de grupper som medverkar i landskapsstyrelsen.
64b §
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Förmår lantrådskandidaten inte framlägga något förslag, skall han eller hon meddela talmannen detta. Talmannen skall då förelägga lagtinget förslag till annan lantrådskandidat. Detsamma gäller om förslag till landskapsstyrelse inte har överlämnats till lagtinget inom 21 dagar, räknat från den dag lantrådskandidaten utsågs.
64c §
Har en ledamot i landskapsstyrelsen avlidit eller enligt bestämmelserna i landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse (42/1971) befriats från sitt uppdrag, skall fyllnadsval förrättas. Härvid föreslår lantrådet en ny ledamot med iakttagande av att mandatfördelningen om möjligt förblir oförändrad.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
64d §
Yrkande om att lagtinget skall förklara, att landskapsstyrelsens medlemmar eller någon av dem saknar lagtingets förtroende, skall göras skriftligen av minst fem ledamöter. Ärendet får inte upptas till behandling förrän den eller de som yrkandet avser beretts tillfälle att, inom tre dagar efter den dag då yrkandet delgavs dem, avge förklaring inför lagtinget. Beslut i ärendet får fattas tidigast på fjärde dagen därefter.
Har lagtinget förklarat att landskapsstyrelsen eller en medlem därav saknar lagtingets förtroende, skall ny landskapsstyrelse tillsättas.
65 §
Lagtingets beslut angående svar på presidentens framställningar och meddelanden tillställs republikens president av lagtingets talman. Talmannen tillställer justitieministeriet och Ålandsdelegationen lagtingets beslut om antagande av landskapslag. I detta moment avsedda beslut översänds samtidigt till landshövdingens kännedom.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Har lagtinget antagit förslag till framställning om beviljande av extra anslag, tillställs beslutet Ålandsdelegationen.
74 §
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Denna lagtingsordning kan inte ändras eller upphävas, inte heller får avvikelse därifrån göras på annat sätt än i 55 ' är stadgat.
Denna lag träder i kraft den . Bestämmelserna i 60 samt 64a – 64d §§ tillämpas första gången när landskapsstyrelse utses av det lagting som tillträder den 1 november 2003.
2.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om Ålands landskapsstyrelse
I enlighet med lagtingets beslut, tillkommet i den ordning 55 § lagtingsordningen föreskriver,
upphävs 1 § 2 mom., 10b § 4 mom. 11 § och 15 § 3 mom. landskapslagen den 5 november 1971 om Ålands landskapsstyrelse (42/1971), av dessa lagrum 1 § 2 mom. och 15 § 3 mom. sådana de lyder i landskapslagen den 7 januari 1988 (4/1988), 10b § 4 mom. sådant lyder i landskapslagen den 12 september 1995 (76/1995) och 11 § sådan den lyder i landskapslagarna den 7 januari 1988, den 12 september 1995 och den 2 juli 1998 (69/1998), samt
ändras 1 § 1 mom., 6 §, 7 § 2 mom., 15 § 1och 2 mom. samt 26 § 2 mom., av dessa lagrum 1 § 1 mom. sådant det lyder i landskapslagen den 12 september 1995, 6 § och 15 § 2 mom. sådana de lyder i landskapslagen den 7 januari 1988, 7 § 2 mom. sådant det lyder i landskapslagen den 6 augusti 1987 (68/1987) samt 26 § 2 mom. sådant det lyder i landskapslagen den 10 maj 1973 (26/1973) som följer:
1 §
För att handha landskapets allmänna styrelse och förvaltning tillsätter lagtinget, på sätt därom är stadgat i lagtingsordningen, en landskapsstyrelse bestående av lantrådet och högst sju ledamöter. En av ledamöterna skall utses till vice lantråd, som fullgör lantrådets åligganden då lantrådet har förfall.
6 §
Meddelar lantrådet skriftligen, antingen i samband med att ett ärende anhängiggörs eller under dess behandling i lagtinget, att ärendets avgörande på visst sätt innebär att lantrådet anser sig sakna lagtingets förtroende, skall, om sådant avgörande faller, landskapsstyrelsen avgå.
7 §
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Väljs landshövdingen till lantråd eller till ledamot av landskapsstyrelsen får han eller hon inte tillträda uppdraget förrän han eller hon beviljats avsked från tjänsten. Genom landskapslag kan inskränkningar göras i rätten för den som står i offentligrättsligt anställningsförhållande till landskapet eller en kommun att inneha uppdrag som medlem av landskapsstyrelsen.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
15 §
Ordförande vid landskapsstyrelsens sammanträden är lantrådet och vid förfall för honom eller henne vice lantrådet. Vid förfall för båda dessa förs ordet av den till åren äldsta ledamoten.
Landskapsstyrelsen är beslutför när minst hälften av medlemmarna är närvarande.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
26 §
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Denna lag kan inte ändras eller upphävas, inte heller får avvikelser från den göras på annat sätt än i 55 § lagtingsordningen för landskapet Åland stadgas.
Denna lag träder i kraft den och tillämpas första gången när landskapsstyrelse utses av det lagting som tillträder den 1 november 2003.
3.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av 2 § landskapslagen om ärendenas handläggning i landskapsstyrelsen
I enlighet med lagtingets beslut ändras 2 § 1 och 2 mom. landskapslagen den 26 november 1975 om ärendenas handläggning i landskapsstyrelsen (58/1975), sådana de lyder i landskapslagen den 12 september 1995 (77/1995), som följer:
2 §
Är ledamot förhindrad att delta i sammanträde skall han eller hon snarast underrätta lantrådet därom.
Är lantrådet förhindrad att delta i sammanträde skall han eller hon underrätta den som vid förhindret skall föra ordet vid landskapsstyrelsens sammanträde.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Denna lag träder i kraft den och tillämpas första gången på den landskapsstyrelse som tillsatts av det lagting som tillträder den 1 november 2003.
| Mariehamn den 14 januari 2003 | |
|
L a n t r å d |
Roger Nordlund |
|
Föredragande ledamot |
Olof Erland |
Parallelltexter