Framställning 21/2009-2010
|
|
| ||
|
| FRAMSTÄLLNING nr 21/2009-2010 | ||
|
| Datum |
| |
|
| 2010-05-27 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Ny finansförvaltningslag
Huvudsakligt innehåll
Landskapsregeringen föreslår att den föråldrade lagstiftningen om landskapets finansförvaltning ersätts med en ny landskapslag om landskapets finansförvaltning. Den föreslagna lagen är en ramlag och ska ses som en grund för mer detaljerad reglering på lägre författningsnivå, vilket innebär större flexibilitet och ger utrymme för utveckling av finansförvaltningen. I lagen ingår bestämmelser om landskapets budget, bokföring och bokslut, förvaltningen av landskapets tillgångar samt intern kontroll på det finansiella området. Regleringen i lagen utgör en modernisering av den gällande lagstiftningen och följer till övervägande del den praxis som utvecklats utifrån den. Avsikten med förslaget är förutom att modernisera lagstiftningen, att förtydliga ansvarsförhållandet dels mellan lagtinget och landskapsregeringen dels mellan landskapsregeringen och de underställda myndigheterna.
Enligt förslaget behåller finansavdelningen vid den allmänna förvaltningen det övergripande ansvaret för finansförvaltningen och avdelningen ska därmed ha helhetsansvaret för strukturer och samordning. Finansavdelningen ska även ha kvar sin servicefunktion, det vill säga den praktiska skötseln av ekonomiförvaltningen.
I förslaget ingår en bestämmelse om intern kontroll. Eftersom kravet på intern kontroll måste anses ingå i sedvanlig förvaltningspraxis är bestämmelsen enbart ett förtydligande. Ansvaret för att systemen för den interna kontrollen är ändamålsenliga och tillräckliga läggs på ledningen för varje förvaltningsenhet. För att främja utvecklingen av den finansiella kontrollen föreslår landskapsregeringen att den finanscontrollerfunktion som redan finns regleras i lagen. Funktionen ska liksom idag ha en stödjande och samordnande uppgift samt betjäna hela förvaltningen.
När det gäller budgetstrukturen föreslår landskapsregeringen ingen direkt förändring i själva lagen. Däremot innehåller förslaget en konkret möjlighet till utveckling i riktning mot budgetering enligt prestationsprincipen.
Framställningen innehåller även ett förslag om ändring av landskapslagen om Ålands landskapsregering som innebär att landskapsregeringens berättelse till lagtinget ersätts med en årsredovisning för landskapet Åland. Årsredovisningen ska utgöra en helhet bestående av bokslutshandlingarna och förvaltningsberättelsen. Landskapsbokslutet ska förutom resultat- och balansräkning, budgetuppföljning samt noter även innehålla en finansieringsanalys samt omfatta alla landskapsmyndigheter.
Tidpunkten för ikraftträdelse lämnas öppen, bland annat med hänvisning till att de föreslagna bestämmelserna om landskapets årsredovisning troligtvis ska beaktas i den pågående översynen av lagtingsordningen och lagtingets arbetsordning. Tanken är dock att de nya bestämmelserna om landskapets budget, bokslut och årsredovisning ska tillämpas från och med finansåret 2012. Även till övriga delar bör den föreslagna lagstiftningen träda i kraft så snart som möjligt.
INNEHÅLL
4. Landskapsregeringens överväganden och förslag
4.3. Ett system för intern kontroll
4.4. Samordning och utveckling av den finansiella kontrollen
1. Ändring av LL om Ålands landskapsregering
2. LL om landskapets finansförvaltning
3. Ändring av 16 § LL om hälso- och sjukvården
4. Ändring av 42 § LL om Högskolan på Åland
5. Upphävande av 10 § LL om Ålands försöksstation
L A N D S K A P S L A G om ändring av 25 § landskapslagen om Ålands landskapsregering
L A N D S K A P S L A G om landskapets finansförvaltning
L A N D S K A P S L A G om ändring av 16 § landskapslagen om hälso- och sjukvården
L A N D S K A P S L A G om ändring av 42 § landskapslagen om Högskolan på Åland
L A N D S K A P S L A G om ändring av landskapslagen om Ålands försöksstation
Allmän motivering
1. Gällande lagstiftning
1.1. Självstyrelselagen
Grunden för lagtingets budgetmakt finns i självstyrelselagens 44 §. Enligt den ursprungliga skrivningen skulle budgeten innefatta landskapets samtliga inkomster och utgifter, och fonder som inte skulle upptas i budgeten kunde bildas genom landskapslag. Självstyrelselagen ändrades på den här punkten med hänvisning till att den begränsade lagtingets budgeteringsrätt, främst genom att skrivningen inte tillät nettobudgetering. Ändringen trädde i kraft den 1 januari 1997 (1996/59) och numera anges i självstyrelselagen enbart att lagtinget fastställer budget för landskapet samt att närmare bestämmelser om landskapets budget kan utfärdas genom landskapslag. Dessutom anges i 50 § självstyrelselagen att lån kan upptas för landskapets behov.
Fram till att den nu gällande självstyrelselagen trädde i kraft den 1 januari 1993 byggde det finansiella förhållandet mellan landskapet och riket på ett system med ordinarie utjämning och extraordinarie anslag. Grunden för utjämningen var landskapets utgifter för självstyrelseförvaltningens ordinarie behov samt de inkomster som tillfallit landskapet. Det förutsattes att utgifterna skulle avse sådana behov som låg inom självstyrelsens ram och de utjämnades i den utsträckning som motsvarande ändamål i övriga delar av riket tillgodosågs med statsmedel. Extraordinarie anslag kunde erhållas för större engångsutgifter som härrörde av en självstyrelseangelägenhet och som inte skulle inbegripas i den ordinarie utjämningen. Genom den nu gällande självstyrelselagen övergick man till det nuvarande systemet med avräkningsbelopp, som fastställs utgående från statsbokslutet och den i lagens 47 § angivna avräkningsgrunden 0,45 %. Avsikten med förändringen var förutom att förenkla systemet även att markera landskapets ekonomiska självständighet.
1.2. Landskapslagstiftningen
Landskapets finansförvaltning regleras för närvarande genom landskapslagen (1971:43) om landskapets finansförvaltning (nedan finansförvaltningslagen) och budgetförordningen (1979:70) för landskapet Åland. I finansförvaltningslagen regleras landskapets budget, bokföring och redovisning samt årsbokslutet. Ursprungligen innehöll lagen även bestämmelser om revision, dessa upphävdes dock år 1978 i samband med att landskapslagen (1978:43) om landskapsrevisionen antogs. Den sistnämnda lagen har sedan ersatts av landskapslagen (1996:7) om landskapsrevisionen och landskapslagen (1996:8) om landskapsregeringens revisionsbyrå. Budgetförordningen innehåller mer detaljerade bestämmelser om förslag till och förverkligande av landskapets budget, om redovisningsorganisationen samt om bokföring, redovisningsrapporter och bokslut.
Både finansförvaltningslagen och budgetförordningen tillkom på 1970-talet och utgår följaktligen från de finansiella förhållanden som rådde före den nu gällande självstyrelselagen trädde i kraft. Förutom att budgetförordningen genomgick en omfattande förändring (1997/94) efter att 44 § självstyrelselagen hade ändrats, har inga nämnvärda ändringar gjorts i regelverket. I finansförvaltningslagen talas exempelvis om landskapets ordinarie årsstat och landskapets enskilda årsstat, med hänvisning till 27 § 2 mom. i den tidigare självstyrelselagen (1952:5). Sedan år 1993 har landskapet endast en budget. Budgetförordningen har heller inte anpassats till den förvaltningsreform som genomfördes år 1999.
2. Behov av ändring
Till de bärande principerna i en demokrati och rättsstat hör ansvar och redovisningsskyldighet vid användningen av offentlig makt och medel samt vid förvaltningen av offentliga medel.
Ansvaret har flera olika former som kompletterar varandra. Det juridiska ansvaret gäller skyldigheten hos dem som sköter offentliga förvaltningsuppgifter och medel att noggrant iaktta gällande lag samt möjligheten att enligt lag med eventuella påföljder utvärdera hanteringen av offentliga förvaltningsuppgifter och medel. Genom det politiska ansvaret utvärderas hanteringen av de offentliga förvaltningsuppgifterna och den offentliga ekonomin av lagtinget, som representerar folket. I förlängningen sker detta även i den offentliga diskussionen samt i sista hand i medborgarnas val. I det politiska ansvaret ingår även att dra nödvändiga slutsatser. En särskild form av det politiska ansvaret är landskapsregeringens parlamentariska ansvar inför lagtinget. Den som sköter en offentlig förvaltningsuppgift eller den offentliga ekonomin ska sträva efter att med så små och kontrollerade kostnader som möjligt får till stånd så mycket som möjligt (resultatansvar). Den som sköter en offentlig förvaltningsuppgift eller den offentliga ekonomin ska dessutom utreda sina åtgärder och förfaranden så att de går att utvärdera och att därefter dra administrativa slutsatser. Det administrativa ansvaret hör särskilt till förhållandet mellan det organ som svarar för styrningen och ett organ som lyder under det. Genom det administrativa ansvaret täcker det parlamentariska ansvaret även den förvaltning som är underställd landskapsregeringen. Det etiska och moraliska ansvaret innebär en utvärdering av förvaltningsuppgifterna och ekonomin i ljuset av etiska och moraliska principer. En god förvaltning och en god skötsel av ekonomin utgör numera viktiga etiska och moraliska skyldigheter.
Finansförvaltningen omfattar agerande på olika beslutsnivåer inom landskapet, från lagtinget till landskapsregeringens allmänna förvaltning och vidare vid andra landskapsmyndigheter. Den sistnämnda gruppen utgörs av myndigheter som administrativt är underställda landskapsregeringen, såsom till exempel direktionerna vid landskapets skolor, Ålands hälso- och sjukvård (ÅHS) och Ålands statistik- och utredningsbyrå (ÅSUB). Genom att finansförvaltningen överspänner flera nivåer är det viktigt att strukturen är tydlig, så att det i varje situation är klart på vilken nivå ansvaret finns.
Den nu gällande lagstiftningen om landskapets finansförvaltning är föråldrad och de förhållanden som regleras i den har genomgått omfattande förändringar sedan lagstiftningen tillkom, till exempel har den tidigare nämnda lagstiftningen om revision tillkommit. Under den senaste tjugoårsperioden har också antalet landskapsmyndigheter stigit avsevärt vilket har ökat behovet av reglering. Behovet av att revidera lagstiftningen gällande finansförvaltningen har egentligen funnits under en längre tid men har fått stå tillbaka för andra lagstiftningsåtgärder som ansetts viktigare.
3. Utblick
3.1. Riket
Bestämmelser om skötseln av statsfinanserna ingår i grundlagens 7 kap. Närmare bestämmelser om ekonomiförvaltningen finns främst i lagen och förordningen om statsbudgeten (FFS 423/1988 och 1243/1992). Utöver lagstiftningen är de viktigaste instrumenten för styrning av planeringen och skötseln av statsfinanserna samt användningen av medel
· verksamhets- och ekonomiplanerna
· de anslagsramar som regeringen ger ministerierna
· budgeten och tilläggsbudgetarna
· rapporteringen och revisionen av statsfinanserna.
I riket övergick man under 1990-talets första hälft i enlighet med den internationella utvecklingen till resultatstyrning, resultatbudgetering och ramstyrning. Dessutom togs affärsbokföring i bruk vid ingången av 1998. Rikets nuvarande budgeterings- och ekonomiförvaltningssystem har mycket gemensamt med systemen i Sverige, Holland och Storbritannien. Internationellt har annars utvecklingen gått i riktning mot kostnads- och intäktsbaserad budgetering. Även i riket har budgeteringen gått i denna riktning trots att inget formellt beslut om övergång till kostnads- och intäktsbaserad budgetering har fattats. Överföringsutgifter budgeteras enligt kontantprincipen, men i fråga om andra utgifter har prestationsbaserad budgetering varit allmän praxis. Dessutom producerar affärsbokföringen periodiserade intäkts- och kostnadskalkyler i fråga om alla utgifter.
Syftet med verksamhets- och ekonomiplaneringen är att producera information för verkställandet av regeringens ekonomiska politik och övervakningen av verkställandet. Dessutom är avsikten att garantera att de riktlinjer som regeringen fastställt för verksamheten beaktas i den interna styrningen inom ministeriets förvaltningsområde genom att de mål som regeringen ställt upp kopplas ihop med ministeriets verksamhetspolitik och uppgifter.
I statsbudgeten inkluderas uppskattningar om de årliga inkomsterna och anslag för de årliga utgifterna samt anslagens användningsändamål och andra budgetmotiveringar. I budgeteringen iakttas i regel bruttoprincipen. Inkomstposterna i budgeten ska täcka anslagen. I riket kan en del av det ackumulerade överskottet samt nettoupplåningen beaktas vid täckning av anslagen. Budgetpropositionen består av en allmän motivering, en sifferstat och en detaljmotivering samt bilagor.
Beredningen av budgetpropositionen inleds varje år i mars efter att regeringen har godkänt förvaltningsområdenas anslagsramar. Utifrån anslagsramarna och finansministeriets anvisningar fortsätter beredningen i ministerierna, som ger egna anvisningar till ämbetsverk och inrättningar som lyder under ministeriet. Dessa gör upp sina förslag under våren. Ministerierna sammanställer av ämbetsverkens och inrättningarnas planer för sitt förvaltningsområde ett budgetförslag som tillställs finansministeriet.
I finansministeriet behandlas förvaltningsområdenas budgetförslag under våren och sommaren. Finansministeriet beslutar om förslaget till budgetproposition i mitten av juli och tillställer ministerierna sitt förslag som därefter tillsammans med beredningsmaterialet blir offentligt.
Utifrån finansministeriets ställningstagande följer under ledning av de behöriga ministerierna och finansministeriet en förhandlingsrunda varefter hela regeringen behandlar finansministeriets budgetförslag vid den så kallade budgetmanglingen. Under budgetmanglingen godkänner regeringen innehållet i budgetpropositionen i sak.
När finansministeriet har färdigställt regeringens budgetproposition föredras den för statsrådets allmänna sammanträde och republikens president, och avlåts till riksdagen för behandling genast när riksdagens höstsession inleds. Efter att finansutskottet avgett sitt betänkande godkänns statsbudgeten vid riksdagens plenum i december.
Om det blir nödvändigt med ändringar i den fastslagna budgeten kan en proposition om tilläggsbudget avlåtas till riksdagen. Tilläggsbudgetpropositionerna utarbetas i huvudsak enligt samma principer som de egentliga budgetarna.
Efter att budgeten har godkänts ska ministerierna bekräfta den detaljerade indelningen av budgeten för tillämpning av budgeten för sitt eget förvaltningsområde. Den detaljerade indelningen utgör grund för budgetbokföringen som är ett instrument för uppföljningen av budgetutfallet. Statens intäkter och kostnader uppföljs dessutom i affärsbokföringen. Ministerierna för resultatförhandlingar med de ämbetsverk och inrättningar som lyder under ministeriet för att konkretisera de preliminära resultatmålen. Efter att ministeriet har ingått resultatavtal med sina ämbetsverk och inrättningar ska det offentliggöra resultatmålen.
De centrala anvisningarna med tanke på tillämpningen av budgeten är de allmänna bestämmelser om tillämpning av budgeten som statsrådet fastställt.
Regeringen rapporterar om utfallet av budgeten och resultatmålen i den bokslutsberättelse som överlämnas till riksdagen före utgången av juni. I berättelsen medtas statens bokslut jämte bilagor och de viktigaste uppgifterna om statsfinanserna och utvecklingen av verksamhetens resultat, särskilt utvecklingen av de samhälleliga verkningarna. I berättelsen medtas dessutom de viktigaste bokslutskalkylerna för statens affärsverk och fonder. Statsbokslutet jämte bilagor och den resultatbeskrivning som tas med i bokslutsberättelsen ska ge riktiga och tillräckliga uppgifter.
Riksdagen övervakar statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten. För detta väljer riksdagen inom sig fem statsrevisorer som årligen avger sin berättelse till riksdagen. För revisionen av statsfinanserna och iakttagandet av statsbudgeten finns i anknytning till riksdagen även statens revisionsverk, som är oavhängigt. Statens revisionsverk utför årsrevisioner, förvaltningsrevision samt vid behov särskilda revisioner. Revisionsverket sänder granskningsberättelsen för kännedom och behövliga åtgärder till revisionsobjektet och det ministerium till vars ansvarsområde revisionsobjektet hör samt för kännedom till statsrevisorerna och finansministeriet. Revisionsverket lämnar årligen en berättelse om sin verksamhet till riksdagen.
Ämbetsverkens och inrättningarnas ledning ska ombesörja intern kontroll som säkerställer lagligheten i och resultatet av ekonomin och verksamheten, tryggandet av tillgångar och egendom som är i ämbetsverkets eller inrättningens besittning samt riktiga och tillräckliga uppgifter om ämbetsverkets eller inrättningens ekonomi och verksamhet som ledningen och den externa styrningen av ämbetsverket eller inrättningen förutsätter.
Ämbetsverkens och inrättningarnas ledning ska dessutom ordna intern granskning om det finns motiverat behov därtill med anledning av den interna kontrollen. Den interna granskningen har till uppgift att för ledningen utreda om den interna kontrollen är ändamålsenlig och tillräcklig samt att utföra de granskningsuppgifter som ledningen bestämmer.
3.2. Sverige
I Sverige är den ekonomiska styrningen i staten översiktligt reglerad genom regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om finansmakten. Dessa bestämmelser avser främst rätten att bestämma hur statens inkomster ska beräknas, beslutanderätten när det gäller statens utgifter och tillgångar samt formerna för beslutsprocessen.
Närmare bestämmelser om den ekonomiska styrningen finns framför allt i lag (SFS 1996:1059) om statsbudgeten (nedan budgetlagen), som innehåller mer detaljerade bestämmelser om regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Styrningen av myndigheterna sker dock främst i så kallade ekonomiadministrativa förordningar som utgår från budgetlagens bestämmelser.
I mitten av 1990-talet genomfördes flera förändringar av den ekonomiska styrningen i staten som ledda till en stramare budgetprocess. De tidigare allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken kompletterades bland annat med ett utgiftstak för staten samt mål för det finansiella sparandet i den offentliga sektorn. I samband med införandet av utgiftstaket avskaffades förslagsanslagen. Dessa anslag användes främst för regelstyrda förmåner och kunde överskridas utan begränsningar. Andra betydelsefulla förändringar var införandet av den så kallade rambeslutsmodellen i riksdagens budgetarbete, antagandet av budgetlagen samt övergången till ett budgetår som motsvarar kalenderår.
Regeringens redovisning av mål och resultat för olika politikområden och verksamhetsområden lämnas huvudsakligen i den årliga budgetpropositionen samt i särskilda skrivelser till riksdagen. Riksdagen har beslutat att regeringen årligen, senast den 14 maj, ska lämna resultatskrivelser för samtliga utgiftsområden till riksdagen. Syftet är att förbättra riksdagens förutsättningar för att uppföljning och utvärdering ska bli en mer integrerad del av budgetprocessen.
I början av 1990-talet infördes en redovisningsmodell för de statliga myndigheternas externredovisning som är baserad på bokföringsmässiga grunder. Myndigheternas återrapportering lämnas i en årsredovisning som innehåller en redovisning av de resultat som myndigheten nått samt en finansiell redovisning i form av en resultat- och balansräkning, en finansieringsanalys samt en anslagsredovisning. Årsredovisningen är numera det centrala dokumentet för myndigheternas återrapportering till regeringen.
En årsredovisning för staten överlämnades till riksdagen första gången för budgetåret 1993/94. Årsredovisningen innehåller en konsoliderad balansräkning och resultaträkning, en finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgeten. Konsolidering innebär att inomstatliga mellanhavanden elimineras så att den statliga verksamhetens omsättning inte påverkas av transaktioner mellan myndigheter. Årsredovisningen lämnas sedan 2001 till riksdagen i mitten av april i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen.
De budgetreformer som genomfördes i mitten av 1990-talet ledde även till ett behov av att i lag samla den rättsliga regleringen avseende budgeten och den ekonomiska styrningen i staten. Riksdagen hade tidigare vid olika tidpunkter och på olika sätt tagit ställning till den rad grundläggande frågor på det statsfinansiella området. Detta hade dock inte skett i lagform. En samlad bild av vilka regler som gällde saknades samtidigt som en viss praxis hade etablerats som inte i alla delar var helt entydig.
Budgetlagen innehåller preciseringar av och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens översiktliga och kortfattade bestämmelser om statsbudgeten och finansmakten. Lagen, som trädde i kraft den 1 januari 1997, innebar bland annat att riksdagens tidigare beslut om de grundläggande principerna om bruttoredovisning och fullständighet lades fast i lag. Vidare förtydligades regleringen bland annat avseende förfogandet över statens egendom.
Lagen innehåller bestämmelser om effektivitet och resultat, anslag och inkomsttitlar, ekonomiska förpliktelser, statsbudgetens avgränsning, finansiering av investeringar, överlåtelse av statens egendom, uppföljning, prognoser och utfall, utgiftstak och utgiftsramar samt redovisning och revision.
Den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen och årsredovisningen för staten är viktiga för riksdagens styrning och uppföljning av den statliga verksamheten. Efter förslag i budgetpropositionen fattar riksdagen beslut om budgetpolitiken samt resursfördelning och styrning av den statliga verksamheten, medan årsredovisningen utgör den samlade årliga uppföljningen av den statliga ekonomin. Den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen innehåller även förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och finanspolitiken.
Regeringens förslag till statsbudget är riksdagens underlag för beslut om anvisning av anslag för olika ändamål samt beräkning av statens inkomster. Statsbudgeten ska enligt 16 § budgetlagen omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. I 17–18 §§ budgetlagen finns undantag från denna så kallade fullständighetsprincip. Enligt dessa bestämmelser för inkomster i en verksamhet som endast ska bidra till att täcka verksamhetens utgifter redovisas netto på anslag, exempelvis myndigheters försäljning av publikationer, konferenser och kurser där omsättningen är av mindre omfattning. Verksamhet där statens kostnader helt ska täckas med verksamhetens intäkter, till exempel affärsverkens verksamhet, ska inte redovisas på anslag eller inkomsttitlar.
Inkomstsidan på statsbudgeten omfattar skatter och andra inkomster. Utgiftssidan omfattar den anslagsfinansierade verksamheten. För att beräkna statens lånebehov redovisas även Riksgäldskontorets nettoutlåning, dvs. förändringen av dess ut- och inlåning till myndigheter, statliga bolag och vissa fonder, samt en kassamässig korrigering på statsbudgeten. Den senare är en post som används för att redovisa skillnaden mellan å ena sidan utfall på anslag och inkomsttitlar och å andra sidan det kassamässiga saldot på statsverkets checkräkning.
Fram till mitten av 1980-talet var redovisningen mot statsbudgeten i huvudsak kassamässig, dvs. den skedde i anslutning till in- och utbetalningar. Sedan 1985 sker redovisningen mot anslag i stor utsträckning utgiftsmässigt. Övergången från kassamässighet till utgiftsmässighet skedde bland annat för att få en mer rättvisande bild av faktiska ekonomiska händelser.
Avräkning (redovisning) mot anslag för transfereringar ska enligt 10 § budgetlagen göras det år då betalningen sker. Mot övriga anslag ska redovisningen göras det år till vilket utgiften hänför sig. Vid köp av varor eller tjänster anses utgiften uppstå när faktura inkommit. Utgiftsmässighet innebär att det inte är möjligt att genom förskottsbetalningar eller uppskjutna betalningar påverka anslagsredovisningen. Utgifter för amortering av lån redovisas mot anslag när betalning sker.
Enligt samma bestämmelse redovisas statens skatteinkomster mot inkomsttitel när betalning erhålls, dvs. kassamässigt. Övriga inkomster, till exempel avgifter som myndigheterna tar ut för tillhandahållna tjänster, redovisas det år till vilket inkomsten hänför sig.
Redovisningen mot statsbudgetens anslag och inkomsttitlar sker således både utgifts- respektive inkomstmässigt och kassamässigt.
Enligt 38 § budgetlagen ska årsredovisningen för staten innehålla resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Årsredovisningen för staten innehåller en konsolidering av myndigheternas resultat- och balansräkningar och syftar till att visa statens finansiella resultat och ekonomiska ställning. I årsredovisningen för staten ingår också en redovisning där utfallet mot statsbudgetens anslag ställs mot av riksdagen anvisade belopp och utfallet mot inkomsttitlar ställs mot beräknade belopp. Därutöver innehåller den ytterligare information om bland annat den statliga sektorn och statliga garantier. Avgränsningen är institutionell och omfattar både anslagsfinansierad verksamhet och verksamhet som finansieras med avgifter och bidrag som får disponeras av regeringen och myndigheterna.
Den ekonomiska informationen i årsredovisningen för staten utgår från bokföringsmässiga grunder och god redovisningssed och omfattar intäkter och kostnader, in- och utbetalningar samt tillgångar och skulder.
De väsentliga skillnaderna jämfört med statsbudgeten är att årsredovisningen för staten upprättas enligt bokföringsmässiga grunder (kostnader och intäkter) till skillnad från statsbudgeten som baseras på inkomster och utgifter eller in- och utbetalningar. Årsredovisningen för staten omfattar även all statlig verksamhet oavsett finansiering medan statsbudgeten endast omfattar inkomster som redovisas mot inkomsttitlar och verksamhet som anslagsfinansieras. Årsredovisningen för staten innehåller dessutom en redovisning av statens tillgångar och skulder.
4. Landskapsregeringens överväganden och förslag
4.1. Allmänt
Landskapsförvaltningens verksamhet måste ständigt utvecklas för att möta de förväntningar som medborgarna, näringslivet, de förtroendevalda och andra har på verksamheten. Grundläggande för legitimiteten och förtroendet för landskapets verksamhet är att landskapsmyndigheterna förmår genomföra politiskt fattade beslut med beaktande av en god hushållning av landskapets medel, men också i övrigt lever upp till allmänhetens förväntningar. Det kan exempelvis avse att ärendehanteringen vid myndigheterna sker på ett rättssäkert sätt, men också att myndighetens beslut med anledning av ett ärende är förutsägbart och möjligt att förstå.
Utgifterna i landskapets budget, som hanteras av landskapsförvaltningen, beräknas i budgeten för 2010 uppgå till 310,2 miljoner euro. Utformningen av styrningen och kontrollen inom landskapsförvaltningen är avgörande för att landskapsregeringen ska kunna förvissa sig om att landskapsförvaltningen är effektiv och kunna gå i god för att landskapets medel förvaltas på ett betryggande sätt.
Syftet med förslaget är att förtydliga ansvaret på de olika nivåerna och de inbördes förhållandena, dels mellan lagting och landskapsregering dels mellan landskapsregering och underställd myndighet. Förhållandena mellan de olika nivåerna är dubbelriktade. För det första fattar lagtinget beslut om budgeten, ett beslut som ska verkställas av landskapsregeringen och de underställda myndigheterna. Landskapsregeringen fastställer då närmare bestämmelser om verkställandet av budgeten som är riktade till de underställda myndigheterna. För det andra ska rapporteringen av hur budgeten har verkställts ske först från de underställda myndigheterna till landskapsregeringen och sedan från landskapsregeringen till lagtinget. Rapporteringen sker dels i syfte att visa att budgetbeslutet har verkställts, dels som underlag för ett nytt budgetförslag. Inom ramen för dessa processer ryms bland annat budgetberedning, bokföring och uppgörande av bokslut och verksamhetsberättelse.
I framställningen introduceras begreppet förvaltningsenhet, som nedan används med den betydelse som definieras i den föreslagna landskapslagen om landskapets finansförvaltning. Med förvaltningsenhet menas en avgränsad del av landskapsförvaltningen som antingen består av en avdelning eller en fristående enhet vid den allmänna förvaltningen eller av en annan landskapsmyndighet. Avsikten är att begreppet även ska utgöra ett verktyg i landskapsregeringens strävan efter ett utvecklat resultatansvar.
4.2. Utjämningsreservering
Det som idag går under beteckningen utjämningsfonden är trots namnet inte någon fond i egentlig mening. Bokföringstekniskt är den att betrakta som ett huvudbokskonto på passiva sidan i balansen. Medel överfördes till kontot första gången i bokslutet 1999. Överföringen motiverades med att det dittills tillämpade förfarandet att bokföra ett beräknat överskott i bokslutet och nästa år justera detta efter att det verkliga överskottet blivit känt, enligt landskapsrevisorerna inte gav en rättvisande bild av resultatet. Samtidigt var också det ackumulerade överskottet i landskapets budget vid den här tiden ganska stort. Därför fanns också tanken att medel skulle avsättas för att kunna användas vid en konjunkturnedgång. Sedan 1999 har överföringar till den så kallade fonden skett tämligen regelbundet och efter att lagtinget i budgeten för 2010 beslutat att 20 miljoner skulle lyftas ur den ligger kontots saldo på drygt 26,7 miljoner euro.
I statsrättsligt hänseende inrättas fonder utanför budgeten, för rikets del regleras detta i grundlagens 87 §. Där förhåller man sig strikt till inrättandet av utombudgetära fonder, det ska enbart ske om skötseln av en bestående statlig uppgift nödvändigtvis kräver det. En fond inrättas genom en lag som ska godkännas med kvalificerad majoritet i riksdagen. Inrättandet är förknippat med sträng reglering av hur de fonderade medlen förvaltas, hur medel förs in i fonden och hur de kan tas ut ur den. Motiveringen till den strikta inställningen är att fonder utanför budgeten utgör ett avsteg från riksdagens budgetmakt. Efter att medel förts till en fond har inte längre riksdagen någon omedelbar bestämmanderätt över dem, de kan endast tas ut ur fonden under de förutsättningar som angivits vid inrättandet.
Bland annat landskapsrevisorerna har i olika sammanhang efterfrågat en reglering i lag av den så kallade utjämningsfonden. Även från olika håll i den politiska debatten har sådana krav framställts. Möjligtvis har dock kraven ställts utgående från felaktiga grunder, vilket sannolikt beror på det olyckliga valet av benämningen fond. Så som den så kallade utjämningsfonden fungerar idag utgör den ingen inskränkning av lagtingets budgetmakt i det avseendet, eftersom det är lagtinget som genom budgetbeslut bestämmer om och när medel ska överföras till eller från kontot. Enligt vad som anges i finansutskottets betänkande 7/2005–2006 över den första tilläggsbudgeten för 2006 valdes dessutom begreppet fond i avsikt att klargöra att lagtingets beslut ska vara nödvändigt för frigörande av medel ur fonden. Detta var vid närmare eftertanke kanske inte ett helt korrekt val av term.
För närvarande finns alltså inga särskilda regler uppställda för när medel ska föras över till den så kallade utjämningsfonden och inte heller för när medel får tas ur densamma. Eftersom det är lagtingets rätt att besluta om budgeten bör denna rätt även innefatta rätten att bestämma när medel ska sparas och när dessa sparade medel ska användas. Landskapsregeringen anser därför inte att det som kallas utjämningsfonden ska inrättas som en fond utanför budgeten och på så sätt flyttas utanför lagtingets budgetmakt. Dess form är snarast att likna vid en reservering. Landskapsregeringen föreslår därför att begreppet utjämningsreservering i fortsättningen används i stället för den direkt missvisande benämningen utjämningsfond.
Syftet med utjämningsreserveringen är att utjämna konjunktursvängningar genom att avsätta medel när det finns överskott för att sedan kunna använda dem vid ett underskott. Under beredningen av denna framställning har olika alternativa former för reserveringen diskuterats. Primärt finns en vilja att i någon mån förhindra att sparade medel används om det inte är absolut nödvändigt. Olika sätt att begränsa användningen av reserveringen har därför övervägts men formuleringen av en begränsning har visat sig vara mycket komplicerad. Att detaljerat ange för vilka ändamål medel ur reserveringen får användas vore inte meningsfullt. Även om legitima ändamål kunde definieras på ett entydigt sätt skulle det ändå inte ha någon reell betydelse, eftersom landskapets budget inte är uppbyggd så att man täcker ett visst anslag med en viss inkomst. En begränsning av uttagets storlek har också övervägts men inte funnits vara genomförbar. Först och främst vore det problematiskt att bestämma nivån för det tillåtna uttaget, till exempel på vilka grunder denna nivå skulle bestämmas. Det som emellertid gör detta alternativ ännu mer tveksamt är vad som blir följden om det uppstår ett välgrundat behov av att överskrida nivån. Det kan inte anses vara sund ekonomisk förvaltning att uppta ett kostsamt lån för att balansera budgeten samtidigt som medel finns reserverade. Samtidigt kan man hävda att en nivå fastslagen i lag vid behov kan ändras av samma lagting som godkänner budgeten, vilket är sant. Detta visar emellertid på det faktum att alla begränsningar av utjämningsreserveringen som anges i en vanlig landskapslag egentligen inte är några begränsningar i verklig mening. Landskapsregeringen anser därför inte att reserveringen ska regleras strikt i lag, utan att den helt och hållet bör användas enligt vad lagtinget bestämmer inom ramen för sin budgetmakt.
4.3. Ett system för intern kontroll
4.3.1. Ansvaret för den interna kontrollen
Det finns ett flertal olika definitioner av begreppet intern kontroll. En av de internationellt sett mest vedertagna är den som formulerats av COSO (the Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission). COSO som bildades 1985, består av företrädare för privata och offentliga organisationer i USA och har till syfte att förbättra redovisning och återrapportering. Det ursprungliga ramverket från 1992 utvecklades 2004 gällande riskhantering och brukar benämnas COSO ERM (Enterprise Risk Management). Definitionen lyder i översättning:
Intern kontroll är en process genom vilken företagets styrelse, ledning och annan personal skaffar sig rimlig säkerhet om att företagets mål uppnås på följande områden:
a) verksamhetens ändamålsenlighet och effektivitet,
b) den ekonomiska rapporteringens tillförlitlighet,
c) efterlevnaden av tillämpliga lagar och förordningar.
Definitionen klargör att intern kontroll är företagsledningens instrument för att styra och leda verksamheten. Den interna kontrollen är integrerad i verksamhetsstyrningen och består av processer och system för ledningens och personalens agerande i ord och handling för att uppnå verksamhetsmålen. Den interna kontrollen kan inte garantera att målsättningarna uppnås, utan enbart ge rimlig säkerhet.
Överfört till den offentliga förvaltningen ingår i begreppet intern kontroll att myndigheten genomför en verksamhetsanalys, vidtar de kontrollåtgärder som den anser nödvändiga för att fullgöra förvaltningsansvaret samt systematiskt och regelbundet följer upp och bedömer den interna kontrollen. Vidare ska myndigheten dokumentera verksamhetsanalysen, de kontrollåtgärder som anses nödvändiga att vidtas för att hantera riskerna samt genomföra uppföljning och utvärdering. Dessa moment är obligatoriska, men inte uttömmande, för en alltid väl fungerande intern kontroll.
Den politiskt tillsatta landskapsregeringen är inför lagtinget ansvarig för hur den styr landskapet. Det ankommer på den att försäkra sig om att förvaltningen fullgör sitt förvaltningsansvar, dvs. bedriver en effektiv verksamhet, följer lagar, förordningar och andra regler samt lämnar en tillförlitlig redovisning och rättvisande rapportering. Det är därför av betydelse för landskapsregeringen att den allmänna förvaltningens och de underställda myndigheternas interna kontroll fungerar väl. Det har sedan flera år tillbaka funnits ett behov av att utveckla rutiner för hanteringen av den interna kontrollen inom landskapsförvaltningen. Samtidigt har Europeiska kommissionen i den nya programperioden 2007–2013 förtydligat kraven på oberoende mellan funktioner beträffande hantering av utbetalningar till stödmottagare och attestering av EU-medel. Landskapsregeringen föreslår därför att ansvaret för att den interna kontrollen fungerar uttryckligen anges i lagen. Enligt förslaget läggs detta ansvar på ledningen för respektive förvaltningsenhet. Ledningen ska därmed inte bara se till att det utarbetas ändamålsenliga och tillräckliga system för intern kontroll utan även att tjänstemännen har resurser att tillämpa systemen.
4.3.2. Budgetansvaret
Utvecklingen av tydliga rutiner för den interna kontrollen är framförallt avsedd att stöda de budgetansvariga tjänstemännen i deras utövande av budgetansvaret. Det övergripande ansvaret för genomförandet av budgeten åligger landskapsregeringen och de andra landskapsmyndigheterna inom ramen för den lagstiftning som reglerar deras verksamhet. Att landskapsregeringen utser särskilda budgetansvariga tjänstemän är således att betrakta som en delegering av ansvaret och utpekande av vem inom organisationen som har tjänsteansvaret för verkställandet av de åtgärder som förutsätts i budgeten. De budgetansvariga tjänstemännen ska under året verka för att de i budgeten angivna målen uppnås samt utarbeta rutiner för uppföljningen av målsättningarna. I landskapsregeringens berättelse ska ingå uppföljning och utvärdering av de mål som ingår i budgeten.
Vikten av en sträng budgetdisciplin har framhållits ett flertal gånger av både lagting och landskapsregering. Vid en konflikt mellan anslag och verksamhetsvolym är det anslag som gäller. De budgeterade medlen för en verksamhet måste således räcka för verksamhetens behov och verksamheten måste anpassas därefter. Om budgetansvaret missbrukas kan beslut fattas om att överföra ansvaret på en annan tjänsteman. Budgetansvaret var fram till och med finansåret 2009 personligt, så att om den budgetansvarige tjänstemannen byttes under året måste ett formellt beslut fattas om ändrat budgetansvar. Med hänvisning till att budgetansvaret ska ses som en del av tjänsteansvaret har landskapsregeringen från och med finansåret 2010 övergått till att förena en viss tjänst med budgetansvar i stället för en viss person.
Att budgetansvaret är ett delegerat ansvar står för allmänna förvaltningens del i överensstämmelse med att allt beslutsfattande sker i landskapsregeringens namn – även i det fall ett ärende avgörs av en tjänsteman eller på tjänstemannaföredragning. Med beaktande av hur beslut fattas inom landskapsförvaltningen är det ändamålsenligt att budgetansvaret och föredragandeansvaret så långt det är möjligt åvilar samma tjänsteman. Det här gäller såväl utgående från det nu gällande regelverket som utgående från den föreslagna lagstiftningen. På detta sätt undviks att kostnadsdrivande beslut fattas utan den budgetansvariga tjänstemannens medverkan. När landskapsregeringen fattar beslut i plenum åvilar föredragandeansvaret ministern, som alltså verkar under tjänsteansvar. Även om den föredragande ministern inte utpekats som budgetansvarig bär han eller hon ansvar för att de beslut han eller hon föredrar är förenliga med såväl den antagna budgeten som gällande lagstiftning.
Det förekommer alltså situationer där landskapsregeringen fattar beslut (i plenum) utan den budgetansvariga tjänstemannens formella medverkan. Om ett sådant beslut kan ha en avgörande betydelse för det ekonomiska utfallet av det anslag som budgetansvaret omfattar är det naturligt att den budgetansvarigas synpunkter inhämtas innan ärendet avgörs. Motsatsen kan inte anses uppfylla kraven på god förvaltning och landskapsregeringen anser därför inte att det är nödvändigt att uttryckligen reglera detta i den här föreslagna lagen. När ett beslut är fattat måste den budgetansvariga tjänstemannen beakta det i sitt agerande medan ansvaret för dess konsekvenser åvilar dem som fattat det.
4.4. Samordning och utveckling av den finansiella kontrollen
4.4.1. Inrättandet av en finanscontrollerfunktion
I sitt handlingsprogram anger landskapsregeringen att en effektivisering av landskapets finansförvaltning ska genomföras, där målet är att koncentrera landskapsförvaltningens ekonomiförvaltningsuppgifter till en servicefunktion (räkenskapsverk). Med ekonomiförvaltning avses redovisning, betalningar och betalningsförmedling, likviditetsplanering samt bokslut, medan man med finansförvaltning avser den del av landskapets förvaltning som gäller skötseln av landskapets finanser i ett helhetsperspektiv. I linje med denna målsättning har en omorganisation av finansavdelningen påbörjats. I budgeten för 2009 beslöts att samordningsansvaret för den interna kontrollen i finansiellt hänseende ska överföras till allmänna byrån. Rollen för redovisningsbyrån renodlas till att utgöra en servicefunktion för förvaltningen med den huvudsakliga uppgiften att ansvara för ekonomiförvaltningen. Vid finansavdelningens allmänna byrå, som i stället får ett mer uttalat övergripande och samordnande ansvar för att utveckla landskapets finansförvaltning, byggs en finanscontrollerfunktion upp.
En tjänst som finanscontroller har redan inrättats, med uppgift att ansvara för utvecklingen av landskapsförvaltningens system för intern finansiell kontroll. Landskapsregeringen föreslår att grunderna för finanscontrollerfunktionen och dess roll anges i lagen om landskapets finansförvaltning. I förslaget regleras enbart själva finanscontrollerfunktionen och inte den eller de tjänster som finns eller kan komma att finnas för att sköta funktionen. Visserligen har även uppgiften att ansvara för och samordna de arbetsuppgifter som åligger den så kallade attesterande myndighetsfunktionen när det gäller hanteringen av de EU-medel som landskapsregeringen förvaltar lagts på finanscontrollern, men den uppgiften hör inte till finanscontrollerfunktionen och ska därför inte regleras i denna lag. Den attesterande myndighetsfunktionens åligganden styrs för övrigt av EU.
Ansvaret för att ett ändamålsenligt och tillräckligt system för intern kontroll tillämpas ska enligt förslaget ligga hos förvaltningsenheternas ledning. Begreppet intern kontroll omfattar hela organisationens verksamhet och inte enbart den finansiella kontrollen. Den interna kontrollen ska finnas på alla nivåer inom förvaltningen. I en stor organisation med många enheter, myndigheter och budgetansvariga tjänstemän krävs därför samordning för att inte nivån på den interna kontrollen ska bli alltför divergerande och spretig. Kompetensen på området är dessutom väldigt varierande inom landskapsförvaltningen. Finanscontrollerfunktionens roll ska vara att bistå vid och samordna förvaltningsenheternas interna kontrollarbete specifikt inom det finansiella området så att en homogen nivå upprätthålls inom hela förvaltningen i det avseendet. Detta arbete kan till exempel jämföras med det stöd- och samordningsarbete som personalchefen bedriver i personalrelaterade frågor. Det ansvar som läggs på finanscontrollerfunktionen är alltså inte på något sätt avsett att frånta de budgetansvariga tjänstemännen deras budgetansvar. Tvärtom är en av grundavsikterna i den här reformen att förtydliga och förstärka budgetansvaret. Finanscontrollerfunktionen ska i stället genom att bistå vid utvecklingen av landskapsförvaltningens system för intern finansiell kontroll och även påtala brister i detta system, ge de budgetansvariga tjänstemännen och andra verksamhetsansvariga ett välbehövligt stöd i hanteringen av denna kontroll.
I det här sammanhanget är det även värt att nämna principen om åtskillnad mellan funktioner. Principen, som till exempel finns uttryckt i EG:s budgetförordning (rådets förordning 1605/2002), anger att utanordnarens och räkenskapsförarens funktioner ska vara åtskilda och sinsemellan oförenliga. Utanordnare är i praktiken de budgetansvariga tjänstemännen medan räkenskapsförare är redovisningsbyrån vid allmänna förvaltningen samt ekonomienheten vid ÅHS. Principen tillämpas redan, och kommer att tillämpas i allt högre grad inom landskapsförvaltningen.
4.4.2. Ansvarsfördelningen vad gäller den interna kontrollen
När det gäller intern kontroll har förvaltningsenhetens ledning, den budgetansvariga tjänstemannen, finanscontrollerfunktionen och internrevisionen olika uppdrag.
Förvaltningsenhetens ledning ansvarar för att det finns ett system för intern kontroll som är tillräckligt och ändamålsenligt. Beroende på vilken typ av verksamhet det rör sig om ställs olika krav på den interna kontrollen. Den budgetansvariga tjänstemannen ska tillämpa systemet, vilket inte bara omfattar den finansiella sidan av verksamheten utan hela verksamheten, och den interna kontrollen ingår som en process i denna verksamhet.
Finanscontrollerfunktionen har ett samordnings- och utvecklingsuppdrag när det gäller den finansiella delen av den interna kontrollen inom hela förvaltningen. Även om kraven på den interna kontrollen ser olika ut beroende på vilken verksamhet det rör sig om, bör de system för intern kontroll som tillämpas inom förvaltningen hålla en enhetlig kvalitetsnivå. Finanscontrollerfunktionen stöder förvaltningsenhetens ledning när det gäller att skapa och utveckla system för finansiell kontroll samt även de budgetansvariga tjänstemännen vid tillämpningen av dessa system. Finanscontrollerfunktionens uppdrag omfattar således inte den interna kontrollen som helhet utan enbart den finansiella sidan av den. Det bör dock påpekas att det även finns ett behov av att utveckla rutinerna för den interna kontrollen i övrigt, dvs. det som närmast skulle kunna betecknas som förvaltningskontroll. Den frågan tas emellertid inte upp inom ramen för denna framställning.
Internrevisionen granskar de olika systemen för intern kontroll samt de budgetansvariga tjänstemännens tillämpning av dem, för att avgöra om systemen uppfyller kraven på tillräcklighet och ändamålsenlighet. Detta sker inom ramen för granskningen av all verksamhet inom förvaltningen. Internrevisionen granskar också finanscontrollerfunktionens verksamhet och hur funktionen fullgör sitt uppdrag, liksom den granskar resten av förvaltningen.
Slutligen bör nämnas att finanscontrollerfunktionens arbete och internrevisionens granskning i vissa fall kan ta sig liknande uttryck. För att finanscontrollerfunktionen ska kunna utföra sitt uppdrag att samordna och utveckla de olika system för finansiell kontroll som tillämpas inom förvaltningen, måste den kunna skapa sig en bild av dessa system. Den informationsinsamling som då förutsätts kan i praktiken uppfattas som en granskning motsvarande den som utförs av internrevisionen. En avgörande skillnad mellan internrevision och finanscontrollerfunktion är att internrevisionen granskar och utvärderar verksamheten samt ger råd om behovet av specifika processer för intern kontroll, medan finanscontrollerfunktionen bistår förvaltningsenheterna i utvecklingen av dessa. Detta gäller även i högsta grad för den finanscontrollerfunktion som avses i detta förslag, som uttryckligen har ett uppdrag att samordna och utveckla och således inte har samma uppdrag som internrevisionen. Det bör dock nämnas i detta sammanhang att landskapets revisionsverksamhet för närvarande är under utredning, och att det ännu inte är klart hur den kommer att organiseras i framtiden. Beroende på hur organisationen byggs upp kan finanscontrollerfunktionens roll komma att förändras.
4.4.3. Begreppet finanscontroller
I internationell fackterminologi gällande ledningen av företagsorganisationer och offentliga organisationer samt i skötseln av ekonomin och i ekonomiförvaltningen har begreppet controller en relativt etablerad grundbetydelse fastän de detaljerade uppgifterna för verksamhetsenheter och personer med denna benämning varierar. Till de grundläggande uppgifterna för en controllerenhet eller den som arbetar med benämningen controller hör ofta
– att sköta planerings- och styrsystem, redovisningssystem för styrningen och ledningen
– ekonomisk rapportering och dess system samt analys av rapporteringen
– stödjande och utveckling av styrningen och ledningen av verksamheten och ekonomin.
I svenskan finns inte något eget ord som skulle täcka dessa dimensioner och som inte skulle leda till förväxlingar mellan controllerfunktionen och ledning av ekonomin eller intern eller extern revision. Särskilt är det skäl att konstatera att det i controllerfunktionen inte är fråga om revision eller internrevision.
Eftersom svenskan saknar ett eget uttryck används ofta det främmande ordet controller vid beskrivning av funktionerna och uppgifterna. På grund av dess etablerade grundbetydelse föreslås att det ursprungligen främmande begreppet tas in i lagen om landskapets finansförvaltning såsom benämning på funktionen och som tjänstebenämning på den tjänsteman eller de tjänstemän som sköter funktionen.
När begreppet finanscontroller infördes i rikets lag om statsbudgeten övervägdes benämningar som ombudsman i kombination med redovisningsskyldighet och statens finansförvaltningsdirektör. Problemet med dessa ansågs emellertid vara att de inte täcker ansvarsområdet i sin helhet och att de dessutom på ett missvisande sätt betonar ledningen eller redovisningsskyldigheten, vilket innebär att aspekten som gäller utvecklingen av styrsystemet för förvaltningen inte framhävs tillräckligt. Dessutom ansågs det vara svårt att naturligt uttrycka helheten i funktionen med de nämnda begreppen (se vidare rp 56/2003). Det bör dock understrykas att den finanscontrollerfunktion som inrättas i landskapet har ett snävare avgränsat verksamhetsområde än motsvarigheten i riket, där finanscontrollern till exempel också har ett stort ansvar när det gäller att upprätta statens bokslutsberättelse.
4.5. Budgetens struktur
Landskapet införde redan år 1998 en prestationsbaserad redovisning – den så kallade affärsbokföringen. Vid landskapets redovisning tillämpas sedan dess affärsbokföring med budgetuppföljningen integrerad i en separat kontodel. Från och med 1998 års budget finns också en uttalad strävan till att förbättra informationsvärdet i budgetförslaget. Förvaltningsenheterna har bland annat genom direktiv uppmanats att beskriva verksamheten och eventuella förändringar av denna samt att ange resultatmål.
Dagens redovisning innebär att affärsbokföringen görs enligt prestationsprincipen medan budgeteringen sker enligt flera olika principer beroende på utgifts- eller inkomsttyp, förutom enligt prestationsprincipen även enligt kontant- och förbindelseprincipen. Därför ger inte rapportering, uppföljning och resultat baserade på bokföring enbart enligt prestationsprincipen samma utfall som budgetuppföljningen ger.
Förbindelseprincipen innebär att stöd och bidrag belastar budgeten och kostnadsförs i affärsbokföringen redan vid beviljandet. Syftet med användningen av förbindelseprincipen är att säkerställa att det finns tillräckliga budgetmedel för att täcka de stöd och bidrag som landskapsregeringen beviljar. Avsikten är att så långt det är möjligt utveckla tillämpningen av förbindelseprincipen så att den omfattar överföringsutgifter som beviljas på ansökan.
Under beredningen av den nya lagstiftningen om landskapets finansförvaltning har överväganden gjorts om att helt utforma budgetstrukturen i enlighet med prestationsprincipen (på engelska accrual based budgeting). Den största skillnaden mellan en budgetering enligt kontant- respektive prestationsprincipen är att den förstnämnda är en renodlad likviditetsbudget, det vill säga att budgeteringen baserar sig på penningströmmarna (in- och utbetalningstidpunkterna). Den sistnämnda innehåller förutom en likviditetsbudget även en resultatbudget samt en budgeterad balansräkning vilka baserar sig på tidpunkterna för när resurserna förbrukas och prestationerna utförs.
Det som talar för en budgetering enligt prestationsprincipen är att det skulle förbättra resultatstyrningen. Detta eftersom det är en förutsättning för att kunna jämföra kostnader med uppnådda resultat, det vill säga en utbyggd mål- och resultatstyrning. Införandet av budgetering enligt prestationsprincipen skulle också medföra ett behov av att införa någon form av standardiserade redovisningsprinciper, exempelvis den internationella IPSAS (International Public Sector Accounting Standards).
Sammantaget skulle en sådan omläggning av budgeteringssystemet innebära en genomgripande förändring av landskapets budget- och ekonomihantering. Det räcker således inte med att förändra enbart budgeteringssystemet. För att stöda en budgetering enligt prestationsprincipen måste även redovisningssystemet anpassas, så att redovisningen i två olika dimensioner kan avskaffas. En övergång skulle också som tidigare nämnts leda till att landskapsregeringen inte själv kan bestämma vilka redovisningsprinciper som ska tillämpas, utan att en allmän redovisningsstandard ska införas.
Internationellt sett har införandet av budgetering och redovisning enligt prestationsprincipen i statlig förvaltning pågått i ca 20 år. Trots detta hade år 2007 en relativt renodlad redovisning enligt prestationsprincipen införts i endast ett tiotal länders statsförvaltningar, inklusive Finland och Sverige. Därutöver finns det ett antal länder som planerar att genomföra motsvarande reformer. Samtidigt har det inte funnits motsvarande trend mot budgetering enligt samma princip. År 2007 hade endast sex länder (Kanada, Nya Zeeland, Polen, Spanien, Schweiz och Storbritannien) infört en budget helt baserad på prestationsprincipen, medan ytterligare tre länder (Irland, Island och Italien) tillämpar en blandning av prestations- och kontantprincipen vid budgeteringen. Det tudelade system som tillämpas i landskapet används dock i flertalet andra länder.
Det är i dagsläget inte helt lätt att entydigt ha en uppfattning om huruvida ett enhetligt system där både budgetering och redovisning baserar sig på prestationsprincipen är bättre än det duala system som tillämpas idag. Trenden i omvärlden rör sig i riktning mot ett system baserat på prestationsprincipen, men i mycket långsam takt. Inom tidsramen för beredningen av den nya lagstiftningen om landskapets finansförvaltning har det inte funnits utrymme för några genomgripande analyser på denna punkt. Därför föreslås heller inga ändringar när det gäller budgetstrukturen. Däremot anser landskapsregeringen att budgetering enligt prestationsprincipen är den framtida budgeteringsmodellen för landskapet, varför en öppen formulering föreslås i lagen så att utrymme finns för utveckling i denna riktning. Därmed skapas också möjlighet för utvecklingen att ske stegvis.
4.6. Årsredovisning
I enlighet med principen om demokrati hör budgetmakten till det folkvalda parlamentet. Denna beslutanderätt är en av de viktigaste maktbefogenheterna för lagtinget och samtidigt ett av de viktigaste samhälleliga styrmedlen. Till budgetmakten hänför sig rätten och uppgiften att övervaka landskapets finanser.
Landskapsregeringens redovisningsskyldighet inför lagtinget är således en del av det parlamentariska ansvaret och innebär en skyldighet att utreda åtgärder och förfaranden inom de offentliga förvaltningsuppgifterna och skötseln av landskapets finanser samt att ge riktiga och tillräckliga uppgifter om verksamheten och dess resultat samt om ekonomin. Det parlamentariska ansvaret och därmed även redovisningsskyldigheten sträcker sig över hela landskapsförvaltningen, alltså även till de myndigheter som är underställda landskapsregeringen.
Den redovisningsskyldighet som gäller landskapets finanser och verkställigheten av landskapets budget är i huvudsak avsedd att fullgöras genom landskapsregeringens berättelse till lagtinget över landskapets förvaltning och ekonomiska tillstånd, i vilken ska ingå landskapets bokslut. För närvarande finns dock ingen nämnvärd samordning mellan berättelsen och bokslutet. Bokslutet ska ställas till revisorernas förfogande före utgången av mars (23 § finansförvaltningslagen) medan berättelsen ska lämnas till lagtinget före den 31 augusti (25 § landskapslagen (1971:42) om Ålands landskapsregering). Enligt skrivningen i finansförvaltningslagens 21 § ska berättelsen innehålla bokslutet och en redogörelse för landskapets ekonomiska förhållanden och tillstånd. Trots det är det för närvarande enbart resultat- och balansräkningarna som finns med i landskapsregeringens berättelse. För övrigt överlämnas inte bokslutet formellt till lagtinget. Landskapsregeringens berättelse lämnas till lagtinget i form av ett meddelande som behandlas av lagtingets lagutskott om lagtinget beslutar att så ska ske. Annars antecknas berättelsen enbart för kännedom utan vidare behandling.
Landskapsregeringen konstaterar att det finns ett behov av en starkare koppling mellan de olika styrdokument som existerar idag, och som inte egentligen har något uttalat förhållande till varandra. För det första finns landskapsregeringens handlingsprogram som sträcker sig över en hel mandatperiod. I det anges de övergripande politiska målsättningarna för landskapets verksamhet. För det andra finns nu en resurs- och behovsplan som sträcker sig till mandatperiodens slut 2011 (landskapsregeringens meddelande 1/2008–2009). Planen togs fram i anslutning till beredningen av budgeten för 2009 och är avsedd att tjäna som underlag för behandlingen av det budgetförslaget och även beredningen av budgetförslag för kommande år. Tidigare har det under en period funnits ett system med budgetramar, som förutom en ram för nästkommande budget även omfattade en plan för de därpå följande två åren. Landskapsregeringen fastställde budgetramar för åren 2005, 2006 respektive 2007. Detta system har nu återigen tagits i bruk genom att budgetramar för åren 2010–2012 fastställdes i samband med förslaget till den första tilläggsbudgeten för 2009. Budgetramarna och den nuvarande resurs- och behovsplanen fyller i stort sett samma funktion, trots vissa skillnader i tydlighet och tidsperspektiv.
Innehållet i både handlingsprogrammet och rambudgeten/resurs- och behovsplanen styr innehållet i det årliga budgetförslaget som sedan godkänns av lagtinget. Budgeten omfattar i sig även sådant som styr innehållet i följande års budgetar, såsom mer långsiktiga målsättningar och planer. Tidigare fanns till exempel under en period en treårsplan för landskapet med som bilaga till budgetförslaget. Efter att lagtinget har fattat beslut om budgeten fortsätter en annan del av processen, när budgeten förverkligas och förverkligandet sedan redovisas i landskapets bokslut och landskapsregeringens berättelse. I dessa dokument bör det kunna utläsas en koppling till budgeten samt även till de dokument som föregått budgeten. Denna koppling är idag varken tydlig eller ens uttalad.
Den lagstiftning och praxis som tillämpas idag innebär att landskapets boksluts ställning och betydelse är väldigt otydlig. Detta trots att uppgörandet av bokslutet är en absolut förutsättning för att landskapsregeringens berättelse till lagtinget ska få ett adekvat innehåll. I en vidare bemärkelse är uppgörandet av bokslutet en förutsättning för att den ekonomiska tillsyn som ingår i lagtingets budgetmakt ska kunna utövas samt att det parlamentariska ansvar och den redovisningsskyldighet som gäller skötseln av landskapets finanser ska fullföljas på ett meningsfullt sätt.
Landskapsregeringen föreslår att landskapsregeringens berättelse ersätts med en årsredovisning. Begreppet årsredovisning är allmänt vedertaget inom det privata näringslivet och innefattar då ett företags bokslut och verksamhetsberättelse. Genom att använda denna benämning på landskapsregeringens redogörelse till lagtinget förstärks bokslutets roll och betydelse. Det medför även en ändring såtillvida att bokslutet och berättelsen sammanförs i ett dokument som sedan formellt överlämnas till lagtinget för behandling. Dessutom understryks vikten av att hela landskapsförvaltningens, alltså även samtliga underställda myndigheters, ekonomi och verksamhet ska omfattas av årsredovisningen. Lika väl som det finns en budget för landskapet Åland bör det finnas en årsredovisning för landskapet Åland.
I lagtingsordningen (1972:11) för landskapet Åland finns regler om hur lagtinget behandlar bokslutet och landskapsregeringens berättelse. Bokslutet bereds av finansutskottet och landskapsregeringens berättelse behandlas om lagtinget så beslutar av lagutskottet. Eftersom årsredovisningen enligt förslaget överlämnas till lagtinget som en enda handling torde en ändring av lagtingsordningen krävas för att årsredovisningen på ett adekvat sätt ska kunna behandlas av lagtinget.
5. Ikraftträdande
Den föreslagna lagstiftningen är till vissa delar bunden till att tillämpas från och med inledningen av ett finansår. De bestämmelser som rör budgeten bör tillämpas under hela beredningsprocessen och kan följaktligen inte träda i kraft när processen redan satts igång. Inte heller bestämmelserna om landskapsbokslutet och årsredovisningen kan börja tillämpas mitt i ett finansår eftersom redovisningen måste anpassas redan från början av finansåret så att de uppgifter som behövs för bokslutet finns tillgängliga. Landskapsregeringens avsikt är att den nya lagstiftningen till dessa delar ska tillämpas från och med finansåret 2012. Tidpunkten för ikraftträdelse lämnas emellertid öppen eftersom förslaget till den del det gäller landskapets årsredovisning förmodas kräva vissa ändringar av lagtingsordningen. Efter vad landskapsregeringen har erfarit pågår en översyn av lagtingsordningen och arbetsordningen, som det för närvarande är oklart när den kommer att vara genomförd. Om den här föreslagna lagstiftningen tillämpas från och med finansåret 2012 kommer landskapsregeringen att lämna sin första årsredovisning till lagtinget sommaren 2013.
Till övriga delar är inte förslaget bundet till att tillämpas från och med ett finansår. Även till dessa delar föreslår landskapsregeringen att tidpunkten för ikraftträdande lämnas öppen, förslaget bör dock träda i kraft så snart som möjligt. Den finanscontrollerfunktion som regleras i förslaget är redan inrättad och fungerar också enligt de riktlinjer som dragits upp vid inrättandet. Det är emellertid viktigt att regleringen av funktionen och dess roll blir tydligare.
6. Förslagets verkningar
Den lagstiftning som ingår i förslaget utgör till övervägande del en modernisering av den gällande lagstiftningen samt en kodifiering av den praxis som redan tillämpas. Trots att den föreslagna regleringen är tämligen omfattande innebär den således förhållandevis små materiella förändringar. Dessutom har den föreslagna landskapslagen om landskapets finansförvaltning formen av en ramlag vars materiella innehåll kommer att preciseras och utvecklas i författningar på lägre nivå. Förslaget innebär visserligen en reform av regleringen på lagnivå men när det gäller landskapets finansförvaltning som sådan lägger lagen snarare grunden för den framtida utvecklingen av den.
I den föreslagna landskapslagen om landskapets finansförvaltning behandlas förhållandet mellan lagtinget och landskapsregeringen liksom förhållandet mellan landskapsregeringen och de underställda myndigheterna. Genom att förslaget renodlar de olika beslutsnivåerna leder det till en tydligare struktur för finansförvaltningen vilket i förlängningen leder till en effektivare förvaltning.
De effekter förslaget ändå har är mest av organisatorisk natur. Att upprätta den finansieringsanalys som föreslås ingå i landskapsbokslutet kommer att innebära ett visst merarbete för redovisningsbyrån vid finansavdelningen. Förslaget om att landskapets bokslut och landskapsregeringens berättelse ska sammanföras i en årsredovisning medför att arbetet med de båda dokumenten måste samordnas. Som det är nu bereds bokslutet vid finansavdelningen för att lämnas till lagtinget i mars medan berättelsen bereds vid kansliavdelningen för att lämnas i augusti. Det krävs således en både praktisk och tidsmässig samordning av beredningen.
När det gäller lagtingets behandling av årsredovisningen föreslås inga ändringar som rör lagtingets arbetssätt trots att sådana ändringar sannolikt krävs. Sammanförandet av bokslutet och förvaltningsberättelsen till ett samlat dokument förutsätter enligt landskapsregeringens mening att det i lagtinget behandlas som en helhet. Också tidsmässigt påverkas behandlingen i lagtinget. Årsredovisningen kommer att lämnas till lagtinget i slutet av maj då den även överlämnas till landskapsrevisorerna. Det här ger lagtinget möjlighet att om man så vill behandla årsredovisningen och landskapsrevisorernas berättelse tillsammans.
De föreslagna bestämmelserna om den interna kontrollen och finanscontrollerfunktionen innebär ett förtydligande i förhållande till gällande praxis. Redan nu finns ett generellt krav på att den interna kontrollen ska fungera, det är dock inte så tydligt uttalat. Förslaget innebär således en precisering av kravet och samtidigt en avgränsning av ansvaret för att den interna kontrollen fungerar. En finanscontrollerfunktion har redan inrättats vid finansavdelningen så till den delen innebär förslaget att funktionens roll och befogenheter definieras tydligare.
Förslaget medför vissa förändringar i budgeten och budgetberedningen. I budgeten införs en ny typ av anslag, EU-programanslag, som förenklar hanteringen av EU-medel. Förslaget om att slopa förfarandet med beviljad överskridningsrätt för förslagsanslag leder till minskad byråkrati. När det gäller beredningen av budgeten har det hittills rått en viss oklarhet om huruvida de underställda myndigheternas budgetförslag ska betraktas som offentliga handlingar eller som beredningsmaterial som inte blir offentligt förrän ärendet (landskapsregeringens budgetförslag) är slutbehandlat. Oklarheten elimineras genom detta förslag vilket förutom att det skapar en mer entydig reglering även leder till större öppenhet i beredningsprocessen. Förslaget om att tidigarelägga överlämnandet av budgetframställningen till lagtinget medför i praktiken ingen förändring eftersom budgetförslaget de senaste åren har lämnats redan i slutet av oktober.
För övrigt bedöms förslaget inte ha varken ekonomiska eller miljömässiga verkningar och inte heller några konsekvenser för jämställdheten mellan könen.
7. Lagstiftningsordning
Landskapslagen om Ålands landskapsregering kan endast ändras i den ordning som anges i 55 § lagtingsordningen. Det innebär att beslut om att ändra den ska omfattas av minst två tredjedelar av de avgivna rösterna i lagtinget. Övriga lagförslag i framställningen kan antas med vanlig lagstiftningsordning. Att den föreslagna ändringen i den förstnämnda författningen godkänns är en förutsättning för att landskapslagen om landskapets finansförvaltning ska kunna antas i sin föreslagna form.
8. Beredningen av förslaget
Förslaget har beretts vid lagberedningen i samarbete med finansavdelningen. Det skickades våren 2009 på internremiss inom landskapsförvaltningen för att sedan omarbetas till vissa delar. Det delvis förnyade förslaget skickades därefter på en ny internremiss i februari 2010. Vid båda remissbehandlingar distribuerades förslaget internt inom den allmänna förvaltningen, till övriga landskapsmyndigheter samt till lagtingets kansli, totalt 31 olika remissinstanser. Vid det första tillfället gav följande instanser ett yttrande: Ålands folkhögskola, Datainspektionen, Ålands statistik- och utredningsbyrå, Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet, Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet, revisionsbyrån, näringsavdelningen samt Ålands hälso- och sjukvård. Samtliga av dessa myndigheter förutom Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet gav ett nytt yttrande vid remissbehandlingen i februari 2010, då även diskrimineringsombudsmannen, kansliavdelningen, utbildnings- och kulturavdelningen, social- och miljöavdelningen samt Högskolan på Åland yttrade sig över förslaget. Under den senare remissbehandlingen hölls även ett informationstillfälle där förslaget presenterades.
De yttranden som inkommit vid de båda remissbehandlingarna har inte lett till några större strukturella förändringar av förslaget till ny finansförvaltningslag. Däremot har de föranlett ett förtydligande av förslaget till vissa delar samtidigt som en del detaljer har ändrats. Till de delar som förtydligats efter den sista remissbehandlingen hör främst regleringen av finanscontrollerfunktionen där det i de båda remissdokumenten fanns oklara formuleringar bland annat om avgränsningen i förhållande till funktionen som attesterande myndighet. Andra delar som i viss mån förtydligats gäller den interna kontrollen, finansavdelningens roll samt bestämmelserna om användning av landskapets tillgångar och om likviditetshanteringen. I lagtexten har bestämmelserna som bemyndigar landskapsregeringen att utfärda bestämmelser på lägre författningsnivå strukturerats om. Dessutom har bestämmelserna om överlåtelse av landskapets egendom och om mottagande av donationer ändrats. När det gäller fast egendom samt aktier, andelar och andra värdepapper föreslås nu att landskapsregeringen i vissa fall kan fatta beslut om överlåtelse, enligt den tidigare skrivningen skulle lagtinget alltid godkänna sådana överlåtelser. När det gäller donationer föreslås nu att det alltid är den mottagande myndigheten som fattar det formella beslutet om mottagande, och inte som i den tidigare skrivningen att landskapsregeringen i vissa fall fattar beslutet trots att en annan myndighet är mottagare.
Utöver de egentliga remissinstanserna lämnade även lagtingets arbetsgrupp för översyn av lagtingsordningen och arbetsordningen synpunkter på förslaget, vilket ledde till att den ändring av lagtingsordningen som ingick i de förslag som remissbehandlades inte togs med i den slutliga framställningen. Till den del de bestämmelserna direkt rör finansförvaltningen har de inarbetats i förslaget till finansförvaltningslag. En följd av denna omstrukturering blev också att ikraftträdelsebestämmelserna lämnas mer öppna än i de tidigare förslagen.
Detaljmotivering
1. Ändring av LL om Ålands landskapsregering
25 §. Enligt förslaget revideras innehållet i landskapsregeringens berättelse samtidigt som benämningen ändras till årsredovisning. Tanken är att landskapsbokslutet i sin helhet ska ingå i årsredovisningen, liksom den förvaltningsberättelse som idag utgör landskapsregeringens berättelse. I paragrafen anges inte detaljerat vad som ska ingå i årsredovisningen utan enbart de grundläggande kraven. Årsredovisningen ska ge en rättvisande bild av landskapets verksamhet och ekonomiska ställning. Begreppet rättvisande bild är grundläggande inom bokföringslagstiftningen och ges ett mer precist innehåll av de bestämmelser som ingår i förslaget till landskapslag om landskapets finansförvaltning. Dessutom anges att årsredovisningen ska redogöra för hur lagtingets beslut har verkställts under året. På det här sättet skapas en helhet som består av landskapsförvaltningens bokslutshandlingar och förvaltningsberättelsen så att lagtinget med hjälp av dem effektivare än nu kan följa, övervaka och bedöma skötseln av de uppgifter som delegerats till landskapsregeringen och den övriga landskapsförvaltningen.
Tidpunkten för överlämnandet av årsredovisningen är inte enligt landskapsregeringens mening något som behöver regleras i en lag som antas genom beslut med kvalificerad majoritet. I stället föreslås att bestämmelsen om det intas i den föreslagna landskapslagen om landskapets finansförvaltning där även övriga bestämmelser om årsredovisningen anges.
2. LL om landskapets finansförvaltning
1 kap. Allmänna bestämmelser
1 § Sund ekonomisk förvaltning. I paragrafen föreslås en grundläggande hänvisning till principen om en sund ekonomisk förvaltning. Hela landskapets verksamhet ska utgå från denna princip som i sin tur bygger på tre andra principer. Principen om sparsamhet innebär att de resurser som används för att genomföra verksamheten ska göras tillgängliga i rätt tid och vara av den kvantitet och kvalitet som behövs, samt ställas till förfogande till lägsta möjliga kostnad. Principen om effektivitet avser förhållandet mellan de resurser som används och de resultat som uppnås. Slutligen avser principen om ändamålsenlighet hur väl specifika mål och förväntade resultat uppnås.
2 § Definitioner. I paragrafen definieras centrala begrepp.
Begreppet landskapets finanser innefattar hela budgetekonomin, det vill säga inte bara landskapsregeringens och den allmänna förvaltningens ekonomi utan även underställda myndigheters och lagtingets ekonomi. Dessutom räknas även de fonder som finns utanför budgeten till landskapets finanser.
Med landskapets finansförvaltning avses skötseln av landskapets budgetekonomi och fonderna utanför budgeten. I begreppet innefattas förutom den egentliga ekonomiförvaltningen även den ekonomiska planeringen samt utveckling av rutiner för uppföljning och övervakning som sker i samband med skötseln av landskapets finanser. Med ekonomiförvaltning avses den rent praktiska skötseln av ekonomin som utgörs av redovisning, betalningsförmedling, likviditetsplanering samt upprättande av bokslut.
Slutligen definieras begreppen landskapsförvaltningen och förvaltningsenhet. Med det förstnämnda avses hela förvaltningen, alltså både den allmänna förvaltningen, de fristående enheter som finns i anslutning till den samt de myndigheter som enligt lag är underställda landskapsregeringen eller har landskapet som huvudman. När det gäller myndigheter som är underställda landskapsregeringen används samma myndighetsbegrepp som i förvaltningslagen (2008:9) för landskapet Åland, vilket således innefattar bland annat direktionerna vid gymnasialstadieskolorna, Högskolan på Åland, Ålands hälso- och sjukvård (ÅHS), Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet (ÅMHM), Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet (AMS) och Ålands statistik- och utredningsbyrå (ÅSUB). En förvaltningsenhet är en del av denna förvaltning och utgörs av en avdelning eller en fristående enhet vid den allmänna förvaltningen eller av en av de övriga landskapsmyndigheterna. Indelningen i förvaltningsenheter följer således den befintliga administrativa indelningen av landskapsförvaltningen.
3 § Finansförvaltningen. Enligt den gällande lagen handhas landskapets finansförvaltning av landskapsstyrelsen med biträde av finansavdelningen och särskilt utsedda underredovisare. Enligt landskapslagen (1998:70) om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning är finansavdelningens huvudsakliga verksamhetsområde landskapets ekonomi och den ekonomiska utvecklingen i landskapet. Finansavdelningen har således en central roll när det gäller landskapets finansförvaltning. Dels ska avdelningen upprätthålla en god kontroll över landskapets ekonomi och landskapsregeringens övergripande ansvar över ekonomin utövas efter beredning vid finansavdelningen. Dels har avdelningen till uppgift att bistå andra avdelningar och enheter i frågor som rör landskapets ekonomi. Enligt den gällande finansförvaltningslagen åligger det finansavdelningen att granska utanordningar samt underredovisares räkenskaper och medelsanvändning. Ursprungligen utgjorde denna bestämmelse grunden för den interna revisionen. I och med tillkomsten av revisionsbyrån har detta omtolkats så att finansavdelningen fortfarande har rätt och skyldighet att granska utanordningar. Däremot anses mer djuplodande granskningar av handhavandet av landskapets ekonomi i sin helhet höra till revisionsbyrån.
Avsikten är att finansavdelningen vid den allmänna förvaltningen ska behålla den centrala rollen inom finansförvaltningen men att den även ska förtydligas i viss mån. I förslaget anges att finansavdelningen har det övergripande ansvaret för finansförvaltningen. Den föreslagna formuleringen är närmast av informativ karaktär eftersom detta övergripande ansvar följer av 4 § landskapslagen om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning, liksom andra avdelningars övergripande ansvar inom respektive verksamhetsområde gör.
Med det övergripande ansvaret avses att avdelningen ska ha ett helhetsansvar på det strukturella planet och ett samordningsansvar. Däremot avses inte det löpande ekonomiska ansvaret, i vilket innefattas exempelvis budget- och resultatansvar. En av de bärande tankarna med separata myndigheter som är underställda landskapsregeringen är att skapa fristående enheter med eget budget- och resultatansvar, detta ansvar ska naturligtvis inte bäras av finansavdelningen. Budgetansvaret varken kan eller ska bäras av någon annan än den budgetansvariga tjänstemannen oavsett vilken av landskapsförvaltningens myndigheter det handlar om. Resultatansvaret är, i den mån det är uttalat, ett ansvar för den berörda förvaltningsenheten.
Förutom det övergripande och samordnande ansvaret för utvecklingen av finansförvaltningen ska finansavdelningen även ansvara för den praktiska skötseln av ekonomiförvaltningen om inte landskapsregeringen har bestämt något annat. I det fallet har avdelningen snarast rollen som servicefunktion för den övriga landskapsförvaltningen. Den mer detaljerade utformningen av finansavdelningens roll faller inom ramen för landskapsregeringens interna förvaltning och den kan därför preciseras på lägre författningsnivå.
I flera av de speciallagar som reglerar underställda myndigheter anges att landskapsregeringen kan utfärda närmare bestämmelser om den aktuella myndighetens ekonomiförvaltning. Detta gäller emellertid inte alla lagar som reglerar myndigheter, när det gäller ÅHS anges dessutom uttryckligen att myndigheten själv bestämmer om sin ekonomiförvaltning. Regleringen är således inte enhetlig på det här området. Landskapsregeringen föreslår att detta ändras så att förhållandet mellan landskapsregeringen och den underställda myndigheten i det här avseendet blir detsamma oavsett vilken myndighet det är frågan om. Landskapsregeringen bör dessutom kunna delegera hanteringen av ekonomiförvaltningen till den underställda myndigheten.
4 § Lån. Enligt 50 § självstyrelselagen kan lån upptas för landskapets behov. Upptagande av lån ses som en del av budgetmakten och det ska följaktligen bara ske med lagtingets godkännande, vilket också redan är fallet. Med hänvisning till det innehåller budgetbeslutet alltid ett bemyndigande för landskapsregeringen att uppta de lån som behövs för förverkligandet av budgeten. Det som avses är bland annat upptagande av lån för vidareförmedling, finansieringslån för att täcka ett budgetunderskott eller situationer av bristande likviditet till följd av oförutsedda händelser, till exempel att en beräknad inkomst inte inflyter som avsett. Landskapsregeringen anser inte att bemyndigandet i sig behöver regleras i lag utan frågan bör även fortsättningsvis avgöras av lagtinget inom ramen för varje budgetbeslut.
2 kap. Landskapets budget
5 § Beslut om budgeten. I paragrafens 1 mom. anges att landskapets budget liksom för närvarande ska omfatta ett finansår och att finansåret sammanfaller med kalenderåret. Motsvarande bestämmelser finns i den gällande finansförvaltningslagens 2 § och 3 § 3 mom.
I paragrafens 2 mom. regleras förfarandet i det fall att lagtingets budgetbeslut försenas så att landskapet är utan budget när det nya finansåret börjar. Genom att landskapsregeringens förslag till budget fungerar som temporär budget säkerställs att landskapsförvaltningens löpande verksamhet kan fungera genom att utgifter med stöd i tidigare fattade beslut och anslag som baseras på landskapets lagstadgade förpliktelser kan täckas samt att inkomster kan tas emot. Den föreslagna bestämmelsen motsvarar i det närmaste 7 § i den gällande finansförvaltningslagen.
6 § Inkomster och utgifter som upptas i budgeten. I paragrafen uttrycks fullständighetsprincipen som är en av de grundläggande budgetprinciperna. Fullständighetsprincipen betyder att alla förutsägbara utgifter och inkomster i sin helhet ska inkluderas i landskapets budget, vilket ska ses som en huvudregel. Det är grundläggande för att budgeten ska ge en helhetsbild av landskapets ekonomi. I den gällande finansförvaltningslagen uttrycks fullständighetsprincipen för inkomsternas del i 5 §, enligt vilken sådan skatt eller annan inkomst som tillkommer landskapet under finansåret inte får utelämnas från budgeten. För utgifternas del uttrycks principen i 6 § 1 mom. som föreskriver att såsom utgift ska upptas ett anslag som grundar sig på någon förpliktelse och ett sådant belopp som enligt gällande stadganden eller tidigare beslut ska utbetalas under finansåret. Bestämmelsen föreslås här få en mer generell formulering samtidigt som det även sägs att anslagens ändamål ska anges och att annan motivering kan ingå i budgeten. Dessutom anges att varje inkomstpost och varje anslag ska utgöra ett moment i budgeten. Följden av detta är att budgeten är bindande på momentnivå. Det är viktigt när budgeten ska genomföras, och i praktiken tillämpas det redan trots att det inte uttryckligen anges i den nu gällande finansförvaltningslagen.
Som ett avsteg från fullständighetsprincipen anges vidare i paragrafen en möjlighet till nettobudgetering. Bruttobudgeteringsprincipen uttrycker en allmän grundsats om att de uppskattade inkomsterna och utgifterna upptas till fullt belopp i budgeten, i den gällande finansförvaltningslagen anges detta i 8 §. Det är således som utgångspunkt inte möjligt att minska inkomsterna med de utgifter som föranleds av förvärvandet av inkomsterna samtidigt som man inte kan minska utgifterna med de inkomster som landskapet möjligen får vid en verksamhet. Lagtinget kan besluta om undantag i vissa angivna fall eller om särskilda skäl föreligger. Enligt förslaget ska bruttobudgeteringen fortsättningsvis vara utgångspunkten, men villkoren för när nettobudgetering kan tillämpas blir mer öppna. Det enda villkor som anges är att inkomsterna och utgifterna ska ha ett direkt samband med varandra.
7 § Balans i budgeten. I paragrafen uttrycks den så kallade balansprincipen. Med den avses att det på inkomstsidan ska finnas täckning för budgetens anslag, dvs. att budgeten måste vara i balans. Balansprincipen gäller inte enbart landskapsregeringen utan även lagtingets finansutskott när det föreslår ändringar i budgetförslaget och således även det slutliga lagtingsbeslutet. Även tilläggsbudgeten ska uppfylla balansprincipen och det täckningskrav som gäller för den ursprungliga budgeten. Den gällande finansförvaltningslagens 6 § 4 mom. innehåller balansprincipen genom hänvisningen till att tillräckliga medel för att täcka utgifterna ska anvisas i budgeten.
8 § Hänförande av utgifter och inkomster till ett finansår. I paragrafen anges grunderna för hur inkomster och utgifter ska hänföras till ett visst finansår. De grunder som anges ger landskapsregeringen stor frihet när det gäller att välja vilken eller vilka principer som ska tillämpas vid budgeteringen. För närvarande tillämpas flera olika principer vid budgeteringen beroende på vilken typ av inkomst eller utgift det är frågan om. Vid sidan av kontantprincipen tillämpas till exempel prestationsprincipen vid budgeteringen av konsumtionsutgifter medan stora delar av bidragshanteringen följer förbindelseprincipen. Avsikten är att landskapsregeringen närmare ska fastställa hur de olika principerna ska tillämpas vid budgeteringen.
Landskapsregeringen har övervägt en fullständig övergång till budgetering enligt prestationsprincipen men bedömt det som en för genomgripande förändring att genomföra nu. Den föreslagna formuleringen ger möjlighet att utveckla budgeteringen mot en mer prestationsbaserad budget, och även till att på andra sätt anpassa budgeten till de krav som kan komma att ställas i framtiden.
9 § Gruppering av inkomster och utgifter. Enligt förslaget ska inkomster och utgifter inte längre grupperas på olika sätt i budgeten, utan båda ska indelas i avdelningar. Så som landskapets budget ser ut idag finns ingen orsak till att dela in utgifterna i huvudtitlar när indelningen av både inkomster och utgifter i praktiken sker enligt både förvaltningsområde och art. Tanken är dock inte att i första hand förändra grupperingen utan att göra terminologin mer enhetlig.
Avdelningarna ska enligt förslaget fortsättningsvis delas in i kapitel som i sin tur delas in i moment, dels enligt förvaltningens organisationsstruktur dels enligt inkomsternas eller utgifternas art. I den föreslagna 6 § ovan anges att varje anslag och varje inkomstpost utgör ett moment. Budgeten är således bindande på momentnivå. Däremot anges inte närmare något om detaljnivån för momenten, utvecklingen går dock mot en budget med färre detaljer.
10 § Anslagstyper. Enligt den gällande finansförvaltningslagen kan anslag i budgeten som regel inte överskridas, överföras till ett annat finansår eller flyttas från en del av budgeten till en annan. Men lagtinget kan medge undantag från denna regel genom en anteckning i budgeten (9 § i gällande lag). Anslag som får överskridas ska antecknas som förslagsanslag (F) medan anslag som kan överföras från ett finansår till ett annat ska antecknas som reservationsanslag (R). Överföringen av de sistnämnda är enligt 22 § i den gällande lagen begränsad till högst fyra finansår. Dessutom infördes i samband med övergången till affärsbokföring en särskild typ av reservationsanslag, så kallade tvååriga reservationsanslag (VR), som används huvudsakligen för verksamhetsutgifter.
Enligt landskapsregeringen finns ingen orsak att ändra de anslagstyper som finns idag förutom på två punkter. För det första föreslås en ändring när det gäller förfarandet vid överskridning av förslagsanslag. Enligt 6 § i den nu gällande budgetförordningen får förslagsanslag överskridas efter att anslagsbehovet utretts och landskapsregeringen givit sitt tillstånd. Beviljandet av överskridningsrätt har delegerats till tjänstemannanivå så att besluten i praktiken fattas på finansavdelningen (av finanschefen). Det här förfarandet innebär att det inte framstår som helt klart vem som är ansvarig för överskridningen när överskridningsrätt har beviljats. Enligt förslaget slopas systemet med beviljad överskridningsrätt. I stället anges i lagen att förslagsanslag får överskridas om det är nödvändigt för att uppfylla det aktuella anslagets ändamål. Det innebär att det är den budgetansvariga tjänstemannen som gör bedömningen om en överskridning är befogad och därmed även bär ansvaret för att bedömningen sker på korrekta grunder. I efterhand kommer en granskning av bedömningen att kunna ske genom att överskridningen syns i bokslutet. Den budgetansvariga ska motivera överskridningen. Förslaget föranleder en översyn av budgeten som helhet i syfte att avgöra vilken anslagstyp som är mest ändamålsenlig för varje enskilt moment.
För det andra föreslås en ny anslagstyp för program som delvis finansieras av EU. Anslagen för de olika EU-delfinansierade programmen och hanteringen av dem i budgeten har varit problematisk. Problemet har sin grund i att programperioderna sträcker sig över en längre tid än de fyra år som reservationsanslag maximalt omfattar. För att lösa problemet föreslås en ny typ av anslag, EU-programanslag. Den föreslagna anslagstypen är egentligen en form av reservationsanslag, förutom att anslaget tidsmässigt är anpassat till den programperiod som de anslagna medlen hänför sig till. Trots att programperioderna för de EU-delfinansierade programmen i regel sträcker sig över sju år, dröjer det flera år efter perioden innan programmet är avslutat. EU-programanslagen föreslås kunna överföras ända tills det aktuella programmet är avslutat.
Slutligen kan här nämnas att när landskapet går över till budgetering enligt prestationsprincipen kommer varken reservationsanslag eller EU-programanslag att tillämpas längre.
11 § Motiveringar i budgeten. I paragrafen anges den grundläggande strukturen för motiveringarna i budgeten som består av allmän motivering, kapitelmotivering och momentmotivering. Förslaget motsvarar i stort sett den praxis som tillämpas idag, med tillägg av några förtydliganden.
I paragrafens 1 mom. anges att varje anslag ska ha en motivering som anger dess ändamål samt vid behov andra direktiv om hur anslaget ska användas. Budgeten är bindande på momentnivå och därför är det viktigt att denna motivering är tillräckligt utförlig och tydlig eftersom den närmare anger hur budgeten ska verkställas och därmed är utgångspunkten för budgetansvaret.
Det finns i gällande finansförvaltningslag inga bestämmelser om angivande av målsättningar för verksamheten. Landskapsregeringen har emellertid fattat beslut om att målsättningar ska anges i budgeten. Några närmare bestämmelser om hur det ska göras finns dock inte, vilket har lett till en ganska ostrukturerad tillämpning. Det är heller inte befogat att för alla kapitel ange målsättningar, ett exempel är kapitlet som gäller allmänna stöd till kommunerna vars innehåll har sin grund i lag. I paragrafens 2 mom. anges att målsättningarna ska kunna ingå i motiveringen samt att de i så fall dels ska gälla finansåret (särskilda målsättningar) och dels vara mer långsiktiga (övergripande målsättningar). Utöver det kommer landskapsregeringen att utfärda närmare bestämmelser så att man uppnår en bättre enhetlighet när det gäller att ange målsättningar.
Slutligen anges i paragrafens 3 mom. att den allmänna motiveringen ska innehålla de politiska visionerna som anknyter till finansåret.
12 § Beredningen av budgeten. Enligt den gällande lagens 4 § 1 mom. ska landskapsregeringens budgetframställning överlämnas till lagtinget senast den 10 november. Landskapsregeringen anser att tidpunkten kan tidigareläggas så att förslaget lämnas till lagtinget före den 1 november. Därmed kommer lagtinget att ha budgetframställningen på sitt bord när höstsessionen inleds. Närmare bestämmelser om beredningen av budgetförslaget ska utfärdas av landskapsregeringen. Sådana bestämmelser rör exempelvis vem som har ansvar för att budgetförslag utarbetas på olika nivåer inom förvaltningen och tidsgränser för när förslag ska lämnas.
För närvarande tillämpas en praxis enligt vilken all dokumentation som tillkommer under budgetberedningen betraktas som icke offentlig med hänvisning till att det är just beredningsmaterial. Detta gäller alla handlingar fram tills landskapsregeringens slutliga förslag till budget är färdigställt i sin helhet och överlämnas till lagtinget. Undantag finns dock, vissa underställda myndigheter offentliggör på eget initiativ sitt budgetförslag när det överlämnas till landskapsregeringen för vidare beredning vid finansavdelningen.
Det är emellertid tveksamt om denna praxis är helt lagenlig. Enligt landskapslagen (1977:72) om allmänna handlingars offentlighet gäller att alla handlingar som inkommer till en myndighet är offentliga om inte annat anges i lagen. När det gäller handlingar som upprättas för ett ärendes beredning anges i lagen att de inte är offentliga förrän ärendet är slutbehandlat. Detta gäller dock bara handlingar som upprättas inom en myndighet. Det här skulle betyda att till exempel ett förslag till budget från en underställd myndighet blir offentligt när det inkommer till myndigheten landskapsregeringen, dvs. den allmänna förvaltningen. Däremot är inte ett budgetförslag från en av den allmänna förvaltningens avdelningar offentligt genom att det överlämnas till finansavdelningen. Genom att alla handlingar i beredningen i princip betraktas som icke offentliga måste det anses mycket tveksamt om praxis motsvarar lagens bestämmelser.
Landskapsregeringen övervägde i ett skede att föreslå att alla förvaltningsenheters budgetförslag skulle offentliggöras. Detta skulle emellertid kräva alltför stora strukturella förändringar i budgetberedningen inom den allmänna förvaltningen. För att tydliggöra att de underställda myndigheternas budgetförslag är att betrakta som offentliga handlingar när de överlämnas till landskapsregeringen, föreslås en hänvisning till landskapslagen om allmänna handlingars offentlighet. Förslaget innebär ingen ändring av lagstiftningen i sig utan är avsedd att förändra praxis.
13 § Verkställande av budgeten. Enligt nuvarande praxis fattar landskapsregeringen för varje finansår beslut om förverkligandet av budgeten (de så kallade budgetförverkligandedirektiven). Dessa beslut innehåller exempelvis föreskrifter om budgetansvar, utanordningar och kontering. Genom beslutet utses även en budgetansvarig tjänsteman för varje enskilt moment i landskapets budget. Enligt landskapsregeringens mening är det emellertid inte nödvändigt att fatta beslut om de allmänna reglerna för förverkligande av budgeten varje år, tvärtom vore det ändamålsenligt att ha ett mer långsiktigt regelverk. Därför föreslås här att de allmänna bestämmelser som behövs för verkställandet av budgeten ska intas i landskapsförordning. Fördelningen av budgetansvaret ska fortsättningsvis göras årligen, även om landskapsregeringen från och med finansåret 2010 utpekar vissa tjänster snarare än vissa personer som budgetansvariga. Dessa beslut behöver emellertid inte fattas genom landskapsförordning utan ska snarare ses som en form av delegeringsbeslut inom landskapsförvaltningen.
Landskapsregeringen bör även kunna meddela närmare föreskrifter för hur ett anslag i budgeten ska användas. Det som här avses är enskilda anslag där motiveringen i själva budgetbeslutet inte är tillräckligt tydlig eller detaljerad. Det bör dock påpekas att landskapsregeringen är bunden av den anslagsmotivering som finns i budgeten när närmare bestämmelser utfärdas. Det finns i och för sig inget i den gällande lagen som skulle hindra landskapsregeringen att ange riktlinjer av den här typen, vilket också i viss utsträckning har skett i de beslut som avses ovan. Genom att tydligt ange rätten att utfärda bestämmelser i lagen blir det politiska ansvaret när det gäller förverkligandet av budgeten mer konkret. Det är viktigt att detta ansvar är tydligt, inte minst när det är frågan om åtstramning av ekonomin.
14 § Förslag till tilläggsbudget. Ändringar i landskapets budget ska som för närvarande ske på landskapsregeringens initiativ, genom att en framställning med förslag till tilläggsbudget överlämnas till lagtinget. Den föreslagna paragrafen motsvarar materiellt sett den gällande finansförvaltningslagens 4 § 3 mom.
Liksom i samband med behandlingen av den ordinarie budgetframställningen har lagtingsledamöterna möjlighet att överlämna finansmotioner i anslutning till en framställning om tilläggsbudget (se 25 § lagtingsordningen (1972:11) för landskapet Åland).
15 § Fonder utanför budgeten. Liksom för närvarande ska det vara möjligt för lagtinget att inrätta fonder utanför budgeten, det ska emellertid endast göras om det bedöms vara nödvändigt för att sköta en bestående uppgift. Enligt förslaget ska en fond utanför budgeten inrättas genom en särskild landskapslag.
3 kap. Bokföring och årsredovisning
16 § Betalningsförmedling. I paragrafen anges det grundläggande kravet för landskapets betalningar och betalningsförmedling, den ska skötas med beaktande av tillräcklig säkerhet. Vilken säkerhetsnivå som är tillräcklig avgörs av landskapsregeringen beroende av situationen.
17 § Bokföringen. Grundkravet för landskapets bokföring är att den ska omfatta både affärsbokföring och budgetuppföljning. Efter reformen av budget- och redovisningssystemet som genomfördes 1998 är affärsbokföringen landskapets huvudbokföring, där den dubbla bokföringens princip tillämpas (extern bokföring). Budgetuppföljningen sker utöver affärsbokföringen och för denna tillämpas enbart enkel bokföring (intern bokföring). Med affärsbokföringen och budgetuppföljningen som grund ska bokslutet upprättas. Bokföringen ska även uppfylla övriga krav i så hög grad som möjligt, dels interna krav dels krav från externa intressenter och annan lagstiftning. Redovisningskraven för stöd från EU:s strukturfonder är till exempel formbundna.
God bokföringssed får sitt innehåll ur de normer som utformas av bokföringsteori samt praxis inom bokföringen. Dessa normer, som avser såväl bokföringens formella utformning som dess materiella innehåll, utvecklas hela tiden. Begreppet god bokföringssed för landskapets del utformas till stor del utgående från praxis som inarbetats, den gällande lagen och budgetförordningen. Eftersom landskapets affärsbokföring är en specialanpassning av den affärsbokföring som främst regleras av bokföringslagen (FFS 1336/1997) och bokföringsnämndens anvisningar och utlåtanden, har inte dessa lika stor tyngd vid utformningen av god bokföringssed för landskapet. Övrig offentlig bokföring i Finland bör dock ses som vägledande för landskapets bokföring.
Genom att ange att bokföringen ska ordnas så att förverkligandet av budgeten kan kontrolleras på momentnivå tar man egentligen inte ställning till i vilken form posterna i budgetuppföljningen ska redovisas. För närvarande sker det enligt kontantprincipen men en övergång till budgetering enligt prestationsprincipen innebär naturligtvis att budgetuppföljningen måste anpassas därefter. Med momentnivå menas att förverkligandet av budgeten ska kunna kontrolleras med ett moments noggrannhet.
Den bestämmelse om en förteckning över landskapets fasta och lösa egendom som finns i den gällande finansförvaltningslagen tillämpas inte längre i praktiken. I stället förs ett anläggningsregister i enlighet med bokföringslagstiftningen. Avsikten är att fortsätta med det och att ange närmare bestämmelser på lägre författningsnivå.
18 § Redovisningsskyldighet. I paragrafen konstateras att landskapsregeringen är redovisningsskyldig inför lagtinget när det gäller medel och övriga tillgångar. Bestämmelsen är närmast deklaratorisk eftersom skyldigheten redan följer av landskapsregeringens ställning som allmän förvaltningsmyndighet och utövare av den så kallade regeringsmakten. Som regeringsmakt förutsätts landskapsregeringen inneha parlamentets (lagtingets) förtroende och ansvarar därmed inför lagtinget för den politik som förs, inte minst i ekonomiskt hänseende.
I förtydligande syfte anges även att underställda myndigheter i första hand är redovisningsskyldiga inför landskapsregeringen. Denna skyldighet är nödvändig för att landskapsregeringen i sin tur ska kunna uppfylla redovisningsskyldigheten inför lagtinget.
19 § Årsredovisning. Enligt förslaget till ändring av 25 § landskapslagen om Ålands landskapsregering ovan ersätts den berättelse som landskapsregeringen hittills årligen har lämnat till lagtinget av en årsredovisning för hela landskapsförvaltningen. Årsredovisningen ska ge en rättvisande bild av landskapets verksamhet och ekonomiska ställning samt redogöra för de åtgärder som under året vidtagits med anledning av lagtingets beslut. Årsredovisningen är ett viktigt instrument för att visa att redovisningsskyldigheten inför lagtinget uppfylls.
I den här föreslagna paragrafen anges att årsredovisningen ska omfatta landskapsbokslutet och en förvaltningsberättelse. Formuleringen av paragrafens 2 mom. uttrycker den allmänna bokslutsprincipen enligt vilken bokslutet och förvaltningsberättelsen ska ge riktiga och tillräckliga uppgifter om verksamheten och den ekonomiska ställningen. Omfattningen av de uppgifter som ska ges har dock utvidgats för att bättre motsvara den redovisningsskyldighet som kan sägas gälla inom offentlig förvaltning. Kravet på riktiga och tillräckliga uppgifter innebär att uppgifterna i sak ska vara korrekta och inte innehålla väsentliga felaktigheter. Samtidigt ska uppgifterna vara tillräckliga, dvs. de ska ge en riktig och tillräckligt tydlig bild av den bokföringsskyldiga verksamheten och ekonomin.
Årsredovisningen ska uttryckligen fastställas av landskapsregeringen innan det överlämnas till lagtinget och landskapsrevisorerna. Tanken med det är att främja ett förfarande som ytterligare tydliggör landskapsregeringens och landskapsförvaltningens redovisningsskyldighet inför lagtinget. Avsikten med förslaget är att årsredovisningen ska utgöra en lagtingshandling som genomgår behandling i utskott och plenum. För att detta ska förverkligas krävs sannolikt ändringar i lagtingsordningen, dels för att införa begreppet årsredovisning dels när det gäller den formella hanteringen av dokumentet.
Trots att landskapsbokslutet och förvaltningsberättelsen fortsättningsvis kan utarbetas som två separata dokument som tillsammans bildar årsredovisningen, utgår förslaget från att de samordnas tidsmässigt. Därför föreslås i paragrafens 3 mom. att årsredovisningen ska överlämnas till lagtinget senast den sista maj. För bokslutets del innebär det att det kommer att överlämnas betydligt senare än nu när det lämnas separat från berättelsen. Den senare tidpunkten har valts för att göra det möjligt för förvaltningsberättelsen att bli klar, den nuvarande berättelsen lämnas inte förrän i augusti. Valet av tidpunkt har även gjorts med tanke på att landskapsrevisorerna ska hinna ta ställning till årsredovisningen innan de lämnar sin berättelse till lagtinget vilket sker senast den 31 augusti. Det skulle även ge lagtinget möjlighet att behandla årsredovisningen och landskapsrevisorernas berättelse samtidigt. En följd av det här blir att det meddelande som landskapsregeringen nu lämnar till lagtinget om åtgärder med anledning av landskapsrevisorernas berättelse inte skulle kunna behandlas i samband med årsredovisningen som hittills. Hanteringen av denna redogörelse föreslås dock inte bli formaliserad här, utan lämnas i stället öppen med hänvisning till att den är beroende av hur revisionsverksamheten i framtiden ska ordnas i landskapet.
20 § Landskapsbokslut. I paragrafen anges landskapsregeringens skyldighet att upprätta ett bokslut för varje finansår samt vad som ska ingå i bokslutet. Enligt affärsbokföringens principer ingår resultaträkning, balansräkning, finansieringsanalys och noter i ett bokslut. Dessutom bör en budgetuppföljning ingå i landskapsbokslutet. Den föreslagna bestämmelsen motsvarar i stort sett den praxis som tillämpas idag, förutom vad gäller finansieringsanalysen. En finansieringsanalys redogör för kassaflödet och bör enligt landskapsregeringen ingå i bokslutet. Finansårets överskott eller underskott enligt landskapsbokslutet visas i budgetuppföljningen och i den visas också det ackumulerade överskottet eller underskottet för föregående finansår. I samband med budgetuppföljningen visas också uppgifter om överskridningar av anslag.
Valet av begreppet landskapsbokslut har gjorts med avsikten att tydliggöra att bokslutet är avsett att omfatta hela landskapsförvaltningens verksamhet. Genom att landskapsbokslutet omfattar alla landskapsmyndigheter kommer det att anta formen av ett koncernbokslut. Under beredningen av förslaget har även olika sätt att eliminera interna transaktioner i bokslutet övervägts. Inga detaljerade bestämmelser om bokslutets innehåll tas dock in i lagen, utan avsikten är att utvecklingen av landskapsbokslutet ska formuleras genom bestämmelser som utfärdas av landskapsregeringen på lägre författningsnivå.
21 § Överföring mellan finansår. I paragrafen anges hur inkomstrester ska behandlas i budgetuppföljningen i landskapsbokslutet. Bestämmelsen motsvarar i materiellt hänseende delvis den gällande finansförvaltningslagens 22 §. Där finns emellertid även bestämmelser om hur utgiftsrester ska behandlas. Enligt landskapsregeringens mening ska det inte förekomma några utgiftsrester, eftersom varken fasta anslag eller förslagsanslag får överföras till följande finansår. De enda anslag som medger överföring är reservationsanslag och de nya EU-programanslagen, och de ska inte behandlas som utgiftsrester i bokslutet utan som just reservationsanslag och EU-programanslag. När de inte längre får överföras ska de strykas och antecknas som inkomst i bokslutet.
Orsaken till att det ändå måste finnas utrymme för inkomstrester är att landskapet inte kan undvika uppkomsten av sådana genom sitt eget agerande. Landskapsregeringen kan inte helt råda över att inkomster i vissa fall kommer in för sent. När det inte längre är rimligt att anta att inkomsten kommer att kunna uppbäras bör inkomstresten strykas och då antecknas som utgift i bokslutet.
22 § Underställda myndigheters bokslut och verksamhetsberättelser. Enligt den föreslagna 13 § ovan är underställda myndigheter redovisningsskyldiga inför landskapsregeringen för att landskapsregeringen ska kunna uppfylla sin redovisningsskyldighet inför lagtinget. Riktiga och tillräckliga uppgifter om de underställda myndigheternas verksamhet och ekonomiska ställning ska också ingå i landskapsbokslutet och därmed även i årsredovisningen. De lagar som reglerar de olika myndigheterna innehåller ofta ett krav på att en verksamhetsberättelse ska överlämnas till landskapsregeringen varje år. Detta gäller dock inte alla myndigheter, men till exempel ÅHS och ÅSUB gör upp verksamhetsberättelser trots att det inte uttryckligen krävs i lag. Denna brist på enhetlighet är inte tillfredsställande. Därför föreslås att alla underställda myndigheter ska redogöra för sin verksamhet genom att årligen lämna en verksamhetsberättelse till landskapsregeringen.
Däremot är det inte nödvändigt att alla underställda myndigheter varje finansår upprättar separata bokslut. Enligt förslaget ska dock landskapsregeringen kunna bestämma att en myndighet ska upprätta ett eget bokslut. För närvarande är det enbart ÅHS som upprättar eget bokslut och landskapsregeringen har inte för avsikt att ändra på detta i det här skedet.
4 kap. Förvaltning av landskapets tillgångar
23 § Användning av landskapets tillgångar. Bestämmelsen ska ses som en portalparagraf som anger grunden för bruket av landskapets alla tillgångar. Med tillgångar avses fastigheter, lös egendom och även immateriella rättigheter.
24 § Överlåtelse av fast egendom. Överlåtelse av äganderätten till landskapets fasta egendom kan ske genom försäljning, gåva eller byte. Överlåtelse av landskapets fastigheter ska enligt de principer för överlåtelse av landskapets fastigheter som antogs genom landskapets budget för 2004 godkännas av lagtinget innan landskapsregeringen kan verkställa överlåtelsen. Enligt förslaget ska detta vara huvudregeln även i fortsättningen. Det finns emellertid situationer där landskapsregeringen bör kunna överlåta även fast egendom utan att ärendet först har behandlats i lagtinget. Det som avses är exempelvis markbyten som sker vid vägbyggen där det ofta är fråga om små områden med lågt värde. En annan situation är när det gäller inlösen av tillandning, som ju är en process som regleras strikt i annan lagstiftning och där lagtinget inte har någon verklig beslutanderätt. Enligt förslaget ska inte lagtingets godkännande krävas i sådana fall där överlåtelsen är av ringa betydelse och ingår i en plan eller process som regleras med stöd av någon annan lagstiftning. Överlåtelser som anses vara av större betydelse ska således godkännas av lagtinget trots att de ingår i exempelvis en vägplan. Det kan exempelvis röra sig om fast egendom som är värdefull ur naturskyddssynpunkt eller är kulturhistoriskt värdefull. Avsikten är att i landskapsförordning ta in mer detaljerade bestämmelser om i vilka situationer överlåtelse kan ske utan lagtingets godkännande.
25 § Överlåtelse av lös egendom. Enligt förslaget ska lagtingets godkännande krävas för överlåtelse av aktier, andelar och andra värdepapper som förvärvats med stöd av lagtingets beslut, om inte överlåtelsen är av ringa betydelse. Det här betyder att till exempel försäljning av aktier i landskapsägda bolag av stort samhällsintresse såsom Kraftnät Åland Ab och Posten Åland Ab är en sak som avgörs av lagtinget. Däremot kan landskapsregeringen eller en underställd myndighet sälja exempelvis en telefonandel utan lagtingets medgivande. Lagtingets godkännande kan ges på olika sätt, exempelvis genom budgetbeslut eller i form av lagstiftning. Genom att landskapets pensionsfond regleras särskilt i landskapslagen (1995:71) om landskapet Ålands pensionsfond krävs således inte något ytterligare godkännande från lagtinget för placering av pensionsfondens medel. Detsamma gäller likviditetshanteringen som genom den föreslagna 26 § nedan delegeras till landskapsregeringen. Vad som avses med ringa betydelse preciseras närmare i landskapsförordning.
Även överlåtelse av nyttjanderätten till någon av landskapets fastigheter för en tid om tjugo år eller mer ska enligt förslaget avgöras av lagtinget. Överlåtelse av nyttjanderätt för viss tid kan ske genom arrende eller hyra. De ovannämnda principerna från 2004 gäller även överlåtelse av nyttjanderätt och förslaget är i enlighet med dessa principer. Normalt sett sker överlåtelsen genom att landskapsregeringen lägger fram ett förslag inom ramen för ett förslag till budget eller tilläggsbudget. När det gäller överlåtelse av nyttjanderätt för kortare tid än tjugo år fattar landskapsregeringen eller en underställd myndighet själv beslut.
För övrigt får landskapets lösa egendom överlåtas av den myndighet som har egendomen i sin besittning. Det gäller alltså även överlåtelse av nyttjanderätt till någon av landskapets fastigheter för kortare tid än tjugo år. Det krav som ställs är att överlåtelsen ska vara ekonomiskt motiverad och ändamålsenlig. Det innebär att de enskilda myndigheterna själva kan fatta beslut om överlåtelse av lös egendom som de har i sin besittning.
26 § Likviditetshantering. För närvarande följer landskapets likviditetshantering de principer som först fastställdes i den allmänna motiveringen till budgeten för 1998 och som sedan delvis uppdaterats i motiveringen till den första tilläggsbudgeten för 2007. Landskapsregeringen har dock haft för avsikt, vilket också anges i den sistnämnda motiveringen, att placeringsverksamheten ska regleras i en placeringsplan. Den gällande lagstiftningen har emellertid inte ansetts ge utrymme för antagande av en sådan plan. Med hänvisning till det föreslås här att bestämmelser intas om att landskapsregeringen ska ha en fastställd plan för placeringen av landskapets likvida medel. Med likvida medel avses placeringar samt kassa- och banktillgodohavanden som upptas i balansräkningen under rubriken rörliga aktiva.
Avsikten är att placeringsplanen ska ha sin utgångspunkt i de principer som tillämpas idag. Planen kan innehålla bestämmelser bland annat gällande förvaltning, allmänna mål med placeringsverksamheten, grupper av tillgångsslag, riskspridning och avkastningsmål. Den övergripande målsättningen ska fortsättningsvis vara att placeringarna ska vara säkra samt att landskapets betalningsberedskap ska vara tryggad.
27 § Mottagande av donationer. Även om det inte sker särskilt ofta händer det att egendom av varierande slag doneras till landskapet. För närvarande fattas inget formellt beslut om att ta emot en sådan donation. I dessa fall sker således varken någon bedömning av om donationen kan användas på ett ändamålsenligt sätt eller av de ekonomiska konsekvenser som mottagandet kan medföra. Även om landskapet inte betalar någon ersättning för att förvärva egendomen kan den ge upphov till kostnader, dels vid själva mottagandet dels vid den framtida förvaltningen. Att överta en fastighet med byggnader kan till exempel föranleda väsentliga kostnader, både i samband med övertagandet och för det framtida underhållet.
Kostnaderna som förorsakas av en donation måste täckas med anslag i budgeten, varvid lagtinget formellt sett redan nu har en möjlighet att avgöra om medel ska beviljas eller inte. Det kan emellertid upplevas som problematiskt att inte bevilja medel för underhåll av byggnad som landskapet erhållit som donation och som alltså redan är i landskapets besittning.
För att åstadkomma en bedömning på förhand av vad mottagandet av en donation kan innebära föreslås att ett beslutsförfarande införs. Landskapet ska inte längre kunna ta emot donationer utan att ett formellt beslut om mottagande fattas. Mottagandet av en donation ska bedömas utgående från om donationen kan ge upphov till kostnader för landskapet. Det är den myndighet som tar emot donationen som gör bedömningen. Om varken mottagandet eller den framtida förvaltningen bedöms förorsaka betydande kostnader kan myndigheten fatta beslut om mottagande. Om däremot donationen bedöms medföra kostnader för landskapet ska ett anslag för kostnaderna upptas i budgetförslaget. I dessa fall är det alltså lagtinget som gör den slutliga bedömningen om att ta emot donationen genom att budgeten godkänns. Det formella beslutet om mottagande kan sedan fattas av den mottagande myndigheten.
I den föreslagna paragrafen anges på vilken myndighetsnivå beslut om mottagande fattas, närmare bestämmelser om mottagande av donationer föreslås bli angivna i landskapsförordning.
5 kap. Intern kontroll
28 § Intern kontroll. I paragrafens 1 mom. definieras begreppet intern kontroll. Definitionen utgår från den definition som har tagits fram av COSO (se allmänna motiveringen avsnitt 4.4.1.) men är anpassad till de förhållanden som gäller för landskapsförvaltningen. Genom att välja denna definition följer landskapsförvaltningen den modell som nationellt och internationellt används såväl inom privata som offentliga organisationer.
Det är inte möjligt att etablera ett system för intern kontroll som helt eliminerar uppkomsten av fel i organisationen. Uttrycket rimlig säkerhet avser att ange en ambitionsnivå som är beroende av den osäkerhet som alltid finns i en organisation. Det innebär att fullständiga garantier aldrig kan lämnas, oavsett hur bra ett system för intern kontroll än är.
Med uttrycket effektiv verksamhet i punkt 1 avses att förvaltningsenheten ska bedriva den verksamhet som lagtinget och landskapsregeringen beslutat om samt att målet för verksamheten uppnås. Effektivitetsbegreppet knyter också an till bestämmelsen i 1 § om en sund ekonomisk förvaltning.
I punkt 2 anges att verksamheten ska bedrivas så att lagar, förordningar och andra regler efterlevs. Uttrycket andra regler inkluderar inte bara landskapsregeringens beslut utan även andra interna regelverk som har fastställts för verksamheten.
I 3 punkten anges slutligen att redovisningen ska vara tillförlitlig och rapporteringen rättvisande. Det avser såväl finansiell redovisning som annan återrapportering som gäller verksamheten.
Att definitionen intas i lagen innebär i sig enbart ett förtydligande av vad som avses med intern kontroll, det innebär inte att ett krav på intern kontroll införs. Kravet på intern kontroll följer av allmänna förvaltningsprinciper och finns således redan inom landskapsförvaltningen.
Med intern kontroll avses inte ett statiskt system utan en pågående process som förändras. Genom paragrafens 2 mom. läggs ansvaret för att denna process fungerar på varje förvaltningsenhets ledning. Ledningen ska styra och leda arbetet samt säkerställa att åtgärder vidtas i organisationen. Förvaltningsenhetens ledning ansvarar för att ändamålsenliga rutiner skapas och för att rutinerna tillämpas på rätt sätt.
Åtgärderna som vidtas ska med beaktande av verksamhetens specifika förutsättningar utmynna i ett system för intern kontroll som säkerställer att verksamhetsmålen kan uppnås med rimlig säkerhet. Åtgärdernas omfattning beror i hög grad på hur komplex verksamheten är. Verksamhetens art är också betydelsefull, vilket innebär att mindre förvaltningsenheter som hanterar stora resurser eller bedriver en verksamhet som på annat sätt möter stora risker, kräver mer omfattande åtgärder än en större förvaltningsenhet som i mindre utsträckning är utsatt för risk. Ledningen ska kontinuerligt göra en översyn av sitt system för intern kontroll och regelbundet åtgärda brister i systemet.
29 § Finanscontrollerfunktion. Enligt förslaget ska en finanscontrollerfunktion finnas för att samordna och säkra kvaliteten i styrnings-, kontroll- och rapporteringssystemen för landskapets finanser. Ansvaret för att dessa system för intern kontroll finns och tillämpas hos förvaltningsenheterna ligger på ledningen för respektive enhet. Detta följer av föregående paragraf där det även anges att begreppet intern kontroll omfattar hela organisationens verksamhet. Finanscontrollerfunktionens verksamhetsområde består av att ge sakkunnigstöd och handledning till förvaltningsenheternas ledning i planeringen och organisationen av den egna finansiella kontrollen, inklusive rutiner för egenutvärdering av de interna kontrollsystemen.
Dessutom ska finanscontrollerfunktionen ansvara för att systemen för den interna kontrollverksamheten inom landskapsförvaltningen samordnas och blir mer enhetliga. Detta är en uppgift som är speciellt viktig med tanke på det allt större antalet myndigheter som idag tillsammans utgör landskapsförvaltningen. Avsaknaden av en central samordnande kontrollfunktion riskerar i dagsläget att leda till en oenhetlig praxis som utgör hinder för en smidig verksamhet och samtidigt ökar kostnaderna för förvaltningen.
Administrativt sett är finanscontrollerfunktionen placerad på finansavdelningen vid den allmänna förvaltningen. Funktionen ska betjäna hela landskapsförvaltningen och har således en tydlig stabsfunktion. De uppgifter som ska skötas av finanscontrollerfunktionen är sådana som redan ryms inom finansavdelningens verksamhetsområde, och som nämns ovan i den allmänna motiveringen finns redan en tjänst som finanscontroller inrättad (se avsnitt 4.4.1.). Tjänsten inrättades med stöd av landskapslagen om landskapsregeringens allmänna förvaltning som ju utgör grunden för reglering av landskapsregeringens interna organisation. Ramarna för finanscontrollerfunktionens verksamhet anges alltså i den här föreslagna lagen medan landskapslagen om landskapsregeringens allmänna förvaltning tillämpas för att ange vilken eller vilka tjänster som ska finnas inom funktionen, behörighetskrav för dessa samt närmare bestämmelser om hur arbetet ska bedrivas.
30 § Befogenheter. Finanscontrollerfunktionen ska sköta sina uppgifter i första hand genom utvärdering och rådgivning samt genom att framföra iakttagelser och åtgärdsförslag till andra berörda förvaltningsenheter, till den minister som är ansvarig för det aktuella förvaltningsområdet, till finansministern och till revisionsbyrån för vidtagande av eventuella nödvändiga åtgärder. Eftersom avsikten är att funktionen ska utgöra ett stöd för landskapsregeringen och de olika förvaltningsenheternas ledning begränsas dess befogenheter till att rapportera och ge åtgärdsförslag.
31 § Rätt att få uppgifter. För att finanscontrollerfunktionen ska ha möjlighet att framgångsrikt sköta sina uppgifter förutsätts att funktionen har rätt att få de uppgifter, handlingar och utredningar som behövs. Rätten att få uppgifter skapar en rättslig grund för samarbetet med förvaltningsenheterna.
I enskilda fall kan utvärderingen eller utredningen gälla ett ärende till vilket hänför sig handlingar som är sekretessbelagda. I paragrafens 2 mom. anges att finanscontrollerfunktionen under vissa förutsättningar har rätt att få sekretessbelagda uppgifter om det är nödvändigt för skötseln av dess uppgifter.
6 kap. Särskilda bestämmelser
32 § Föreskrifter. Den här föreslagna lagen utgör liksom den gällande finansförvaltningslagen ett slags ramlag. Mer detaljerade bestämmelser kommer i första hand att utfärdas i en landskapsförordning som ska ersätta den nu gällande budgetförordningen. Förutom det anges i denna paragraf att landskapsregeringen kan meddela detaljföreskrifter inom de olika områdena för ekonomiförvaltningen. Det som avses är administrativa föreskrifter som har sin grund i bestämmelserna om bokföring, betalningsförmedling, upprättande av bokslut etc. som finns i den föreslagna lagen och i den förordning som kommer att antas av landskapsregeringen. Utöver det har landskapsregeringen även möjlighet att utfärda olika typer av anvisningar som behövs inom finansförvaltningen, dessa är dock till sin natur inte bindande och behöver inte regleras särskilt i lagen.
33 § Ikraftträdande. Ikraftträdelsebestämmelsen formuleras så att lagens bestämmelser om landskapets budget, bokslut och årsredovisning tillämpas från och med inledningen av ett finansår medan lagen till övriga delar tillämpas från och med tidpunkten för ikraftträdande. Med hänvisning till vad som anges i den allmänna motiveringen ovan föreslås att tidpunkten för ikraftträdande lämnas öppen.
Den nu gällande lagen om landskapets finansförvaltning upphävs men tillämpas ändå vid förverkligandet av budgeten och upprättandet av landskapets bokslut för det finansår som föregår det första finansåret med den nya lagstiftningen. Det betyder att om bestämmelserna om budget, bokslut och årsredovisning tillämpas från och med finansåret 2012 ska den nu gällande lagen tillämpas vid förverkligandet av budgeten och upprättandet av landskapets bokslut för finansåret 2011.
3. Ändring av 16 § LL om hälso- och sjukvården
16 §. Enligt förslaget ska landskapsregeringen kunna utfärda närmare bestämmelser om en underställd myndigheters ekonomiförvaltning. Med hänvisning till det ändras paragrafen så att det inte längre anges att ÅHS bestämmer om sin egen ekonomiförvaltning. Genom ändringen blir regleringen som gäller landskapsregeringens förhållande till de underställda myndigheterna med avseende på finansförvaltningen mer enhetlig. Däremot är det inte landskapsregeringens avsikt att i det här skedet utfärda bestämmelser om hälso- och sjukvårdsmyndighetens ekonomiförvaltning. I samband med lagens ikraftträdelse avser landskapsregeringen att fatta beslut om att ÅHS bestämmer om sin ekonomiförvaltning på samma sätt som myndigheten gör för närvarande.
4. Ändring av 42 § LL om Högskolan på Åland
42 § Donationer. I paragrafen anges att donationer som Högskolan på Åland tar emot ska särskiljas från de övriga inkomsterna samt att landskapsregeringen kan utfärda närmare bestämmelser om mottagande och användning av de donerade medlen. Eftersom mottagande av donationer regleras i den föreslagna landskapslagen om landskapets finansförvaltning föreslås att en hänvisning till den lagen tas in i paragrafens 2 mom.
5. Upphävande av 10 § LL om Ålands försöksstation
10 §. Enligt paragrafen ska försöksstationen redovisa användningen av sina penningmedel till landskapsregeringen enligt bestämmelserna om specialredogörare. Det sistnämnda begreppet är föråldrat och härrör från finansförvaltningslagen från år 1931 och tillämpas inte efter att den upphävdes genom den nu gällande lagen 1971. Enligt förslaget upphävs den föråldrade paragrafen. Av att försöksstationen är underställd landskapsregeringen följer att den är redovisningsskyldig och det är inte nödvändigt att ha en särskild bestämmelse om det.
Lagtext
Landskapsregeringen föreslår att följande lagar antas.
1.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av 25 § landskapslagen om Ålands landskapsregering
I enlighet med lagtingets beslut, tillkommet i den ordning 55 § lagtingsordningen för landskapet Åland föreskriver, ändras 25 § landskapslagen (1971:42) om Ålands landskapsregering, sådan den lyder i landskapslagarna 1987/42 och 1996/10, som följer:
25 §
Landskapsregeringen ska årligen överlämna en årsredovisning till lagtinget. Årsredovisningen ska ge en rättvisande bild av landskapets verksamhet och ekonomiska ställning. Av den ska även framgå åtgärder som under året vidtagits med anledning av lagtingets beslut.
Denna lag träder i kraft den ....
2.
L A N D S K A P S L A G
om landskapets finansförvaltning
I enlighet med lagtingets beslut föreskrivs:
1 kap.
Allmänna bestämmelser
1 §
Sund ekonomisk förvaltning
I all verksamhet som landskapet ansvarar för ska principen om en sund ekonomisk förvaltning iakttas. En sund ekonomisk förvaltning baserar sig på principerna om sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet.
2 §
Definitioner
I denna lag avses med
1) landskapets finanser landskapets budgetekonomi och fonder utanför budgeten,
2) landskapets finansförvaltning den del av landskapets förvaltning som gäller skötseln av landskapets finanser och som förutom ekonomiförvaltning även omfattar planering, beslutsfattande, verkställighet, uppföljning och övervakning i samband med skötseln av landskapets finanser,
3) ekonomiförvaltning den del av finansförvaltningen som omfattar redovisning, betalningsförmedling, likviditetsplanering samt bokslut.
4) landskapsförvaltningen landskapsregeringens allmänna förvaltning, de fristående enheter som finns i anslutning till den samt de myndigheter som är underställda landskapsregeringen,
5) förvaltningsenhet en avgränsad del av landskapsförvaltningen som består av en avdelning eller fristående enhet vid landskapets allmänna förvaltning eller av en myndighet som är underställd landskapsregeringen.
3 §
Finansförvaltningen
Landskapets finansförvaltning sköts av landskapsregeringen, och finansavdelningen har därvid det övergripande ansvaret.
Landskapsregeringen kan utfärda närmare bestämmelser om en underställd myndighets ekonomiförvaltning samt till vilken del landskapsregeringen handhar skötseln av den. Landskapsregeringen kan även bestämma att en underställd myndighet själv bestämmer om sin egen ekonomiförvaltning.
4 §
Lån
Upptagande av lån för landskapets behov sker med lagtingets samtycke.
2 kap.
Landskapets budget
5 §
Beslut om budgeten
Lagtinget beslutar om landskapets budget för ett kalenderår i sänder (finansår).
Om lagtinget inte har beslutat om budgeten före finansårets början ska landskapsregeringens framställning med förslag till budget gälla tills lagtinget fattat beslut om budgeten.
6 §
Inkomster och utgifter som upptas i budgeten
I landskapets budget upptas uppskattningar av de årliga inkomsterna och anslag för de årliga utgifterna. Varje inkomstpost respektive anslag utgör ett moment.
Inkomstposter och anslag upptas i budgeten till bruttobelopp, så att varken utgifterna dras från inkomsterna eller inkomsterna från utgifterna (bruttobudgetering). På förslag av landskapsregeringen kan lagtinget bestämma att det i budgeten får upptas inkomstposter eller anslag som motsvarar skillnaden mellan inkomster och utgifter om dessa står i direkt samband med varandra (nettobudgetering).
7 §
Balans i budgeten
Anslagen i landskapets budget ska täckas av inkomsterna.
8 §
Hänförande av inkomster och utgifter till ett finansår
I landskapets budget hänförs en inkomst eller utgift till det finansår den närmast hör till med beaktande av dess art och ekonomiska karaktär. Dessutom beaktas särskilt den tidpunkt då inkomsten eller utgiften betalas eller tidpunkten för överlåtelsen av den prestation, för mottagandet av den produktionsfaktor eller för uppkomsten av den prestationsskyldighet som ligger till grund för inkomsten eller utgiften.
Närmare bestämmelser om hur inkomster och utgifter hänförs till olika finansår utfärdas genom landskapsförordning.
9 §
Gruppering av inkomster och utgifter
I landskapets budget grupperas inkomster och utgifter i avdelningar, som i sin tur indelas i kapitel och moment dels enligt förvaltningens organisationsstruktur dels enligt inkomsternas eller utgifternas art.
Närmare bestämmelser om grupperingen av inkomster och utgifter utfärdas genom landskapsförordning.
10 §
Anslagstyper
Anslagen i landskapets budget är antingen fasta anslag, förslagsanslag, reservationsanslag eller EU-programanslag.
Fasta anslag får inte överskridas eller överföras till följande finansår.
Förslagsanslag får inte överföras till följande finansår men får överskridas om det är nödvändigt för att uppfylla det aktuella anslagets ändamål.
Reservationsanslag och EU-programanslag får inte överskridas. Reservationsanslag kan användas under högst fyra finansår i följd. Ett EU-programanslag kan användas tills det EU-program har avslutats som anslaget är avsett att finansiera.
11 §
Motiveringar i budgeten
För varje anslag i landskapets budget ska anges anslagets ändamål samt vid behov andra motiveringar.
I varje kapitel ska ingå en motivering som bland annat kan innehålla målsättningar för verksamheten. Målsättningarna ska dels gälla för finansåret (särskilda målsättningar) och dels vara mer långsiktiga (övergripande målsättningar).
I budgeten ska även ingå en allmän motivering som innehåller de politiska visionerna som anknyter till finansåret.
Närmare bestämmelser om innehållet i motiveringarna till budgeten utfärdas genom landskapsförordning.
12 §
Beredningen av budgeten
Landskapsregeringens framställning med förslag till budget ska överlämnas till lagtinget senast den 1 november året före finansåret.
Förslaget till budget bereds enligt de närmare bestämmelser som landskapsregeringen utfärdar genom landskapsförordning. Ett slutligt budgetförslag som överlämnas till landskapsregeringen av en underställd myndighet är offentligt enligt vad som föreskrivs i landskapslagen (1977:72) om allmänna handlingars offentlighet.
13 §
Verkställande av budgeten
Närmare bestämmelser om verkställande av budgeten utfärdas genom landskapsförordning. Landskapsregeringen kan också utfärda närmare bestämmelser om användningen av ett anslag i enlighet med budgeten.
14 §
Förslag till tilläggsbudget
Om det finns behov av att ändra landskapets budget ska landskapsregeringen överlämna en framställning till lagtinget med förslag till tilläggsbudget.
När ett förslag om tillägg till eller ändring i landskapets budget överlämnas till lagtinget ska i framställningen anvisas medel för täckande av den utgiftsökning och den inkomstminskning som föreslås. Där ska även tas in beräknade väsentliga förändringar i de inkomstbelopp som antecknats i budgeten. Framställningen kan dessutom innehålla förslag till minskningar i de anslag som beviljats i budgeten.
15 §
Fonder utanför budgeten
Om det är nödvändigt för skötseln av en bestående uppgift kan lagtinget genom landskapslag inrätta en fond utanför landskapets budget.
3 kap.
Bokföring och årsredovisning
16 §
Betalningsförmedling
Landskapets betalningar och betalningsförmedling ska skötas med beaktande av tillräcklig säkerhet.
Närmare bestämmelser om landskapets betalningar och betalningsförmedling utfärdas genom landskapsförordning.
17 §
Bokföringen
Landskapets bokföring ska omfatta alla utgifter, inkomster, finansiella transaktioner och därtill hörande rättelse- och överföringsposter samt ske på ett sätt som stämmer överens med god bokföringssed.
Bokföringen ska ordnas så att förverkligandet av budgeten kan kontrolleras på momentnivå.
Närmare bestämmelser om landskapets bokföring utfärdas genom landskapsförordning.
18 §
Redovisningsskyldighet
Landskapsregeringen är redovisningsskyldig inför lagtinget när det gäller landskapets medel och övriga tillgångar.
En myndighet som är underställd landskapsregeringen är redovisningsskyldig inför landskapsregeringen.
Närmare bestämmelser om hur redovisningen ska ordnas för fullföljandet av redovisningsskyldigheten utfärdas genom landskapsförordning.
19 §
Landskapets årsredovisning
Landskapsbokslutet och en förvaltningsberättelse ska ingå i den årsredovisning som avses i 25 § landskapslagen (1971:42) om Ålands landskapsregering.
Årsredovisningen ska ge riktiga och tillräckliga uppgifter om hur budgeten förverkligats, om landskapsförvaltningens intäkter och kostnader, om landskapets ekonomiska ställning och resultat samt om landskapsförvaltningens verksamhet och de åtgärder som vidtagits för att verkställa lagtingets beslut (rättvisande bild).
Årsredovisningen fastställs av landskapsregeringen och överlämnas till lagtinget senast före utgången av påföljande maj månad. Samtidigt ska årsredovisningen ställas till landskapsrevisorernas förfogande.
Närmare bestämmelser om uppgörandet av och innehållet i landskapets årsredovisning utfärdas genom landskapsförordning.
20 §
Landskapsbokslut
I landskapsbokslutet som upprättas för varje finansår ska ingå
1) resultaträkning,
2) balansräkning,
3) finansieringsanalys,
4) budgetuppföljning samt
5) noter som behövs för att ge en rättvisande bild som avses i 19 § 2 mom.
Närmare bestämmelser om upprättandet av och innehållet i landskapsbokslutet utfärdas genom landskapsförordning.
21 §
Överföring mellan finansår
Budgeterade inkomster som hör till finansåret och som inte har kunnat uppbäras till landskapet under finansåret kan som inkomstrester övergå till följande år. En inkomstrest som stryks ska antecknas som utgift.
Får ett reservationsanslag eller ett EU-programanslag som helt eller delvis blivit oanvänt inte längre överföras i budgetuppföljningen, ska det oanvända beloppet strykas. Ett anslag som stryks ska antecknas som inkomst.
22 §
Underställda myndigheters verksamhetsberättelser och bokslut
En underställd myndighet ska årligen lämna en verksamhetsberättelse till landskapsregeringen. Om inte annat bestäms i någon annan lag kan landskapsregeringen bestämma när berättelsen ska lämnas.
Landskapsregeringen kan bestämma att en underställd myndighet ska upprätta bokslut.
4 kap.
Förvaltning av landskapets tillgångar
23 §
Användning av landskapets tillgångar
Landskapets tillgångar ska användas på ett sätt som är till nytta för samhället.
Närmare bestämmelser om användningen av landskapets tillgångar utfärdas genom landskapsförordning.
24 §
Överlåtelse av fast egendom
Överlåtelse av landskapets fasta egendom får endast ske med lagtingets godkännande om inte överlåtelsen ska anses vara av ringa betydelse och sker som ett led i en plan eller process som regleras i någon annan lag.
Närmare bestämmelser om när fast egendom får överlåtas utan lagtingets godkännande utfärdas genom landskapsförordning.
25 §
Överlåtelse av lös egendom
Aktier, andelsbevis eller andra värdepapper som förvärvats med stöd av lagtingets uttryckliga beslut får inte överlåtas utan lagtingets godkännande, om inte överlåtelsen enligt vad som närmare anges i landskapsförordning ska anses vara av ringa betydelse.
Nyttjanderätten till någon av landskapets fastigheter för tjugo år eller mer får inte överlåtas utan lagtingets godkännande.
Om inte något annat bestäms i lag eller i budgeten får landskapsregeringen och underställda myndigheter överlåta annan lös egendom som är i deras besittning, förutsatt att överlåtelsen är ekonomiskt motiverad och ändamålsenlig.
26 §
Likviditetshantering
Landskapets likviditetshantering sköts av landskapsregeringen i enlighet med en placeringsplan. Planen ska göras upp av landskapsregeringen med avseende på tillräckligt god avkastning, tillräcklig långsiktighet och riskspridning, betryggande säkerhet samt tillfredsställande betalningsberedskap. Bedömningen av säkerheten ska göras med beaktande av att placeringarnas realvärde bevaras.
Landskapsregeringen kan ingå avtal om placering av landskapets likvida medel med en sammanslutning som bedriver placeringsverksamhet.
27 §
Mottagande av donationer
Beslut om mottagande av en donation fattas av den myndighet som är mottagare. Om en donation bedöms medföra betydande kostnader för landskapet kan beslut om mottagande fattas först efter att medel för täckande av kostnaderna har upptagits i landskapets budget.
Närmare bestämmelser om mottagande av donationer utfärdas genom landskapsförordning.
5 kap.
Intern kontroll
28 §
Intern kontroll
Med intern kontroll avses den process genom vilken en myndighet med rimlig säkerhet
1) uppnår en effektiv verksamhet,
2) efterlever lagar, förordningar och andra regler samt
3) lämnar en tillförlitlig redovisning och rättvisande rapportering av verksamheten.
Ledningen för varje förvaltningsenhet inom landskapsförvaltningen ansvarar för att den interna kontrollen är ändamålsenlig och tillräcklig.
Närmare bestämmelser om den interna kontrollen inom landskapsförvaltningen utfärdas genom landskapsförordning.
29 §
Finanscontrollerfunktion
För att säkerställa kvaliteten i och utveckla de styrnings-, kontroll- och rapporteringsprocesser som avser landskapets finanser finns vid den allmänna förvaltningens finansavdelning en finanscontrollerfunktion.
Finanscontrollerfunktionen ska stöda förvaltningsenheternas ledning i utvecklingen av den finansiella kontrollen samt samordna systemen för finansiell kontroll inom landskapsförvaltningen. Genom att ge råd, delge iakttagelser och ge åtgärdsförslag ska funktionen verka för att systemen och förfarandena för styrningen och rapporteringen som avser landskapets finanser fungerar på ett ändamålsenligt sätt och håller hög kvalitet.
30 §
Befogenheter
Finanscontrollerfunktionen kan för en förvaltningsenhet framlägga en rapport om sina iakttagelser och i den framföra åtgärdsförslag. Funktionen kan dessutom i enlighet med ärendets karaktär framföra sina iakttagelser och åtgärdsförslag till andra berörda förvaltningsenheter, till den minister som är ansvarig för det aktuella förvaltningsområdet, till finansministern och till revisionsbyrån för vidtagande av eventuella åtgärder.
31 §
Rätt att få uppgifter
Finanscontrollerfunktionen har rätt att utan avgift från förvaltningsenheterna få uppgifter, handlingar och utredningar som behövs för skötseln av dess uppgifter.
Finanscontrollerfunktionen har rätt att utan hinder av sekretessbestämmelserna från förvaltningsenheterna få uppgifter och handlingar om landskapets finanser och landskapets verksamhet samt om förfarandet i fråga om landskapets finanser, medel eller egendom som landskapet ansvarar för, om utförandet av en uppgift som bestäms för funktionen ovillkorligen kräver detta.
6 kap.
Särskilda bestämmelser
32 §
Föreskrifter
Landskapsregeringen kan meddela föreskrifter om detaljer när det gäller bokföring, betalningar och betalningsförmedling, redovisning och upprättande av landskapsbokslutet samt andra funktioner och förfaringssätt inom ekonomiförvaltningen.
33 §
Ikraftträdande
Denna lag träder i kraft den .... Bestämmelserna om landskapets budget, bokslut och årsredovisning tillämpas första gången på budgeten, bokslutet och årsredovisningen för finansåret ....
Genom denna lag upphävs landskapslagen (1971:43) om landskapets finansförvaltning. Sistnämnda lag tillämpas dock vid förverkligandet av budgeten och upprättandet av landskapets bokslut för finansåret ....
3.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av 16 § landskapslagen om hälso- och sjukvården
I enlighet med lagtingets beslut ändras 16 § 1 mom. landskapslagen (1993:60) om hälso- och sjukvården som följer:
16 §
För hälso- och sjukvårdsmyndigheten ska styrelsen anta ett reglemente. I reglementet intas närmare bestämmelser om myndighetens administration samt om övriga angelägenheter som hör samman med verkställigheten av myndighetens uppgift och myndighetens funktion.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Denna lag träder i kraft den ....
4.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av 42 § landskapslagen om Högskolan på Åland
I enlighet med lagtingets beslut ändras 42 § 2 mom. landskapslagen (2002:81) om Högskolan på Åland som följer:
42 §
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Landskapsregeringen kan besluta om närmare bestämmelser om användning av de medel som avses i denna paragraf. När det gäller mottagande av donationer tillämpas bestämmelserna i landskapslagen (...:...) om landskapets finansförvaltning.
Denna lag träder i kraft den ....
5.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om Ålands försöksstation
I enlighet med lagtingets beslut föreskrivs:
1 §
Genom denna lag upphävs 10 § landskapslagen (1965:8) om Ålands försöksstation samt ersätts i lagen ordet "landskapsstyrelsen" i olika böjningsformer med "landskapsregeringen" i motsvarande former.
Denna lag träder i kraft den...
| Mariehamn den 27 maj 2010 | |
|
L a n t r å d |
Viveka Eriksson |
|
Föredragande minister |
Mats Perämaa |
Parallelltexter
· Parallelltexter till landskapsregeringens framställning nr 21/2009-2010