Lag- och kulturutskottets betänkande 8/2013-2014

Lagtingsår: 2012-2013

Ladda ner Word-dokument

Ålands lagting

BETÄNKANDE nr 8/2013-2014

 

Datum

 

Lag- och kulturutskottet

2014-09-04

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Till Ålands lagting

 

 

 

 

 


Lag- och kulturutskottets betänkande

Godkännande av det fakultativa protokollet till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och med förslag till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i protokollet som hör till området för lagstiftningen, om tillämpning av protokollet och till lag om ändring av lagen om riksdagens justitieombudsman

·       Republikens presidents framställning nr 12/2012-2013

 

INNEHÅLL

Sammanfattning. 1

Republikens presidents förslag. 1

Utskottets förslag. 1

Utskottets synpunkter 2

Områden som hörde till landskapets lagstiftningsbehörighet enligt 1952 års självstyrelselag  2

I sammanhanget relevanta bestämmelser i FN:s tortyrkonvention. 3

FN:s tortyrkonvention och landstingets behörighet 4

Sammanfattning. 5

UM:s begäran. 6

Utskottets slutsatser gällande behörigheten. 8

JO:s behörighet i landskapet 8

Ärendets behandling. 9

Utskottets förslag. 9

 

 

Sammanfattning

 

Republikens presidents förslag

 

Republikens president föreslår att lagtinget ger sitt bifall till lagen om sättande i kraft av de bestämmelser i det fakultativa protokollet till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning vilka hör till området för lagstiftningen.

 

Utskottets förslag

 

Utskottet föreslår att lagtinget ger sitt bifall till lagen om sättande i kraft av de bestämmelser i det fakultativa protokollet till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning vilka hör till området för lagstiftningen.

     Dessutom föreslår utskottet att lagtinget antar en kläm enligt vilken att lagtinget uppmanar landskapsregeringen att vidta åtgärder för att i skyndsam ordning få till stånd en överenskommelseförordning enligt vilken riksdagens justitieombudsman även på de områden som hör till landskapets behörighet fungerar som en sådan nationell förebyggande mekanism mot tortyr som avses i protokollet.

 

 

Utskottets synpunkter

 

Republikens president inbegär lagtingets samtycke till ett fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (nedan FN:s tortyrkonvention) som trädde i kraft i i Finland den 29 september 1989 på basen av såväl lag som förordning.  Konventionen har inte varit föremål för ikraftsättande i landskapet genom lagtingets bifall.

     Landstingets bifall inhämtades däremot i samband med ikraftsättandet av den europeiska konventionen om förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (lagtingets beslut 3.12.1990). I republikens presidents framställning nr 1/1990-91 gällande konventionen konstaterades att ”då ovan nämnda konvention för Finlands del gäller bland annat lagstiftningen om upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, förebyggande och stävjande av brottslighet samt barnskydd och socialvård, på vilka områden landstinget enligt 13 § 1 mom. 12, 14 och 15 punkten självstyrelselagen har lagstiftningsbehörighet i landskapet och då konventionen även innehåller bestämmelser om myndigheternas skyldighet att bistå den i konventionen nämnda europeiska kommittén, erfordras landstingets ställningstagande till ifrågavarande lags ikraftträdande i landskapet”.

     Vid tidpunkten för ikraftsättandet av både FN:s tortyrkonvention och den europeiska tortyrkonventionen var självstyrelselagen för Åland (5/1952) tillämplig. I nämnda lags 11 § 2 mom. 19 punkt regleras ikraftträdandet av internationella fördrag i landskapet. Enligt 11 § 2 mom. 19 punkten hänförs till rikets lagstiftningsbehörighet ”stiftande av allmän lag eller utfärdande av förordning, då ärendet rör område, som är reglerat genom internationella fördrag, dock så, att jämväl landstinget bör giva sitt bifall till lag, genom vilket fördrag med främmande makt för såvitt i fördraget ingå bestämmelser, som innebär upphävande eller ändring av eller avvikelse från stadganden i självstyrelselagen”.

     Orsaken till att landstingets bifall inte inbegärdes i fråga om ikraftsättandet av FN:s tortyrkonvention var att man från rikets sida bedömde att konventionen inte innehåller bestämmelser som faller inom landskapets lagstiftningsbehörighet. Utskottet har mot bakgrund att landstingets bifall inte inbegärdes ställt sig frågan om FN:s tortyrkonvention innehåller bestämmelser som faller inom landskapets behörighet.  Frågan måste besvaras med utgångspunkt i det rättsläge som rådde vid tidpunkten för ikraftsättandet av konventionen.

 

Områden som hörde till landskapets lagstiftningsbehörighet enligt 1952 års självstyrelselag

 

Vid tidpunkten för ikraftsättande av båda tortyrkonventionerna var 1952 års självstyrelselag tillämplig:

 

Socialvård

Enligt 13 § 1 mom. 14 och 15 punkterna i 1952-års självstyrelselag har landskapet behörighet gällande fattigvård och annan social omvårdnad, kommunala vårdnämnder samt barnskydd med undantag av stadganden hörande till familje- och förmynderskapsrättens områden och stadganden som har samband med strafflagstiftningen.

     Detta innebär i praktiken att innehållet i socialvården samt organiserandet av den hör till åländsk behörighet.

 

Hälso- och sjukvård

Enligt 13 § 1 mom. 16 punkten i 1952-års självstyrelselag har landskapet behörighet gällande hälso- och sjukvården med undantag av samma lags 11 § 15 punkt som rör bland annat bekämpande av smittsamma sjukdomar, behörighet att utöva yrken på det medicinska området samt bestämmelser om de nämnda yrkesutövarnas utbildning, rättigheter och skyldigheter.

     Detta innebär i praktiken att innehållet i sjukvården samt organiserandet av den hör till åländsk behörighet.

 

Allmän ordning och säkerhet

Enligt 13 § 1 mom. 12 punkten i 1952 års självstyrelselag hör upprätthållande av allmän ordning och säkerhet samt brottslighetens förebyggande och stävjande till landskapets behörighet med undantag av ordningsmaktens verksamhet till tryggande av statens säkerhet ävensom polisuppgifterna på de områden, för vilka rikets lagstiftning skall gälla även på Åland.

     Detta innebär att landskapet har behörighet gällande ordningspolisen såväl i fråga om hur myndigheten organiseras samt om exempelvis vilka behörighetskrav som personal inom ordningspolisen ska uppfylla.

 

Undervisningsväsendet

Enligt 13 § 1 mom. 2 punkten i 1952 års självstyrelselag hör undervisningsväsendet till landskapets behörighet med undantag av grundsatsen om allmän läroplikt såvitt fråga är om vilka barn som är underkastade läroplikt och under vilka åldersår läroplikt ska tillämpas; bestämmelser angående de fordringar läroinrättning bör fylla för att äga dimissionsrätt till statens universitet samt den kunskap och skicklighet som erfordras för vinnande av viss, av staten godkänd kompetens.

     Detta innebär att landskapet, med beaktande av undantagen i självstyrelselagen, kan anordna utbildning både på sådana områden som hör till landskapets behörighet och på sådana områden som hör till rikets behörighet. I praktiken anordnas utbildning på ett begränsat antal områden varvid landskapet vinnlägger sig om att utbildningen ska ha ett värde även utanför Åland men i teorin kunde en utbildning som enbart är giltig på Åland anordnas.

 

Landskapets och kommunernas tjänstemän

Redan i 1952 års självstyrelselag hade landskapet lagstiftningsbehöriget vad gäller landskapets och kommunernas tjänsteinnehavare och disciplinär bestraffning av dem (13 § 1mom 3 och 11 punkten, 36 § 2 mom.) 

     Detta innebär att landskapet fritt kan besluta om hur de egna myndigheterna ska organiseras. Det är alltså landskapsmyndigheterna som utfärdar sådana regler och instruktioner rörande personers skyldigheter och uppgifter som omtalas i artikel 10 punkt 2 i FN-konventionen.

 

I sammanhanget relevanta bestämmelser i FN:s tortyrkonvention

 

Artikel 10 i FN:s tortyrkonvention

 

Enligt artikel 10 punkt 1 i FN:s tortyrkonvention ska varje konventionsstat säkerställa att undervisning och information om förbudet mot tortyr till fullo innefattas i utbildningen av civil och militär brottsbeivrande personal, medicinsk personal, myndighetspersoner och andra personer som kan delta vid fängsligt förvar, förhör eller behandling av enskilda personer som blivit utsatta för någon form av gripande, kvarhållande eller frihetsberövande.

Enligt 2 punkt ska varje konventionsstat därtill införa detta förbud i de regler eller instruktioner som utfärdats rörande sådana personers skyldigheter och uppgifter.

 

Artikel 16 I FN:s tortyrkonvention

 

Enligt artikel 16 ska varje konventionsstat bland annat åta sig att inom varje territorium under dess jurisdiktion förhindra andra handlingar som innebär grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning men som inte kan betecknas som tortyr när dessa handlingar begås av eller sker på uppmaning eller med samtycke eller medgivande av en tjänsteman eller någon annan person som handlar som företrädare för det allmänna. Särskilt skall skyldigheterna enligt artiklarna 10, 11, 12 och 13 tillämpas, varvid hänvisningarna till tortyr skall utbytas mot hänvisningar till andra former av grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.    

 

FN:s tortyrkonvention och landstingets behörighet

 

Allmänt

Eftersom bestämmelsen i självstyrelselagens 11 § 2 mom. 19 punkten ” för såvitt i fördraget ingå bestämmelser, som innebär upphävande eller ändring av eller avvikelse från stadganden i självstyrelselagen” inte innehåller någon kvantifiering av självstyrelsebehörigheten, räcker det med att åländsk behörighet överhuvudtaget berörs för att det åländska parlamentets medgivande ska vara en förutsättning för att fördraget till alla delar ska gälla på Åland.

     Det är inte nödvändigt att landskapet i praktiken har utnyttjat sin lagstiftningsbehörighet utan det räcker att behörighet föreligger i teorin. På de områden där landskapet har lagstiftningsbehörighet tillkommer också förvaltningsbehörigheten landskapet.

 

Socialvård

Landskapet har och hade behörighet gällande social omvårdnad och i fråga om undervisningsväsendet. I teorin är det tänkbart att det på Åland skulle ordnas en utbildning för tjänstemän verksamma i socialvården och i praktiken skulle sannolikt en sådan utbildning utformas så att innehållet i utbildningen skulle motsvara innehållet i rikets utbildning. Detta innebär att riket inte har möjlighet att för Ålands del uppfylla förpliktelserna i FN-konventionens 10 artikel att säkerställa att undervisning och information om förbudet mot tortyr till fullo innefattas i utbildningen av myndighetspersoner och andra personer som kan delta vid behandling av enskilda personer som blivit utsatta för någon form av gripande, kvarhållande eller frihetsberövande.

     Landskapets behörighet gällande social omvårdnad innebär även att organiseringen av socialvården ankommer på landskapet och det faller därmed på landskapets ansvar att tillse att förpliktelserna enligt artikel 16 i FN:s konvention uppfylls.

 

Allmän ordning och säkerhet

Enligt 13 § 1 mom. 12 punkten i 1952 års självstyrelselag hör upprätthållande av allmän ordning och säkerhet samt brottslighetens förebyggande och stävjande till landskapets behörighet med undantag av ordningsmaktens verksamhet till tryggande av statens säkerhet ävensom polisuppgifterna på de områden, för vilka rikets lagstiftning skall gälla även på land.

 

Undervisningsväsendet

Enligt 13 § 1 mom. 2 punkten i 1952 års självstyrelselag hör undervisningsväsendet till landskapets behörighet med undantag av grundsatsen om allmän läroplikt såvitt fråga är om vilka barn som är underkastade läroplikt och under vilka åldersår läroplikt ska tillämpas; bestämmelser angående de fordringar läroinrättning bör fylla för att äga dimissionsrätt till statens universitet samt den kunskap och skicklighet som erfordras för vinnande av viss, av staten godkänd kompetens. Landskapet har inte heller behörighet i fråga om utbildning av sjukvårdspersonal inom de yrken som avses i 11 § 15 punkten.

 

Landskapets och kommunernas tjänstemän

Redan i 1952 års självstyrelselag hade landskapet lagstiftningsbehöriget vad gäller landskapets och kommunernas tjänsteinnehavare och disciplinär bestraffning av dem (13 § 1mom 3 och 11 punkten, 36 § 2 mom.)

 

Sammanfattning

 

Artikel 10

 

Enligt FN-konventionen ska varje konventionsstat säkerställa att undervisning och information om förbudet mot tortyr (art. 10) och grym och omänsklig behandling (art. 16) innefattas i utbildningen av myndighetspersoner och andra personer som kan delta vid fängsligt förvar, förhör eller behandling av enskilda personer som blivit utsatta för någon form av gripande, kvarhållande eller frihetsberövande.

     Undervisningsväsendet hörde enligt 13 § 1 mom. 2 punkten i 1952 års självstyrelselag till landskapets behörighet vilket innebär att landskapet i teorin kunde anordna utbildning för sådana personer som avses i artikel 10, förutom med vissa angivna undantag. Landskapet hade såldes behörighet att anordna utbildning för exempelvis ordningspoliser, polisens vaktmästare och annan personal inom ordningspolisen samt för myndighetspersoner inom socialvården.

     Även behörigheten att lagstifta gällande landskapets och kommunernas tjänsteinnehavare  hörde till landskapet enligt 13 § 1mom 3 och 11 punkten, 36 § 2 mom.  självstyrelselagen. Med andra ord är det landskapsmyndigheterna som utfärdar sådana regler och instruktioner rörande personers skyldigheter och uppgifter som omtalas i artikel 10 punkt 2 i FN-konventionen.

 

Artikel 16

 

Enligt artikel 16 ska varje konventionsstat åta sig att förhindra handlingar som innebär grym, omänsklig eller förnedrande behandling som inte kan betecknas som tortyr när dessa handlingar begås av en tjänsteman eller någon annan företrädare för det allmänna. Särskilt ska skyldigheterna enligt artiklarna 10, 11, 12 och 13 tillämpas.

     Landskapet har behörighet enligt i 1952-års självstyrelselag,  

i fråga om

·         landskapets och kommunernas tjänsteinnehavare enligt 13 § 1 mom 3 och 11 punkten, 36 § 2 mom.,

·         socialvårdens område enligt 13 § 14 och 15 punkterna,

·         upprätthållande av allmän ordning och säkerhet samt brottslighetens förebyggande och stävjande enligt 13 § 1 mom. 12 punkten samt

·         hälso- och sjukvård enligt 13 § 1 mom. 16 punkten.

     Det är således landskapet och inte riket som har behörigheten att organisera, instruera och reglera verksamheten inom landskapets alla myndigheter inklusive polis- och socialmyndigheter, på ett sätt som är ägnat att förhindra handlingar som innebär grym, omänsklig eller förnedrande behandling.  Som ett mycket konkret exempel kan nämnas att det faller inom landskapets behörighet att tillse och utöva tillsyn över att bemötandet av klienter som besöker ett kommunalt socialkontor i landskapet sker på vederbörligt sätt. Som ett ytterligare exempel kan nämnas att det ankommer på landskapet och inte på riket att tillse att verksamheten på AMS anordnas på ett sådant sätt som är ägnat att förhindra handlingar som innebär grym, omänsklig eller förnedrande behandling av de arbetssökande.

     I fråga om hälso- och sjukvården är saken något mer komplicerad men till och med på detta område har landskapet behörigheten att organisera, instruera och reglera verksamheten trots att riket har behörighet över den yrkesutbildade personalen. Frågeställningen kom senast upp i samband med en ändring av landskapslagen om hälso- och sjukvården gällande organiserandet av tillsynsverksamheten. På förfrågan svarade då en representant för Valvira att lagen om yrkesutbildade personer inom hälso- och sjukvården (FFS 559/1994) endast gäller yrkesutövning som kan kopplas till givandet av hälso- och sjukvård. Detta innebär att rikets behörighet i fråga om yrkesutbildad personal enbart omfattar det direkta givandet av hälso- och sjukvård medan organiserandet av och tillsynen över övrigt bemötandet av patienter ankommer på landskapet.

     Slutligen kan det anses inkonsekvent att med beaktande av att samma självstyrelselag var gällande, inbegära landstingets samtycke till den europeiska konventionen mot tortyr, men inte till FN:s tortyrkonvention. I republikens presidents framställning gällande den europeiska konventionen konstateras att landstingets ställningstagande var nödvändigt eftersom konventionen gällde bland annat lagstiftningen om upprätthållande av allmän ordning och säkerhet, förebyggande och stävjande av brottslighet samt barnskydd och socialvård samt bestämmelser om myndigheternas skyldighet att bistå den i konventionen nämnda europeiska kommittén. Samma resonemang bör föras även i fråga om FN-konventionen.

 

Självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande

 

Lag- och kulturutskottet har inhämtat ett utlåtande från självstyrelsepolitiska nämnden i ärendet. I utlåtandet av den 8 april 2014 konstaterar nämnden att eftersom det inte på något sätt entydigt kan slås fast att FN-konventionen gäller även i landskapet till de delar den innehåller bestämmelser som faller inom landskapets behörighetsområde anser nämnden att lagtinget inte bör ge sitt bifall till ikraftträdandet av det fakultativa protokollet utan bör invänta en kompletterande framställning från republikens president så att lagtinget först ges möjlighet att ta ställning till konventionen.

     Ett samråd har därefter den 22 augusti 2014 hållits mellan nämnden och utskottet.

 

UM:s begäran

 

Under ärendets behandling har en diskussion förts på tjänstemannanivå med berörda ministerier i riket beträffande lagstiftningsbehörigheten varvid det ovan relaterade resonemanget framfördes från lagtingets sida.

     Diskussionerna utmynnade i att utrikesministeriet i ett brev av den 5 september 2014 (bilaga) meddelar Ålands lagting att utrikesministeriet har sänt en kompletterande framställning till justitieministeriet för att inhämta Ålands lagtings bifall till det lagförslag som ingår i regeringens proposition 35/1989 rd, så att lagen blir gällande i landskapet i sin helhet. Regeringens proposition gäller godkännande av vissa bestämmelser i konventionen mot tortyr och annan grym omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Ärendet kommer att föredras för Republikens President fortast möjligt vilket enligt vad utskottet fått erfara i praktiken innebär den 12 september 2014.

     Den kompletterade presidentframställningen tillkom på basen av ett brev av den 1 september 2014 från utrikesministeriet till justitieministeriet av följande lydelse:

”FN:s konvention mot tortyr samt dess fakultativa protokoll

Justitieministeriet har på begäran av utrikesministeriet vidtagit åtgärder för att inhämta Ålands lagtings bifall till att lagen som ingår i regeringens proposition 182/2012 rd sätts i kraft i sin helhet på Åland i enlighet med 59 § 1 mom. i självstyrelselagen. Regeringens proposition gäller godkännande av det fakultativa protokollet till konventionen mot tortyr och annan grym omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och inkluderar förslag till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i protokollet som hör till området för lagstiftningen, om tillämpning av protokollet och till lag om ändring av lagen om riksdagens justitieombudsman. I samband med lagtingets behandling har det framkommit att lagtingets bifall bör inhämtas även när det gäller regeringens proposition RP 35/1989 rd om godkännande av vissa bestämmelser i konventionen mot tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (nedan ”konventionen”).

     I konventionen, som trätt i kraft för Finlands del den 29.9.1989, definieras begreppet tortyr och varje konventionsstat åläggs att säkerställa att alla tortyrhandlingar utgör brott enligt dess strafflag. Dessutom åläggs varje konventionsstat att vidta legislativa, administrativa, rättsliga eller andra åtgärder för att förhindra tortyrhandlingar inom varje område under dess jurisdiktion. Tortyrhandlingar skall anses som s.k. internationella brott och varje konventionsstat skall utsträcka sin domsrätt till dessa oberoende av var de har begåtts. Genom konventionen ska en kommitté mot tortyr upprättas för att övervaka konventionens efterlevnad. Konventionen gäller tortyr som utövas av en tjänsteman eller någon annan person som handlar som företrädare för det allmänna eller som utövas på anstiftan eller med samtycke eller medgivande av någon av dessa. Genom konventionen vill man dessutom förhindra andra handlingar som innebär grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning men som inte kan betecknas som tortyr enligt definitionen, när dessa handlingar begås av eller sker på uppmaning eller med samtycke eller medgivande av en tjänsteman eller någon annan person som handlar som företrädare för det allmänna.

     Konventionens 10 och 16 artiklar gäller åtminstone polisutbildning och utbildning inom området för socialvården som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet på basen av 18 § 6, 13 och 14 punkter i självstyrelselagen som hörande till allmän ordning och säkerhet, socialvård och undervisning. I praktiken ordnas inte dylik utbildning i landskapet. Åtminstone gällande polisutbildningen har det inte getts landskapslagstiftning och således finns det till denna del inget ställningstagande om behörighetsfördelningen mellan landskapet och riket som skulle ha gjorts i samband med lagstiftningsövervakningen av landskapslagarna. Man kan dock komma fram till en sannolik behörighet gällande polisutbildningen eftersom landskapet har en egen polismyndighet och i landskapslagen om Ålands polismyndighet (ÅFS 2000:34) har man på basen av 18 § 1, 2 och 6 punkten i självstyrelselagen föreskrivit även om kompetenskrav för landskapets poliser (Ålandsdelegationens utlåtande om landskapslagen 23.11.1999 Nr 49/99).

     Utrikesministeriet bifogar två exemplar av den ovannämnda regeringspropositionen om godkännande av vissa bestämmelser i konventionen mot tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (RP 35/1989 rd) och ber justitieministeriet i enlighet med 59 § 1 mom. i självstyrelselagen vidta åtgärder för att inhämta Ålands lagtings bifall till lagen som ingår i propositionen.”

 

Utskottets slutsatser gällande behörigheten

 

Utskottet finner det viktigt att lagtinget bereds möjlighet att ge sitt bifall till angelägna internationella konventioner som rör mänskliga rättigheter. Mot bakgrund av att en kompletterande framställning med begäran om lagtingets bifall även när det gäller regeringens proposition RP 35/1989 rd om godkännande av vissa bestämmelser i konventionen mot tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning kommer att överlämnas till lagtinget inom kort föreslår utskottet att lagtinget i snabb ordning ger sitt bifall till lagen om sättande i kraft av de bestämmelser i det fakultativa protokollet till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning vilka hör till området för lagstiftningen. Utskottet anser att lagtingets bifall ska ges i andra behandling under förutsättning att republikens president den 12 september 2014 fattar beslut om en kompletterande framställning.

 

JO:s behörighet i landskapet

 

Utskottet noterar att framställningen till lagtinget görs på basen av en proposition som gällde även en lag om ändring av lagen om riksdagens justitieombudsman. Enligt lagen utsågs justitieombudsmannen till en sådan nationell förebyggande mekanism mot tortyr som avses i protokollet. Klämmen i presidentframställningen tar dock sikte på lagtingets bifall till att lagen om sättande i kraft av det fakultativa protokollet men ärendet aktualiserar frågeställningen om justitieombudsmannens behörighet på de områden som hör till landskapets behörighet.

     Självstyrelsepolitiska nämnden har vid ett flertal tillfällen berört frågeställningen, bland annat i betänkande 2/2005-2006 då nämnden skriver att frågan om behörigheten i landskapet ytterst är en fråga om medborgarnas rättsskydd och om övervakning av att de grundläggande fri- och rättigheterna samt de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Frågan, som har flera dimensioner, gäller dels behörigheten att granska landskapslagars och landskapsförordningars laglighet, dels behörigheten att granska åtgärder i förvaltningsärenden. Enligt nämndens mening bör landskapsregeringen se över hela problematiken kring frågan om hur de uppgifter som i riket ankommer på justitiekanslern samt justitieombudsmannen ska skötas i landskapet och uppmärksamheten bör fästas vid såväl Ålands konstitutionella ställning som vid rättssäkerheten.

     Utskottet föreslår nu att lagtinget ger sitt samtycke till att lagen om ikraftsättande av det fakultativa tilläggsprotokollet blir gällande i landskapet. Samtycket inkluderar dock inte med automatik lagen om ändring av lagen om riksdagens justitieombudsman. Utskottet finner det angeläget att det även i landskapet finns en på lag grundad övervakningsmekanism till den viktiga konventionen som rör mänskliga rättigheter och anser att det inte är tillfredsställande att det råder oklarhet i fråga om på vem ansvaret för övervakningen vilar när det gäller övervakning på landskapets behörighetområden. Av rättsäkerhetsskäl anser utskottet att det vore ändamålsenligt att JO skulle utses till en sådan nationell förebyggande mekanism mot tortyr som avses i protokollet även på de områden lagtinget har behörighet. Saken kan enligt utskottets mening lösas genom en överenskommelseförordning och utskottet uppmanar därför landskapsregeringen att i skyndsam ordning vidta åtgärder för att få till stånd en sådan förordning.

 

Ärendets behandling

 

Lagtinget har den 3 april 2013 inbegärt lag- och kulturutskottets yttrande över framställningen.

     Utskottet har i ärendet hör minister Wille Valve och Europarättschefen Michaela Slotte. Vidare har utskottet inhämtat ett yttrande från självstyrelsepolitiska nämnden (bifogas) och den 22 augusti 2014 hölls ett samråd mellan utskottet och nämnden i ärendet.

     I ärendets avgörande behandling har deltagit ordföranden Katrin Sjögren, viceordföranden Göte Winé samt ledamöterna Harry Jansson, Axel Jonsson, Gun-Mari Lindholm, Åke Mattsson och Roger Slotte.

 

Utskottets förslag

 

Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet

 

att lagtinget ger sitt bifall till att lagen träder i kraft i landskapet Åland till de delar protokollet faller inom landskapets behörighet samt

 

att lagtinget uppmanar landskapsregeringen att vidta åtgärder för att i skyndsam ordning få till stånd en överenskommelseförordning enligt vilken riksdagens justitieombudsman även på de områden som hör till landskapets behörighet fungerar som en sådan nationell förebyggande mekanism mot tortyr som avses i protokollet.

__________________

 

 

Mariehamn den 4 september 2014

 

 

Ordförande

 

 

Katrin Sjögren

 

 

Sekreterare

 

 

Susanne Eriksson

 


Ålands lagting

UTLÅTANDE nr 2013-2014

 

Datum

 

Självstyrelsepolitiska nämnden

2014-04-08

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Till Ålands lagting

 

 

 

 

 


Självstyrelsepolitiska nämnden

Godkännande av det fakultativa protokollet till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och med förslag till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i protokollet som hör till området för lagstiftningen, om tillämpning av protokollet och till lag om ändring av lagen om riksdagens justitieombudsman

·       Republikens president framställning nr 6/2012-2013

 

 

INNEHÅLL

Nämndens synpunkter 10

Konventionen. 10

Landskapsregeringens yttrande. 11

1951-års självstyrelselag. 11

Tidigare tolkningar av 1951-års självstyrelselag. 12

Grundlagsutskottets roll 12

Nämndens överväganden. 13

Nämndens förslag. 13

Ärendets behandling. 13

 

 

Nämndens synpunkter

 

Konventionen

 

Republikens president begär att lagtinget ska ge sitt bifall till lagen om sättande i kraft av bestämmelserna i det fakultativa protokollet till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning till den del bestämmelserna hör till lagtingets behörighetsområde. Syftet med protokollet är att förstärka skyddet för frihetsberövade personer mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och inskärpa staternas skyldighet att vidta effektiva åtgärder för att förhindra tortyr. Genom protokollet skapas ett system inom ramen för vilket oberoende internationella och nationella besöksorgan regelbundet besöker platser där frihetsberövade personer hålls fängslade och med stöd av protokollet har det upprättats en internationell underkommitté till kommittén mot tortyr. I protokollet förutsätts det även att konventionsstaterna inrättar eller utser en eller flera oberoende nationella förebyggande mekanismer. I Finland anförtros uppgiften riksdagens justitieombudsman enligt lagförslaget i propositionen. Nämnden konstaterar att JO:s befogenheter i landskapet saknar reglering.

     Protokollet trädde i kraft internationellt i juni 2006 och lagen om sättande i kraft av de bestämmelser i protokollet som hör till området för lagstiftningen och om tillämpning av protokollet utfärdades i juni 2013.

     Det fakultativa protokollet anknyter till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, (FN-konventionen) som inte fördes till landstinget för bifall trots att landstingets bifall inhämtades i samband med ikraftsättandet av motsvarande europeiska konvention om förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (lagtingets beslut 3.12.1990). Vid tidpunkten för ikraftsättandet av både den europeiska konventionen och den nu aktuella FN-konventionen var självstyrelselagen för Åland (5/1952) tillämplig.

     Nämnden har i detta utlåtande koncentrerat sig kring den problematik som föranleds av att FN-konventionen transformerades genom en förordning till vars ikraftträdande landstinget inte gav sitt bifall medan lagtingets bifall nu begärs till det fakultativa protokollet till konventionen. Frågan är här, liksom i fråga om det fakultativa protokollet till det s.k. ESK-fördraget, om konventionen är gällande på landskapets behörighetsområde och om vilka slutsatser som kan dras av svaret på frågan.

 

Landskapsregeringens yttrande

 

Av landskapsregeringens yttrande av den 21 mars 2013 framgår att landskapsregeringen inte har deltagit i förhandlingar då det fakultativa protokollet förhandlades fram på internationell nivå. Landskapsregeringen har dock givit två utlåtanden till regeringen i samband med beredningen av det fakultativa protokollets godkännande och inomstatliga ikraftsättande.

     I utlåtandet till lagtinget framhålls att det med stöd av protokollet har upprättats en internationell underkommitté till kommittén mot tortyr med uppgift att fungera som förebyggande tillsynsorgan. Underkommittén besöker konventionsstaterna och granskar sådana platser där personer är eller kan hållas frihetsberövade. Ikraftsättandet i landskapet medför att underkommittén har en rätt att besöka ett antal myndigheter som lyder under landskapets lagstiftningsbehörighet, t.ex. Ålands polismyndighet och vårdinrättningar i landskapet. Dessa skulle även ha en informationsplikt i förhållande till underkommittén enligt artikel 14 i det fakultativa protokollet.

     Landskapsregeringen understöder målsättningen med och sakinnehållet i det fakultativa protokollet.

 

1951-års självstyrelselag

 

Frågan om FN-konventionen är i kraft i landskapet måste bedömas enligt det rättsläge som rådde vid tidpunkten för konventionens transformering. När FN-konventionen transformerades år 1976 var självstyrelselagen för Åland av år 1951 gällande. Enligt lagens 11 § 2 mom. 19 punkt tillkom lagstiftningsbehörigheten riket på områden som är reglerade genom internationella fördrag, ”dock så att landstinget bör ge sitt bifall till lag genom vilken fördrag med främmande makt bringas i kraft inom landskapet för såvitt i fördraget ingår bestämmelser som innebär upphävande eller ändring av eller avvikelse från stadganden i självstyrelselagen”.

     Detta innebär att det vid tidpunkten för konventionens transformering fanns två kriterier som skulle vara uppfyllda för att landstingets samtycke skulle vara nödvändigt. I nämndens utlåtande av den 18 april 2013 till lag- och kulturutskottets betänkande nr 3/2013-2014 förs ett resonemang om dessa kriterier till vilket nämnden här hänvisar. Nämndens slutsats är eftersom självstyrelselagens behörighetsgränser inte kan ändras genom en förordning anser nämnden för sin del att bestämmelsen bör tolkas så att samtycke alltid krävs när ett fördrag innehåller bestämmelser som faller inom landskapets behörighetsområde.

 

Tidigare tolkningar av 1951-års självstyrelselag

 

I ovan nämnda utlåtande över ESK-konventionen redogör nämnden för tidigare tolkningar 1951-år självstyrelselag och hänvisar bl.a. till regeringens kommittébetänkande 1987:31 om en ny självstyrelselag för Åland enligt vilket fördrag som transformeras genom förordning inte blir gällande i landskapet till de delar de innehåller bestämmelser som faller inom landskapets behörighetsområde samt till att regeringssekreteraren Nils Wirtanen vid justitieministeriet i ett utlåtande till riksdagens utrikesutskott i fråga om den nordiska språkkonventionen framhöll att ”eftersom fördraget träder i kraft genom enbart en förordning utan en implementeringslag godkänd av riksdagen, behövs inte lagtingets godkännande, vilket samtidigt betyder att fördraget inte ens som rekommendation gäller Åland eftersom självstyrelselagens bestämmelser inte kan förbigås genom en förordning”. Nämnden framhöll att uttalandet från justitieministeriet i kombination med kommittébetänkandet är en tydlig indikation på bedömningen av rättsläget i början av 1980-talet, alltså strax efter det att konventionen transformerades i riket.

 

Grundlagsutskottets roll

 

I nämnda utlåtande till lag- och kulturutskottet för nämnden vidare ett resonemang om grundlagsutskottets roll där det bland annat konstateras att man bör skilja mellan grundlagsutskottets kontroll av å ena sidan vanliga rikslagars förenlighet med grundlagen samt å andra sidan kontrollen av lagar som transformerar internationella fördrag om mänskliga rättigheter. När grundlagsutskottet ger utlåtande om transformationslagar som rör andra angelägenheter än fördrag om mänskliga rättigheter gäller utlåtandena behandlingsordningen enligt grundlagen och självstyrelselagen. I fråga om rikslagar som transformerar internationella fördrag ansåg och anser nämnden att lagtinget är den enda instans som kan uttala sig om giltigheten för Ålands del i den ordning 59 § självstyrelselagen anger oberoende av i vilken ordning lagen behandlas i riksdagen.

     I samband med den nu aktuella regeringspropositionen har riksdagens grundlagsutskott inte fördjupat sig i den problematik som berörs i detta utlåtande trots att det i regeringens proposition under rubriken Ikraftträdande sägs att det för förordningen om sättande i kraft av konventionen inte var nödvändigt att begära bifall av lagtinget, eftersom förbudet mot tortyr och annan grym, omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning hör till straffrätten och därmed till rikets lagstiftningsbehörighet. Riksdagen förbigår denna ståndpunkt med tystnad. Nämnden delar inte den framförda slutsasen utan anser att det i konventionen finns ett flertal bestämmelser som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Detta borde grundlagsutskottet ha påtalat inte minst mot bakgrund av behandlingen av motsvarande europeiska konvention om förhindrande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

     Nämnden framhåller att valet av transformeringssätt i riksdagen på intet sätt kan påverka ett fördrags giltighet på Åland mot lagtingets vilja och påpekar att behandlingen i riksdagen och dess utskott bör respektera detta förhållande.

 

Nämndens överväganden

 

Nämnden konstaterar liksom i fråga om ESK-fördraget att mycket tyder på att rättsläget vid tidpunkten för FN-konventionens ratificering var sådant att landstingets samtycke borde ha krävts för att konventionen ska vara gällande i landskapet. Därtill måste även syftet med självstyrelselagen tillmätas stor betydelse vid tolkningen av rättsläget och tolkningen bör göras i belysning av den utveckling av de internationella avtalen som globaliseringen har lett till. I den första självstyrelselagen fanns inga bestämmelser om internationella fördrag vilket sannolikt är ett resultat av att Finland vid den tiden ingick väldigt få avtal. I den mån fördrag ingicks förelåg dock ett problem med att riket genom dessa fördrag kunde ändra gränserna för behörigheten mellan Åland och riket. I den andra självstyrelselagen tillkom därför de nämnda bestämmelserna i syfte att riket inte genom de internationella fördragen skulle kunna rucka på behörighetsgränserna. Genom nu gällande självstyrelselag begränsades möjligheten ytterligare genom att man utvidgade kravet till att uttryckligen gälla oavsett vilket transformeringssätt som valdes på rikssidan. Det genomgående syftet med såväl 1951 års som 1991 års självstyrelselagar är att begränsa rikets möjlighet att genom internationella fördrag inskränka på lagtingets behörighet. Avsikten kan här knappast vara att genom 1951-årssjälvstyrelselag förhindra möjligheten för riket att genom lag utan landstingets samtycke inskränka självstyrelsen men att samtidigt hålla möjligheten öppen att genom förordning företa en sådan inskränkning. Detta syfte talar för en vidare tolkning av begreppet ”lag” i 1951 års självstyrelselag.

     Nämnden noterar vidare att praxisen i fråga om 1951 års självstyrelselag inte är entydig. Inledningsvis tillämpades lagen så att enbart de fördrag som i riket transformerades genom lag fördes till landstinget för godkännande men i slutet av lagens tillämpningsperiod infördes en praxis där även internationella fördrag som transformerades genom förordningar fördes till landstinget för samtycke.

 

Nämndens förslag

 

Eftersom det inte på något sätt entydigt kan slås fast att FN-konventionen gäller även i landskapet till de delar den innehåller bestämmelser som faller inom landskapets behörighetsområde anser nämnden att lagtinget inte bör ge sitt bifall till ikraftträdandet av det fakultativa protokollet utan bör invänta en kompletterande framställning från republikens president så att lagtinget först ges möjlighet att ta ställning till konventionen.

 

Ärendets behandling

 

Lagtinget har inbegärt självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande till lag- och kulturutskottet över ärendet den 3 april 2013.

     I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Britt Lundberg, viceordföranden  Danne Sundman samt ledamöterna Gunnar Jansson, Barbro Sundback , Roger Jansson , Harry Jansson  och Axel Jonsson.

 

 

 

Mariehamn den 8 april 2014

 

 

Ordförande

 

 

Britt Lundberg

 

 

Sekreterare

 

 

Susanne Eriksson