Lagförslag 18/2016-2017
|
|
| ||
|
| LAGFÖRSLAG nr 18/2016-2017 | ||
|
| Datum |
| |
|
| 2017-03-09 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
En gemensam kommunal räddningsmyndighet
Huvudsakligt innehåll
Räddningslagen syftar till att kommunerna inrättar en gemensam räddningsmyndighet. En gemensam räddningsmyndighet har inte förverkligats inom ramen för gällande lagstiftning. Landskapsregeringen föreslår att lagstiftning som i sista hand förpliktar de åländska kommunerna att upprätta en gemensam räddningsmyndighet antas. I första hand ska den gemensamma myndigheten inrättas så att kommunerna själva kommer överens om myndigheten genom någon av de kommunala samarbetsformer som 12 kap. i kommunallagen medger. Enligt förslaget ska kommunerna avtala om räddningsmyndigheten så att vissa i lag föreslagna minimikriterier är uppfyllda och detta ska ske inom tre månader efter att den föreslagna lagen träder i kraft.
I andra hand ska den gemensamma räddningsmyndigheten förverkligas genom ett tvingande förfarande. Det föreslagna tvingande samarbetet baserar sig på att det i lag föreskrivs att Mariehamns stad ska sköta den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter för samtliga kommuners räkning. Enligt förslaget ska landskapsregeringen få i lag föreskrivna befogenheter att besluta om övrig organisering som är nödvändig och som kommunerna inte kommit överens om. Enligt förslaget ska landskapsregeringen fatta ett beslut om tvingande samarbete senast åtta månader efter att lagen träder i kraft. Det tvingande samarbetet träder i kraft då landskapsregeringens beslut vinner laga kraft. För skötseln av räddningsmyndighetens uppgifter tillsätter Mariehamns stad en räddningsnämnd i vilken varje kommun ska vara representerad, om inte kommunerna avtalar om något annat.
INNEHÅLL
1.1 Organiseringen av räddningsväsendet i landskapet
1.2 Organiseringen av det kommunala räddningsväsendet
1.3 En gemensam räddningsmyndighet enligt räddningslagen
1.4 Samarbetsplanen för en gemensam räddningsmyndighet
1.6 Räddningsväsendet i Sverige
2. Landskapsregeringens överväganden
2.1 Möjligheterna till en räddningsmyndighet på frivillig väg
2.2 Argument för en gemensam räddningsmyndighet
2.3 Kommunal överenskommelse framom ett tvingande samarbete
2.4 Tvingande samarbete om en gemensam räddningsmyndighet
3. Landskapsregeringens förslag
4.1 Brand- och räddningsväsendet
4.2 Kommunal självstyrelse och grundlagen
1. Landskapslag om en gemensam kommunal räddningsmyndighet
2. Landskapslag om ändring av räddningslagen för landskapet Åland
L A N D S K A P S L A G om en gemensam kommunal räddningsmyndighet
L A N D S K A P S L A G om ändring av räddningslagen för landskapet Åland
Allmän motivering
1. Nuläge
1.1 Organiseringen av räddningsväsendet i landskapet
Räddningslagen (2006:106) för landskapet Åland, nedan räddningslagen, innehåller bestämmelser om hur räddningsverksamheten ska bedrivas i landskapet. Den övergripande målsättningen med bestämmelserna i räddningslagen framgår ur 4 §. Målsättningen är att människor ska skyddas och räddas från farliga situationer, att ange vem som ska vidta de åtgärder som krävs för att i största möjliga utsträckning begränsa skadorna då olyckor inträffar eller fara hotar samt att upprätthålla en för alla trygg och säker livsmiljö. Räddningslagen utgår från att kommunerna har huvudansvaret både för den förebyggande och operativa räddningsverksamheten. Organiseringen av det kommunala räddningsväsendet beskrivs närmare i kapitel 1.2.
Kapitel 2 i räddningslagen innehåller bestämmelser om ansvarsfördelningen och samarbetet inom räddningsväsendet. Landskapsregeringen har det övergripande ansvaret för att räddningsverksamheten i landskapet bedrivs effektivt och organiseras i enlighet med bestämmelserna i räddningslagen. Landskapsregeringen leder och utövar tillsynen över räddningsverksamheten i landskapet. Landskapsregeringen ska också upprätthålla landskapsalarmcentralen samt tillsätta en särskild räddningsdelegation. Räddningsdelegationen ska biträda landskapsregeringen i ärenden som rör räddningsverksamheten och bekämpningen av miljöskador i landskapet. Även myndigheter som är underställda landskapsregeringen är skyldiga att delta i räddningsverksamhet.
Statliga myndigheter deltar i räddningsverksamheten i landskapet i enlighet med vad som bestäms i rikslagstiftningen. Enligt självstyrelselagen hör befolkningsskyddet till rikets lagstiftningsbehörighet. Enligt självstyrelselagen deltar landskapsmyndigheterna i befolkningsskyddet i enlighet med vad som stadgas i en överenskommelseförordning. Med stöd av detta har utfärdats republikens presidents förordning (2000:80) om skötseln i landskapet Åland av förberedande uppgifter för undantagsförhållanden.
Enligt räddningslagen kan organisationer som är verksamma i anslutning till räddningsväsendet av kommunens räddningsmyndighet och landskapsregeringen tilldelas uppgifter som är att hänföra till den operativa räddningsverksamheten. Organisationerna kan även tilldelas uppgifter som hänför sig till utbildning, rådgivning och information. I förarbetena hänvisas till Ålands brand- och räddningsförbund, frivilliga räddningstjänsten samt Ålands sjöräddningssällskap som exempel på dylika organisationer (framst. nr 11/2004-2005, s. 35). Dock får organisationerna inte tilldelas uppgifter som innebär utövning av offentlig makt.
Även enskilda har skyldigheter enligt räddningslagen. Till exempel den som äger eller innehar en byggnad eller anläggning eller utövar industri- eller affärsverksamhet är skyldig att upprätthålla en beredskap för räddningsinsatser som möjliggör snabba och effektiva räddningsingripanden då en olycka inträffar eller när fara hotar. Även den som har det övergripande säkerhetsansvaret för verksamheten vid ett ämbetsverk eller en inrättning har liknande skyldigheter enligt räddningslagen.
Ålands polismyndighet sköter mottagandet av nödmeddelanden och alarmering av räddningsenheter. Om central alarmeringsförvaltning föreskrivs närmare i 9 kap. i räddningslagen. Polismyndigheten ska bland annat ta emot nödmeddelanden och alarmera de räddningsenheter som behöver tas i bruk i händelse av att en nödsituation föreligger samt vidarebefordra inkomna larm till de myndigheter som berörs. Enligt 1 § 3 mom. i landskapslagen (2000:26) om Ålands polismyndighet finns för skötseln av dessa uppgifter en alarmcentral vid polismyndigheten. Alarmcentralen är fysiskt placerad i samma lokaler som Mariehamns stads räddningsverk.
Det kan även noteras att myndighetsansvaret för oljeskyddet både på land och till havs ligger på landskapsregeringen enligt landskapslagen (1977:16) om bekämpning av oljeskador. Enligt lagen kan landskapsregeringen avtala med kommunerna om samverkan i frågor som rör oljeskadebekämpning. Landskapsregeringen och de kommunala räddningsmyndigheterna har ingått samverkansavtal gällande bl.a. befälsjour och räddningsledning.
1.2 Organiseringen av det kommunala räddningsväsendet
De kommunala brandkårerna och räddningsmyndigheterna
Räddningslagen föreskriver att uppgifterna inom det kommunala räddningsväsendet kan skötas av en kommun enskilt eller av flera kommuner gemensamt. Enligt 8 § i räddningslagen ska det för varje kommun finnas en brandkår med skyldighet att fullgöra uppgifter inom räddningsverksamheten i kommunen. Brandkåren kan bestå av personal i huvudsyssla, personal i bisyssla eller vara en avtalsbrandkår. I Mariehamns stad finns en yrkesbrandkår, Mariehamns stads räddningsverk, med fast anställd räddningspersonal samt en avtalsbrandkår. I övriga kommuner finns avtalsbrandkårer.
Enligt 8 § 2 mom. i räddningslagen ska det för varje kommun även finnas en räddningsmyndighet (kommunens räddningsmyndighet) inom vilken det ska finnas en högsta tjänsteman (räddningschef) med uppgift att utöva tillsyn över och ansvara för ledningen av det kommunala räddningsväsendet. I räddningslagen framgår vilka lagstadgade uppgifter räddningsmyndigheterna har (bl.a. brandsyn och övervakning av sotningsverksamhet). Räddningsmyndigheten och räddningschefen leder enligt räddningslagen den operativa räddningsverksamheten.
I den tidigare landskapslagstiftningen utpekades i 8 § 4 mom. i landskapslagen (1977:37) om brand- och räddningsväsendet brandnämnderna och flertalet kommunala tjänstemän som brandmyndigheter i kommunerna. Begreppet brandmyndighet avsåg därför både organ och enskilda tjänstemän. Begreppet räddningsmyndighet används fortsättningsvis på ett liknande sätt i rikets räddningslagstiftning enligt 26 § i räddningslagen (FFS 379/2011). Terminologin i 8 § 2 mom. i räddningslagen betonar mera räddningsmyndighetens roll som ett kommunalt organ eller en kommunal funktion inom vilken finns tjänstemän som kan företräda räddningsmyndigheten. Till exempel framgår det ur 41 § i räddningslagen att brandsyn ska förrättas av en företrädare för kommunens räddningsmyndighet.
Räddningsmyndigheten Räddningsområde Ålands landskommuner
Då räddningslagen trädde i kraft år 2007 var Åland ännu indelat i tre olika branddistrikt, nämligen norra Ålands distrikt, södra Ålands distrikt samt Mariehamns stads distrikt. I dagsläget finns endast två räddningsområden. Sammanlagt nio kommuner (Eckerö, Finström, Geta, Hammarland, Jomala, Lumparland, Saltvik, Sund och Vårdö) bildar tillsammans en räddningsmyndighet, Räddningsområde Ålands landskommuner (RÅL). Den gemensamma räddningsmyndigheten upprätthålls genom värdskap av Jomala kommun. Samarbetet sköts i form av en gemensam nämnd av värdkommunmodell och nämnden sköter administrationen av räddningsväsendet inom sitt räddningsområde.
Myndighetens anställda har sina kansliutrymmen i Jomala kommun. För tillfället har räddningsmyndigheten två heltidsanställda tjänstemän, en räddningschef och en brandinspektör. Tillsammans med befälen vid Mariehamns stads räddningsverk upprätthåller de dygnetruntbemannad befälsjour och räddningsledning inom området. Inom Jomala kommun sköter en byråsekreterare delvis kansliuppgifter i anslutning till räddningsmyndigheten. Det operativa arbetet sköts av de frivilliga brandkårerna samt genom samarbeten med Mariehamns stads räddningsverk. RÅL leder och övervakar brand- och räddningsväsendet och de brandkårer som är verksamma i distriktet samt sköter om och övervakar uppgifter inom befolkningsskyddet.
Räddningsmyndigheten Mariehamns stads räddningsverk
Inom det andra räddningsområdet köper de sex kommunerna Brändö, Föglö, Kökar, Kumlinge, Lemland, Sottunga enligt avtal räddningsmyndighetsuppgifter av Mariehamns stad. Till skillnad från RÅL är kommunerna inte representerade i en gemensam räddningsnämnd. Vid Mariehamns stad sköter Mariehamns stads räddningsverk om räddningsmyndighetens uppgifter. Räddningsverket är en operativ enhet inom Mariehamns stad och har en fast anställd personalstyrka. Räddningsverket leds av stadens infrastrukturnämnd och det verkställande och operativa arbetet leds och övervakas av verkets räddningschef.
Räddningsmyndighetsuppgifterna sköts inom räddningsverket av flera tjänstemän med specialinriktning och beräknas uppgå till totalt två heltidstjänster per år. Om stadens räddningsmyndighet föreskrivs i 59 § i förvaltningsstadga för Mariehamns stad. Enligt bestämmelsen fungerar räddningschefen och brandbefälen i tjänsteförhållande vid räddningsverket som stadens räddningsmyndighet. Räddningschefen utser och upprättar en förteckning på de brandbefäl som getts befogenhet att fatta myndighetsbeslut. Det kan noteras att räddningsverket genom avtal med Ålands hälso- och sjukvård har hand om den operativa beredskapen och upprätthållandet av sjuk- och ambulanstransporter i landskapet. Den alarmcentral som hör till Ålands polismyndighet och som sköter mottagandet av nödmeddelanden samt alarmeringen av räddningsenheter är fysiskt placerad i samma byggnad som Mariehamns stads räddningsverk.
1.3 En gemensam räddningsmyndighet enligt räddningslagen
I räddningslagen infördes inte tvingande bestämmelser om ett enda gemensamt räddningsområde eller en enda räddningsmyndighet på Åland. Däremot förpliktades kommunerna att utarbeta en samarbetsplan inom tre år efter att lagen trädde i kraft den 1 januari 2007. Denna samarbetsplan ska enligt 8 § 3 mom. i räddningslagen ange riktlinjerna för hur det kommunala räddningsväsendet skulle kunna administreras av en för hela landskapet gemensam kommunal räddningsmyndighet. Om kommunerna inte utarbetar planen inom den föreskrivna tiden ska landskapsregeringen utarbeta planen i samråd med kommunerna. I framställningen till räddningslagen anges att förslaget rent administrativt inte medför att den dåvarande indelningen i branddistrikt behöver upphöra. Dock framförs att det är av yttersta vikt att uppmuntra strävandena mot ett utökat kommunalt räddningssamarbete i landskapet (framst. nr 11/2004-2005, s. 35).
I lagutskottets betänkande berördes förslaget om en samarbetsplan för en gemensam räddningsmyndighet (LU nr 4/2005-2006). Utskottet betonade att det avsedda samarbetet framför allt gäller den administrativa delen av räddningsväsendet. Den gemensamma myndigheten skulle ha ansvaret för ekonomisk styrning och förvaltning, kompetensutveckling, myndighetsutövning i fråga om tillståndsgivning och inspektionsverksamhet, övergripande planering i enlighet med lagstiftningens krav och liknande uppgifter. Utskottet betonade att en för alla kommuner gemensam administrativ enhet för räddningsväsendet inte innebär några förändringar vad gäller verksamhetsförutsättningarna för det operativa räddningsväsendet. Det skulle också i fortsättningen vara de kommunala brandkårernas uppgift att ta hand om släcknings- och räddningsuppgifter inom sina geografiska ansvarsområden, att ta hand om den utrustning respektive kår förfogar över och att fortbilda manskapet med mera.
1.4 Samarbetsplanen för en gemensam räddningsmyndighet
En gemensam räddningsmyndighet har varit föremål för utredningar och förslag under en längre tid. Redan år 1990 gjordes en utredning gällande brand- och räddningsväsendets organisation i landskapet (Åländsk utredningsserie 1990:7). Bland annat föreslog utredarna att arbetet med en gemensam utbildnings- och övningsanläggning inriktas mot en organisationsform i bolag och att det inrättas en central ledningsorganisation med en brandchef under landskapsstyrelsens ledning.
Efter att räddningslagen trädde i kraft år 2007 tillsatte räddningsnämnden för Ålands landskommuner och hamn- och räddningsnämnden i Mariehamn en gemensam kommitté för att utreda frågan om en gemensam räddningsmyndighet. Kommittén överlämnade sitt förslag till Mariehamns stad och Jomala kommun i slutet av 2009. Enligt slutrapporten enades kommittén om ett förslag som uppfyller lagens krav men förändrar myndighetsorganisationerna så lite som möjligt. Enligt förslaget skulle Mariehamns stad fungera som huvudman för den nya gemensamma räddningsmyndigheten. Förslaget verkar ha lagts ned eftersom kommunerna våren 2011 tillsatte en arbetsgrupp med representanter från RÅL och Mariehamns stad. Denna gång kunde parterna inte komma överens och det lämnades in separata förslag om en gemensam räddningsmyndighet till landskapsregeringen.
Med anledning av att kommunerna inte kunde enas påbörjade landskapsregeringen utarbetandet av en samarbetsplan i samråd med kommunerna enligt 8 § 4 mom. i räddningslagen. Arbetet gjordes inom ramen för en arbetsgrupp som landskapsregeringen tillsatte den 10 juni 2014. Arbetsgruppens slutrapport från den 25 februari 2015 är endast enig om vissa grundprinciper för den gemensamma myndigheten, bl.a. att myndigheten ska ha en gemensam nämnd. Till övriga delar innehåller arbetsgruppens slutrapport två förslag. Det ena förslaget är från landskapsregeringens representant och understöds av Mariehamns stads representant. Det andra förslaget är från representanterna för Jomala kommun, Räddningsområde Ålands landskommuner och Ålands kommunförbund. Parterna är oeniga om bl.a. värdskapet för myndigheten och myndighetens placeringsort.
1.5 Räddningsväsendet i riket
Räddningsväsendets organisation
Räddningsväsendets organisation i riket har fastställts i 4 kap. i räddningslagen (FFS 379/2011). Inrikesministeriet leder, styr och utövar tillsyn över räddningsväsendet samt tillgången till och nivån på dess tjänster. Ministeriet svarar även för räddningsväsendets förberedelser och organisering i hela landet samt samordnar de olika ministeriernas och ansvarsområdenas verksamhet inom räddningsväsendet och dess utveckling. Regionförvaltningsverket ska övervaka räddningsväsendet samt tillgången till och nivån på räddningsväsendets tjänster inom sitt verksamhetsområde.
Kommunerna ansvarar i samverkan för räddningsväsendet inom olika räddningsområden. Statsrådet beslutar om indelningen av landet i räddningsområden och om ändring av den fastställda områdesindelningen. För tillfället finns 22 räddningsområden. Räddningsområdets kommuner ska ha ett avtal om ordnande av räddningsväsendet. Uppgifterna för det lokala räddningsväsendet har enligt överenskommelse mellan kommunerna inom räddningsområdet tilldelats en enskild kommun eller en samkommun. En del av kommunerna och samkommunerna sköter uppgifterna för det lokala räddningsväsendet i form av ett kommunalt affärsverk. Inom två räddningsområden sköter landskapsförbundet uppgifterna.
Det kommunala räddningsväsendet ska ha ett räddningsverk för skötseln av uppgifterna inom räddningsväsendet. Det lokala räddningsväsendet kan i räddningsverksamhet anlita en frivillig brandkår, anstaltsbrandkår, industribrandkår, militärbrandkår eller någon annan sammanslutning som är verksam i räddningsbranschen enligt överenskommelse med dem. Företrädare för det lokala räddningsväsendets räddningsmyndigheter är räddningsverkets högsta tjänsteinnehavare (räddningsdirektören) och de tjänsteinnehavare vid räddningsverket som denne förordnat samt det lokala räddningsväsendets behöriga kollegiala organ. Det kan även noteras att nödcentralstjänsterna i riket produceras av Nödcentralsverket som lyder under inrikesministeriet. Lagen om nödcentralsverksamhet (FFS 692/2010) är den centrala författningen gällande produktionen av nödcentraltjänster.
I riket bereds för tillfället en reform av räddningsväsendet. Reformen av räddningsväsendet genomförs som en del av landskapsreformen. I fortsättningen ska 18 landskap svara för ordnandet av räddningsväsendet och alla de 18 landskapen har eget räddningsverk från ingången av 2019. Reformen förverkligas genom ett förslag till lag om ordnande av räddningsväsendet. Regeringens proposition ska överlämnas till riksdagen i början av 2017. Reformen av räddningsväsendet har ett samband med social- och hälsovårdsreformens lösningar i riket som gäller den prehospitala akutsjukvården. Regeringen i riket har fastställt att den prehospitala akutsjukvården ska ordnas av alla de 18 landskapen.
Tvingande kommunalt samarbete i riket
Bakgrunden till nuvarande räddningsområden i riket är tvingande lagstiftning gällande organiserandet av räddningsväsendet. I början av 2000-talet bedömdes att nutidens krav på räddningsväsendet inte kunde uppfyllas fullt ut i de enskilda kommunerna eller att det blir för dyrt. För att säkerställa adekvata och högpresterande räddningsverk infördes räddningsområden som administreras gemensamt av kommunerna. Enligt lagen om bildande av räddningsområden (FFS 1214/2001) gavs statsrådet befogenhet att besluta om indelningen av landet i räddningsområden. De kommuner som hörde till ett visst räddningsområde skulle ingå avtal om organisering av samarbetet inom räddningsväsendet före utgången av 2002. Om kommunerna inte inom denna tid kom överens om hur samarbetet inom räddningsväsendet ska organiseras skulle statsrådet bestämma om organiseringen. Statsrådet fattade beslut om inrättandet av 22 räddningsområden eller regionala räddningsverk (FFS 174/2002).
Enligt 4 § i lagen om bildande av räddningsområden ska statsrådet specifikt bestämma om kostnadsfördelningen, förvaltningsmodellen, grunderna för organisering av tjänster och uppgifter och om andra för samarbetet nödvändiga saker som kommunerna inte kommer överens om. Statsrådets beslut gäller tills de berörda kommunerna har ett avtal om ordnande av räddningsväsendet. Bestämmelserna om statsrådets befogenheter har senare förts in i 24 § i räddningslagen (FFS 379/2011).
I sitt utlåtande gällande det tvingande kommunala samarbetet hänvisade riksdagens grundlagsutskott till att tidigare påtvingat kommunalt samarbete har bedömts med hänsyn till bl.a. samverkansuppgifternas överkommunala karaktär, en rationell förvaltning av uppgifterna och utifrån det faktum att beslutsmekanismen inte ger någon enskild kommun möjlighet att få ensidig beslutanderätt. Utskottet ansåg att det är fråga om en situation där räddningsväsendet i konstitutionell bemärkelse i själva verket har blivit ett överkommunalt uppdrag. Det beaktades även att reformen inte ökade kommunernas lagstadgade uppgifter. Kommunerna kunde ordna samarbetet enligt egna önskemål och avtalet om samarbete bedömdes rättsligt i tillämpliga delar med stöd av bestämmelserna om samarbete mellan kommuner i rikets kommunallag. Grundlagsutskottet ansåg att arrangemanget stämde överens med bestämmelserna om kommunal självstyrelse i grundlagen. På samma sätt ansåg utskottet att statsrådets beslutanderätt inte stred mot det grundlagsfästa skyddet för den kommunala självstyrelsen (GrUU 32/2001 rd).
1.6 Räddningsväsendet i Sverige
I Sverige regleras räddningsväsendet av lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Ansvaret för en räddningsinsats kan ligga hos en statlig myndighet eller hos en kommun, för tillfället 290 stycken. Enligt lagen om skydd mot olyckor och förordningen (2003:789) om skydd mot olyckor fördelas ansvaret för den statliga räddningstjänsten på följande sätt:
| Fjällräddningstjänst | Polisen |
| Flygräddningstjänst | Luftfartsverket |
| Sjöräddningstjänst | Sjöfartsverket |
| Efterforskning av försvunna personer i andra fall | Polisen |
| Miljöräddningstjänst till sjöss | Kustbevakningen |
| Räddningstjänst vid utsläpp av radioaktiva ämnen från kärntekniska anläggningar | Länsstyrelsen |
Varje kommun svarar för all annan räddningstjänst inom den egna kommunens gränser. Om det fordras omfattande räddningsinsatser i kommunal räddningstjänst får länsstyrelsen ta över ansvaret för räddningstjänsten i de kommuner som berörs av insatserna. Regeringen kan också uppdra åt någon annan statlig myndighet att ta över ansvaret för räddningstjänsten under sådana förhållanden. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), som lyder under justitiedepartementet, ansvarar för den nationella samordningen av räddningsväsendet.
De svenska kommunerna samarbetar på olika sätt på området för räddningstjänst. År 2014 fanns det 35 kommunalförbund som hanterade uppdrag inom räddningstjänstområdet för 142 av landets kommuner. På ytterligare 12 platser i landet hade totalt 29 kommuner bildat gemensamma räddningstjänstorganisationer med utgångspunkt i kommunala nämnder. De 119 kommuner som hanterade räddningstjänstfrågor i egen organisation bedrev många olika former av samarbeten med andra kommuner och förbund som omfattade allt ifrån avtal om hjälp vid räddningsinsats och gemensamt resursutnyttjande till gemensam chefs- och ledningsorganisation.[1]
2. Landskapsregeringens överväganden
2.1 Möjligheterna till en räddningsmyndighet på frivillig väg
Organiserandet av räddningsväsendet är till största delen en kommunal angelägenhet. Detta gäller även frågan om en gemensam räddningsmyndighet. I samband med beredningen av räddningslagen konstaterade landskapsregeringen att det hade gjorts olika ansatser till att på frivillig väg åstadkomma ett utökat samarbete mellan kommunerna, men att meningsskiljaktigheter inom det kommunala brand- och räddningsväsendet medförde att det inte fanns förutsättningar att helt på frivillig basis genomföra förändringar av den kommunala brand- och räddningsorganisationen i riktning mot ett mer långtgående samarbete (framst. nr 11/2004-2005, s. 14). Som orsaker till meningsskiljaktigheterna nämndes bl.a. avtalsbrandkårernas oro för att deras roll skulle försvagas i en stor regionalenhet och att ett utökat samarbete skulle medföra en ändring av vissa tjänsters karaktär.
I räddningslagen infördes inte några tvingande bestämmelser gällande inrättandet av en gemensam räddningsmyndighet utan enbart en samarbetsplan om en gemensam räddningsmyndighet ska utarbetas. Enligt förarbetena behövde samarbetsplanen ändå inte resultera i ändringar av den tidigare myndighetsstrukturen (framst. nr 11/2004-2005, s. 35). Efter ikraftträdandet av räddningslagen har tre räddningsområden minskats till två. År 2007 ingicks avtal om upprätthållande av ett gemensamt räddningsområde för landskommunerna Eckerö, Finström, Geta, Hammarland, Jomala, Lemland, Lumparland, Saltvik, Sund och Vårdö med Jomala kommun som huvudman. Detta var ett betydande steg för uppnående av målsättningen att åstadkomma en gemensam kommunal räddningsmyndighet.
I kapitel 1.4 ovan har redogjorts för arbetet med framtagandet av en samarbetsplan enligt 8 § 3 mom. i räddningslagen. Ansvariga för att ta fram en samarbetsplan har varit de åländska kommunerna. Det har funnits enighet om vissa grundprinciper för en enda gemensam räddningsmyndighet, främst om att värdkommunmodellen med en gemensam nämnd är att föredra. Landskapsregeringen bedömer ändå att parterna varit oeniga i avgörande frågor, framförallt gällande vilken kommun som ska fungera som värdkommun och var myndigheten ska vara placerad. Sammanfattningsvis bedömer landskapsregeringen att oenighet råder i så centrala frågor att det i dagsläget inte finns förutsättningar för kommunerna att enas om en samarbetsplan. Landskapsregeringen är inte heller medveten om något pågående försök bland kommunerna att ta fram en samarbetsplan som alla kommuner skulle kunna enas om.
2.2 Argument för en gemensam räddningsmyndighet
Räddningslagens bestämmelser om framtagandet av en samarbetsplan som syftar till en för hela landskapet gemensam kommunal räddningsmyndighet motiverades på flertalet sätt. En allmän synpunkt var att de flesta kommuner utgör alltför små basenheter både ekonomiskt och funktionellt när det gäller möjligheterna att producera de behövliga tjänsterna till de per invånare beräknade fördelaktigaste kostnaderna. En gemensam organisation ger större utrymme för specialisering och genom en utvidgad samordning kan olika uppgifter skötas mer ändamålsenligt. En annan synpunkt som framfördes var att lagtolkningsproblem elimineras om systemet med flera brandchefer avskaffas och ersätts av ett system med en högsta ledningsansvarig tjänsteman som har det yttersta befälsansvaret. Enligt framställningen kunde tolkningsproblem uppstå vid exempelvis brandskyddsrådgivning om det gavs olika tolkningar om vilka krav som ska ställas på en byggnad för att den ska vara säker ur brandskyddssynpunkt (framställning nr 11/2004-2005, s. 15). Lagtingets lagutskott ansåg att såväl administrativa som ekonomiska fördelar kunde vinnas genom inrättandet av en gemensam räddningsmyndiget. Utskottet konstaterade att räddningsväsendets utveckling varit sådan att betydande positiva effekter i fråga om administration, ekonomi och effektivitet kan uppnås genom att en för kommunerna gemensam räddningsmyndighet eftersträvas. Härigenom undviker man dubbelarbete, skiljaktigheter i fråga om tolkning och tillämpning av olika bestämmelser och motsvarande samt utnyttjar de tillbudsstående knappa resurserna på ett så effektivt sätt som möjligt (LU 4/2005-2006).
Landskapsregeringen konstaterar att det för den enskilde spelar mindre roll enligt vilken arbets- och kostnadsfördelning det allmännas uppgifter i praktiken organiseras mellan olika offentliga aktörer. Den enskilde är mera intresserad av att människors säkerhet tryggas på bästa sätt och så kostnadseffektivt som möjligt. Räddningslagen förutsätter att räddningsverksamheten i landskapet ska bedrivas så att olyckor och situationer som kan orsaka fara effektivt förebyggs och bekämpas. Samtidigt förutsätter räddningslagen att de myndigheter som ansvarar för räddningsverksamheten i landskapet även medverkar till en ändamålsenlig samordning av densamma. Sättet för hur räddningsmyndighetens verksamhet ska organiseras i landskapet är även viktig med tanke på hur grundläggande fri- och rättigheter ska tryggas på bästa sätt i enlighet med grundlagen. Detta gäller framförallt rätten till liv och trygghet (7 § 1 mom.), tryggandet av vars och ens egendom (15 §) samt ansvaret för natur och miljö (20 §). Det allmänna ska organisera räddningsverksamheten så att dessa fri- och rättigheter förverkligas på bästa sätt inom ramen för de resurser som finns att tillgå.
Landskapsregeringen anser att räddningslagens målsättningar och relevanta grundläggande fri- och rättigheter tryggas på bästa sätt genom inrättandet av en gemensam räddningsmyndighet i landskapet. Eftersom kommunernas räddningsmyndigheter leder den operativa räddningsverksamheten är det centralt att organisationsmodellen syftar till att olyckor och situationer som kan orsaka fara förebyggs och bekämpas så effektivt som möjligt. Därför ska räddningsväsendets ledningssystem organiseras så rationellt som möjligt. Särskilt då det finns ett behov av snabba åtgärder och många aktörer är involverade i en verksamhet accentueras behovet av en enhetlig ledningsfunktion. Eftersom antalet tjänstemän i landskapet som sköter om räddningsmyndighetens uppgifter är begränsade är det väsentligt att uppgifterna sköts så resurseffektivt som möjligt. Utförandet av räddningsmyndighetens uppgifter förutsätter t.ex. kontinuerlig kompetensutveckling och en gemensam räddningsmyndighet bör skapa bättre möjligheter för detta. Inom räddningsväsendet är det särskilt viktigt att informationen löper snabbt och effektivt mellan räddningsväsendets aktörer. Detta förutsätter att informationsvägarna och de tekniska system som används är så enhetliga och effektiva som möjligt. Landskapsregeringen bedömer att förekomsten av en gemensam räddningsmyndighet skapar bättre förutsättningar för sådana enhetliga personella, tekniska och administrativa lösningar.
Landskapsregeringen bedömer att det är i samhällets helhetsintresse att en gemensam räddningsmyndighet inrättas. Detta skulle skapa bättre förutsättningar för synergi och enhetliga handlingsrutiner mellan de olika aktörerna inom räddningsväsendet. Även uppnåendet av räddningslagens övergripande målsättningar är beroende av att det samarbetet fungerar så effektivt som möjligt. I dagsläget har räddningsverket i Mariehamn hand om sjuk- och ambulanstransporterna och alarmcentralen är fysiskt placerad i samma byggnad som räddningsverket. En gemensam räddningsmyndighets framgångsrika skötsel av myndighetsuppgifterna förutsätter en organisationsmodell och praktisk lösning som på bästa sätt stöder samarbetet med alarmcentralen och den prehospitala sjukvården. Även om inrättandet av en gemensam räddningsmyndighet enbart skulle beröra en del av det kommunala räddningsväsendet anser landskapsregeringen att allmänna ekonomiska överväganden talar för detta. Det finns ett behov av att strama åt den offentliga ekonomin samtidigt som befolkningen åldras. När de ekonomiska resurserna blir mindre krävs en effektivisering av de existerande funktionerna. Sammanfattningsvis konstaterar landskapsregeringen att det fortsättningsvis finns vägande skäl att inrätta den gemensamma räddningsmyndighet som förutses i 8 § 3 mom. i räddningslagen.
Frågan om inrättandet av en gemensam kommunal räddningsmyndighet anknyter till den kommunala självstyrelsen och ingrepp i detta område förutsätter noggranna överväganden. Den kommunala självstyrelsen har nämligen ett visst konstitutionellt skydd enligt 121 § i grundlagen. Det är klart att det i någon mån inkräktar på den kommunala självstyrelsen om kommuner genom lag förpliktas till samarbete. Grundlagsutskottets tolkningspraxis gällande grundlagens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen behandlas i avsnitt 4.2.
2.3 Kommunal överenskommelse framom ett tvingande samarbete
Räddningslagen innehåller inte tvingande bestämmelser om en gemensam räddningsmyndighet. Det finns inte heller några befogenheter för landskapsregeringen att inrätta en gemensam räddningsmyndighet. Eftersom det fortsättningsvis finns vägande skäl för inrättandet av en gemensam räddningsmyndighet och detta inte skett på frivillig väg föreslår landskapsregeringen att tvingande lagstiftning om en gemensam räddningsmyndighet antas. Lagstiftaren har tidigare antagit lagstiftning som tvingat kommunerna till samarbeten. Det har då främst handlat om kommunalförbund. Så är fallet för specialomsorgen i Ålands omsorgsförbund k.f. enligt landskapslagen (1978:48) om tillämpning av lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda och Ålands kommunförbund enligt 13 kap. i kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland, nedan kommunallagen. Det senaste exemplet är lagstiftningen om en kommunalt samordnad socialtjänst.[2]
I kapitel 1.5 har i korthet redogjorts för den lagstiftning som ligger till grund för räddningsområdena i riket. Enligt denna lagstiftning inrättades regionala räddningsområden. De kommuner som hör till ett visst räddningsområde var förpliktade enligt lag att ingå avtal om organisering av samarbetet inom räddningsväsendet före en angiven tidpunkt. Om kommunerna inte inom denna tid kom överens om hur samarbetet inom räddningsväsendet skulle organiseras bestämde statsrådet om organiseringen. I lag föreskrevs inte enligt vilken modell kommunerna skulle samarbeta inom räddningsområdet. Sedan har kommunerna inom de olika räddningsområdena i riket organiserat sig på olika sätt. Denna modell i riket för tvingande kommunalt samarbete inom räddningsområden är inte nödvändigtvis den mest ändamålsenliga för de åländska förhållandena eftersom man i riket inrättade ett stort antal kommunövergripande räddningsområden medan 8 § 3 mom. i räddningslagen enbart syftar till en gemensam åländsk räddningsmyndighet. Räddningslagen eftersträvar inte en sammanslagning av kommunernas räddningsväsenden i sin helhet.
I den nuvarande räddningslagen föreskrivs inte någon konkret modell för den gemensamma kommunala räddningsmyndigheten. Avsikten har varit att inte onödigt inskränka den kommunala behörigheten på området samtidigt som kommunerna har uppmuntrats att själva välja ändamålsenlig modell för en gemensam räddningsmyndighet. Även om det i dagsläget inte verkar finnas förutsättningar för kommunerna att enas om en gemensam räddningsmyndighet bedömer landskapsregeringen att kommunerna bör få en möjlighet att inom en i lag angiven tidsfrist komma fram till en frivillig lösning. Kommunerna kan avtala om en gemensam räddningsmyndighet inom de ramar som nuvarande kommunal lagstiftning ställer upp. Om samarbete mellan kommuner föreskrivs i 12 kap. i kommunallagen.
Det skulle vara nödvändigt att pröva om det avtal som kommunerna förhoppningsvis ingår i faktisk mening skapar en gemensam räddningsmyndighet. Enligt detta upplägg skulle kommunerna vara skyldiga att underrätta landskapsregeringen om innehållet i ett framtida avtal om en gemensam räddningsmyndighet. Landskapsregeringen skulle sedan bedöma om avtalet uppfyller vissa i lag fastställda minimikrav på den gemensamma räddningsmyndigheten. Till dessa minimikrav skulle åtminstone höra att avtalet omfattar samtliga åländska kommuner och att den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter inkluderar de kommunala räddningsmyndigheternas lagstadgade uppgifter. Ett i lag föreskrivet tvingande samarbete skulle enbart bli aktuellt om kommunerna inte når en överenskommelse eller om kommunernas avtal inte uppfyller dessa minimikrav.
Sammanfattningsvis föredrar landskapsregeringen att kommunerna når en frivillig överenskommelse om en gemensam räddningsmyndighet. Kommunernas avtal om en räddningsmyndighet skulle behöva uppfylla vissa minimikrav föreskrivna i lag och landskapsregeringen skulle bedöma att dessa minimikrav är uppfyllda. Om detta inte är fallet eller om kommunerna inte överhuvudtaget har kommit fram till ett avtal inom en angiven tidsperiod skulle ett förfarande som syftar till införandet av ett tvingande samarbete inledas.
2.4 Tvingande samarbete om en gemensam räddningsmyndighet
Förfarandet gällande det tvingande samarbetet
Enligt den i kapitel 2.3 beskrivna modellen skulle ett tvingande samarbete enbart bli aktuellt om kommunerna inte når en överenskommelse om en räddningsmyndighet eller om kommunernas avtal inte uppfyller vissa i lag föreskrivna minimikrav. Det tvingande samarbetet skulle inledas genom att landskapsregeringen fattar ett beslut om ett tvingande samarbete. Det grundläggande innehållet i det tvingande samarbetet skulle framgå i lag medan landskapsregeringen skulle i lag ges befogenheter att bestämma om de närmare villkoren gällande organiseringen av den gemensamma räddningsmyndigheten.
Kommunernas rättsskydd skulle beaktas genom att det tvingande samarbetet träder i kraft efter att landskapsregeringens beslut vinner laga kraft, dvs. kommunerna skulle kunna överklaga landskapsregeringens beslut till högsta förvaltningsdomstolen. Om besvär lämnas in skulle högsta förvaltningsdomstolen pröva att landskapsregeringen inte överskrider de befogenheter som lagen föreskriver och att beslutet även i övrigt är lagligt. Om besvär inte lämnades in eller om domstolen upprätthåller landskapsregeringens beslut skulle kommunerna fr.o.m. att landskapsregeringens beslut får laga kraft vara förpliktade att tillämpa lagens bestämmelser om det tvingande samarbetet och landskapsregeringens beslut innehållande de närmare villkoren om det tvingande samarbetet.
Kommunerna ska kunna avbryta skyldigheten att tillämpa det tvingande samarbetet genom att i ett senare skede ingå ett avtal som uppfyller samma minimikrav som ställs på det avtal som kommunerna måste ingå för att det tvingande samarbetet inte alls ska införas. Det tvingande samarbetet skulle avbrytas då landskapsregeringen har fattat ett beslut om att minimikraven är uppfyllda och kommunernas avtal har trätt i kraft. På ett motsvarande sätt skulle onödigt intrång i den kommunala självstyrelsen och kommunernas avtalsfrihet undvikas genom att kommunerna också hade en möjlighet att genom avtal delvis åsidosätta landskapsregeringens beslut innehållande de närmare villkoren om det tvingande samarbetet utan att det tvingande samarbetet i sin helhet upphör. Detta skulle emellertid förutsätta att kommunerna inte kan åsidosätta de i lagens bestämmelser föreskrivna grundläggande villkoren om det tvingande samarbetet. Sammanfattningsvis anser landskapsregeringen att det ovan beskrivna förfarandet om ett tvingande samarbete skulle på ett ändamålsenligt sätt syfta till att en gemensam kommunal räddningsmyndighet inrättas utan att oskäliga intrång görs i den kommunala självstyrelsen.
Räddningsmyndighetens uppgifter enligt det tvingande samarbetet
En viktig fråga är vilka uppgifter en gemensam räddningsmyndighet skulle ha inom ramen för ett tvingande samarbete. Till denna del kan konstateras att 8 § 3 mom. i räddningslagen hänvisar till en för hela landskapet gemensam kommunal räddningsmyndighet som skulle kunna administrera det kommunala räddningsväsendet. Ur lagutskottets betänkande (LU 4/2005-2006) framgår att kommunernas skyldighet att utarbeta en samarbetsplan enligt 8 § 3 mom. i räddningslagen framförallt omfattar ”den administrativa delen av räddningsväsendet”. Enligt utskottet får en gemensam myndighet ”inte innebära några förändringar vad gäller verksamhetsförutsättningarna för det operativa räddningsväsendet”. Motivet till denna slutsats verkar främst ha varit att bevara avtalsbrandkårernas ställning inom det operativa räddningsväsendet.
Landskapsregeringen anser att det är klart att den gemensamma räddningsmyndigheten åtminstone måste sköta de kommunala räddningsmyndigheternas lagstadgade uppgifter inom ramen för ett tvingande samarbete. Dessa uppgifter måste också ingå bland de minimikrav som ställs på det avtal som kommunerna kan ingå för att undvika ett tvingande samarbete. Till dessa lagstadgade uppgifter hör framförallt de uppgifter som har tilldelats kommunernas räddningsmyndigheter i räddningslagen och räddningsförordningen (2006:111) för landskapet, senare räddningsförordningen. Till dessa uppgifter hör delvis också uppgifter inom det operativa räddningsväsendet. Räddningschefen, som hör till räddningsmyndigheten, kan vara räddningsledare. I 63 § i räddningslagen hänvisas också till de beslut som kommunens räddningsmyndighet fattar inom ramen för den operativa räddningsverksamheten och som ska dokumenteras i protokoll. De kommunala räddningsmyndigheterna sköter även andra lagstadgade uppgifter än de som uttryckligen anges i räddningslagen och –förordningen. Landskapslagstiftningen innehåller hänvisningar till kommunernas räddningsmyndighet bl.a. i 10 § i landskapslagen (1977:16) om bekämpande av oljeskador. De kommunala räddningsmyndigheterna sköter även uppgifter enligt kemikaliesäkerhetslagen (FFS 390/2005).[3] En gemensam kommunal räddningsmyndighet, både en som fungerar på frivillig basis och inom ramen för ett tvingande samarbete, måste sköta om samtliga dessa lagstadgade uppgifter som lagts på de kommunala räddningsmyndigheterna.
I det kommunala räddningsväsendet ingår även funktioner och uppgifter utöver dem som i lag har tilldelats den kommunala räddningsmyndigheten. Bland annat ska kommunen, inte kommunens räddningsmyndighet, ha en brandkår med skyldighet att fullgöra uppgifter inom räddningsverksamheten i kommunen. I kommunerna har man sedan valt att teckna avtal med frivilliga brandkårer för att sköta kommunens operativa brand- och räddningsverksamhet. Dock finns i Mariehamn också ett räddningsverk med ordinarie anställda. I anslutning till antagandet av räddningslagen verkar lagstiftaren ha avsett att dessa operativa uppgifter och funktioner inte ska påverkas av en övergång till en gemensam räddningsmyndighet (LU 4/2005-2006). Samtidigt bör ändå påpekas att bedömningen främst torde ha baserat sig på ändamålsenlighetsskäl. Det finns inte rättsliga hinder för att kommunerna även samarbetar kring gemensamma operativa lösningar inom räddningsväsendet. I riket har ansvaret för ingåendet av avtal med avtalsbrandkårer överförts till räddningsområdena och i praktiken sköter räddningsområdets räddningsverk om avtalsförhandlingarna med dessa brandkårer. Det finns inte heller rättsliga hinder för att en gemensam räddningsmyndighet sköter både operativa frågor och myndighetsutövning eller -uppgifter. Enligt 27 § i räddningslag (FFS 379/2011) sköter räddningsverkena i riket om både operativa uppgifter och myndighetsutövning. Närmare bestämt är det räddningsverkets högste tjänsteinnehavare (räddningsdirektören) eller förordnad tjänsteinnehavare vid räddningsverket som sköter uppgifterna som räddningsmyndighet.
I förarbetena till räddningslagen anges att 8 § 3 mom. i räddningslagen möjliggör ett sammanslående av branddistrikten till ett enda räddningsområde (framst. nr 11/2004-2005, s. 30). I riket hänvisar begreppet räddningsområde inte enbart till samarbete gällande en gemensam räddningsmyndighet. De enskilda räddningsområdena i riket ansvarar i princip för alla kommunala räddningsuppgifter, inte enbart myndighetsuppgifterna. Eftersom en sådan mera omfattande centralisering inte varit avsikten i räddningslagen föreslår landskapsregeringen inte heller att ett tvingande samarbete ska inkludera hela det kommunala räddningsväsendet. Sammanfattningsvis konstaterar landskapsregeringen att ett tvingande samarbete gällande en gemensam kommunal räddningsmyndighet ska omfatta de kommunala räddningsmyndigheternas samtliga lagstadgade uppgifter. Även om den tvingande lagstiftningen inte omfattar det kommunala räddningsväsendet i sin helhet bör påpekas att lagstiftningen inte hindrar de åländska kommunerna att på frivillig basis samarbeta även om andra frågor som hör till det kommunala räddningsväsendet.
Organiseringen av räddningsmyndigheten enligt ett tvingande samarbete
Landskapsregeringen föredrar att kommunerna själva avtalar om alla de nödvändiga frågor som en organisering av en gemensam räddningsmyndighet förutsätter. Detta sker då inom ramen för någon av de kommunala samarbetsformerna enligt 12 kap. i kommunallagen. Ett tvingande samarbete innebär att landskapsregeringen vid behov bestämmer om samtliga aspekter av organiseringen. Vissa aspekter är av mera principiell och övergripande natur medan andra frågor är av mera praktisk eller teknisk natur. Enligt den föreslagna modellen skulle i lag ingå grundläggande bestämmelser om det tvingande samarbetets innehåll medan landskapsregeringen skulle fatta ett beslut om de närmare villkoren gällande organiseringen av den gemensamma räddningsmyndigheten.
I lag skulle föreskrivas om den juridiska formen för det tvingande samarbetet. I 12 kap. i kommunallagen finns de grundläggande bestämmelserna om kommunalt samarbete. Kommunerna kan genom avtal anlita en annan kommun för att sköta en uppgift för en eller flera kommuners räkning. I denna samarbetsform bildas ingen separat juridisk person för samarbetet, utan en kommun påtar sig ansvaret för de uppgifter man avtalat om att sköta för de andra kommunernas räkning. Den ansvariga kommunen brukar i nämnda avtalssituationer kallas värdkommun. Det kommunala samarbetet kan även ordnas inom ramen för ett kommunalförbund, som är en självständig juridisk person. Kommunalförbundet bildas genom ett så kallat grundavtal mellan medlemskommunerna. Kommunalt samarbete kan dessutom ordnas i form av mellankommunala ombudsstämmor.
Landskapsregeringen anser att det tvingande samarbetet bör basera sig på värdkommunmodellen. Mariehamns stad skulle sköta den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter för samtliga kommuners räkning. Den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter skulle således skötas av Mariehamns stad och dess förvaltning. Avsikten är att större kommuner inte ska få en dominerande ställning i beslutsprocessen, dvs. beslutsordningen ska beakta de begränsningar som följer av grundlagen och grundlagsutskottets praxis. Utgångspunkten skulle vara att samtliga kommuner är representerade i en gemensam nämnd, men kommunerna skulle kunna avtala om lösningar som avviker från detta. Enligt denna modell skulle den gemensamma räddningsmyndigheten vara placerad i Mariehamn. En viktig orsak till att Mariehamns stad föreslås sköta den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter för samtliga kommuners räkning är att Mariehamn är den enda kommun som har ett räddningsverk med heltidsanställd personal. Även alarmcentralen fungerar i anslutning till räddningsverket, men landskapet är huvudman för den verksamheten. De bästa synergieffekterna, bl.a. möjlighet till specialisering och kompetensutveckling, bedöms förekomma om de tjänstemän som förordnats att fungera som räddningsmyndighet fungerar i anslutning räddningsverket i Mariehamn.
Om övriga ställningstaganden och lösningar som är nödvändiga för att organisera den gemensamma räddningsmyndigheten och som kommunerna inte lyckas komma överens om ska landskapsregeringen ha befogenhet att besluta om. Landskapsregeringen ska fatta beslut om dylika öppna frågor före det tvingande samarbetet om den gemensamma räddningsmyndigheten verkställs. Till denna del motsvarar den föreslagna lösningen den som användes vid inrättandet av räddningsområden i riket enligt lagen om bildande av räddningsområden. En liknande modell användes också i samband med lagen om en kommun- och servicestrukturreform (FFS 169/2007). För att understryka att Mariehamns stad skulle sköta om myndighetsuppgifter för hela landskapet inom ramen för det tvingande samarbetet kunde räddningsmyndigheten förslagsvis benämnas Ålands räddningsmyndighet. Landskapsregeringen kunde slå fast namnet i ovan nämnda beslut, förutsatt att kommunerna inte kommer överens om något annat på frivillig basis. Sammanfattningsvis anser landskapsregeringen att ett tvingande samarbete ska basera sig på att Mariehamns stad sköter den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter för samtliga kommuners räkning. Myndigheten ska vara placerad i Mariehamn i anslutning till räddningsverket. En förutsättning för ikraftträdandet av det tvingande samarbetet är att landskapsregeringen fattar ett beslut om de närmare villkoren gällande organiseringen av den gemensamma räddningsmyndigheten.
3. Landskapsregeringens förslag
Landskapsregeringen föreslår att en gemensam kommunal räddningsmyndighet ska införas genom antagandet av en landskapslag om en gemensam kommunal räddningsmyndighet. Genom förslaget ska den räddningsmyndighet som det hänvisas till i 8 § 3 mom. i räddningslagen förverkligas. I första hand ska den gemensamma myndigheten inrättas så att kommunerna själva kommer överens om myndigheten genom någon av de kommunala samarbetsformer som 12 kap. i kommunallagen medger.
Enligt förslaget ska kommunerna avtala om räddningsmyndigheten så att vissa i lag föreslagna minimikrav är uppfyllda och detta ska ske inom tre månader efter att den föreslagna lagen träder i kraft. Kommunerna ska senast fjorton dagar efter det att avtalet har slutits underrätta landskapsregeringen om avtalets innehåll och omfattning. Landskapsregeringen ska senast fem månader efter att den föreslagna lagen trätt i kraft fatta ett beslut i vilket prövas om avtalet uppfyller de föreslagna minimikraven. Om avtalet uppfyller kraven ska det träda i kraft senast sex månader efter att lagen trätt i kraft. Avtalet om en gemensam kommunal räddningsmyndighet ska omfatta samtliga åländska kommuner och upprätta en enda gemensam kommunal räddningsmyndighet med en enda placeringsort. Till de föreslagna minimikraven hör även att den gemensamma räddningsmyndigheten åtminstone ska ansvara för de uppgifter som föreskrivs i lag för kommunernas räddningsmyndigheter. På avtalet ska i övrigt tillämpas vad som föreskrivs om samarbete mellan kommuner i 12 kap. i kommunallagen.
Enligt förslaget ska den gemensamma räddningsmyndigheten i andra hand förverkligas genom ett tvingande förfarande. Förfarandet gällande det tvingande samarbetet blir enbart aktuellt om kommunerna inte uppnår ett avtal eller om avtalet inte uppfyller ovan nämnda minimikrav. Det föreslagna tvingande samarbetet baserar sig på att i lag anges grundläggande aspekter av det tvingande samarbetets innehåll. Det föreslås att i lag ska framgå att Mariehamns stad sköter den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter för samtliga kommuners räkning. Enligt förslaget ska landskapsregeringen inneha befogenhet i lag att besluta om övrig organisering av räddningsmyndigheten som är nödvändig och som kommunerna inte kommit överens om.
Landskapsregeringen ska fatta ett beslut om tvingande samarbete och ur det ska framgå närmare hur räddningsmyndigheten ska vara organiserad, utöver det som uttryckligen är reglerat i lag. Landskapsregeringen ska vara skyldig att höra kommunerna före beslutet fattas och beslutet ska fattas senast åtta månader efter att den föreslagna lagen träder i kraft. Det tvingande samarbetet ska träda i kraft då landskapsregeringens beslut vinner laga kraft. Det tvingande samarbetet ska organiseras så att ingen kommun får ensidig bestämmanderätt. Samtliga kommuner ska vara garanterade representation i en gemensam räddningsnämnd, men kommunerna ska kunna avtala om avvikande representation.
Förslaget bygger på tanken att tillämpningen av den föreslagna lagens bestämmelser om det tvingande samarbetet inte är permanent utan tillämpningen avbryts då landskapsregeringen fattar ett beslut om att de tidigare nämnda minimikraven är uppfyllda och kommunernas avtal om detta har verkställts. Det ska även vara möjligt för kommunerna att genom avtal delvis åsidosätta landskapsregeringens beslut innehållande de närmare villkoren om tvingande samarbete utan att det tvingande samarbetet upphör. Det är nämligen möjligt att kommunerna vill avtala om dylika frågor utan att det är möjligt för kommunerna att uppnå ett avtal som avbryter det tvingande samarbetet i sin helhet.
Därtill föreslår landskapsregeringen att det görs vissa mindre ändringar i och tillägg till räddningslagen. Räddningslagens nuvarande bestämmelser om en samarbetsplan för inrättandet av en gemensam räddningsmyndighet ersätts med en hänvisning till den föreslagna landskapslagen om en gemensam kommunal räddningsmyndighet. I övrigt föreslår landskapsregeringen att det intas en bestämmelse i räddningslagen som gör det möjligt för räddningsmyndigheten att uppbära vissa avgifter.
4. Lagstiftningsbehörighet
4.1 Brand- och räddningsväsendet
Landskapsregeringens förslag gäller organiseringen av en del inom det kommunala räddningsväsendet, närmare bestämt inrättandet av en gemensam kommunal räddningsmyndighet. Räddningsmyndighetens verksamhet och uppgifter berör i första hand materiell lagstiftning som faller inom landskapets lagstiftningsbehörighet. Brand- och räddningsväsendet hör till landskapets lagstiftningsbehörighet enligt 18 § 6 punkten i självstyrelselagen. Behörigheten avser främst räddningstjänst under normala förhållanden. Befolkningsskyddet hör till rikets lagstiftningsbehörighet enligt 27 § 28 punkten i självstyrelselagen. Rikets behörighet har kvalificerats så att beslut i riket om förflyttning av i landskapet bosatta personer till en ort utanför landskapet kan fattas endast med landskapsregeringens samtycke. Ur 30 § 3 punkten i självstyrelselagen framgår också att landskapsmyndigheterna deltar i befolkningsskyddet i enlighet med vad som stadgas i en överenskommelseförordning. Den överenskommelseförordning som avses är republikens presidents förordning (2000:80) om skötseln i landskapet Åland av förberedande uppgifter för undantagsförhållanden.
Enligt 27 § 34 punkten i självstyrelselagen hör även försvarsväsendet och gränsbevakningen, ordningsmaktens verksamhet för tryggande av statens säkerhet, försvarstillstånd och beredskap inför undantagsförhållanden till rikets lagstiftningsbehörighet. Detta innebär bland annat att rikets lagstiftning om bekämpning av terrorism gäller i landskapet (RP 73/1990, s. 77). Rikets behörighet avseende beredskap inför undantagsförhållanden gäller endast egentlig undantagslagstiftning som på grund av exceptionella förhållanden kräver ingrepp i medborgarnas allmänna rättigheter eller en genomgripande reglering av näringslivet (RP 73/1990, s. 78). Behörighetsfördelningen på området medför att bestämmelserna i rikets räddningslag, räddningslag (FFS 379/2011), om befolkningsskydd och inrättande av skyddsrum även ska tillämpas på Åland.
4.2 Kommunal självstyrelse och grundlagen
Landskapsregeringens förslag gäller främst hur kommunerna ska organisera räddningsmyndighetsverksamheten, dvs. hur kommunernas förvaltningsorganisation och samarbete ska ordnas för att sköta de uppgifter som kommunernas räddningsmyndigheter har anvisats enligt lag. Enligt 18 § 4 punkten i självstyrelselagen har landskapet lagstiftningsbehörighet ifråga om bl.a. kommunernas förvaltning och kommunernas tjänsteinnehavare. Eftersom landskapsregeringen föreslår att en gemensam räddningsmyndighet i sista hand ska inrättas genom ett tvingande förfarande bör även förhållandet till grundlagens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen behandlas. Riket har enligt 27 § 1 punkten i självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag. Enligt 121 § 1 och 2 mom. i grundlagen är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag.
Grundlagens bestämmelse om den kommunala självstyrelsen grundar sig på praxis från regeringsformens tid enligt vilken den i grundlagen skyddade kommunala självstyrelsen innebär att kommuninvånarna har rätt att bestämma om sin kommuns förvaltning och ekonomi. Självstyrelsen inbegriper bl.a. rätt för kommuninvånarna till förvaltningsorgan som de själva valt (RP 1/1998 rd, s. 175/II). Det går inte att genom vanliga lagar göra sådana ingrepp i självstyrelsens mest centrala särdrag att den urholkas i sak (GrUU 31/1996 rd, s. 1/I, GrUU 65/2002 rd, s. 2-3, GrUU 22/2006 rd, s. 2/II). Det konstitutionella skyddet för den kommunala självstyrelsen har ändå inte hindrat att det har stiftats lagar i vanlig lagstiftningsordning om olika skyldigheter för kommuner att bedriva samarbete.
Faktum är att bestämmelser om kommunernas olika samarbetsförpliktelser har redan i flera decennier utfärdats i vanlig lagstiftningsordning (GrUU 67/2014 rd, s. 5). I grundlagsutskottets praxis har det ansetts möjligt att genom vanlig lag föreskriva t.ex. om tvångsbildade samkommuner och om motsvarande kommunala samverkansorgan, trots att utskottet ansett det i någon mån inkräkta på den kommunala självstyrelsen om kommuner genom lag förpliktas att delta i en samkommun (GrUU 31/1996 rd). I samband med beredning av lagstiftning i riket har påtvingat kommunalt samarbete bedömts med hänsyn till bl.a. samverkansuppgifternas överkommunala karaktär, en rationell förvaltning av uppgifterna och utifrån det faktum att beslutsmekanismen inte ger någon enskild kommun möjlighet att få ensidig beslutanderätt (GrUU 32/2001 rd, s. 2/II, GrUU 65/2002 rd, s. 2-3, GrUU 22/2006 rd, s. 2/II och s. 3-4). En annan sak som tillmätts betydelse är om arrangemanget väsentligt inskränkt medlemskommunernas allmänna verksamhetsområde (GrUU 11/1984 rd, s. 2/II, GrUU 65/2002 rd, s. 3/II).
Tidigare i avsnitt 1.5 redogjordes kort för rikets tvingande lagstiftning gällande räddningsväsendet. Grundlagsutskottets bedömningar av den lagstiftningens grundlagsenlighet är även relevanta i detta sammanhang. I grundlagsutskottets utlåtande beaktades att nutidens krav på räddningsväsendet inte kan uppfyllas fullt ut i de enskilda kommunerna eller att det blir för dyrt (GrUU 32/2001 rd, s. 2). Enligt utskottets uppfattning var det fråga om en situation där räddningsväsendet i konstitutionell bemärkelse i själva verket hade blivit ett överkommunalt uppdrag. Reformen i riket ökade inte heller kommunernas lagstadgade uppgifter. Kommunerna kunde ordna samarbetet enligt egna önskemål, och avtalet om samarbete mellan kommunerna i riket bedömdes rättsligt i tillämpliga delar med stöd av bestämmelserna om samarbete mellan kommuner i kommunallagen.
Landskapsregeringen anser att förslaget om att inrätta en gemensam räddningsmyndighet, i sista hand genom ett tvingande förfarande, uppfyller de av grundlagsutskottet uppställda konstitutionella begränsningarna. För det första kan det noteras att kommunernas lagfästa skyldighet att samarbeta var mycket mera omfattande enligt rikets lagstiftning än det tvingande förfarande som landskapsregeringen föreslår. Landskapsregeringens förslag avser enbart samarbetsförpliktelser om räddningsmyndigheten och dess uppgifter medan rikets lagstiftning gällde räddningsväsendet i sin helhet. Landskapsregeringens förslag skulle inte heller utöka kommunernas uppgifter utan enbart centralisera räddningsmyndighetsuppgifterna till en instans. Det föreslagna tvingande samarbetet har också konstruerats så att kommunerna i alla skeden ska kunna ordna samarbetet enligt egna önskemål, förutsatt att en gemensam räddningsmyndighet inrättas eller kvarstår.
Grundlagsutskottets synpunkt om att räddningsväsendet i konstitutionell bemärkelse hade blivit ett överkommunalt uppdrag i riket är även relevant för Ålands del. Till grund för grundlagsutskottets slutsats verkar delvis ha varit ekonomiska synpunkter men även räddningsuppgifternas särart. Det är särskilt viktigt att samarbetet mellan olika myndigheter och aktörer fungerar inom räddningsväsendet eftersom människor ska skyddas och räddas från farliga situationer. Landskapsregeringens förslag syftar till en effektivare användning av resurserna för räddningsmyndighetsverksamheten så att en räddningsmyndighet utför myndighetens uppgifter för hela Åland, oberoende av kommungränser.
Ur grundlagsutskottets praxis följer även att beslutsmekanismen inte får ge någon enskild kommun möjlighet till ensidig bestämmanderätt (t.ex. GrUU 67/2014 rd, s. 5). Landskapsregeringen anser inte att förslaget om att en kommun, i detta fall Mariehamns stad, ska fungera som värdkommun enligt det tvingande samarbetet innebär att kommunen skulle få ensidig bestämmanderätt. På Åland finns redan frivilliga samarbeten enligt värdkommunmodell och dessa torde inte basera sig på ensidig bestämmanderätt för enskild kommun. Därtill kan konstateras att rikets lagstiftning om skyldighet att samarbeta inom räddningsväsendet och statsrådets möjlighet att fatta beslut om samarbetsförpliktelser även kunde tillämpas på räddningsområden där någon av kommunerna inom räddningsområdet tog hand om räddningsväsendet, dvs. statsrådet kunde bestämma enligt 4 § 2 mom. i lagen om bildande av räddningsområden (FFS 1214/2001) att en kommun inom räddningsområdet fungerar som värdkommun.
De konstitutionella begränsningarna gällande enskild kommuns möjlighet till ensidig bestämmanderätt gäller inte utförandet av de uppgifter som föreskrivs för räddningsmyndigheten i lag. Uppgifterna ska utföras objektivt och opartiskt främst av räddningsmyndighetens tjänstemän och räddningsmyndighetens beslut kan vara föremål för ändringssökande enligt 84 § i räddningslagen. Grundlagsutskottets praxis hänvisar till beslutsmekanismen i samband med kommuners samarbetsförpliktelser enligt lag. Högsta förvaltningsdomstolen har i ett enskilt ärende ansett att det i statsrådets beslut med vilket en kommun hade förpliktats att ordna sin primärvård i samarbete med en annan kommun ingick sådana bestämmelser om beslutsordningen inom samarbetsområdet vilka kunde ge den ena kommunen ensidig bestämmanderätt (Hfd 2014:144). Ur domstolens beslut framgår att statsrådets beslut ogiltigförklarades för att det hade inneburit att en av kommunerna hade flertalet röster i samarbetsområdets gemensamma beslutsorgan. Detta kommer inte att vara fallet i den gemensamma nämnd som föreslås fungera i anslutning till den gemensamma räddningsmyndigheten och landskapsregeringen ska beakta 121 § 1 mom. i grundlagen och grundlagsutskottets praxis då beslutet om det tvingande samarbetet utformas. Till exempel får beslutsfattandet i den gemensamma nämnden inte ordnas utgående enbart från invånarantalet om detta skulle leda till att en kommun får ensidig bestämmanderätt i organet (GrUU 37/2006 rd, s. 6).
Det bör även konstateras att grundlagsutskottet bedömde grundlagsenligheten gällande statsrådets befogenheter att bestämma om de specifika samarbetsförpliktelserna för kommunerna inom räddningsområdena i riket. Grundlagsutskottet fäste uppmärksamhet vid att statsrådets befogenheter skulle begränsas av lagens bestämmelser och dessutom medförde de generella rättsprinciperna inom förvaltningen väsentliga inskränkningar. Samtidigt hänvisade utskottet till att statsrådets beslut skulle kunna överklagas (GrUU 32/2001 rd, s. 3). Landskapsregeringen anser att utskottets slutsatser även är tillämpliga i förhållande till landskapsregeringens föreslagna befogenheter att föreskriva om de närmare villkoren för det tvingande samarbetet. Landskapsregeringens beslut ska kunna överklagas.
Räddningsverksamheten och de uppgifter som föreslås överförda till en gemensam kommunal räddningsmyndighet har beröringspunkter med de i 2 kap. i grundlagen uppräknade grundläggande fri- och rättigheterna. Hur räddningsverksamheten och räddningsmyndighetens uppgifter organiseras har direkt eller indirekt betydelse för förverkligandet bland annat av rätten till liv och trygghet (7 § 1 mom.), tryggandet av vars och ens egendom (15 §) samt ansvaret för natur och miljö (20 §). Det allmänna ska organisera räddningsverksamheten så att dessa fri- och rättigheter förverkligas på bästa sätt inom ramen för de resurser som finns att tillgå. Det kan även konstateras att räddningslagen ger de kommunala räddningsmyndigheterna behörighet att i viss mån begränsa grundläggande fri- och rättigheter som ingår i 2 kap. i grundlagen. Införandet av en gemensam räddningsmyndighet enligt lagförslaget skulle inte påverka dessa befogenheter utan den gemensamma räddningsmyndigheten skulle ha de befogenheter kommunernas räddningsmyndigheter har i dagsläget. Dessa begränsningar har behandlats närmare i förslaget till räddningslag (framst. nr 11/2004-2005, s. 32).
5. Förslagets verkningar
Förfarandets olika skeden och de slutliga verkningarna
Förslagets slutliga verkningar är beroende av hur den gemensamma räddningsmyndigheten förverkligas. Lagförslaget utgår nämligen från att kommunerna i ett första skede kan välja att inrätta den gemensamma räddningsmyndigheten på frivillig basis. Inom ramen för detta första skede skulle kommunerna visserligen vara bundna av att upprätta en enda myndighet med en enda placeringsort som har ansvar för de uppgifter som föreskrivs i lag för kommunernas räddningsmyndigheter. Men i övrigt har kommunerna vida möjligheter att välja ändamålsenlig modell för en gemensam räddningsmyndighet. Om den gemensamma räddningsmyndigheten inrättas i detta första skede skulle de konkreta verkningarna behöva klargöras i samband med uppgörandet av det avtal om organiseringen av samarbetet som kommunerna skulle ingå. I kommunernas avtal skulle behöva intas bestämmelser om bl.a. samarbetsform, kommunernas betalningsandelar och överförandet av resurser. Beroende på vilken samarbetsform som väljs skulle avtalet även behöva innehålla bestämmelser om systemet för beslutsfattandet, kommunernas representation och grunderna för rösträtten i organ som avtalet upprättar.
Om kommunerna inte kan komma överens på frivillig basis utgår förslaget från att ett tvingande förfarande tar vid. Enligt förslaget ska huvudkonturerna av det tvingande samarbetet framgå ur lag, dvs. kommunernas samarbetsform, specifik värdkommun samt den gemensamma räddningsmyndighetens placeringsort och uppgifter ska framgå direkt ur lagen. Om den gemensamma räddningsmyndigheten skulle inrättas först i detta andra skede skulle de konkreta verkningarna träda i kraft då landskapsregeringens beslut om det tvingande samarbetet får laga kraft. Landskapsregeringen skulle ha en relativt vid prövningsrätt då villkoren i beslutet ska utformas. Därtill skulle kommunerna alltid ha en möjlighet att avtala sinsemellan, förutsatt att lagens minimivillkor uppfylls. Utgående från dessa premisser skulle landskapsregeringen behöva klargöra lagens slutliga verkningar om och då beslutet om tvingade samarbete bereds. Dock skulle det vara klar-lagt att den gemensamma räddningsmyndigheten ska komma att finnas i Mariehamn och att den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter ska skötas av Mariehamns stad om lagens tvingande skede inleds.
Konsekvenser gällande ekonomi, personal och resurser
Inrättandet av den gemensamma räddningsmyndigheten ska ske inom ramen för kommunernas gällande finansieringssystem. Relevant lagstiftning till denna del är landskapslagen (1993:70) om landskapsandelar till kommunerna samt kapitel 12 i räddningslagen. I kapitel 12 i räddningslagen finns bestämmelser om finansieringen av räddningsväsendet och dessa förändras inte. Enligt 70 § i räddningslagen ska den som i samband med att räddningsverksamhet utövas vidtar åtgärder och sköter uppgifter även stå för de kostnader som verksamheten föranleder om inget annat följer av räddningslagen eller annan lagstiftning. Driftskostnaderna för det kommunala räddningsväsendet finansieras med landskapsandelar som utbetalas till kommunerna i enlighet med bestämmelserna i landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna. Enligt 75 § i räddningslagen kan en kommun inom ramen för landskapets budget beviljas landskapsandel för betydande kostnader vid anskaffning av materiel som erfordras för skötseln av kommunens räddningsväsende. Enligt 12 § i landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna kan samarbetsunderstöd beviljas kommuner som tillsammans med en eller flera andra kommuner vidtar samarbetsutvecklande åtgärder. Samarbetsunderstöd kan enligt bestämmelsen beviljas enbart för inledande av projekt under högst två år.
Enligt uppgifter i slutrapporten 25.2.2015 från arbetsgruppen med uppgift att utarbeta en samarbetsplan för en gemensam kommunal räddningsmyndighet hade år 2015 budgeterats ca 224 000 euro för verksamheten för räddningsmyndigheten Räddningsområde Ålands landskommuner och ca 228 000 euro för räddningsmyndighetsuppgifterna inom Mariehamns räddningsverk. Dessa utgifter består i huvudsak av lönekostnader. Utgångspunkten är att det i avtalet mellan räddningsområdets kommuner om organiseringen av den gemensamma räddningsmyndigheten ska nås enighet även om kostnadsfördelningen för räddningsmyndighetsverksamheten. Om inte detta är möjligt bestämmer i sista hand landskapsregeringen i beslutet om tvingande samarbete hur kommunerna ska fördela kostnaderna för den gemensamma räddningsmyndigheten.
Förslaget ska främja en effektiv användning av de knappa resurser som finns tillgängliga för räddningsmyndighetsverksamhet. Upprättandet av en enda räddningsmyndighet medför att personalkompetensen samlas på ett ställe och en ökad specialisering möjliggörs inom personalen. Sammanslagning till en enda räddningsmyndighet torde även medföra mindre sårbarhet, t.ex. vid sjukfrånvaro och ledigheter. Om kommunerna inte kan avtala om den gemensamma myndigheten på frivillig basis utgår det tvingande samarbetet från att de tjänstemän som i dagsläget på heltid sköter de kommunala räddningsmyndighetsuppgifterna inom RÅL överförs till Mariehamns stad. De tjänstemän inom RÅL som sköter myndighetsuppgifterna skulle således övergå i Mariehamns stads tjänst och inlemmas i stadens organisation för skötseln av de kommunala räddningsmyndighetsuppgifterna. Vid behov kan landskapsregeringen bestämma närmare villkor gällande tjänstemännens övergång till Mariehamns stad.
Om tjänsteinnehavares ställning vid överlåtelse av rörelse bestäms i 25 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare (FFS 304/2003). Lagen om kommunala tjänsteinnehavare är med vissa undantag gällande på Åland med stöd av landskapslagen (2004:24) om tillämpning i landskapet Åland av lagstiftningen om kommunala tjänstemän. Med överlåtelse av rörelse avses enligt motiven till 25 § 1 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare överlåtelse av en funktionell del i kommun, samkommun eller kommunalförbund till en annan arbetsgivare, om den del som överlåts förblir oförändrad eller likartad efter överlåtelsen. Vid överlåtelsen övergår arbetsgivarens rättigheter och skyldigheter på mottagaren och tjänstemännen övergår automatiskt från överlåtarens tjänst till mottagarens tjänst och villkoren i deras anställningsförhållanden förblir oförändrade.
Förslaget utgår från att även den materiel och andra resurser som för tillfället används huvudsakligen till räddningsmyndighetsverksamhet överförs till Mariehamns stad för att utnyttjas i den gemensamma räddningsmyndigheten. Eftersom lagförslaget inte berör organiseringen av övriga delar i det kommunala räddningsväsendet än den kommunala räddningsmyndigheten påverkar lagförslaget inte resurser som används för annat än räddningsmyndighetsverksamhet. Om ett tvingande samarbete blir aktuellt ska landskapsregeringen specificera dessa resurser i sitt beslut om tvingande samarbete och den praktiska planeringen för överföringen bör påbörjas i god tid.
Övriga verkningar
Räddningslagen förutsätter inte att det ska finnas räddningsnämnder i kommunerna. Förslaget förutsätter ändå att det ska finnas en gemensam räddningsnämnd om det tvingande samarbetet träder i kraft. Om kommunerna inte avtalar annat ska varje kommun vara representerad i den gemensamma nämnden. Om kommunerna inte kan avtala på frivillig basis ska i landskapsregeringens beslut om tvingande samarbete bl.a. ingå bestämmelser om den gemensamma räddningsnämndens organisation och beslutsordning. Landskapsregeringen ska vid utformningen av beslutet beakta de be-gränsningar som följer av grundlagen.
Lagförslaget berör inte organiseringen av övriga delar i det kommunala räddningsväsendet än den kommunala räddningsmyndigheten. Det skulle fortsättningsvis vara upp till kommunerna hur det operativa brandkårsarbetet sköts och vid behov ingå avtal med frivilliga brandkårer. Det skulle fortsättningsvis också vara möjligt att samarbeta på ett ändamålsenligt sätt med andra kommuner om organiseringen av det operativa brandkårsarbetet.
Den föreslagna lagens huvudsakliga syfte är att ändra organisationen för ordnandet av kommunernas räddningsmyndighetsuppgifter och lagen får inga betydande miljökonsekvenser. Förslaget bedöms inte ha följder för jämställdheten.
6. Ärendets beredning
Efter sedvanlig beredning skickades förslag till landskapslag om en gemensam kommunal räddningsmyndighet på remiss till 21 stycken remissinstanser. Remissinstanserna var Ålands kommunförbund k.f., Mariehamns stad,
Jomala kommun, Mariehamns räddningsverk, Räddningsområde Ålands landskommuner, Alarmcentralen, Ålands polismyndighet, social- och miljöavdelningen samt infrastrukturavdelningen vid landskapsregeringen, Ålands hälso- och sjukvård, Inrikesministeriets räddningsavdelning, Statens ämbetsverk på Åland, Gränsbevakningsväsendet, Finavia, Ålands brand- och räddningsförbund, Ålands sjöräddningssällskap, Frivilliga räddningstjänsten på Åland samt 4 stycken sotarföretag.
Följande instanser inkom med utlåtanden: Ålands kommunförbund k.f., Mariehamns stad, Jomala kommun, Räddningsområde Ålands landskommuner, Alarmcentralen, Ålands polismyndighet, social- och miljöavdelningen vid landskapsregeringen, Ålands hälso- och sjukvård, Inrikesministeriets räddningsavdelning, Statens ämbetsverk på Åland, Gränsbevakningsväsendet, Finavia, Ålands brand- och räddningsförbund, Ålands sjöräddningssällskap. Även Finströms och Lemlands kommuner riktade utlåtanden direkt till landskapsregeringen.
Detaljmotivering
1. Landskapslag om en gemensam kommunal räddningsmyndighet
1 § Lagens tillämpningsområde. I paragrafens 1 mom. anges landskapslagens materiella tillämpningsområde. Den föreslagna landskapslagen reglerar organiseringen av samarbetet mellan kommunerna vad gäller de uppgifter som enligt lag ankommer på kommunernas räddningsmyndigheter. De uppgifter som avses är framförallt de uppgifter som har tilldelats kommunernas räddningsmyndigheter i räddningslagen och -förordningen. I räddningslagen har även vissa uppgifter tilldelats åt räddningschefen som enligt 8 § 2 mom. i räddningslagen är en del av kommunens räddningsmyndighet. Även dessa uppgifter faller inom lagens tillämpningsområde.
Lagen ska även tillämpas på uppgifter som ankommer på kommunernas räddningsmyndighet enligt någon annan lag. Landskapslagstiftningen innehåller hänvisningar till kommunernas räddningsmyndighet bl.a. i 2 § landskapslagen (2010:28) om ordningsvakter, 10 § i landskapslagen (1977:16) om bekämpande av oljeskador och 44 § i landskapslagen (2011:114) om hälso- och sjukvård. De kommunala räddningsmyndigheterna har även uppgifter enligt kemikaliesäkerhetslagen (FFS 390/2005) som gjorts gällande, med vissa avvikelser, i landskapet med stöd av landskapslagen (2007:98) om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor.
I 2 mom. framgår lagens syfte, dvs. att upprätta en gemensam räddningsmyndighet som handhar de uppgifter som enligt lag ankommer på kommunernas räddningsmyndigheter. Landskapslagen anknyter till och utgör en fortsättning på gällande bestämmelser i räddningslagen om en gemensam kommunal räddningsmyndighet. I gällande 8 § 3 och 4 mom. i räddningslagen eftersträvas en gemensam kommunal räddningsmyndighet som skulle kunna administrera det kommunala räddningsväsendet i landskapet. Avsikten med den föreslagna landskapslagen är att införa denna gemensamma kommunala räddningsmyndighet, i sista hand genom tvingande samarbete.
2 § Avtal om en räddningsmyndighet. Paragrafen behandlar det avtal som kommunerna själva bör ingå gällande en gemensam kommunal räddningsmyndighet. Enligt föreslag till 1 mom. kan kommunerna undvika inledandet av det föreslagna förfarandet om tvingande samarbete enligt 4 § genom att ingå ett avtal om en gemensam kommunal räddningsmyndighet som uppfyller vissa minimikrav och som verkställs senast sex månader efter att den föreslagna lagen träder i kraft.
Enligt 78 § 1 mom. i kommunallagen kan kommunerna med stöd av avtal sköta sina uppgifter tillsammans. Vid upprättandet av avtalet om en räddningsmyndighet kan kommunerna således välja någon av de samarbetsformer som framgår ur 78 § 2 mom. i kommunallagen. Kommunerna kan komma överens om att anförtro en annan kommun att sköta en uppgift för en eller flera kommuners räkning, att uppgifter ska skötas av ett kommunalförbund eller att uppgifter ska skötas av en mellankommunal ombudsstämma.
I 2 mom. regleras kommunernas förfarande vid upprättandet av en gemensam kommunal räddningsmyndighet genom avtal. Förfarandet bygger på att kommunerna ges en skälig tidsperiod för att med stöd av avtal upprätta den gemensamma räddningsmyndigheten. Enligt momentet ska kommunerna ingå avtalet senast tre månader efter att den föreslagna lagen träder i kraft och de ska underrätta landskapsregeringen om avtalets innehåll och omfattning senast fjorton dagar efter det att avtalet har slutits.
Det avtal som kommunerna förhoppningsvis ingår ska verkställas senast sex månader efter att den föreslagna lagen träder i kraft. Ett sådant avtal medför också att det föreslagna förfarandet för införandet av ett tvingande samarbete inte inleds. Detta förutsätter enligt 3 mom. att landskapsregeringen senast fem månader efter att den föreslagna lagen träder i kraft bedömer att avtalet uppfyller minimikraven enligt förslaget till 3 § och att avtalet verkställs senast sex månader efter att den föreslagna lagen träder i kraft.
3 § Minimikrav gällande avtalets innehåll. Paragrafen innehåller i 1 mom. de minimikrav på innehållet i det avtal som kommunerna förväntas ingå om en gemensam räddningsmyndighet. Dessa minimikrav föreslås för att garantera att en gemensam räddningsmyndighet inrättas i faktisk mening. En grundläggande förutsättning för att en gemensam räddningsmyndighet ska anses ha inrättats är att avtalet omfattar samtliga åländska kommuner. En annan förutsättning är att avtalet upprättar en enda gemensam kommunal räddningsmyndighet med en enda placeringsort, dvs. räddningsmyndigheten ska vara placerad i en kommun. Inrättandet av en räddningsmyndighet medför att det i landskapet bara finns en högsta tjänsteman (räddningschef) enligt 8 § 2 mom. i räddningslagen med uppgift att utöva tillsyn över och ansvara för ledningen av det kommunala räddningsväsendet.
Ett ytterligare minimikrav som gäller avtalets innehåll är att den gemensamma räddningsmyndigheten ska åtminstone ansvara för de uppgifter som föreskrivs i lag för kommunernas räddningsmyndigheter. I dessa uppgifter ingår först och främst räddningsmyndigheternas uppgifter enligt räddningslagen och räddningsförordningen. Avtalet ska även omfatta alla övriga nuvarande och kommande uppgifter som föreskrivs för räddningsmyndigheterna i lag. Bestämmelsen skulle inte utgöra ett hinder för att kommunerna överför ytterligare uppgifter till den gemensamma räddningsmyndigheten, dvs. sådana uppgifter som inte föreskrivs i lag för kommunernas räddningsmyndigheter.
I 2 mom. ingår en hänvisning till att det avtal som kommunerna ingår om en gemensam räddningsmyndighet i övrigt är föremål för det som föreskrivs om samarbete mellan kommuner i 12 kap. i kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland.
4 § Förfarandet gällande tvingande samarbete. I avsnitt 2.4 har på ett allmänt plan redogjorts för det föreslagna förfarandet gällande tvingande samarbete. Enligt 1 mom. skulle landskapsregeringen vara skyldig att inleda ett sådant förfarande om kommunerna inte har ingått ett avtal om en gemensam räddningsmyndighet senast tre månader efter att den föreslagna lagen träder i kraft eller om landskapsregeringen anser att ett ingånget avtal inte uppfyller de minimikrav som föreslås i 3 §. Landskapsregeringen ska i så fall inleda förfarandet senast fem månader efter att den föreslagna lagen träder i kraft.
Enligt 2 mom. ska landskapsregeringen utarbeta ett utkast till beslut om tvingande samarbete som innehåller de närmare villkoren gällande organiseringen av den gemensamma räddningsmyndigheten. Landskapsregeringen bör inhämta utlåtande från kommunerna över detta utkast så tidigt som möjligt eftersom landskapsregeringen ska fatta ett beslut om det tvingande samarbetet senast åtta månader efter att den föreslagna lagen träder i kraft. Ett sådant hörande av kommunerna kan även anses följa av 28 § i förvaltningslagen (2008:9) för landskapet Åland. Beslutet om tvingande samarbete medför skyldigheter för kommunerna. Därför är det viktigt att kommunerna får framföra sin åsikt om ärendet och t.ex. lämna sådan utredning som kan inverka på innehållet i beslutet innan landskapsregeringen fattar beslutet om det tvingande samarbetet.
Det tvingande samarbetet ska träda i kraft och verkställas då landskapsregeringens beslut om tvingande samarbete vinner laga kraft. Kommunerna är då skyldiga att tillämpa den föreslagna lagens bestämmelser om det tvingande samarbetet samt landskapsregeringens beslut. Detta utesluter inte att också kommunernas eventuella avtal tillämpas, men enbart till den delen som det är förenligt med den föreslagna lagen och landskapsregeringens beslut.
Även efter att det tvingande samarbetet trätt i kraft kan kommunerna avtala om frågor gällande den gemensamma räddningsmyndigheten, men ett sådant avtal skulle inte kunna avvika från de grundläggande kraven på det tvingande samarbetets innehåll enligt förslag till 5 §. Kommunerna kan även avbryta det tvingande samarbetet genom avtal. Detta förutsätter enligt 3 mom. att landskapsregeringen underrättas om ett sådant avtal och att landskapsregeringen fattar ett beslut om att avtalet uppfyller de i 3 § föreslagna minimikraven. Avtalet måste också träda i kraft och verkställas för att det tvingande samarbetet ska avbrytas. Momentet anger slutligen att landskapsregeringen kan återinföra det tvingande samarbetet om kommunernas samarbete om en gemensam myndighet i ett senare skede inte mera skulle uppfylla minimikraven.
5 § Det tvingande samarbetets innehåll. Enligt lagförslaget ska det tvingande samarbetets grundläggande innehåll framgå ur lagen medan det mera detaljerade innehållet ska bestämmas av landskapsregeringen i ett beslut om tvingande samarbete. Enligt 1 mom. ska det kommunala räddningsväsendet administreras av en för samtliga kommuner gemensam räddningsmyndighet. I momentet föreskrivs också att Mariehamns stad ska sköta den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter för alla åländska kommuners räkning. Till skillnad från de minimikrav som föreslås i 3 § slår bestämmelsen om det tvingande samarbetets grundläggande innehåll fast vilken särskild samarbetsform som ska användas och vilken kommun som ska ansvara för skötseln av räddningsmyndighetens uppgifter. Det är mera transparent att lagstiftaren fastställer grunderna för det tvingande samarbetets innehåll, istället för att dessa senare ska fastställas i landskapsregeringens beslut om det tvingande samarbetet.
Enligt förarbetena till räddningslagen finns numera inte längre en skyldighet i lag att inrätta en särskild räddningsnämnd i kommunerna (framställning nr 11/2004-2005, s. 18). Dock utesluter inte räddningslagen att en sådan nämnd inrättas. Detta förslag utgår från att en gemensam räddningsnämnd ska inrättas och fungera i anslutning till den gemensamma räddningsmyndigheten. Om stadens räddningsmyndighet föreskrivs i dagsläget i 59 § i förvaltningsstadga för Mariehamns stad. Enligt bestämmelsen fungerar räddningschefen och brandbefälen i tjänsteförhållande vid räddningsverket som stadens räddningsmyndighet. Räddningschefen utser och upprättar en förteckning på de brandbefäl som getts befogenhet att fatta myndighetsbeslut. Således skulle den gemensamma räddningsnämnden samt räddningschefen och andra förordnade tjänstemän utgöra den gemensamma räddningsmyndigheten och kunna företräda denna om det tvingande samarbetet verkställs. Detta föreslås framgå ur 1 mom.
Om kommunerna inte själva avtalar om räddningsnämndens organisation och beslutsordning ska landskapsregeringen göra det i beslutet om det tvingande samarbetet. Enligt förslaget ska varje kommun vara representerad i räddningsnämnden, om inte kommunerna avtalar om något annat. I detta sammanhang bör noteras att vissa konstitutionella begränsningar följer av 121 § i grundlagen då det lagstiftas om påtvingat kommunalt samarbete. Möjligheten att en kommun kan få ensidig bestämmanderätt strider mot grundlagsutskottets vedertagna praxis för det beslutssystem som ska följas i kommunernas obligatoriska samarbete (GrUU 37/2006, s. 6).
Enligt 2 mom. ska den gemensamma räddningsmyndigheten ha de uppgifter som föreskrivs i lag för kommunernas räddningsmyndigheter. Enligt förslaget till 3 § ställs motsvarande minimikrav på det avtal som kommunerna kan ingå för att undvika det tvingande samarbetets ikraftträdande. Även om det tvingande samarbetet endast omfattar de kommunala räddningsmyndigheternas lagstadgade uppgifter hänvisas för klarhetens skull till att kommunerna kan på frivillig basis även överföra ytterligare uppgifter till den gemensamma räddningsmyndighet som är föremål för bestämmelserna om det tvingande samarbetet.
I 3 mom. hänvisas till landskapsregeringens beslut om tvingande samarbete för att klargöra att det tvingande samarbetet får sitt innehåll både ur 1 och 2 mom. samt landskapsregeringens beslut.
6 § Beslut om tvingande samarbete. Förslaget till paragrafen behandlar landskapsregeringens beslut om tvingande samarbete. Beslutet ska både sätta i kraft det tvingande samarbetet och innehålla de villkor gällande organiseringen av den gemensamma räddningsmyndigheten som kommunerna inte själva kan komma överens om.
I 1 mom. räknas upp de ärenden och villkor som landskapsregeringen kan fatta beslut om på ett bindande sätt för kommunerna. Landskapsregeringen ska inte kunna avvika från det som föreskrivs om det tvingande samarbetet i förslaget till 5 §. Avsikten är att förteckningen i 1 mom. ska ge landskapsregeringen befogenheter att fatta beslut om allt det som är nödvändigt för den gemensamma räddningsmyndighetens funktion. Därför föreslås också att förteckningen i 6 § 1 mom. ska avslutas med en allmän befogenhet för landskapsregeringen att besluta om ärenden och villkor som är nödvändiga för att organisera den gemensamma räddningsmyndigheten.
Vid beredningen av beslutet om tvingande samarbete ska landskapsregeringen beakta bl.a. grundlagens bestämmelser om den kommunala självstyrelsen, allmänna förvaltningsrättsliga principer och relevant rättspraxis (jfr HFD: 2014:144, HFD: 2014:195 och HFD: 2016:88). Dessa begränsningar är särskilt relevanta i samband med beslut om den gemensamma räddningsnämndens organisation och beslutsordning samt fördelningen av rösträtten i nämnden. Enligt förslaget till 5 § ska kommunerna vara garanterade en representation i den gemensamma räddningsnämnden, men de skulle kunna avtala om en annan sammansättning.
Enligt 2 mom. ska landskapsregeringens beslut gälla till dess kommunerna kommer överens om något annat på ett sätt som uppfyller kraven på det tvingande samarbetets innehåll i 5 §. Om kommunerna efter att landskapsregeringens beslut fått laga kraft sinsemellan kommer överens om något som avviker från landskapsregeringens beslut, ska dessa överenskommelser åsidosätta landskapsregeringens beslut. Kommunerna kan inte komma överens om frågor som innebär avvikelse från de grundläggande krav på det tvingande samarbetets innehåll som ingår i 5 §. I momentet hänvisas avslutningsvis till möjligheten att avsluta det tvingande samarbetet enligt 4 § 3 mom.
Landskapsregeringen ska även kunna besluta om benämningen på den gemensamma räddningsmyndighet som införs genom tvingande samarbete. För att understryka att Mariehamns stad skulle sköta om myndighetsuppgifter för hela landskapet inom ramen för det tvingande samarbetet kunde räddningsmyndigheten förslagsvis benämnas Ålands räddningsmyndighet i landskapsregeringens beslut om tvingande samarbete.
7 § Landskapsregeringens bistånd och tillsyn. Enligt förslaget till 1 mom. ska landskapsregeringen bistå kommunerna vid planeringen och för-verkligandet av samarbetet enligt denna lag. Det förvaltningsförfarande som lagförslaget skulle upprätta förutsätter kontinuerliga kontakter mellan landskapsregeringen och kommunerna. Landskapsregeringens bistånd till kommunerna är central för ett införande av en gemensam kommunal räddningsmyndighet enligt lagförslaget. I 2 mom. anges att landskapsregeringen utövar tillsyn över kommunernas tillämpning av den föreslagna lagen.
8 § Ikraftträdande. Avsikten är att lagen ska träda i kraft så snart som möjligt. I enlighet med 20 § 2 mom. i självstyrelselagen föreslås därför att datumet för ikraftträdandet lämnas öppet för landskapsregeringen att fatta beslut om.
2. Landskapslag om ändring av räddningslagen för landskapet Åland
8 § Organisationen av det kommunala räddningsväsendet. I gällande 8 § 3 och 4 mom. i räddningslagen ingår hänvisningar till utarbetandet av samarbetsplan som anger riktlinjerna för hur det kommunala räddningsväsendet skulle kunna administreras av en för hela landskapet gemensam kommunal räddningsmyndighet. Eftersom den föreslagna landskapslagen om en gemensam kommunal räddningsmyndighet syftar till ett införande av den gemensamma räddningsmyndigheten, i sista hand genom ett tvingande samarbete, föreslås att dessa hänvisningar till samarbetsplanen utgår.
Det föreslås att nuvarande 4 mom. upphävs och att 3 mom. ändras så att momentet innehåller en hänvisning till den föreslagna landskapslagen om en gemensam kommunal räddningsmyndighet. Efter att den gemensamma räddningsmyndigheten har införts avser hänvisningar i lag till kommunens räddningsmyndighet den gemensamma räddningsmyndigheten.
83 § Ersättning för olycksfall i samband med räddningsverksamhet. Gällande 2 mom. 2 punkten hänvisar till lagen om olycksfallsförsäkring (FFS 608/1948). Person som hör till avtalsbrandkår men som inte är berättigad till ersättning enligt rikslagen ska vara ersättningsberättigad på det sätt som framgår ur paragrafen. Lagen om olycksfallsförsäkring har upphävts i riket och ersatts med lagen om olycksfall i arbetet och om yrkessjukdomar (FFS 459/2015). I 2 kap. i lagen om olycksfall i arbetet och om yrkessjukdomar definieras den personkrets som är föremål för rikslagens tillämpning. Enligt förslaget ändras bestämmelsen så att hänvisning sker till gällande rikslag.
93a § Räddningsmyndighetens avgifter. Det föreslås att till räddningslagen ska fogas en ny bestämmelse om avgifter som kommunens räddningsmyndighet kan uppbära. Det ingår i landskapets behörighet att lagstifta om offentligrättsliga avgifter som ska uppbäras hos kommunerna. Då det lagstiftas om sådana avgifter ska bestämmelserna i grundlagens 80 § och självstyrelselagens 21 § följas. Dessa bestämmelser förutsätter att det genom lag utfärdas bestämmelser som berör grunderna för individens rättigheter och skyldigheter.
I grundlagsutskottets praxis har ansetts att en offentligrättslig kommunal avgift kan bygga på bestämmelser i lag, men att det också är möjligt att avgifterna påförs direkt med stöd av den kommunala självstyrelsen (GrUU 53/2002 rd, s. 2/II). I 13 § i kommunallagen ingår en allmän behörighet för kommunfullmäktige att fastställa grunderna för de avgifter som ska bäras upp för kommunens tjänster och andra prestationer och grunderna för när kommunen kan avstå från att bära upp avgift för en tjänst eller prestation. I landskapslagar föreskrivs också särskilt om kommunernas tillsynsavgifter, bland annat i 99 § i plan- och bygglag (2008:102) för landskapet Åland.
Enligt förslaget skulle till räddningslagen fogas en särskild bestämmelse med stöd av vilken kommunens räddningsmyndighet kan bära upp vissa avgifter. I 1 mom. 1 punkten föreslås att kommunens räddningsmyndighet ska kunna ta ut avgifter för brandsyn och annan tillsynsåtgärd enligt räddningslagen. I 2 punkten föreslås att avgift ska kunna tas ut för ett uppdrag som har orsakats av återkommande felaktig funktion hos en brandalarmanläggning som är ansluten till alarmcentralen. Enligt förslaget skulle rätten att bära upp avgiften vara bunden vid att det operativa uppdraget har berott på uppenbart bristfälligt underhåll av en brandlarmanläggning och försummade kontroller av anläggningens skick. Enligt förslag till 3 punkten ska avgift kunna tas ut om ett uppdrag orsakats av uppenbar ovarsamhet. Det föreslås också att i 1 mom. 4 punkten tas in en informativ bestämmelse om möjlighet att ta ut avgifter för andra uppdrag som är avgiftsbelagda enligt andra lagar. Kommunernas räddningsmyndighet kan utföra avgiftsbelagda inspektioner med stöd av bl.a. landskapslag (2007:98) om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor.
I förslaget till 2 mom. klargörs att en förutsättning för uppbärandet av avgift enligt 1 mom. 2 punkten är att brandlarmanläggningen tidigare har orsakat felaktigt larm och att kommunens räddningsmyndighet skriftligt har uppmanat ägaren eller innehavaren av objektet eller verksamhetsidkaren att reparera anläggningen. I momentet framgår också att de avgifter som avses i 1 mom. 1-3 punkterna tas ut hos den aktör som enligt lagen är skyldig att uppfylla de förpliktelser som en inspektion avser. För avgifterna ansvarar i princip byggnadens ägare eller, enligt ett avtal mellan ägaren och innehavaren (t.ex. ett hyreskontrakt), innehavaren. Vid sidan av byggnadens ägare och innehavare kan verksamhet i byggnaden även utövas av någon annan person. I sistnämnda situation riktar räddningsmyndigheten tillsynen till verksamhetsidkaren och tar även ut de avgifter som avses i paragrafen av denne.
Enligt förslaget till 3 mom. ska kommunen bestämma avgifterna i en taxa som den godkänner. Kommunerna ska fastställa de avgifter som tas ut för dess prestationer så att de högst motsvarar räddningsväsendets totalkostnader för produktionen av prestationen.
Ikraftträdelsebestämmelse. Avsikten är att lagen ska träda i kraft så snart som möjligt. I enlighet med 20 § 2 mom. i självstyrelselagen föreslås därför att datumet för ikraftträdandet lämnas öppet för landskapsregeringen att fatta beslut om.
Lagtext
Landskapsregeringen föreslår att följande lagar antas.
1.
L A N D S K A P S L A G
om en gemensam kommunal räddningsmyndighet
I enlighet med lagtingets beslut föreskrivs:
1 §
Lagens tillämpningsområde och syfte
Denna lag tillämpas på organiseringen av samarbetet mellan kommunerna vad gäller de uppgifter som enligt lag ankommer på kommunernas räddningsmyndigheter.
Syftet med lagen är att upprätta en gemensam räddningsmyndighet som sköter om de uppgifter som enligt lag ankommer på kommunernas räddningsmyndigheter.
2 §
Avtal om en räddningsmyndighet
För att förfarandet gällande tvingande samarbete enligt 4 § inte ska inledas måste kommunerna ingå ett avtal om en gemensam räddningsmyndighet som uppfyller de i 3 § angivna minimikraven och som verkställs senast sex månader efter att denna lag träder i kraft.
Kommunerna ska ingå avtalet senast tre månader efter att denna lag träder i kraft. Kommunerna ska senast fjorton dagar efter det att avtalet har slutits underrätta landskapsregeringen om avtalets innehåll och omfattning.
Ålands landskapsregering ska senast fem månader efter att denna lag träder i kraft pröva om avtalet uppfyller minimikraven enligt 3 §. Förfarandet enligt 4 § inleds inte om landskapsregeringen anser att minimikraven är uppfyllda och om avtalet verkställs senast sex månader efter att denna lag träder i kraft.
3 §
Minimikrav gällande avtalets innehåll
Kommunerna ska ingå ett avtal som upprättar en gemensam räddningsmyndighet med en enda placeringsort. Den gemensamma räddningsmyndigheten ska åtminstone sköta om de uppgifter som föreskrivs i lag för kommunernas räddningsmyndigheter.
På avtalet tillämpas i övrigt vad som föreskrivs om samarbete mellan kommuner i 12 kap. i kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland.
4 §
Förfarandet gällande tvingande samarbete
Landskapsregeringen ska inleda ett förfarande om tvingande samarbete senast fem månader efter att denna lag träder i kraft om kommunerna inte har ingått ett avtal inom den i 2 § 2 mom. föreskrivna tiden eller om landskapsregeringen vid prövningen enligt 2 § 3 mom. anser att kommunernas avtal inte uppfyller de minimikrav som ställs upp enligt 3 §.
Landskapsregeringen ska fatta ett beslut om tvingande samarbete enligt 6 § senast åtta månader efter att denna lag träder i kraft. Före landskapsregeringen fattar beslutet om tvingande samarbete ska landskapsregeringen begära ett utlåtande från kommunerna över ett utkast till beslut. Det tvingande samarbetet träder i kraft och verkställs då landskapsregeringens beslut enligt 6 § vinner laga kraft.
Det tvingande samarbetet gäller till dess landskapsregeringen fattar ett beslut om att ett avtal som kommunerna ingår uppfyller minimikraven enligt 3 § och avtalet verkställs. Om det efter det tvingande samarbetets avslutande framkommer att minimikraven inte är uppfyllda kan landskapsregeringen fatta beslut om att det tvingande samarbetet träder i kraft på nytt.
5 §
Det tvingande samarbetets innehåll
Det kommunala räddningsväsendet administreras av en för hela landskapet gemensam räddningsmyndighet. Mariehamns stad sköter den gemensamma räddningsmyndighetens uppgifter för samtliga kommuners räkning. Inom räddningsmyndigheten finns en gemensam räddningsnämnd, en räddningschef och övriga tjänstemän som förordnats att företräda räddningsmyndigheten. Om kommunerna inte avtalar annat ska varje kommun vara representerad i den gemensamma räddningsnämnden.
Mariehamns stad och den gemensamma räddningsmyndigheten sköter de uppgifter som föreskrivs i lag för kommunernas räddningsmyndigheter. Kommunerna kan avtala om att överföra ytterligare uppgifter till den gemensamma räddningsmyndigheten i enlighet med 12 kap. i kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland.
Om de närmare villkoren gällande organiseringen av den gemensamma räddningsmyndigheten som kommunerna inte själva kan komma överens om bestäms i landskapsregeringens beslut enligt 6 §.
6 §
Beslut om tvingande samarbete
Landskapsregeringen kan i enlighet med 5 § besluta om de närmare villkoren gällande organiseringen av den gemensamma räddningsmyndigheten. Landskapsregeringen kan besluta om
1) den gemensamma räddningsnämndens organisation och beslutsordning samt fördelningen av rösträtten i nämnden,
2) kostnadsfördelningen mellan kommunerna,
3) övergång av personal-, materiel- och andra resurser till Mariehamns stad samt
4) andra eventuella ärenden och villkor som är nödvändiga för att organisera den gemensamma räddningsmyndigheten.
Av landskapsregeringen beslutade villkor om organiseringen av räddningsmyndigheten gäller till dess kommunerna avtalar något annat på ett sätt som uppfyller kraven på det tvingande samarbetets innehåll enligt 5 §. Om kommunerna vill avsluta det tvingande samarbetet tillämpas det i 4 § 3 mom. föreskrivna förfarandet.
7 §
Landskapsregeringens bistånd och tillsyn
Landskapsregeringen ska bistå kommunerna vid planeringen och förverkligandet av samarbetet enligt denna lag.
Landskapsregeringen utövar tillsyn över kommunernas tillämpning av denna lag.
8 §
Ikraftträdande
Denna lag träder i kraft den
2.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av räddningslagen för landskapet Åland
I enlighet med lagtingets beslut
upphävs 8 § 4 mom. räddningslagen (2006:106) för landskapet Åland,
ändras 8 § 3 mom. och 83 § 2 mom. 2 punkten, samt
fogas till lagen en ny 93a § som följer:
8 §
Organisationen av det kommunala räddningsväsendet
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Om införandet av en för hela landskapet gemensam kommunal räddningsmyndighet föreskrivs i landskapslag ( : ) om en gemensam kommunal räddningsmyndighet.
83 §
Ersättning för olycksfall i samband med räddningsverksamhet
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Ersättningsberättigad är den som
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
2) hör till en avtalsbrandkår men som inte ingår i den personkrets som lagen om olycksfall i arbetet och om yrkessjukdomar (FFS 459/2015) tillämpas på eller
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
93a §
Räddningsmyndighetens avgifter
Kommunens räddningsmyndighet kan ta ut en avgift
1) för brandsyn eller en annan tillsynsåtgärd enligt denna lag,
2) för ett uppdrag som har orsakats av återkommande felaktig funktion hos en brandalarmanläggning som är ansluten till alarmcentralen vid Ålands polismyndighet,
3) för ett uppdrag som orsakats av uppenbar ovarsamhet,
4) för ett uppdrag som är avgiftsbelagt enligt vad som föreskrivs särskilt i någon annan lag.
En förutsättning för att den avgift som avses i 1 mom. 2 punkten tas ut är att brandlarmanläggningen tidigare har orsakat felaktigt larm och att kommunens räddningsmyndighet skriftligt har uppmanat ägaren eller innehavaren av objektet eller verksamhetsidkaren att reparera anläggningen. Avgifterna enligt 1 mom. 1-3 punkterna får tas ut hos objektets ägare eller innehavare eller verksamhetsidkaren.
Kommunen bestämmer avgifterna i en taxa som den godkänner. Avgifterna ska fastställas så att de högst motsvarar räddningsväsendets totalkostnader för produktionen av prestationen.
Denna lag träder i kraft den
| Mariehamn den 9 mars 2017 | |
| L a n t r å d |
Katrin Sjögren |
|
Föredragande minister |
Nina Fellman |
Parallelltexter
• Parallelltexter till landskapsregeringens lagförslag nr 18/2016-2017
[1] Öppna jämförelser. Trygghet och säkerhet 2015. Sveriges Kommuner och Landsting, s. 35.
[2] Landskapslagen (2016:2) om en kommunalt samordnad socialtjänst.
[3] Rikslagen har även gjorts gällande inom landskapets behörighet med stöd av landskapslag (2007:98) om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om säkerhet vid hantering av farliga kemikalier och explosiva varor.