Lagförslag 25/2014-2015
|
|
| ||
|
| LAGFÖRSLAG nr 25/2014-2015 | ||
|
| Datum |
| |
|
| 2015-05-25 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Kommunernas socialtjänst
Huvudsakligt innehåll
Landskapsregeringen föreslår att en samordning av all den socialvård som ankommer på kommunerna förutom barn- och äldreomsorgen genomförs. För att förverkliga samordningen föreslås att en särskild landskapslag om en kommunalt samordnad socialtjänst antas.
Syftet med samordningen är att få en organisation som på ett bättre sätt än i dag kan främja en likvärdig service, en effektiv användning av resurserna, en samlad kompetens och en ökad specialisering inom personalen, en större integritet, en stärkt anonymitet och ett gott rättsskydd.
Utgångspunkten med förslaget är att landskapet Åland skulle utgöra ett geografiskt socialvårdsområde för den socialvård som föreslås samordnad med en gemensam kommunal myndighet som huvudman. På vilket sätt kommunerna väljer att organisera samarbetet för att samordna socialvården lämnas genom förslaget öppet för kommunerna själva att komma överens om. Ett avtal om hur organisationen av samarbetet ska förverkligas måste dock träda i kraft senast den 1 januari 2018. Vid arbetet med att förverkliga samordningen skulle kommunerna utöver de landskapsandelar som beviljas enligt landskapsandelssystemet även kunna beviljas samarbetsunderstöd.
Om inte kommunerna själva inom den angivna tidsfristen lyckas komma överens om ett avtal om hur den föreslagna samordningen ska organiseras kommer samordningen att ske genom lag inom ramen för ett kommunalförbund med samtliga åländska kommuner som medlemmar. Kommunalförbundet ska i en sådan situation påbörja sin verksamhet från och med den 1 januari 2019. Om socialvården samordnas genom lag i ett kommunalförbund föreslås även att landskapsandelssystemet för socialvården ändras. Enligt ett förändrat landskapsandelsystem skulle landskapet bidra till finansieringen av den samordnade socialtjänsten genom en ny särskild landskapsandel. Den särskilda landskapsandelen skulle bygga på en finansieringslösning, där kostnadsfördelningen för kommunernas socialtjänst delvis skulle vara solidarisk, så att fördelningen skulle grunda sig på invånarantal och skattekraft, där invånarantalet avspeglar det långsiktiga servicebehovet och skattekraften speglar betalningsförmågan. Därtill skulle fyra olika nyckelfaktorer användas som ett komplement till invånarantalet för att spegla behovet av tjänsterna per kommun. Den särskilda landskapsandelen skulle betalas direkt till det kommunalförbund som bildas för den samordnade socialtjänsten.
Avsikten är att den föreslagna reformen skulle påbörjas i och med att landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst skulle träda ikraft den 1 januari 2016.
INNEHÅLL
2.2 Regleringen av socialvården
3.1 Kommunal självstyrelse och grundläggande fri- och rättigheter
3.2 Kommunindelning och landskapsandelar
4. Landskapsregeringens förslag
4.2 Några reflektioner över förverkligandet kommunernas socialtjänst med stöd av ett kommunalförbund
6.2 Allmänna administrativa verkningar
1. Landskapslag om en kommunalt samordnad socialtjänst
2. Landskapslag om ändring av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst
3. Landskapslag om ändring av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården
4. Landskapslag om ändring av 6 § landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna
9. Landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av barnskyddslagen
10. Landskapslag om ändring av 78 § kommunallagen för landskapet Åland
L A N D S K A P S L A G om en kommunalt samordnad socialtjänst
L A N D S K A P S L A G om ändring av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst
L A N D S K A P S L A G om ändring av 6 § landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna
L A N D S K A P S L A G om ändring av 78 § kommunallagen för landskapet Åland
Allmän motivering
1. Bakgrund
Landskapet Åland är indelat i sexton självstyrande kommuner, av vilka Mariehamn är stad. Mariehamn var år 2013 den största kommunen enligt invånarantal med 11 393 invånare, medan Sottunga var den minsta kommunen sett till antalet kommuninvånare med 100 invånare. Totalt fanns det 28 666 invånare på Åland den 31 december 2013. Bestämmelser om kommunindelningen finns i landskapslagen (1997:76) om tillämpning i landskapet Åland av vissa lagar om kommunindelning.
Enligt huvudregeln har den enskilda kommunen hand om socialvården i den egna kommunen. Ett undantag utgör specialomsorgen som sköts av Ålands omsorgsförbund k.f. Omsorgsförbundet är ett kommunalförbund, som enligt lag har samtliga åländska kommuner som medlemmar. Kommunerna sköter också en del av sina uppgifter inom socialvården med stöd av avtal på frivillig basis. Så är fallet för exempelvis missbrukarvården, där alla åländska kommuner har ingått ett avtal med Mariehamns stad om köp av öppenvårdstjänster från stadens alkohol- och drogmottagning.
Under ett flertal år har det kommunbaserade servicesystemet för skötseln av socialvården varit föremål för flera utredningar.[1] Sammantaget kan sägas att utredningarna pekar på behoven av och möjligheterna med en mer samordnad socialservice på Åland. Faktorer som påverkar och utmanar de kommunbaserade servicesystemet på Åland är att befolkningen åldras, försörjningskvoten ökar, efterfrågan på tjänster, särskilt personliga tjänster ökar, kraven på likvärdig service oberoende av hemkommun ökar, en ökande finansieringsproblematik som stärker kraven på effektiv resursanvändning, ett bättre integritetsskydd, högre krav på specialisering i arbetet samt en tillräcklig och behörig personal.
2 Gällande bestämmelser
2.1 Kommunallagen
Kommunens verksamhet består dels av uppgifter som kommunen åtagit sig själv inom ramen för den kommunala självstyrelsen dels av uppgifter som kommunen påförts genom lag. Kommunen kan enligt 3 § i kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland, nedan kallad kommunallagen, sköta sina i lag föreskrivna uppgifter själv, tillsammans med andra kommuner eller genom att beställa tjänster från andra serviceproducenter. I enlighet med den kommunala självstyrelsen ska kommunens uppgifter, skyldigheter och rättigheter inte ändras på annat sätt än genom lag.
I 12 kap. i kommunallagen finns de grundläggande bestämmelserna om kommunalt samarbete. Därutöver finns det specialbestämmelser i den lagstiftning som reglerar olika områden inom kommunalförvaltningen. Så är fallet för specialomsorgen samt Ålands kommunförbund. Det kommunala samarbetet bygger, såsom framgår av 78 § 1 mom. i kommunalagen, dock alltid på ett avtal.
Kommunerna kan genom avtal anlita en annan kommun för att sköta en uppgift för en eller flera kommuners räkning. I denna samarbetsform bildas ingen separat juridisk person för samarbetet, utan en kommun påtar sig ansvaret för de uppgifter man avtalat om att sköta för de andra kommunernas räkning. Till denna grupp av avtalsbaserat samarbete hör även en i lag föreskriven kommunal uppgift som kan delegeras till en tjänsteman, och som kan anförtros en tjänsteman i en annan kommun än den uppgiften avser. Den ansvariga kommunen brukar i nämnda avtalssituationer kallas värdkommun.
Det kommunala samarbetet kan även ordnas inom ramen för ett kommunalförbund, som är en självständig juridisk person. Kommunalförbundet bildas genom ett så kallat grundavtal mellan medlemskommunerna. Ett kommunalförbund kan även sköta uppgifter för en eller flera kommuner som inte är medlemmar i kommunalförbundet. Kommunalt samarbete kan dessutom ordnas i form av mellankommunala ombudsstämmor. Syftet med sistnämnda samarbetesform är att ge kommunerna en möjlighet att använda sig av ett mer formellt samarbetsorgan för att utse gemensamma representanter till olika delegationer och nämnder.
Det kommunala samarbetet är i regel frivilligt, men genom speciallagstiftning kan samarbetet även bli tvingande. Så länge samarbetet är frivilligt bestämmer kommunerna själva inom ramen för den kommunala självstyrelsen hur de vill samarbeta med andra kommuner. Men i vissa situationer har lagstiftaren dock tvingat kommunerna till samarbeten genom kommunalförbund. Så är fallet för specialomsorgen i Ålands omsorgsförbund k.f. enligt landskapslagen (1978:48) om tillämpning av lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda och Ålands kommunförbund enligt 13 kap. i kommunallagen. I samband med den så kallade HOSS-reformen år 1994 uppdaterades vissa bestämmelser i landskapslagen om tillämpning av lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda genom ÅFS 1993/69, så att specialomsorgen om utvecklingsstörda skulle skötas av ett kommunalförbund med samtliga kommuner som medlemmar. Vad gäller Ålands kommunförbund utgör kommunala avtalsdelegationen en del av kommunförbundet. Det obligatoriska medlemskapet i Ålands kommunförbund luckrades dock upp genom en lagändring år 1998, som medgav utträde ur kommunalförbundet.
2.2 Regleringen av socialvården
2.2.1 Allmänt
Enligt Finlands grundlag (FFS 731/1999), nedan kallad grundlagen, har alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv rätt till oundgänglig försörjning och omsorg. Genom bestämmelsen i 19 § i grundlagen förpliktas det allmänna att tillförsäkra befolkningen tillräcklig socialvård.
2.2.2 Planering av och landskapsandelar för socialvården
Bestämmelser om kommunens ansvar för socialvården finns i landskapslagen (1993:71) om planering av och landskapsandel för socialvården. Lagens tillämpningsområde bestäms av speciallagarna. Planering av socialvården regleras i huvudsak genom den socialvårdsplan, som årligen ska antas av landskapsregeringen i samband med avgivandet av budgetförslaget till lagtinget. Kommuner och kommunalförbund ska med utgångspunkt från de principer som socialvårdsplanen utvisar kunna planera och sköta sin verksamhet. Kommunerna beviljas landskapsandel av landskapet på grundval av den verksamhet som regleras i speciallagarna för socialvården. Landskapsandelarna fastställs på kalkylmässiga grunder. Trots att den landskapsandel som kommunen erhåller inte är bunden till ordnandet av socialvården, ska kommunen reservera de resurser som behövs för den verksamhet som kommuner åläggs att sköta enligt speciallagarna. Orsaken är att landskapsandelen trots allt grundar sig på den socialvårdsservice som är föreskriven som kommunens uppgift.
Enligt lagen om planering av och landskapsandel för socialvården ska kommunerna eller kommunalförbunden i så stor utsträckning som möjligt själva få bestämma hur de ska ordna den verksamhet som hör till socialvården, antingen själva, i samarbete med andra kommuner eller genom att köpa tjänster av en offentlig eller privat inrättning, organisation eller liknande som tillhandahåller socialvårdstjänster. Verksamhetsmöjligheterna kan dock begränsas av speciallagstiftning.
Kommunerna erhåller årligen en landskapsandel för driftkostnaderna för socialvården. Utöver denna landskapsandel erhåller kommunerna särskilda landskapsandelar för driftskostnaderna för specialomsorgen, barnskyddet och missbrukarvården.
2.2.3 Socialvården i allmänhet
En central plats i lagstiftningen om socialvård intar socialvårdslagen (FFS 710/1982) som är gällande i landskapet med stöd av landskapslagen (1995:101) om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om socialvård, nedan kallad blankettlagen om socialvård. Socialvårdslagen innehåller bestämmelser om skyldigheten att ordna socialvård, förvaltningen av denna och förfarandet för att lämna socialvård. Enligt socialvårdslagen ska kommunen ombesörja anordnandet av socialservice, givandet av utkomststöd och sociala understöd och beviljandet av sociala krediter. Till socialservice hör socialarbete, rådgivning i uppfostrings- och familjefrågor, hemservice, boendeservice, institutionsvård, familjevård samt verksamhet i sysselsättningssyfte för handikappade och arbetsverksamhet för handikappade samt fastställande av underhållsbidrag för barn.
Genom blankettlagen om socialvård är även lagen om klientavgifter inom social- och hälsovården (FFS 734/1992), lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården (FFS 812/2000) och lagen om stöd för närståendevård (FFS 937/2005) med vissa avvikelser tillämpliga på Åland. I lagen om klientavgifter inom social- och hälsovården finns bestämmelserna om klientavgifter inom socialvården samlade i ett och samma regelverk. För exempelvis barnomsorgen finns däremot särskilda bestämmelser om barnomsorgsavgifter i barnomsorgslagen (2011:86) för landskapet Åland. Lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården innehåller de viktigaste rättsliga principerna om delaktighet, bemötande och rättsskydd för socialvårdsklienter. I fråga om närståendevård innehåller lagen om stöd för närståendevård närmare bestämmelser om stöd för närståendevård och ledighet för närståendevårdare. Med närståendevård avses att vård av och omsorg om en äldre, handikappad eller sjuk person ordnas i hemförhållanden med hjälp av en nära anhörig eller någon annan som står den vårdbehövande nära.
Behörighetskraven för personalen inom den kommunala socialvården finns fastställda i förordningen om behörighetsvillkoren för yrkesutbildad personal inom socialvården (FFS 804/1992), som är tillämplig på Åland med stöd av landskapsförordningen (1995:103) om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om socialvården. Landskapsregeringen kan medge undantag från de i riksförordningen föreskrivna behörighetskraven. För barnomsorgspersonalen finns kompletterande bestämmelser i landskapsförordningen (2011:90) om behörighetskrav för personal anställd i daghem och fritidshem.
Grundläggande bestämmelser om barnomsorg finns i barnomsorgslagen för landskapet Åland. Med barnomsorg avses daghemsverksamhet, fritidsverksamhet och lekverksamhet. Daghemsverksamhet bedrivs i daghem, familjedaghem och gruppfamiljedaghem. I daghemsverksamheten ska specialbarnomsorgen dessutom erbjuda behövliga specialpedagogiska åtgärder till barn med särskilda behov. Alla barn under skolåldern har rätt till kommunal barnomsorg när föräldrapenningsperioden för vårdnadshavaren har upphört. Under begreppet barnomsorg i vid bemärkelse, faller dessutom det så kallade hemvårdstödet enligt landskapslagen (1985:50) om stöd för vård av barnen i hemmet. Enligt huvudregeln i landskapslagen om stöd för vård av barnen i hemmet har en vårdnadshavare för barn under tre år som inte utnyttjar kommunal daghemsverksamhet eller sådan daghemsverksamhet som kommunen bekostar rätt att få stöd för vård av barn i hemmet.
Inom socialvården beviljas ett flertal ekonomiska stöd. Ett av dessa stöd är utkomststödet. Utkomststödet skiljer sig från övriga stöd inom socialvårdssektorn i och med att det är det stöd som beviljas i sista hand. Bestämmelser om utkomststöd finns i landskapslagen (1988:66) om tillämpning i landskapet Åland av lagen om utkomststöd, genom vilken lagen om utkomststöd (FFS 1412/1997) gäller på Åland. Stödet beviljas av kommunen och är behovsprövat.
Till socialvården nära anknuten service räknas även de tjänster som kommunerna erbjuder invandrare enligt landskapslagen (2012:74) om främjande av integration. Kommunen har dessutom ett tillsynsansvar över den privata socialservicen enligt landskapslagen (2012:36) om tillämpning i landskapet Åland av lagen om privat socialservice.
Sedan år 2010 finns en landskapslag (2010:50) om tillämpning i landskapet Åland av lagen om service och stöd på grund av handikapp. Syftet med lagen är att främja de handikappades förutsättningar att leva och vara verksamma som jämbördiga medlemmar av samhället samt att förebygga och undanröja olägenheter och hinder som handikappet medför. Kommunen är ansvarig för att olika slags tjänster och stödformer kan ordnas för en person med funktionsnedsättning så att de till innehållet och omfattningen är sådana som behovet i kommunen påkallar.
Barnskyddslagen (FFS 417/2007) är gällande i landskapet med stöd av landskapslagen (2008:97) om tillämpning i landskapet Åland av barnskyddslagen. Barnskyddet omfattar tjänster och funktioner som påverkar uppväxtvillkoren för barn i kommunen, förebygger uppkomsten av problem eller att problemen försvåras. Vid behov ska barn och deras familjer även ges stöd och rehabilitering. Kommunerna har en central roll i att barnskyddet kan förverkligas på det sätt som lagen föreskriver. Många kommuner har i syfte att kunna erbjuda ett ändamålsenligt barnskydd ingått samarbetsavtal med en annan kommun.
En till barnskyddet nära ansluten socialvård är familjevården. Enligt landskapslagen (2015:18) om tillämpning i landskapet Åland av familjevårdarlagen har kommunerna en skyldighet att arrangera förberedande utbildning för familjevårdare och en kontinuerlig skyldighet att erbjuda familjevårdarna handledning och en viss ledighet. Lagen kompletterar de grundläggande bestämmelserna om familjevård som finns i socialvårdslagen.
Enligt lagen om missbrukarvård (FFS 41/1986), i den lydelse lagen hade den 31 december 1992, har kommunen ett ansvar för att vården av missbrukare ordnas så att den till sin innebörd och omfattning motsvarar behovet i kommunen. Servicen inom missbrukarvården ordnas i första hand som öppenvård men i vissa fall också som institutionsvård eller köp av sådana tjänster. Samtliga åländska kommuner har exempelvis ingått ett avtal med Mariehamns stad om köp av öppenvårdstjänster från stadens alkohol- och drogmottagning. Flertalet kommuner har till den del det gäller vård på behandlingshem ett avtal med Pixnekliniken i riket.
Utöver den redan nämnda lagstiftningen samt lagstiftningen om specialomsorger som berörs i nästa kapitel, finns det även speciallagar om utredande och fastställande av faderskap, tryggande av underhåll för barn, verkställighet av beslut beträffande vårdnad av barn och umgängesrätt, adoptionsrådgivning och medling i familjefrågor. Närmare bestämmelser om kommunens uppgifter i nämnda frågor finns i lagen om faderskap (FFS 700/1975), lag om underhåll för barn (FFS 704/1975), lagen angående vårdnad om barn och umgängesrätt (FFS 361/1983) och adoptionslagen (FFS 22/2012). Från och med den 1 januari 2016 ersätts lagen om faderskap med en ny faderskapslag (FFS 11/2015).
2.2.4 Specialomsorgen och dess skötsel
Tjänster för personer med utvecklingsstörning ordnas i första hand med stöd av landskapslag om tillämpning i landskapet Åland av lagen om service och stöd på grund av handikapp. Om dessa tjänster inte är tillräckliga eller tillämpliga med hänsyn till servicebehovet ordnas servicen med stöd av landskapslagen om tillämpning av lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda, nedan kallad blankettlagen om specialomsorger. Specialomsorger riktar sig till en person som på grund av medfödd eller i utvecklingsåldern erhållen sjukdom, defekt eller skada hämmats eller störts i sin utveckling eller sina psykiska funktioner. Syftet med specialomsorgerna är att hjälpa en nämnd person att reda sig i det dagliga livet, självständigt förtjäna sitt uppehälle och anpassa sig i samhället samt att tillförsäkra honom eller henne den vård eller omsorg av annat slag som han eller hon behöver.
Administrationen av specialomsorgen är annorlunda reglerad i förhållande till hur övrig socialvård sköts i landskapet. Enligt blankettlagen om specialomsorger ska specialomsorger om utvecklingsstörda bedrivas inom ett geografiskt område som utgörs av hela Åland. Administrationen ska skötas av ett kommunalförbund med samtliga åländska kommuner som medlemmar. I praktiken har denna uppgift skötts av Ålands omsorgsförbund k.f.
3. Grundlagen
3.1 Kommunal självstyrelse och grundläggande fri- och rättigheter
En kommun är ett regionalt samfund baserat på lokaldemokrati, vars självstyrelse föreskrivs i 121 § i grundlagen. Kommunen är en central serviceproducent i vårt välfärdssamhälle och dess uppgifter ansluter sig till tryggandet av de grundläggande fri- och rättigheter som avses i grundlagen. Kommunen har beskattningsrätt. Bestämmelser om grunderna för skattskyldigheten och för hur skatten bestäms samt om de skatteskyldigas rättsskydd utfärdas genom lag. Kommunernas beskattningsrätt har enligt riksdagens grundlagsutskott (GrUU 29/2009) av hävd ansetts hör till det viktigaste specifika dragen i kommunernas självstyrelse. Substansen i beskattningsrätten är att den ska spela en reell roll för kommunernas möjligheter att självständigt bestämma om sin ekonomi. Kommunen är dessutom en administrativ enhet och kommunindelningen utgör grunden för ordnandet av region- och lokalförvaltningen.
Av inte oväsentlig betydelse i sammanhanget är den demokratiprincip som kommer till uttryck i 2 § i grundlagen och som beskriver den enskildes rätt att delta och påverka den samhälleliga utvecklingen på olika nivåer. Här har den kommunala självstyrelsen en viktig roll. Enligt motiven (RP 1/1998 rd, sid 75) till bestämmelsen ska all offentlig maktutövning vila på demokratisk grund. Vid demokratins förverkligande spelar särskilt den kommunala självstyrelsen en viktig roll. Bestämmelsen anses således inkludera att även förvaltning på lägre nivåer än den statliga ska vara demokratiska, fastän den kommunala nivån inte uttryckligen nämns i lagtexten.
Enligt 22 § i grundlagen ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. I denna uppgift kan ingrepp i den enskildes rättsliga ställning göras och den enskildes rättigheter och skyldigheter anges. All offentlig maktutövning ska enligt 2 § i grundlagen bygga på lag. Dessutom ska i all offentlig verksamhet lag noggrant iakttas. Sistnämnda bestämmelse ger uttryck för den så kallade rättsstatsprincipen. I begreppet det allmänna inkluderas även kommunerna. De grundläggande fri- och rättigheterna påverkar kommunerna på många olika sätt. Av särskild betydelse är dock de ekonomiska, sociala och kulturella fri- och rättigheterna, som inte kan tryggas utan en aktiv insats av det allmänna. Här har vid sidan av lagstiftaren, staten och landskapet med stöd av lag, även kommunerna ett stort praktiskt ansvar för att tillgodose dessa fri- och rättigheter. En av dessa fri- och rättigheter gäller det allmännas skyldighet enligt 19 § 3 mom. i grundlagen, enligt vad som närmare bestäms genom lag, tillförsäkra var och en tillräckliga socialvårdstjänster. Då det bedöms om tjänsterna är tillräckliga är utgångspunkten enligt motiven (RP 309/1993 rd, sid 76) till bestämmelsen att tjänsterna är på en sådan nivå att de ger alla människor förutsättningar att fungera som fullvärdiga medlemmar i samhället. Också andra bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter, såsom jämlikhet och förbudet mot diskriminering i 6 § i grundlagen, rätten till liv och personlig integritet och trygghet i 7 § i grundlagen samt skyddet för privatlivet i 10 § i grundlagen inverkar på socialvårdstjänsternas kvalitet och tillräcklighet.
Enligt grundlagen ska staten, och landskapet inom landskapets behörighet, sörja för att ansvaret för ordnandet av tjänster i anknytning till sociala grundläggande fri- och rättigheter genom lag åläggs en instans som i praktiken har tillräckliga resurser att sköta dessa uppgifter på lika villkor. Exempelvis jämlikhetsbestämmelsen i 6 § i grundlagen riktar sig således också till lagstiftaren. Enligt grundlagsutskottet har en lag ansetts strida mot jämlikhetsbestämmelsen om lagen helt godtyckligt gett medborgare eller medborgargrupper en gynnsammare eller ogynnsammare ställning än andra. Jämlikhetsbestämmelsen förutsätter dock inte att alla medborgare ska bemötas likadant i alla avseenden, om inte de förhållanden som inverkar på ärendet är likadana (GrUU 1/1986 rd, GrUU 2/1987 rd och GrUU 3/1988 rd).
Genom den speciallagstiftning som det redogjorts för ovan har kommunerna påförts en skyldighet att ordna socialvård för var och en som bor eller i vissa fall bara vistas i kommunen. Bestämmelserna i 22 § i grundlagen understryker strävandet att materiellt trygga de grundläggande fri- och rättigheterna vid sidan av det formella skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna. Bestämmelsen definierar inte vilka metoder det allmänna ska använda för att förverkliga sin förpliktelse. Lagstiftningen är en bit i detta pussel för att trygga och precisera utövningen av en grundläggande fri- och rättighet. Utöver den lagstiftning som landskapet tar fram ska landskapet bevilja ekonomiska resurser vid sidan av den finansiering kommunerna bidrar med för att tillförsäkra var och en tillräckliga socialvårdstjänster. Landskapets finansiella del består i huvudsak av de landskapsandelar landskapet beviljar kommunerna, medan kommunerna tillför resurser för att förverkliga socialvårdstjänsterna genom sin beskattningsrätt.
Den instans som ålagts att ordna dessa socialvårdstjänster ska samtidigt se till att uppgifterna kan erbjudas på lika villkor. Kravet på jämlikhet i 6 § i grundlagen gäller alla dem som tillämpar lagen, det vill säga även kommunerna. Enligt motiven (RP 309/1993 rd, sid 46-49) till bestämmelsen ingår ett förbud mot godtycke och ett krav på enahanda bemötande i likadana fall i bestämmelsen. Den allmänna jämlikhetsbestämmelsen kompletteras med ett diskrimineringsförbud i 6 § 2 mom. i grundlagen, enligt vilken ingen utan godtagbart skäl får särbehandlas på grund av kön, ålder, ursprung, språk, religion, övertygelse, åsikt, hälsotillstånd eller handikapp eller någon annan orsak som gäller hans eller hennes person. Bestämmelsen hindrar inte en nödvändig positiv särbehandling för att trygga den faktiska jämställdheten, det vill säga åtgärder som förbättrar ställningen och förhållandena för en viss grupp. Här ger motiven exempel såsom kvinnor, barn och minoriteter. Genomförandet av faktisk jämlikhet kan förutsätta avvikelser från formell jämlikhet i godtagbart syfte och inom ramen för proportionalitetsprincipen. När det gäller socialvårdstjänster kan klienternas jämlikhet bedömas såväl med tanke på tryggande av tillräckliga tjänster och regionala skillnader i tjänsterna som med tanke på prissättningen av tjänsterna. Riksdagens grundlagsutskott (GrUU 59/2001 rd) har dock ansett att enbart ett geografiskt kriterium inte kan anses vara ett sådant godtagbart skäl som avses i 6 § 2 mom. i grundlagen i ett system för grundläggande fri- och rättigheter som också omfattar rätt att fritt röra sig inom landet och att fritt välja bostadsort. Däremot har det ansetts förenligt med likställdhetsprincipen att gå in för en reglering som kan anses nödvändig eller ändamålsenlig med tanke på samhällsutvecklingen, även om regleringen skulle göra att medborgarna skulle bli behandlade olika i olika delar av landet. Så var fallet i fråga om en lag om försök med hälsovårdsavgifter (GrUU 3/1991 rd).
3.2 Kommunindelning och landskapsandelar
Enligt 121 § 1 mom. i grundlagen är Finland indelat i kommuner. Bestämmelsen kan sägas ge uttryck för ett institutionellt skydd för primärkommunerna. Bestämmelser om grunderna för kommunindelning ska enligt 122 § 2 mom. i grundlagen utfärdas genom lag. Enligt 1 § i kommunallagen för landskapet Åland är landskapet Åland indelat i självstyrande kommuner av vilka Mariehamn är stad. Landskapet har valt att genom landskapslag (1997:76) om tillämpning i landskapet Åland av vissa lagar om kommunindelning göra rikets kommunindelningslag (FFS 1196/1997) tillämplig i landskapet. Denna rikslag har upphävts i riket genom kommunstrukturlagen (FFS 1698/2009). Utgångspunkten i kommunindelningslagstiftningen är att kommunsammanslagningar ska grunda sig på kommunernas egna beslut. Men samtidigt är det värt att notera att enligt riksdagens grundlagsutskott (GrUU 24/1997 rd) tryggar inte den kommunala självstyrelsen en enskild kommuns existens. Genom lag kan det således till och med bestämmas att kommuner ska sammanslås.
Den åländska kommunala indelningen kan härledas till medeltida kyrksocknar. De första kommunalförfattningarna infördes i mitten på 1800-talet i storfurstendömet Finland med de svenska kommunalförordningarna från år 1862 som förebild. De tidiga geografiska gränserna lever kvar idag och det är runt denna kommunala indelning som den åländska välfärden enligt vedertagen nordisk modell har byggts upp.
Som redan har konstaterats har landskapet också ett ansvar för att kommunerna ska kunna tillhandahålla och tillförsäkra var och en tillräckliga socialvårdstjänster. Liksom i övriga Norden finns ett utjämningssystem som utgör en väsentlig del av kommunernas finansiering, det så kallade landskapsandelssystemet. Förutom att landskapsandelssystemet syftar till att utjämna kostnads- och behovsskillnader är det ett system som även kan användas som ett styrmedel, där landskapet strävar efter att styra kommunernas verksamhet i en viss riktning. Landskapsandelssystemet kan till viss del utjämna skillnaderna och förbättra möjligheterna för att socialvårdstjänster tillhandahålls på lika villkor. Det finns dock begränsningar för vad en ekonomisk utjämning kan åstadkomma för att jämka de olika kommunernas förutsättningar, och det finns begränsningar för hur mycket en utjämning genom ekonomiska överföringar kan accepteras att kosta. Alternativa lösningar kan, såsom har antytts ovan, vara andra system i form av till exempel ett kommunalt samarbete, som kan garantera en likvärdig service för alla invånare på Åland, utan att invånarna ska behöva byta bosättningsort.
Landskapsandelssystemet kan således konstateras vara av central betydelse med avseende på grundlagens 6 § om jämlikhet och 19 § 3 mom. om de allmännas skyldigheter att tillförsäkra var och en tillräckliga socialvårdtjänster samt 121 § om den kommunala självstyrelsen.
3.3 Obligatoriskt samarbete
Som tidigare nämnts har landskapet inom sin behörighet en skyldighet att se till att ansvaret för ordnandet av tjänster i anknytning till sociala grundläggande fri- och rättigheter genom lag åläggs en instans som i praktiken har tillräckliga resurser att sköta dessa uppgifter på lika villkor. Samtidigt som landskapet ska ålägga rätt instans att sköta förverkligandet av de grundläggande fri- och rättigheterna är den kommunala självstyrelsen grundslagsskyddad.
Bestämmelsen i 121 § 1 mom. i grundlagen om att kommunernas förvaltning ska grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare innebär enligt riksdagens grundlagsutskotts tolkningspraxis att kommunens invånare har rätt att bestämma om sin kommuns förvaltning och ekonomi. Bestämmelsen är i första hand avsedd för att förhindra att det genom vanliga lagar görs sådana ingrepp i självstyrelsens mest centrala särdrag att den urholkas i sak. Som grundlagsskyddade delområden av den kommunala självstyrelsen betraktas kommuninvånarnas rätt att själva välja sina förvaltningsorgan (GrUU 31/1996 rd, GrUU 32/2001 rd, GrUU 37/2006 rd, GrUU 67/2014). Grunderna för kommunernas förvaltning ska enligt grundlagen utfärdas i lag.
Kommunallagen är en allmän lag som reglerar kommunernas förvaltning och ekonomi. Utgångspunkten är de grundläggande bestämmelserna om kommunens förvaltning och ekonomi ska finnas i kommunallagen, medan speciallagstiftningen endast ska komplettera kommunallagen när det kan anses nödvändigt. I fråga om det kommunala samarbetet finns utöver de allmänna bestämmelser som ingår i kommunalagen vissa särskilda bestämmelser i speciallagstiftningen, exempelvis vad gäller specialomsorgen.
Skyldigheten för kommuner att genom lag bedriva samarbete har under flera decennier kunnat göras i vanlig lagstiftningsordning. Enligt riksdagens grundlagsutskotts vedertagna praxis har detta ansetts möjligt, trots att utskottet har bedömt att påtvingat kommunalt samarbete i någon mån kan inkräkta på den kommunala självstyrelsen. Grundlagsutskottet har i sin bedömning fäst uppmärksamhet vid bland annat samverkansuppgifternas överkommunala karaktär och en rationell förvaltning av uppgifterna. Andra saker som tillmätts betydelse är om arrangemanget väsentligt inskränkt de deltagande kommunernas allmänna verksamhetsområde. Grundlagsutskottet har även analyserat frågan utifrån det faktum att beslutsmekanismen inte ger någon enskild kommun möjlighet att få ensidig beslutanderätt.
Grundlagsutskottet har ansett det vanskligt om de kommunala samverkansorganens uppgifter ökas i en sådan omfattning och på ett sådant sätt att det väsentligt påverkar medlemskommunernas förvaltning och omkullkastar den i grunden för kommunernas självstyrelse ingående principen att kommunernas beslutanderätt hör till de verksamhetsorgan som valts av kommunmedlemmarna.
Dessutom kan sägas att grundlagsutskottet med anledning av frivilligt kommunalt samarbete inom regioner konstaterat att det med hänsyn till demokratiprincipen i den kommunala självstyrelse som värnas i 121 § i grundlagen vore besvärligt om kommunal beslutanderätt och kommunala uppgifter överfördes i stor skala till ett regionalt organ. Denna synpunkt gäller och inskränker enligt grundlagsutskottet i sista hand kommunernas möjlighet att överföra sina uppgifter till så kallade samkommuner. Samkommuner i rikets kommunallag motsvaras i huvudsak av kommunalförbund enligt den åländska kommunallagen.
4. Landskapsregeringens förslag
4.1 En samordnad socialtjänst
4.1.1 Allmänt
Landskapsregeringen föreslår att en utökad samordning av den kommunala socialvården genomförs. Den socialvård som berörs är all den socialvård som ankommer på kommunerna förutom barn- och äldreomsorgen. Förslaget omfattar således barnskydd, handikappservice, specialomsorg och missbrukarvård. Även kommunens ansvar för utkomststöd, barnatillsyningsmannens uppgifter, integrationsarbete, vårdnadsutredningar och moderskapsunderstöd skulle omfattas av den föreslagna samordningen. Någon förändring av kommunstrukturen föreslås däremot inte. En möjlighet är att den föreslagna samordningen skulle genomföras med utgångspunkt från det kommunala samarbete som redan idag finns inom specialomsorgen.
Syftet med en samordnad socialvård är att få en organisation som på ett bättre sätt än i dag kan främja en likvärdig service, en effektiv användning av resurserna, en samlad kompetens och en ökad specialisering inom personalen, en större integritet, en stärkt anonymitet och ett gott rättsskydd.
Enligt förslaget är utgångspunkten den att landskapet Åland skulle utgöra ett geografiskt socialvårdsområde med en gemensam kommunal myndighet som huvudman. På detta sätt avser landskapsregeringen att skapa de bästa förutsättningarna för att i kommunal regi tillhandahålla en samordnad socialvård som uppfyller de syften som avses med reformen.
Den föreslagna samordningen medför att den kompetens som finns inom socialvården kan sammanföras, vilket förbättrar möjligheterna att erbjuda en likvärdig behandling av alla medborgare oberoende av bosättningsort. Samtidigt skapas förutsättningar att tillgodose socialvårdslagstiftningens ökande krav på specialistkunskap. Förslaget stärker även förutsättningarna för att kunna erbjuda var och en tillräckliga socialvårdstjänster. Förslaget torde resultera i att verksamheten kan effektiveras genom att administration, upphandling och tekniska system kan centraliseras. Om en organisation med hela Åland som verksamhetsområde kan skapas förväntas den främja integriteten och stärka anonymiteten i synnerhet för invånarna i de mindre kommunerna. En målsättning med reformen är även att minska på de ekonomiska skillnaderna mellan kommunerna inom det aktuella uppgiftsområdet. Likaså förväntas variationerna mellan de enskilda åren att minska, liksom skillnaden i förutsättningarna att erbjuda service. Finansieringsansvaret kommer därmed att jämnas ut, vilket torde föranleda att de ekonomiska förutsättningarna för kommunerna blir stabilare.
För att förverkliga samordningen av socialvården föreslås att en särskild landskapslag om en kommunalt samordnad socialtjänst antas. Härefter används huvudsakligen benämningen samordnad socialtjänst för att beskriva den förslagna samordningen. Den modell som landskapsregeringen föreslår för att få till stånd en samordnad socialtjänst kan sägas bestå av ett flertal olika steg. Hur många antal steg det slutligen blir är lite beroende av hur kommunerna väljer att utnyttja de bestämmelser som föreslås för att förverkliga samordningen.
4.1.2 Samarbete på valt sätt
Landskapsregeringen föreslår att en landskapslag om en kommunalt samordnad socialtjänst antas. I lagen intas bestämmelser om lagens tillämpningsområde och samordningens syften. Syftet med en samordnad socialvård är såsom beskrivits ovan att få en organisation som på ett bättre sätt än i dag kan främja en likvärdig service, en effektiv användning av resurserna, en samlad kompetens och en ökad specialisering inom personalen, en större integritet, en stärkt anonymitet och ett gott rättsskydd.
Lagförslaget medför att landskapet Åland skulle utgöra ett geografiskt socialvårdsområde med en gemensam kommunal myndighet som huvudman. Avsikten är att på detta sätt skapa de bästa förutsättningarna för att i kommunal regi tillhandahålla en samordnad socialvård som uppfyller de syften som avses med reformen. Fastän utgångspunkten med förslaget är att Åland som helhet skulle utgöra ett socialvårdsområde kan det inte bortses från det faktum att det inom delar av den socialvård som föreslås samordnad finns olika samarbeten som regionalt är etablerade eller att processer har påbörjats för att nå olika samarbetslösningar kommunerna emellan. Landskapsregeringen föreslås därför kunna frångå huvudprincipen om ett socialvårdsområde och besluta att landskapet skulle kunna indelas i flera än ett socialvårdsområde, om det kan påvisas att samordningens syften även kan uppnås med en annan områdesindelning. Innan ett beslut fattas om en annan områdesindelning måste landskapsregeringen vid sin samlade bedömning väga in hur den samordnade verksamheten totalt sett skulle komma att fungera på Åland med flera än ett socialvårdsområde. Vid denna bedömning måste således även tas i beaktande att hela Åland får en fungerande verksamhet, så att verksamheten vid alla socialvårdsområden kan uppnå den föreslagna samordningens syften.
På vilket sätt samarbetet mellan kommunerna för en samordnad socialvård ska förverkligas lämnas genom lagförslaget öppet för kommunerna att komma överens om. Däremot fordrar den föreslagna lagen att de kommuner som hör till ett socialvårdsområde måste ingå ett avtal om hur det överenskomna samarbetet ska organiseras. De samarbetsformer som kan aktualiseras följer av 12 kap. i kommunallagen. Ett avtal om samarbetet måste enligt förslaget ingås senast den 1 oktober året innan verksamheten körs igång. Avtalet ska sedan träda i kraft vid ett årskifte, dock senast den 1 januari 2018. Genom förslaget ges kommunerna en möjlighet att själva komma överens om den samarbetsform man finner mest ändamålsenlig för att samordna all den socialvård som enligt lag ankommer på kommunerna förutom barn- och äldreomsorg. Avsikten är att den föreslagna landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst skulle träda i kraft den 1 januari 2016. Detta innebär att kommunerna har i princip två år på sig att finna en samarbetsform för den samordnade socialtjänsten.
Utöver bestämmelser om vilken socialvård som ska omfattas av samordningen, samordningens syften och samarbetsform föreslås lagen innehålla bestämmelser om socialvårdstjänsternas tillgänglighet, landskapets delaktighet i processen och finansiering.
Vad gäller finansieringen kan kommunerna erhålla landskapsandelar utgående från bestämmelserna om landskapslagen om planering av och landskapsandelar till kommunerna. Därutöver finns möjligheten att kunna beviljas samarbetsunderstöd för samarbetsutvecklande åtgärder enligt 12 § i landskapslagen (1993:70) om landskapsandelar till kommunerna.
4.1.3 Samarbete genom ett i lag föreskrivet kommunalförbund
I lagförslaget ingår även ett förslag till ändring av den föreslagna landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst. Ändringsförslaget föreslås finnas tillgängligt för att vid behov kunna sättas ikraft, om inte kommunerna lyckas ingå ett avtal om hur den samordnade socialtjänsten ska skötas tillsammans. Har kommunerna inte senast den 1 oktober 2017 kommit överens om hur samarbetet ska skötas kommer den föreslagna ändringen av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst sättas i kraft. Om en sådan situation skulle uppstå kommer lagändringen att träda i kraft den 1 januari 2018.
Enligt den föreslagna ändringen av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst skulle samordningen komma ske inom ramen för ett kommunalförbund med samtliga åländska kommuner som medlemmar. Hela Åland skulle samtidigt utgöra ett socialvårdsområde. Samarbetsformen skulle vara densamma som för den kommunala specialomsorgen, som idag sköts av Ålands omsorgsförbund k.f. Kravet på ett obligatoriskt kommunalt samarbete enbart inom specialomsorgen skulle således ersättas med ett annat obligatoriskt samarbete även det i form av ett kommunalförbund, vars ansvarsområde skulle utvidgas till att omfatta all den socialvård som enligt lag ankommer på kommunerna förutom barn- och äldreomsorg.
Utöver bestämmelser om att samordningen ska ordnas i form av ett obligatoriskt kommunalförbund med hela Åland som ett geografiskt socialvårdsområde, skulle den föreslagna ändringen av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst innehålla bestämmelser om röstetal och beslutsfattandet i kommunalförbundets högsta organ. Sistnämnda bestämmelse utgör ett skydd för att större kommuner inte ska få en allt för dominerande ställning i beslutsprocessen. Enligt bestämmelserna om röstetal och beslutsfattande skulle kommunalförbundets högsta beslutande organ vara beslutsfört när minst två tredjedelar av medlemskommunerna är representerade vid mötet och invånarantalet i de kommuner som är representerade vid mötet motsvarar minst hälften av det sammanlagda invånarantalet i kommunalförbundets medlemskommuner. I fråga om kommunalförbundets viktigaste avgöranden såsom budgeten föreslås dessutom att beslutet måste godkännas av en majoritet av rösterna i kommunalförbundets högsta organ samtidigt som beslutet måste understödas av minst en tredjedel av medlemskommunerna och mer än hälften av dessa medlemskommuners representanter om medlemskommunerna har fler än en representant per kommun. Lagen föreslås dessutom innehålla vissa övergångsbestämmelser om personal och handlingar.
Den förslagna ändringen av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst förutsätter att ett avtal om samarbete ingås mellan de åländska kommunerna och att samarbetet i övrigt organiseras i överensstämmelse med bestämmelserna om samarbete mellan kommunerna i kommunallagen. Avsikten är att avtalet skulle träda i kraft den 1 januari 2019. I detta grundavtal ska även bestämmelser om finansieringen av kommunalförbundets verksamhet intas. Det blir här fråga om kompletterande bestämmelser till de bestämmelser om betalningsandelar som föreslås intagna i den föreslagna ändringen av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst och som primärkommunerna ska betala till kommunalförbundet. Bestämmelser om de landskapsandelar som landskapet ska betala för den verksamhet som omfattas av den samordnade socialtjänsten intas i en ändring av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården.
4.2 Några reflektioner över förverkligandet kommunernas socialtjänst med stöd av ett kommunalförbund
Om det kommunala samarbetet förverkligas inom ramen ett kommunalförbund faller ansvaret för hur samordningen och uppstarten i form av ett kommunalförbund genomförs i praktiken på primärkommunerna. Till den del lagförslaget tvingar kommunerna till ett samarbete i form av ett kommunalförbund ska samarbetet organiseras i överensstämmelse med den förslagna ändringen av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst och bestämmelserna om kommunalförbund i kommunallagen. I sådan situation vore ett ändamålsenligt sätt för att uppnå den föreslagna reformens syften om det kommunala samarbetet för en samordnad socialtjänst skulle kunna utvecklas med utgångspunkt i Ålands omsorgsförbund k.f. Omsorgsförbundet är redan resultatet av ett i lag föreskrivet obligatoriskt samarbete i form av ett kommunalförbund, som handhar skötseln av den kommunala specialomsorgen för hela Åland. Samtidigt utgör omsorgsförbundets verksamhet den del inom den förslagna samordnade socialtjänsten som redan har den antalsmässigt största personalen, den största andelen av driftsutgifter och som äger merparten av de tillgångar som är aktuella att nyttjas av en samordnad socialtjänst. Om kommunalförbundet för den samordnade socialtjänsten bildas med utgångspunkt i Ålands omsorgsförbund k.f. torde inte frågan om överlåtelse av anläggningstillgångar aktualiseras och de skattemässiga effekter det annars skulle få vid bildandet av ett helt nytt kommunalförbund skulle därmed kunna minimeras.
Totalt torde budgeten för den samordnade socialtjänsten omfatta uppskattningsvis 30 procent av kommunernas budgetar för socialvården som helhet. Av denna andel är redan specialomsorgen samordnad genom obligatoriskt medlemskap i Ålands omsorgsförbund, medan de övriga uppgiftsområdena som är föremål för samordningen utgör cirka hälften av driftskostnaderna för den samordnade socialvården, det vill säga cirka 15 procent av kommunernas totala budgetar för socialvården.
En annan fördel med att ett kommunalförbund för en samordnad socialtjänst skulle bildas med utgångspunkt i Ålands omsorgsförbund k.f. är att det redan finns fastställda rutiner för beslutsfattande och administration. Det finns samtidigt en trygghet i att vidga ett befintligt samarbete, i och med att många administrativa funktioner redan är på plats. En utökad samordning av socialvården medför givetvis även en utmaning att anpassa den framtida organisationen så att skötseln av nya verksamhetsområden kan skötas optimalt. Många nya skötselområden kommer samtidigt till såsom handikappservice, barnskydd, missbrukarstöd och utkomststöd, vilka skulle medföra stora förändringar för kommunalförbundet. Men förbundet skulle också tillföras mycket ny kompetens och erfarenhet inom nämnda rättsområden från primärkommunera, som även skulle vara till nytta i den administrativa uppbyggnadsfasen av den i praktiken nya myndigheten. Samtidigt finns det redan, när det gäller samarbetsformen kommunalförbund, om kommunerna väljer att bygga vidare på det samarbete som redan finns inom omsorgsförbundet, en vana att arbeta med likvärdig service över hela Åland samt en grund att utgå ifrån för att samordna resurser och kompetens.
Kommunalförbund har i olika sammanhang framförts som förvaltningsmässigt tungrodda. Här finns det dock en möjlighet att organisera ett kommunalförbunds högsta beslutfattande genom förbundsstämma istället för förbundsfullmäktige. I landskapet är kommunalförbunden organiserade antingen med styrelse och fullmäktige eller med styrelse och stämma. Ålands kommunförbund k.f., där ursprungligen samtliga kommuner var medlemmar, är organiserad med styrelse och stämma, medan Ålands omsorgsförbund k.f. är organiserad med styrelse och fullmäktige. I praktiken har dessa kommunalförbund fungerat på samma sätt i och med att Ålands kommunförbund k.f. till stor del har tillämpat de regler som gäller för kommunfullmäktige i kommunallagen.
Enligt 86 § i kommunallagen utövas beslutanderätten i ett kommunalförbund av medlemskommunerna vid en förbundsstämma eller ett organ som väljs av medlemskommunerna. Detaljmotiven (Lr framst. nr 3/1996-97 sid 34) till bestämmelsen nämner två alternativ för hur det högsta beslutfattandet kan ordnas. Alternativen är en förbundsstämma eller organ av fullmäktigetyp. Förbundsstämman kan jämföras med ett aktiebolags bolagsstämma och har ansetts passa bäst för ett kommunalförbund med begränsat uppgiftsområde. Om valet faller på en organisationsmodell med förbundsstämma kan samtidigt en effektiv produktion av tjänster till kommunalförbundsinvånarna prioriteras. Den samhällspolitiska prövningsrätten får dock något mer underordnad roll i denna beslutsmodell. Förbundsstämmomodellen är den beslutsform som enligt motiven passar bäst för de åländska kommunalförbunden, eftersom de bedrivs i liten skala. Alternativet till förbundsstämman är att i grundavtalet bilda ett permanent organ till vilken medlemskommunerna väljer medlemmar. Detta organ är av fullmäktigetyp och reglerna om kommunfullmäktige ska tillämpas på det. Som exempel nämner motiven att ett organ av fullmäktigetyp kunde vara lämplig för ett kommunalförbund som täcker ett stort område med samtliga åländska kommuner som medlemmar. Trots denna exemplifiering i motiven hindrar inte lagtexten att en för situationen mer ändamålsenlig modell tillämpas. Kommunerna kan således välja att organisera ett kommunalförbund med en förbundsstämma, även om kommunalförbundets verksamhet täcker hela Åland.
Enligt 84 § 3 mom. 1 punkten i kommunallagen är det sist och slutligen medlemskommunerna som i grundavtalet ska komma överens om hur beslut ska fattas i ett kommunalförbund. Medlemskommunerna kan således i grundavtalet komma överens om att beslutanderätten utövas vid en förbundsstämma, till vilken varje medlemskommun utser representanter. En förbundsstämma ska enligt 86 § 3 mom. i kommunallagen hållas minst två gånger per år. Fördelen med en förbundsstämma i stället för ett förbundsfullmäktige är att fördelningen av befogenheterna mellan förbundsstämman och styrelsen kan tolkas friare än mellan förbundsfullmäktige och styrelse, eftersom förbundsstämmans befogenheter inte bestäms enligt bestämmelserna om en primärkommuns fullmäktige. Detta följer av 93 § i kommunallagen, enligt vilken flera av kommunallagens allmänna bestämmelser samt bestämmelser om förtroendevalda, behandling av ärenden, offentlighet, protokoll, personal, ekonomi, revision, rättelseyrkande och besvär ska tillämpas även på förbundsstämmor. Bestämmelserna om fullmäktige ska inte tillämpas på förbundsstämman i och med att den enligt kommunallagen betraktas som ett annat organ (se t.ex. 27 § 2 mom.). Den ovan gjorda liknelsen mellan ett aktiebolag och en modell med en förbundsstämma kommer till uttryck bland annat vid det tillfälle då primärkommunens representant vid stämman uppträder som ombud för kommunen och i den egenskapen utövar den talerätt som kommunen har som ägare. I och med att kommunallagens bestämmelser om förbundsstämma är knapphändiga blir kommunalförbundets ställning och verksamhet i hög grad beroende av vad medlemskommunerna bestämmer i grundavtalet. Detta kan bland annat medföra att kommunalförbundets styrelse kan ha uppgifter som i primärkommunen avgörs av fullmäktige. I det förslag till grundavtal som ingår i slutrapporten från lagberedningsgruppen för kommunernas socialtjänst föreslås exempelvis att en förbundsstämmas uppgifter och befogenheter skulle begränsas till att godkännande av budget och ekonomiplan, godkännande av bokslut samt beviljandet av ansvarsfrihet för förbundsstyrelsen, val av ledamöter i förbundets organ, val av revisorer och godkännande av förvaltningsstadga för kommunalförbundet. Övriga uppgifter skulle enligt slutrapportens förslag avgöras av förbundsstyrelsen. Genom att organisera kommunalförbundet med en förbundsstämma och styrelse, där förbundsstämmans uppgifter skulle begränsas och förbundsstyrelsen skulle få mer makt skulle ett effektivare kommunalförbund kunna uppnås.
4.3 Finansiering
4.3.1 Samordning genom vald samarbetsform
Utgångspunkten med den föreslagna landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst är att kommunerna i första hand ska komma överens om hur den samordnade socialtjänsten ska organiseras. Detta medför att samarbetet mellan kommunerna kan komma att ordnas på något av de olika sätt som framgår av 12 kap. i kommunallagen. Kommunerna kan således genom avtal anlita en annan kommun för att sköta en uppgift för en eller flera kommuners räkning. Det kommunala samarbetet kan även ordnas inom ramen för ett kommunalförbund. Kommunallagen ger dessutom utrymme för att ett kommunalt samarbete kan ordnas i form av mellankommunala ombudsstämmor.
Oavsett vilken modell för samarbete som kommunerna väljer kommer kommunerna årligen att beviljas en landskapsandel för socialvårdens driftskostnader med stöd av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården. Hur resterande delar av kostnaderna för den samordnade socialtjänsten finansieras avtalas mellan kommunerna. De i lagförslaget föreslagna ändringarna av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården kommer dock inte att kunna tillämpas på en situation där kommunerna själva kan komma överens om hur samarbetet ska organiseras. De föreslagna ändringarna av landskapsandelssystemet för socialvården är utformade med utgångspunkt från att kommunerna tvingas till ett samarbete genom ett kommunalförbund enligt lagförslagets andra lagförslag. Däremot kommer det att finnas en möjlighet för kommunerna att kunna ansöka om samarbetsunderstöd för de samarbetsutvecklande åtgärder som förslaget innebär enligt landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna. Det som kan förändra situationen till sistnämnda del är om kommunerna själva kommer överens om att samarbetet ska organiseras i form av ett kommunalförbund med alla åländska kommuner som medlemmar. I sådan situation skulle en ändring av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården kunna sättas i kraft i anslutning till att samarbetet verkställs, dock senast 1 oktober året innan verksamhetsåret. Den totalrevision av landskapsandelssystemet som redan har påbörjats kan även påverka förutsättningarna för ett ökat samarbete kommunerna emellan.
4.3.2 Samordning genom ett i lag föreskrivet kommunalförbund
Om inte kommunerna lyckas komma överens om hur samarbetet om den samordnade socialtjänsten ska skötas avser landskapsregeringen att sätta i kraft den föreslagna ändringen av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst, vilket innebär att kommunerna tvingas till ett samarbete i form av ett kommunalförbund med samtliga kommuner som medlemmar.
En samordning av socialtjänsten i form av ett tvingande kommunalförbund medför att även finansieringen av den samordnade verksamhetens driftskostnader måste förändras. Enligt förslaget skulle kommunalförbundets medlemskommuner i enlighet med 89 § i kommunallagen svara för finansieringen av den samordnade socialtjänsten i enlighet med vad som avtalas i grundavtalet för kommunalförbundet. I förslaget intas en kompletterande bestämmelse för hur de betalningsandelar som primärkommunerna ska betala till kommunalförbundet ska räknas fram, såvida inte kommunerna väljer att reglera frågan på ett annat sätt i grundavtalet. Landskapet å sin sida bidrar till finansieringen av kommunernas samordnade socialtjänst genom de landskapsandelar landskapet beviljar för ändamålet. Förslaget förutsätter en förändring av landskapsandelssystemet för socialvården och därmed en ändring av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården.
Enligt förslaget byggs finansieringslösningen för den samordnade socialtjänsten med ett tvingande kommunalförbund upp enligt en så kallad Nyckelmodell. Modellen innebär att kostnadsfördelningen för kommunernas socialtjänst delvis är solidarisk, så att fördelningen grundar sig på invånarantal och skattekraft, där invånarantalet avspeglar det långsiktiga servicebehovet och skattekraften speglar betalningsförmågan. Därtill används fyra olika nyckelfaktorer som ett komplement till invånarantalet för att spegla behovet av tjänsterna per kommun. De fyra nyckelfaktorer som används i modellen är en arbetslöshetskoefficient, en barnskyddskoefficient, en handikappkoefficient och en utkomststödskoefficient. I den föreslagna modellen viktas hälften av nettodriftskostnaderna enligt den solidariska finansieringsprincipen och hälften av kostnaderna efter koefficienterna. Förslaget medför att befolkningsmässigt större kommuner, kommuner med högre skattekraft än genomsnittet samt kommuner som har högre vikt enligt nyckelfaktorerna får en lite högre finansieringsandel för kommunernas samordnade socialtjänst. De föreslagna förändringarna innebär samtidigt att de ekonomiska skillnaderna mellan kommunerna inom det aktuella uppgiftsområdet kommer att minska. Även variationerna mellan de enskilda åren förväntas minska, liksom skillnaden i förutsättningarna att erbjuda service. Finansieringsansvaret kommer därmed att jämnas ut, vilket medför att de ekonomiska förutsättningarna för kommunerna blir stabilare.
Enligt Ålands utrednings- och statistikbyrås (Åsub) kompletterande provberäkningar av Nyckelmodellen (rapport 2014:4) uppgick de totala nettodriftskostnaderna för de verksamheter som skulle ingå i den samordnade socialtjänsten till cirka 19,4 miljoner euro för år 2012, vilket motsvarar runt 15 procent av kommunernas totala nettodriftskostnader för samma år (130,9 miljoner euro). Landskapsandelarna för kommunerna sammantaget skulle enligt Nyckelmodellen uppgå till cirka 5,9 miljoner euro på 2012 års kostnadsnivå, vilket motsvarar drygt 30 procent av nettodriftskostnaderna för den samordnade verksamheten.
Förslaget medför att landskapsandelssystemet för socialvården måste förändras. För den del av socialvården som omfattas av den förslagna samordningen i form av ett tvingande kommunalförbund tas en ny landskapsandel fram. Den nya landskapsandelen baseras på Nyckelmodellen och föreslås få benämningen särskild landskapsandel för en samordnad socialtjänst. Den landskapsandel för socialvården som har beräknats enligt 10 § i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården föreslås bli kvar, men kommer genom förslaget att förändras så att den framdeles endast kommer att bidra till kommunernas finansiering av barn- och äldreomsorgen. Samtidigt försvinner de särskilda landskapsandelarna för specialomsorg, barnskydd och missbrukarvård. Enligt förslaget kommer den särskilda landskapsandelen för en samordnad socialtjänst att betalas direkt till kommunalförbundet för den samordnade socialtjänsten. Trots att endast en särskild landskapsandel föreslås betalas till upprätthållaren av den samordnade socialtjänsten kommer beräkningen av den särskilda landskapsandelen att basera sig ett särskilt landskapsandelsbelopp som har beräknats för respektive kommun. Dessa kommunvisa landskapsandelsbelopp kommer att fastställas efter att nettodriftskostnaderna för den verksamhet som omfattas av den samordnade socialtjänsten har fördelats mellan kommunerna.
Förslaget med en särskild landskapsandel för en samordnad socialtjänst medför även att en ny kommuntyp kallad ytterskärgård införs vid sidan av de kommuntyper som redan finns enligt landskapslagen om bosättningsstrukturgrupper. Till kommuntypen ytterskärgård räknas kommunerna Brändö, Kumlinge, Kökar och Sottunga. Dessa kommuner skulle enligt förslaget betraktas som ytterskärgård, eftersom de ligger utanför den region där en daglig pendling till fasta Åland i praktiken är möjlig. Samtidigt höjs procentsatserna i landskapsandelsskalan med fyra procentenheter i jämförelse med de landskapsandelsprocenter som tillämpas idag enligt 11 § i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården, förutom för ytterskärgårdskommunerna för vilka skalan föreslås vara åtta procentenheter högre än idag.
Om den särskilda landskapsandel som räknats fram för respektive kommun dras ifrån kommunens finansieringsandel, det vill säga den kostnad kommunen har för den samordnade socialtjänsten, erhålls det som kallas kommunens egenandel. Det är den nämnda egenandelen som ligger till grund för det belopp som varje enskild kommun i praktiken ska betala till huvudmannen för den samordnade socialtjänsten, alltså varje kommuns egentliga betalningsandel. I lagförslaget intas en bestämmelser om hur denna betalningsandel ska räknas fram. Möjligheten finns också enligt lagförslagets andra lagförslag att kommunernas betalningsandelar skulle regleras i grundavtalet för det kommunalförbund som bildas för den samordnade socialtjänsten.
För att utjämna utfallet av den föreslagna reformen från dagens kostnadsfördelning till den nya finansieringsmodellen för den samordnade socialtjänsten införs även ett finansiellt övergångssystem. Förslaget är att övergångssystemet skulle omfatta fyra år, det vill säga i praktiken under åren 2019-2021. Det fjärde året 2022 skulle effekterna av reformen falla ut helt. Utfallet av reformen skulle utjämnas både för de kommuner som enligt beräkningarna får högre finansieringsandelar och de kommuner som får lägre finansieringsandelar än vad som är fallet idag. De angivna årtalen är knutna till att ändringen av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården skulle träda i kraft den 1 oktober 2018.
5. Lagstiftningsbehörigheten
5.1 Allmänt
Enligt 18 § 1 punkten självstyrelselagen (1991:71) för Åland har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och de myndigheter och inrättningar vilka lyder under denna. Landskapet har dessutom enligt 18 § 4 och 13 punkten självstyrelselagen behörighet i fråga om kommunindelning, kommunernas förvaltning, kommunernas tjänsteinnehavare, tjänstekollektivavtal för kommunernas anställda och socialvård. Lagstiftningsbehörigheten i fråga om arbetsrätt, med undantag av tjänstekollektivavtal för kommunernas anställda, samt arbetsavtal är rikets enligt 27 § 21 punkten och 29 § 6 punkten självstyrelselagen.
5.2 Grundlagskoppling
5.2.1 Allmänt
Till rikets lagstiftningsbehörighet hör enligt 27 § 1 punkten självstyrelselagen stiftande av grundlag och avvikelse från grundlag. Det finns ett flertal frågeställningar i den förslagna samordningen av den kommunala socialtjänsten som kan te sig problematiska ur ett grundlagsperspektiv och som slutgiltigt kommer att prövas först vid lagstiftningskontrollen av de lagar som ingår i detta lagförslag.
5.2.2 Överkommunal karaktär, rationell förvaltning och ensidig bestämmanderätt
Som anförts ovan i kapitel 2 har skyldigheten för kommuner att genom lag bedriva samarbete under flera decennier kunnat göras i vanlig lagstiftningsordning. Enligt riksdagens grundlagsutskotts vedertagna praxis har detta ansetts möjligt, trots att utskottet har bedömt att påtvingat kommunalt samarbete i någon mån kan inkräkta på den kommunala självstyrelsen. Grundlagsutskottet har i sin bedömning fäst uppmärksamhet vid bland annat samverkansuppgifternas överkommunala karaktär och en rationell förvaltning av uppgifterna. Andra saker som tillmätts betydelse är om arrangemanget väsentligt inskränkt de deltagande kommunernas allmänna verksamhetsområde. Grundlagsutskottet har även analyserat frågan utifrån det faktum att beslutsmekanismen inte ger någon enskild kommun möjlighet att få ensidig bestämmanderätt.
Här blir den fortsatta analysen lite olika beroende på vilken av de föreslagna lagarna som kommer att tillämpas för att samordna socialtjänsten. Att en samordning behövs visar inte minst de bakomliggande utredningarna och beräkningarna till lagförslaget som pekar på att största delen av de enskilda kommunerna inte fullt ut kommer att kunna tillhandahålla en socialvård som tillgodoser socialvårdslagstiftningens krav. Kostnaderna stiger och adekvata resurser saknas, samtidigt som specialistkunskap fordras i allt större utsträckning. Till den del det inte redan är en verklighet ökar även risken för att den personliga integriteten inte kan säkerställas i de förhållandevis små åländska kommunerna. Genom att samordna socialvården på Åland till i första hand ett territoriellt socialvårdsområde är avsikten att få en effektivare användning av resurserna. Enligt det första lagförslaget, det vill säga landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst, är avsikten att socialvårdsområdets kommuner ska ingå ett avtal om organiseringen av samarbetet. Bestämmelserna om kommunalt samarbete i kommunallagen ska iakttas på avtalet och på det kommunala samarbete som avtalet leder till. Förslaget leder inte till att de kommunala uppgifterna ökar. Samarbetet enligt det första lagförslaget som även kan beskrivas som ett överkommunalt uppdrag ska ordnas enligt kommunernas egna önskemål och bör således anses vara förenlig med grundlagens bestämmelser om kommunal självstyrelse.
För det fall att kommunerna inte lyckas sluta ett avtal senast den 1 oktober 2017 träder bestämmelserna i lagförslagets andra lagförslag i kraft. Detta fordrar en mer utförlig analys av grundlagens inverkan på lagstiftningen. Lagförslagets andra lagförslag, det vill säga förslaget till ändring av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst, medför att ansvaret för ett flertal sociala uppgifter förs över till en ny obligatorisk samarbetsform. Kvar hos primärkommunerna blir ansvaret för barn- och äldreomsorgen. Som redan har nämnts har grundlagsutskottet ansett det vanskligt om de kommunala samverkansorganens uppgifter ökas i en sådan omfattning och på ett sådant sätt att det väsentligt påverkar medlemskommunernas förvaltning och omkullkastar den i grunden för kommunernas självstyrelse ingående principen att kommunernas beslutanderätt hör till de verksamhetsorgan som valts av kommuninvånarna. När grundlagsutskottet har bedömt uppbyggnaden för obligatoriskt kommunalt samarbete har det tagits hänsyn till samverkansuppgifternas karaktär, en rationell förvaltning av uppgifterna och det faktum att beslutsmekanismen inte ger någon enskild kommun möjlighet att få en ensidig bestämmanderätt (GrUU 32/2001 rd, GrUU 65/2002 rd, GrUU 37/2006 rd). På Åland är det idag i praktiken endast specialomsorgen för utvecklingsstörda som sköts inom ramen för ett kommunalt samarbete som är obligatoriskt. Övrig socialvård sköts av kommunerna själva, till viss del genom frivilliga avtal med en annan kommun. Omfattningen av den uppgiftsöverföring som nu är föremål för överväganden torde inte komma att tänja på gränsen för vad som är möjligt inom ramen för den i grundlagen tryggade kommunala självstyrelsen. Specialomsorgen är redan samordnad genom obligatoriskt medlemskap i Ålands omsorgsförbund k.f. och de övriga uppgiftsområdena som är föremål för samordning motsvarar cirka 15 procent av kommunernas budgetar för socialvården. Den uppgiftsöverföring som är aktuell genom förslaget kan inte i grundlagens mening beskrivas som omfattande eller massiv, utan snarare som begränsad. Det rör sig om avgränsade uppgiftshelheter. En uppgiftsöverföring torde även vara möjlig med hänvisning till målsättningen om en rationell förvaltning av verksamhetsområdena. Uppgiftsöverföringen kommer däremot att påverka förvaltningen i de medverkande kommunerna och i viss mån begränsa de av kommuninvånarna valda organens beslutanderätt.
Det organ som bildas genom det påtvingade kommunala samarbetet genom framförallt förslagets andra lagförslag kommer således att få ett betydelsefullt ansvar för ordnandet av socialvården på Åland. Risken finns för att bildandet av ett kommunalt samarbetsorgan kan medföra att avståndet också kan komma växa mellan den som i praktiken ansvarar för uppgifterna och kommuninvånarna. Ett demokratiunderskott kan uppstå. I sin tolkningspraxis har grundlagsutskottet i olika sammanhang påtalat att ingen enskild kommun bör få ensidig beslutanderätt genom ett samarbete som är tvingande. Genom den nu föreslagna reformen kommer små kommuner att tvingas till ett samarbete med större kommuner. Om regelverket beträffande beslutfattandet inom samarbetsområdet knyts enbart till invånarantalet i de deltagande kommunerna kan den kommun som inom samarbetet har det största invånarantalet få en ensidig bestämmanderätt. Risken finns också att ett beslutsystem som enbart bygger på invånarantal inte garanterar att en kommun med ett litet invånarantal alls blir representerad i samarbetsområdets organ. I de obligatoriska kommunalförbund som är verksamma på Åland idag har enligt grundavtalen varje kommun i det högsta beslutande organet en röst för varje påbörjat femhundra invånare i kommunen. På Åland medför denna bestämmelse att det inte finns en enda kommun vars andel röster skulle överstiga femtio procent av det totala antalet röster för alla medlemskommuner. Enligt de ovan beskrivna rösträttsgrunderna som idag iakttas på Åland skulle exempelvis Mariehamn för år 2014 få 23 röster av totalt 65 röster. I det andra lagförslaget om ett samarbete genom ett tvingande kommunalförbund intas en grundläggande bestämmelse om fördelningen av rösträtten i kommunalförbundets högsta beslutande organ. Förslaget överensstämmer med det röstetal som är gällande vid de obligatoriska kommunalförbund som finns på Åland. Enligt förslaget skulle varje medlemskommuns representanter således få en röst per påbörjat femhundratal invånare i kommunen. Enligt grundlagsutskottet anses bara möjligheten att en kommun kan få ensidig bestämmanderätt strida mot vedertagen praxis för det beslutssystem som ska följas i kommunernas obligatoriska samarbete (GrUU 37/2006 rd). Men ett obligatoriskt samarbete som den i det andra lagförslaget kan komma att medföra att i synnerhet små kommuner och dess invånare kan få ytterst begränsade påverkningsmöjligheter om rösträttsreglerna enbart beaktar enkel majoritet. För att motverka att små kommuner som endast har en eller ett fåtal röster ska få begränsade faktiska påverkningsmöjligheter föreslås att det i förslaget om en ändrad landskapslag om en kommunalt samordnad socialtjänst intas en bestämmelse om att beslut om kommunalförbundets viktigaste avgöranden, det vill säga om budgeten, måste godkännas av en majoritet av rösterna samtidigt som beslutet måste understödas av minst en tredjedel av medlemskommunerna och mer än hälften av dessa medlemskommuners representanter om medlemskommunerna har fler än en representant per kommun. Samtidigt införs också en bestämmelse om att kommunalförbundets högsta beslutande organ ska vara beslutfört när minst två tredjedelar av medlemskommunerna är representerade vid mötet och invånarantalet i de kommuner som är representerade vid mötet motsvarar minst hälften av det sammanlagda invånarantalet i kommunalförbundets medlemskommuner.
5.2.3 Grundläggande fri- och rättigheter
Ett argument som brukar föras fram vid reformer som tvingar kommuner till samarbete är att det obligatoriska samarbetet motiveras av skyldigheten att förverkliga de grundläggande fri- och rättigheterna i 2 kap. i grundlagen. Av betydelse i detta sammanhang är bland annat bestämmelserna i 19 § i grundlagen som tryggar rätten att var och en tillförsäkras tillräckliga socialvårdstjänster. Kravet på jämlikhet i 6 § i grundlagen gäller alla som tillämpar lagen, även kommunerna. Enligt motiven till bestämmelsen (RP 309/1993 rd) ingår ett förbud mot godtycke och ett krav på enahanda bemötande i likadana fall i bestämmelsen. För att kunna erbjuda en likvärdig service i en kommun förutsätts en tillräcklig stark struktur och ekonomisk grund. Av 22 § i grundlagen följer samtidigt att det allmänna ska se till att de grundläggande fri- och rättigheterna tillgodoses.
Om kommuner inte har ansetts ha den kapacitet som fordras för att säkerställa de grundläggande fri- och rättigheterna, har skäl till och med framförts om att ett påtvingat kommunalt samarbete kan motiveras om det är det lämpligaste sättet för att tillförsäkra invånarna i de berörda områdena deras rättigheter. Resonemang har framförts i grundlagsutskottet att det i särskilt specifika fall kan finnas situationer där den i grundlagen tryggade kommunala självstyrelsen kan få ge vika för behovet att förverkliga de grundläggande rättigheterna (GrUU 65/2002 rd).
5.2.4 Uppgifter, beskattning och slutkommentar
Enligt 121 § 2 mom. i grundlagen ska bestämmelser om kommunernas uppgifter utfärdas genom lag. Lagförbehållets avsikt är att det genom lag ska bestämmas om de uppgifter kommunerna tilldelas och inte genom en författning på lägre nivå än lag. Redan av 3 § 3 mom. i kommunallagen följer att kommunerna inte får ges nya uppgifter eller skyldigheter eller fråntas uppgifter eller rättigheter på annat sätt än genom lag. Av den socialrättsliga speciallagstiftningen framgår vilken socialvård som kommunerna ska ansvara för. Av bestämmelsen i grundlagen följer även att det genom lag måste framgå tillräckligt exakt vilka uppgifter som ska ges till kommunalförbund. Enligt den förslagna lagen om en kommunalt samordnad socialtjänst ska tillhandhållandet av all den socialvård som enligt lag ankommer på kommunerna förutom barn- och äldreomsorg skötas av det kommunalförbund som bildas med stöd av den föreslagna lagen.
Enligt 121 § 3 mom. grundlagen har kommunerna beskattningsrätt. Kommunernas beskattningsrätt har enligt riksdagens grundlagsutskott (GrUU 29/2009 rd) av hävd ansetts hör till det viktigaste specifika dragen i kommunernas självstyrelse. Substansen i beskattningsrätten är att den ska spela en reell roll för kommunernas möjligheter att självständigt bestämma om sin ekonomi. Av grundlagsutskottets vedertagna praxis följer även att då den kommunala självstyrelsen tryggas av grundlagen tryggas även finansieringsprincipen, enligt vilken man samtidigt som uppgifter tilldelas kommunerna måste se till att kommunerna har faktiska möjligheter att klara dem (GrUU 34/2013 rd). Landskapsregeringens förslag medför inga ut-ökade uppgifter för kommunerna. Finansieringsprincipen ingår även i artikel 9.2 i Europeiska stadgan om lokal självstyrelse enligt vilken de lokala myndigheternas resurser ska motsvara de uppgifter som har tilldelats dem i grundlag eller annan lag. Finansieringsprincipen förutsätter att man i samband med varje lag försäkrar sig om att finansieringen är tillräcklig. Finansieringen av den socialvård som berörs av reformen kommer även framdeles att till största delen att komma från kommunerna.
Landskapet deltar i kostnaderna genom ett utjämningssystem i form av landskapsandelar. De totala nettodriftskostnaderna för den sociala sektorn var 68,8 miljoner euro år 2012. För samma år beräknas de totala kostnaderna för de delar av socialväsendet som föreslås ingå i den samordnade socialtjänsten uppgå till cirka 19,4 miljoner euro. För specialomsorgen som ingår i sistnämnda siffra och som redan idag omfattas av ett tvingande kommunalt samarbete uppgår nettodriftskostnaden till cirka 8,4 miljoner euro. För driften av den socialvård som omfattas av samordningen skulle cirka 5,9 miljoner euro betalas ut i landskapsandelar, vilket utgör cirka 30 procent av de totala nettodriftskostnaderna för den samordnade socialtjänsten. Resterande del ska finansieras av kommunerna.
Reformen till den del den tvingar kommunerna till ett kommunalt samarbete i form av ett kommunalförbund medför att de landskapsandelar som landskapet utbetalar för de verksamheter som kommer att ingå i den samordnade socialtjänsten måste förändras. Den finansieringsmodell (Nyckelmodellen) som föreslås bygger delvis på en solidarisk fördelning som grundar sig på invånarantal och skattekraft och delvis på vissa nyckelfaktorer som ett komplement till invånarantalet för att spegla behovet av tjänsterna per kommun. Enligt modellen kommer hälften av nettodriftskostnaderna för den samordnade socialtjänsten att viktas enligt den solidariska fördelningsprincipen och hälften av kostnaderna efter nyckelfaktorerna. Förslaget medför att befolkningsmässigt större kommuner, kommuner med högre skattekraft än genomsnittet samt kommuner som har högre vikt enligt nyckelfaktorerna får en lite högre finansieringsandel för den nya organisationen. Genom den nya finansieringsmodellen höjs även landskapsandelsskalan så att kommunerna i beräkningsunderlaget får mellan 18,5 och 53,5 procent av de beräknade nettodriftskostnaderna för den samordnade socialtjänsten som landskapsandel. I praktiken höjs landskapsandelsprocenten med fyra respektive åtta procentenheter i förhållande till den idag tillämpade skalan.
Enligt de provberäkningar som tagits fram som underlag för de föreslagna ändringarna av landskapsandelsystemet för socialvården skulle förslaget medföra att kommunernas finansieringsandelar jämfört med utgifterna för åren 2010-13 skulle öka finansieringsandelarna för något mer än hälften av kommunerna och minska för något färre än hälften av kommunerna. För att utjämna utfallet av den föreslagna finansieringsmodellen föreslås därför en övergångsperiod på fyra år. Detta gör att effekterna av reformen märks fullt ut först det fjärde verksamhetsåret 2022, under förutsättning att det tredje lagförslaget träder ikraft den 1 oktober 2018. Dessförinnan torde även en revision av hela landskapsandelssystemet kunna vara genomförd, i vilken vid sidan av det föreslagna övergångssystemet även eventuella oförutsägbara effekter av förslaget kan justeras och beaktas.
Den föreslagna samordningen av socialtjänsten kommer även framdeles att binda kommunernas skatteinkomster till finansieringen av verksamheten. Kommunernas uppgifter kommer däremot inte att öka, eftersom förslaget inte medför att nya ansvarsuppgifter påförs den kommunala sektorn. Genom framförallt det föreslagna samarbetet i form av ett kommunalförbund enligt det andra lagförslaget förändras den enskilde kommunens självständiga beslutanderätt över sin ekonomi för de socialvårdsuppgifter som omfattas av förslaget och organisationen blir överkommunal. För specialomsorgen, som driftkostnadsmässigt utgör ungefär hälften av nettodriftskostnaden för den samordnade verksamheten, medför det andra lagförslaget med ett tvingande kommunalförbund att organisationen även framdeles kommer att skötas inom ramen för ett kommunalförbund, samtidigt som primärkommunernas inskränkta beslutanderätt över sin ekonomi till denna del kvarstår. Närmare bestämmelser om kommunernas betalningsandelar kan liksom fallet är för Ålands omsorgsförbund k.f. intas i grundavtalet för kommunalförbundet. I det andra lagförslaget ingår dock ett förslag till hur betalningsandelarna kunde räknas fram. Men dessa bestämmelser är dispositiva. De kommunvisa landskapsandelar som ingår i beräkningsgrunden för den särskilda landskapsandelen för en samordnad socialtjänst kommer dock oavsett val av beräkningssätt att vara riktgivande för hur kommunernas betalningsandelar ska fastställas. Om kommunerna däremot når en överenskommelse om hur samarbetet ska organiseras med stöd av det första lagförslaget är det även vad gäller finansieringen av den del av kostnaderna som inte täcks av landskapsandelarna en fråga för kommunerna att själva avtala om.
Av betydelse för finansieringsprincipen är även det faktum att ett av den föreslagna samordningens syften är att dämpa den kostnadsökning som framdeles beräknas komma i fråga om de socialvårdstjänster som den kommunala sektorn ska tillhandahålla. Samtidigt skapas mer ändamålsenliga förutsättningar för samhället att tillförsäkra var och en tillräckliga socialvårdstjänster.
Vad landskapsregeringen kan se äventyrar varken det andra eller tredje lagförslaget kommunernas möjligheter att självständigt besluta om sin egen ekonomi eller i övrigt tillgodose de lagfästa grundläggande fri- och rättigheterna på ett sådant sätt att det skulle strida mot grundlagen.
6. Förslagets verkningar
6.1 Ekonomiska verkningar
6.1.1 Allmänt
Syftet med en samordnad socialtjänst är att få en organisation som på ett bättre sätt än i dag kan främja en likvärdig service, en effektiv användning av resurserna, en samlad kompetens och en ökad specialisering inom personalen, en större integritet, en stärkt anonymitet och ett gott rättsskydd. Genom förslaget samordnas det kommunala ansvaret för skötseln av all socialvård förutom barn- och äldreomsorg. Förslaget får lite olika konsekvenser beroende på vilken modell samordningen förverkligas genom.
6.1.2 Samarbete på valt sätt
En av avsikterna med reformen är som har beskrivits ovan att effektivisera den socialvård som samordnas. Utgångsläget är att kostnaderna för den samordnade socialvården inte som helhet skulle öka. Redan idag har kommunerna ett ansvar för skötseln av den socialvård som samordnas och de kostnader som är förenade med denna inom sitt område.
Kommunerna kommer genom förslaget fortfarande att ha ansvar för ordnandet av den socialvård som enligt speciallagstiftningen ankommer på kommunerna och de kostnaderna som är förenade med skötseln av denna. Landskapet bidrar liksom idag till kommunernas finansiering av den samordnade socialtjänsten genom de landskapsandelar som enligt landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården beviljas för ändamålet. Avsikten är kommunerna i det avtal om organiseringen av samarbetet som ingås även ska inta bestämmelser om kommunernas betalningsandelar för de kostnader skötseln av den samordnade socialvården förorsakar.
6.1.3 Samarbete genom ett i lag föreskrivet kommunalförbund
Lyckas inte kommunerna själva komma överens om hur den samordnade socialtjänsten ska skötas är avsikten att den föreslagna ändringen av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst skulle sättas ikraft. Detta leder till att kommunerna tvingas till ett samarbete i form av ett kommunalförbund med samtliga kommuner som medlemmar. Detta medför även att landskapets medfinansiering av den samordnade verksamheten förändras.
Genom det andra lagförslaget samordnas således det kommunala ansvaret för skötseln av all socialvård förutom barn- och äldreomsorg genom ett kommunalförbund med samtliga åländska kommuner som medlemmar. I lagförslaget finns bestämmelser om de betalningsandelar som kommunerna ska betala till kommunalförbundet. Finansieringen av den socialvård som omfattas av reformen och som kommunerna ordnar i samarbete är fortfarande på kommunernas ansvar. Landskapet bidrar till finansieringen av den samordnade socialtjänsten genom den särskilda landskapsandel som landskapsregeringen föreslår att landskapet ska bevilja för ändamålet. Bestämmelser om den särskilda landskapsandelen intas i en ändring av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården.
Reformen kommer till sistnämnda del, såsom Åsub påpekar i sin rapport om finansieringen av kommunernas socialtjänst, att innebära att de ekonomiska skillnaderna mellan kommunerna inom det aktuella uppgiftsområdet kommer att minska. Likaså förväntas variationerna mellan de enskilda åren att minska, liksom skillnaden i förutsättningarna att erbjuda service. Finansieringsansvaret kommer därmed att jämnas ut, vilket torde leda till att de ekonomiska förutsättningarna för kommunerna blir stabilare. Enligt provberäkningarna för finansieringen av den föreslagna samordningen uppgick de totala nettodriftskostnaderna för de verksamheter som föreslås ingå i den samordnade socialtjänsten år 2012 till cirka 19,4 miljoner euro, vilket motsvarar cirka 15 procent av kommunernas totala nettodriftskostnader (130,9 miljoner). Landskapsandelarna, som fastställs efter att nettodriftskostnaderna för verksamheten har fördelats mellan kommunerna, skulle enligt den förslagna finansieringsmodellen uppgå till cirka 5,9 miljoner euro på 2012 års kostnadsnivå. Förslaget medför även att landskapsandelsskalan förändras, vilket innebär att kommunerna kommer att få mellan 18,5 och 53,5 procent av de beräknade nettodriftskostnaderna som landskapsandel för driften, vilket ska jämföras med dagens landskapsandelsskala mellan 14,5 och 45,5 procent. Samtidigt kompletteras finansieringsmodellen med ny kommuntyp som kallas ytterskärgård, dit kommunerna Brändö, Kumlinge, Kökar och Sottunga kan hänföras. Sammantaget medför förslaget att kommunernas egenandelar, alltså kommunernas egentliga betalningsandelar under samma år skulle uppgå till cirka 13,5 miljoner euro. Under provräkningsåren 2010-2012 varierar egenandelarna från 244 euro per invånare för den kommun som hade den lägsta andelen till 617 euro för den kommun som stod för den högsta egenandelen per invånare. Detta kan jämföras med uträkningar enligt dagens modell som skulle lägga egenandelarna i ett spann från 0 till 833 euro per invånare.
För att utjämna utfallet av den föreslagna finansieringsmodellen för ett tvingande kommunalförbund föreslås en övergångsperiod på fyra år, vilket gör att effekterna av reformen märks fullt ut först år 2022. Det angivna årtalet är baserat på att reformen utvecklas på ett sådant sätt att det tredje lagförslaget träder ikraft den 1 oktober 2018. Dessförinnan torde även en revision av hela landskapsandelssystemet kunna vara genomförd, i vilken vid sidan av det föreslagna övergångssystemet även eventuella oförutsägbara effekter har kunnat justeras och beaktats.
Trots att den särskilda landskapsandelen för en samordnad socialtjänst enligt förslaget skulle fastställas enligt kriterier per kommun är avsikten att den särskilda landskapsandelen skulle utbetalas direkt till kommunalförbundet. På så vis minimeras samtidigt antalet transaktioner och kommunerna behöver endast betala den egna betalningsandelen till kommunalförbundet.
Effekterna av den föreslagna finansieringsmodellen, som tagits fram för det fall att samordningen genomförs genom ett tvingande kommunalförbund med samtliga kommuner som medlemmar, förväntas dock var begränsade eftersom ramen för den samordnade socialtjänsten ekonomiskt sett utgör en mindre del av den sociala sektorn. Variationerna i efterfrågan och utgiftsnivå mellan åren inom en kommun är ofta större än utfallet från den föreslagna reformen. Därtill kommer övergångssystemet att dämpa effekterna och ge förutsättningar som är mer förutsägbara.
I fråga om de ekonomiska effekterna av förslaget går det inte heller att bortse från de vägval kommunerna i praktiken gör för att förverkliga den föreslagna samordningen av socialtjänsten på Åland med ett tvingande kommunalförbund. Om kommunerna väljer att utgå från det samarbete som de redan har genom Ålands omsorgsförbund k.f. kan ett flertal ekonomiska vinster göras. Exempelvis är omsorgsförbundet ägare till merparten av de anläggningstillgångar som skulle komma till användning inom en samordnad socialtjänst. Genom att anpassa omsorgsförbundet och dess grundavtal till en samordnad socialtjänst torde inte frågan om överlåtelse av anläggningstillgångar behöva aktualiseras, eftersom tillgångarna blir kvar inom ett kommunalförbund som förändras. Med anläggningstillgångar avses exempelvis fastigheter, byggnader, aktier i fastighetsbolag och lösa anläggningstillgångar. Anläggningstillgångarna skulle därmed komma att användas för produktion av samma service som omsorgsförbundet svarat för idag. De skattemässiga effekterna skulle även minimeras, vilket inte skulle bli fallet om ett helt nytt kommunalförbund skulle bildas.[2] I fråga om de anläggningstillgångar som enskilda kommuner äger och som är direkt förknippade med de verksamhetsområden som ska överföras, är utgångspunkten den att tillgångarna inte skulle överföras till det kommunalförbund som framdeles kommer att förvalta den samordnade socialtjänsten. I stället skulle olika hyresförhållanden kunna skapas.
6.1.4 Kostnadsutvecklingen under åren 2009-2013
I sammanhanget kan även den kostnadsutveckling som av olika orsaker påverkat nettodriftskostnaderna under åren 2009-2013 för den socialvård som kommer att ingå i den samordnade socialtjänsten lyftas fram med följande tabell.
| Samordnade sektorer - nettodriftskostnader 1 000 € | ||||||
|
| 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Förändring 2009-2013 |
| Barnskydd | 2 493 | 2 928 | 3 104 | 3 374 | 2 894 | 16 % |
| Handikappservice | 2 781 | 3 461 | 3 606 | 4 115 | 4 480 | 61 % |
| Specialomsorgen | 6 830 | 6 824 | 7 202 | 8 464 | 8 239 | 21 % |
| Missbrukarvård | 657 | 749 | 619 | 579 | 479 | -27 % |
| ”Övrig socialvård” | 1 681 | 2 052 | 1 933 | 2 148 | 2 358 | 28 % |
| Administration | 734 | 719 | 752 | 754 | 763 | 4 % |
| Totalt | 15 176 | 16 733 | 17 178 | 19 434 | 19 213 | 27 % |
(källa: Statistik Kommunernas och kommunalförbundens ekonomi och verksamhet, Åsub)
6.2 Allmänna administrativa verkningar
Förslaget medför att kommunerna i socialvårdsområdet måste ingå ett avtal om organiseringen av samarbetet i fråga om all socialvård förutom barn- och äldreomsorg. I praktiken kan uppgiften enligt det första lagförslaget antingen ges till någon av kommunerna inom socialvårdsområdet som får till uppgift att sköta den samordnade socialtjänsten för flera kommuners räkning eller så bildas ett kommunalförbund. Kommunalt samarbete kan dessutom ordnas i form av mellankommunala ombudsstämmor, men torde inte bli aktuell för den föreslagna samordningen. Syftet med mellankommunala ombudsstämmor är att ge kommunerna en möjlighet att använda sig av ett mer formellt samarbetsorgan för att utse gemensamma representanter till olika delegationer och nämnder. Lyckas däremot inte kommunerna själva komma överens om hur den samordnade socialtjänsten ska skötas, torde detta resultera i att kommunerna genom lag tvingas till en samarbetslösning med ett kommunalförbund med samtliga åländska kommuner som medlemmar.
Samarbete mellan kommuner som omfattas av bestämmelserna 12 kap. i kommunlagen bygger således alltid på avtal. När det gäller de avtal där en kommun (värdkommun) sköter en uppgift för en eller flera andra kommuners räkning kan avtalet innehålla bestämmelser om att värdkommunen ska sköta vissa uppgifter för de övriga kommunernas räkning, hur de kostnader som verksamheten medför ska betalas, skötsel av myndighetsuppgifter genom köp av tjänster eller tillsättande av gemensamma organ. Med ett gemensamt organ avses ett organ i värdkommunen som också för de övriga kommunernas räkning sköter de uppgifter organet enligt lag eller enligt andra föreskrifter ska sköta. Till denna del kan man komma överens om att de övriga kommunerna inom socialvårdsområdet väljer en del av medlemmarna i organet. Medlemmarna i organet kan bestå av personer som är valbara till motsvarande organ i de kommuner som berörs. För de fall att en kommun sköter en uppgift för en eller flera andra kommuners räkning bildas ingen separat juridisk person för samarbetet, utan värdkommunen sköter de överenskomna uppgifterna för de övriga kommunernas räkning.
Administrationen av den samordnade socialtjänsten kan även skötas av ett kommunalförbund som bildas för ändamålet. Kommunalförbundet bildas i enlighet med bestämmelserna i 12 kap. i kommunallagen genom ett grundavtal som ska godkännas av respektive kommuns fullmäktige och i vilket intas bestämmelser om bland annat hur beslut ska fattas i kommunalförbundet, kommunernas representation och grunderna för rösträtten i kommunalförbundets organ samt uppgifterna och befogenheterna för en eventuell förbundsstämma. Beslutanderätten i kommunalförbundet utövas av medlemskommunerna vid en förbundsstämma eller av ett organ som väljs av medlemskommunerna. Enligt kommunallagen svarar medlemskommunerna för finansieringen av sådana utgifter i kommunalförbundet som inte kan täckas på något annat sätt i enlighet med den ansvarsfördelning mellan medlemskommunerna som har fastställts i grundavtalet. Om kommunerna istället för att bilda ett nytt kommunalförbund väljer att starta det föreslagna kommunala samarbetet med utgångspunkt från Ålands omsorgsförbund k.f. måste omsorgsförbundets grundavtal ändras och anpassas, så att avtalet åtminstone tillgodoser de krav som den föreslagna lagstiftningen uppställer.
Den föreslagna samordningen av socialtjänsten kommer på olika sätt att få betydelse för den kommunala administrationen även i och med att skötseln av barnskydd, handikappservice och missbrukarvård samt kommunens ansvar för utkomststöd, barnatillsyningsmannens uppgifter, integrationsarbete, vårdnadsutredningar och moderskapsunderstöd kan komma att överföras från enskilda kommuner till ett kommunalförbund. För vissa sektorer har kommunerna dock redan ett samarbete. Förutom specialomsorgen som sköts av ett kommunalförbund i form av Ålands omsorgsförbund k.f., finns det vissa uppgifter som kommunerna har valt att sköta tillsammans med en annan kommun genom avtal. Ett exempel är missbrukarvården. Även barnskyddet på Åland sköts delvis genom samarbetsavtal. Här fordras en genomgång av gällande avtal, för att eventuellt anpassa dessa till den samarbetsform som den föreslagna samordningen förverkligas genom. Denna genomgång av avtal omfattar inte bara samarbetsavtal, utan även andra sorts avtal vilka berörs närmare i kapitel 6.3.3.
Förslaget medför samtidigt att den kommunala myndighet som får ansvaret för en samordnad socialtjänst i praktiken även får ansvaret för att tillhandahålla all den service som berörs av samordningen och som enligt lag ska tillhandhållas var och en. En större organisation med hela Åland som verksamhetsområde förväntas dock få bättre förutsättningar att bedöma olika klientergruppers servicebehov och därmed även kunna rikta och anpassa resurserna efter klienternas behov. Samtidigt får myndigheten en bättre kontroll över de lokala variationerna i de tjänster som erbjuds. En mer likvärdig service bör genom förslaget kunna erbjudas var och en oavsett bostadsort. Visserligen kan tillgången till tjänster som sällan behövs i vissa fall leda till att avstånden till dem förlängs i och med att en koncentration av tjänsterna är nödvändig för att kunna trygga tillgången till dem. Men genom en koncentration av dessa tjänster tryggas dock tillgången till tjänsterna på lång sikt och det blir lättare att nå dem än om reformen överhuvudtaget inte hade genomförts. Samordningen medför också att verksamheten kan inriktas mot en större grad av specialisering samtidigt som mer resurser kan frigöras för att utveckla av nya sätt att erbjuda service på för att uppfylla lagstiftningens och klienternas krav på socialvård av god kvalitet.
En problematisk frågeställning som måste lösas är hur klienter som inte hör till kategorin äldre personer, men som ändå vistas på serviceboenden och kommunala institutioner som administrativt ligger under äldreomsorgen ska lösas. Dessa frågor måste varje kommun självständigt ta tag i och utreda. Redan idag finns dock en gränsdragningsproblematik mellan exempelvis Ålands hälso- och sjukvård och kommunerna. Genom reformen kan beroende på vilken samarbetsform det blir ytterligare en part tillföras. Ett förslag är att samtliga parter på ett mer formellt eller informellt sätt kommer samman för att lösa de gränsdragningsproblem som uppstår. Samtidigt är det värt att notera att det inte behöver vara samma huvudman som har ansvaret för att producera tjänsten som den som sedan i praktiken levererar tjänsten. Även om det blir ett kommunalförbund som påtar sig ansvaret för att samordna socialtjänsten kan förbundet tillsammans med kommunerna ingå avtal om att exempelvis en kommun ska tillhandahålla en tjänst inom ett socialvårdsområde där gränsdragningsproblem råder om till vilken socialvård tjänsten kan höra.
Förslaget kan även medföra att den personal som är verksam inom den socialvård som samordnas kan komma att överföras till en ny huvudman för verksamheten. För viss personal, i synnerhet i de mindre kommunerna, kan reformen dock medföra att en och samma personal kan ha uppgifter som kan hänföras både till de verksamhetsområden som ska samordnas och till barn- och äldreomsorgen som blir kvar hos primärkommunerna. Denna problematik måste lösas i samförstånd vid de enskilda kommunerna i god tid innan samordningen förverkligas, så att verksamheten kan fungera smärtfritt efter att den föreslagna lagstiftningen trätt i kraft. En närmare analys av konsekvenserna för personalen tas upp separat i kapitel 6.3.
I samband med organisationsförändringar aktualiseras även frågan om hur samarbetet mellan arbetsgivare och personal ska skötas. Landskapsregeringen kan konstatera att det i landskapslagstiftningen saknas sådana bestämmelser som finns i lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare (FFS 449/2007). Landskapet har lagstiftningsbehörighet i fråga om kommunernas tjänsteinnehavare och tjänstekollektivavtal för kommunernas anställda, medan arbetsrätten i övrigt samt arbetsavtal är rikets lagstiftningsbehörighet. Denna behörighetsfördelning medför att lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare åtminstone bör iakttas av kommunala arbetsgivare till den del rikslagen gäller den privaträttsligt anställda personalen. Enligt 4 § i lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare ska lagen tillämpas på sådana förändringar i organiseringen av arbetet, kommunernas servicestruktur, kommunindelningen eller i samarbetet mellan kommunerna som har betydande konsekvenser för personalens ställning. Bestämmelser om samarbete med utgångspunkt från arbetsskyddsperspektivet finns även i samarbetsavtalet i det allmänna kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalet.
6.3 Verkningar för personalen
6.3.1 Samordning inom ramen för en överlåtelse av rörelse
Den personal som arbetar med uppgifter inom eller på annat sätt med de kommunala organisationer som berörs av den föreslagna reformen påverkas på olika sätt av förslaget, mycket beroende hur den samordnade socialtjänsten slutligen genomförs. Såvida personalen inte omfattas av bestämmelserna om överlåtelse av rörelse bör personalens ställning regleras i det avtal som ingås i fråga om organiseringen av samarbetet.
Såvida en så kallad överlåtelse av rörelse kan anses föreligga finns särskilda bestämmelser om detta i 1 kap. 10 § i arbetsavtalslagen (FFS 55/2001) och 25 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare (FFS 304/2003). Lagen om kommunala tjänsteinnehavare är med vissa undantag gällande på Åland med stöd av landskapslagen (2004:24) om tillämpning i landskapet Åland av lagstiftningen om kommunala tjänstemän.
Till den del den föreslagna organisationsförändringen kommer att betraktas som en överlåtelse av rörelse har den gamla arbetsgivaren inte någon rätt att säga upp ett arbetsavtals- eller tjänsteförhållande på den grunden att skötseln av uppgiften överförs på den nya samarbetsorganisationen. Samtidigt blir personalens löneförmåner som har förfallit till betalning och andra förmåner, såsom rätten till semester, bindande för den nya arbetsgivaren oavsett arbetsgivarbytet. Vid överlåtelsen övergår arbetsgivarens rättigheter och skyldigheter på mottagaren och tjänstemännen övergår automatiskt från överlåtarens tjänst till mottagarens tjänst och villkoren i deras anställningsförhållanden förblir oförändrade. Överlåtelsens mottagare får inte säga upp anställningsförhållandet enbart på grund av att rörelsen överlåts.
Med överlåtelse av rörelse avses enligt motiven till 25 § 1 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare överlåtelse av en funktionell del i en kommun eller samkommun/kommunalförbund till en annan arbetsgivare, om den del som överlåts förblir oförändrad eller likartad efter överlåtelsen. Bedömningen av huruvida kriterierna för en överlåtelse av rörelse anses uppfyllda ska göras utifrån en helhetsbedömning. Enligt motiven (RP 196/2002 rd) till bestämmelsen ska det i synnerhet beaktas; vilken funktionell del det är fråga om, om byggnader, lösöre eller annan sådan materiell egendom har överlåtits, vilket värde den immateriella egendomen haft i överlåtelseögonblicket, om största delen av personalen har anställts hos den nya verksamhetsutövaren, om klientelet har överförts med verksamheten samt hur likadan verksamheten har varit före och efter överlåtelsen och ytterligare hur länge denna verksamhet eventuellt har varit avbruten.
Regelverket förutsätter dessutom att den nya verksamhetsenheten ska vara organiserad så att den är bestående och får inte begränsa sig enbart till genomförandet av ett visst projekt. Den betydelse som ska tillskrivas olika bedömningsgrunder varierar beroende på hurudan verksamhet det är fråga om. I synnerhet när enheten i vissa branscher kan utöva sin verksamhet utan någon avsevärd materiell eller immateriell egendom, får överföringen av sådana egendomsposter i princip inte ställas som förutsättning för att verksamhetsenheten ska bevaras. Då ska uppmärksamhet bland annat fästas vid om förvärvaren i fråga om både antal och behörighet anställer en väsentlig del av den personal som föregångaren anvisar speciellt för dessa arbetsuppgifter.
Som redan har konstaterats är såväl arbetsavtalslagen som lagen om kommunala tjänsteinnehavare tillämpliga på den föreslagna samordningen av socialtjänsten. I vilken omfattning lagarna blir tillämpliga är givetvis beroende på den samarbetsform som den samordnade socialtjänsten förverkligas genom. När det gäller specifikt definitionen av överlåtelse av rörelse finns det en skillnad i ordalydelsen mellan de båda lagarna. Men trots dessa avvikelser är inte avsikten enligt lagarnas förarbeten att bestämmelserna i sak ska skilja sig åt.
Förslaget medför ett stort ansvar för kommunerna och Ålands omsorgsförbund k.f. att i god tid innan lagstiftningen träder i kraft noggrant analysera vilken personal som omfattas av reformen och vilka konsekvenser det får för den egna personalstyrkan. Särskilt i de mindre kommunerna finns det personal som har uppgifter både inom den socialtjänst som samordnas och inom barn- och äldreomsorgen. Under beredningen av reformen har landskapsregeringen under ett flertal tillfällen uppmanat kommunerna att tillsammans med berörd personal utreda hur den egna kommunen berörs av samordningen. Denna uppgift kan endast varje enskild kommun svara för självständigt. Den kommunala avtalsdelegationen kan fungera som ett viktigt stöd i detta arbete. Avsikten är att landskapsregeringen vid behov ska vara kommunerna behjälplig vid denna kartläggning, så att en så korrekt och ändamålsenlig samordning kan slutföras. Enligt de uppgifter som lagberedningsgruppen för kommunernas socialtjänst hade tillgång till (bilaga 3 i slutrapporten) finns merparten av den personal som berörs av reformen vid Ålands omsorgsförbund k.f. Uppgifterna visar på att cirka 75 procent (166,6) av personalen i den nya organisationen skulle kunna härledas till Ålands omsorgsförbund k.f., det vill säga till ett idag i lag förskrivet obligatoriskt kommunalt samarbete, medan resterande cirka 25 procent (40,92) av personalen skulle komma från primärkommunerna. Antalet kommunalanställda var år 2013 totalt 1738 stycken (Statistik 2014:4, Åsub).
6.3.2 Förverkligande av samordningen
Om samordningen förverkligas inom ramen för en överlåtelse av rörelse är den avgörande tidpunkten för det rättsliga ansvaret själva överlåtelseögonblicket. Det är vid denna tidpunkt som arbetsgivarens rättigheter och skyldigheter övergår på mottagaren enligt 25 § 2 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare. Samtidigt övergår tjänstemannen automatiskt från överlåtarens tjänst till förvärvarens tjänst. Villkoren i tjänstemännens anställningsförhållanden förblir oförändrade.
En avgörande tidpunkt för det rättsliga ansvaret är som sagts överlåtelseögonblicket. Med överlåtelseögonblicket avses den tidpunkt då förvärvaren i praktiken börjar utöva bestämmanderätt. Från och med denna tidpunkt övergår ansvaret för exempelvis tjänstemännens/arbetstagarens lönefordringar eller andra fordringar från överlåtaren på förvärvaren.
Vid överlåtelse av rörelse ansvarar överlåtaren och förvärvaren enligt 25 § 3 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare solidariskt för en lönefordran eller fordran av annat slag som härrör från tjänsteförhållandet, om den har förfallit till betalning före överlåtelsen. Överlåtaren är dock gentemot förvärvaren ansvarig för en fordran som förfallit till betalning före överlåtelsen, om inte något annat har avtalats.
Eftersom de personalöverföringar som kan bli aktuella genom den föreslagna samordningen kommer att ske mellan kommunala organisationer kommer de inte att ha någon inverkan på personalens pensionsförmåner. Personalen omfattas även framdeles av det kommunala pensionssystemet enligt lagen om kommunala pensioner (FFS 549/2003) och garanteras åtminstone samma rättigheter även om den kommunala arbetsgivaren ändras. Arbetspensionsskyddet för den grupp av anställda som berörs av reformen faller enligt 29 § 1 mom. 3 punkten i självstyrelselagen inom ramen för rikets lagstiftningsbehörighet, varför lagen om kommunala pensioner kan tillämpas på den föreslagna överlåtelsen. Pensionsskyddet bestäms direkt med stöd av lagen om kommunala pensioner, som omfattar såväl kommuner som kommunalförbund. Den ovan beskrivna situationen brukar sedan gammalt beskrivas som så att ett kommunalt anställningsförhållande inte anses bli avbrutet när en tjänsteman eller en arbetstagare omedelbart övergår från ett medlemssamfund till ett annat, om orsaken till detta är att en viss verksamhet inom medlemssamfundet börjar skötas av ett annat medlemssamfund.
Kommunerna är parter i det allmänna kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalet (AKTA). Den kommunala myndighet som övertar pensonalen från en annan kommunal organisation är därmed skyldig att iaktta det tjänstekollektivavtal som gäller vid tiden för överlåtelsen. Till den del samordningen förverkligas inom ramen för en överlåtelse av rörelse ingår även i 25 § 4 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare en hänvisning till 5 § i lagen om kollektivavtal (FFS 436/1946), vilket innebär att förvärvaren inträder i alla de rättigheter och skyldigheter som enligt kollektivavtalet tillkom den tidigare arbetsgivaren. Bestämmelserna gäller bland annat semestrar, lön för sjukdomstid. Som redan har påtalats ovan sker den föreslagna samordningen av socialtjänsten till den del personal förflyttas mellan arbetsgivare som är kommunala. Kollektivavtalet AKTA torde därmed vara tillämpligt på kommunernas och kommunalförbundens tjänsteinnehavare och månadsavlönade arbetstagare.
Såvida samordningen förverkligas inom ramen för en överlåtelse av rörelse medför regelverket att en tjänsteman/arbetstagare inte har en ensidig rätt att motsätta sig förflyttningen och stanna kvar hos i ett anställningsförhållande hos överlåtaren. Däremot finns det en möjlighet för tjänstemannen att säga upp sitt anställningsförhållande med en kortare uppsägningstid. Bestämmelser om detta finns i 39 § 2 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare.
6.3.3 Uppsägningsrätt i olika situationer
I 39 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare finns särskilda bestämmelser om såväl förvärvarens som tjänstemannens uppsägningsrätt i samband med en överlåtelse av rörelse i enlighet med lagens 25 §. Enligt bestämmelsen får förvärvaren av en rörelse inte säga upp ett anställningsförhållande enbart på basis av en sådan överlåtelse av rörelse som avses i 25 §. En uppsägning är däremot enligt motiven möjlig om uppsägningen sker av ekonomiska, tekniska eller organisatoriska orsaker som leder till förändringar i behovet av arbetskraft. I samband med överlåtelse av rörelse har både överlåtaren och förvärvaren rätt att säga upp en tjänsteman endast om det finns en sådan uppsägningsgrund i samband med tjänstemannens person enligt lagens 35 § eller en sådan grund i samband med ekonomiska orsaker eller produktionsorsaker enligt samma lags 37 §. Av intresse i detta sammanhang är främst bestämmelserna om uppsägning av ekonomiska orsaker eller av produktionsorsaker.
Enligt 37 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare kan ett tjänsteförhållande sägas upp om tjänstemannens uppgifter av ekonomiska orsaker, till följd av omorganiseringar hos arbetsgivaren eller inom enheten i fråga eller av någon annan jämförbar orsak har minskat väsentligt och varaktigt. För att en uppsägning ska kunna genomföras måste det dessutom uteslutas att tjänstemannen med beaktande av dennes yrkesskicklighet och förmåga inte skäligen kan placeras i ett annat anställningsförhållande med uppgifter som inte väsentligt avviker från tjänstemannens uppgifter eller utbildas för nya uppgifter. Bland exemplen på situationer då uppsägningsrätten kan utnyttjas nämner motiven till paragrafen omorganisering av kommunens förvaltning eller uppgifter, där det av ekonomiska eller organisatoriska skäl kan innebära att de antal anställda som behövs kan minska i antal. Det kan här röra sig om att tjänstgöringsplatsen flyttas till annan ort och att tjänstemannen inte av grundad anledning kan flyttas med. Men omplaceringsskyldigheten måste först prövas.
I 37 § 2 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare exemplifieras två situationer då en uppsägningsrätt inte föreligger. Sådant är fallet då uppsägningen har föregåtts eller följts av att en ny person har anställts för liknande uppgifter, och förändringar i arbetsgivarens verksamhetsbetingelser inte har inträffat under samma tid. Uppsägningsrätt föreligger inte heller om den omorganisering av arbetsuppgifterna som har uppgivits som orsak till uppsägningen i själva verket inte minskar de uppgifter som arbetsgivaren kan erbjuda eller ändrar uppgifternas art.
6.3.4 Särskilt anställningsskydd
Landskapsregeringen föreslår att varken det första eller det andra lagförslaget kompletteras med en bestämmelse som möjliggör att den personal som överförs till den nya organisationen för en samordnad socialtjänst ska komma i åtnjutande av ett flerårigt anställningsskydd i lag. Vid reformer av kommunala strukturer i riket finns det exempel på specialregleringar med tidsbestämda anställningsskydd för personal som har berörts av olika omorganiseringar. Så är exempelvis fallet i lagen om en kommun- och servicestrukturreform (FFS 169/2007) samt i den kommunindelningslag som alltjämt är tillämplig på Åland. I dessa lagar infördes ett femårigt anställningsskydd för personalen. Enligt kommunindelningslagen var bestämmelserna tillämpliga vid ändringar i kommunindelningen som trädde i kraft vid ingången av åren 2008-2013.
Arbetsgivaren hade i de ovan angivna exemplen ingen rätt att säga upp ett anställningsförhållande av ekonomiska orsaker eller produktionsorsaker enligt 7 kap. 3 § i arbetsavtalslagen eller 37 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare. Det femåriga anställningsskyddet började från det att personalen övergick i anställning hos den nye arbetsgivaren. Anställningsskyddet enligt nämnda riksbestämmelser var dock inte absolut. Om en person vägrade ta emot en ny arbetsuppgift eller tjänst som arbetsgivaren erbjöd honom eller henne enligt 7 kap. 4 § i arbetsavtalslagen eller 37 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare kunde tjänstemannen/arbetstagaren sägas upp.
Att införa motsvarande bestämmelser i en landskapslag skulle vara problematisk i och med den delade lagstiftningsbehörigheten. I fråga om tjänstemän är en sådan specialbestämmelse fullt möjlig att ta in i en landskapslag. Men till den del även arbetstagare som är anställda med stöd av arbetsavtalslagen involveras, är rättsområdet att hänföra till rikets lagstiftningsbehörighet. Merparten av de anställda som berörs av reformen är privaträttligt anställda. Den delade lagstiftningsbehörigheten begränsar med andra ord landskapets manöverutrymme i nämnda personalfrågor.
Landskapsregeringen anser det inte vara ändamålsenligt att införa ett begränsat anställningsskydd i landskapslagstiftningen. Den föreslagna samordningen av socialtjänsten medför dock att kompetens samlas inom en större organisation, vilket torde skapa bättre förutsättningar för att tillgodose de ökade kraven på spetskompetens och specialisering. Samtidigt bör det noteras att förändringen av organisationsstrukturen från ett system där personalen är anpassad till många mindre enheter på sikt även kan leda till att ett överskott av en viss typ av kompetens kan uppstå och att rationaliseringar därmed kan behöva göras när verksamheten har inletts och den nya organisationen arbetats in. Förslaget hindrar dock inte parterna i ett anställningsförhållande att komma överens om ett anställningsskydd i ett särskilt avtal.
6.4 Övriga verkningar
6.4.1 Miljö och jämställdhet
Förslaget har inga kända konsekvenser för miljön, samtidigt som föreslaget riktar sig till kvinnor och män på samma sätt. Avsikten är att förslaget ska främja en för såväl kvinnor som män likvärdig och trygg socialvård. Merparten av den personal som berörs av den föreslagna samordningen är kvinnor.
6.4.2 Handlingar
Reformen av kommunernas socialtjänst får effekt även på de handlingar som kommunerna och Ålands omsorgsförbund k.f. hanterar och har hanterat i sin dagliga verksamhet. Bestämmelser om hur handlingar ska hanteras vid en myndighet finns i landskapslagen (1977:72) om allmänna handlingars offentlighet och i landskapslagen (2007:88) om behandling av personuppgifter inom landskaps- och kommunalförvaltningen samt i särskilda specialbestämmelser.
I exempelvis 3 och 4 kap. i lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården finns bestämmelser om handlingar och hemlighållande av dem. Dessa riksbestämmelser är med vissa avvikelser tillämpliga även på Åland med stöd av blankettlagen om socialvård. I fråga om handlingarnas förvarande och annan arkivering finns dessutom bestämmelser i arkivlagen (2004:13) för landskapet Åland. Enligt 7 § i arkivlagen för landskapet Åland ska kommunstyrelsen utse den tjänsteman eller funktionär som leder kommunens arkivfunktion och arkivbildning och som svarar för de handlingar som ska förvaras varaktigt. Sistnämnda skyldighet ska även iakttas av kommunalförbund.
Mer specifikt finns bestämmelser om handlingssekretess i 14 § i lagen om klienters ställning och rättigheter inom socialvården, enligt vilken socialvårdshandlingar som innehåller uppgifter om socialvårdsklienter eller andra enskilda ska hållas hemliga. Enligt bestämmelsen får en sekretessbelagd handling inte visas för eller lämnas ut till utomstående. Uppgifter ur en sekretessbelagd handling får endast lämnas ut med klientens samtycke, såvida det inte i lag finns någon uttrycklig bestämmelse som möjliggör utlämnande av uppgiften. De viktigaste bestämmelserna om utlämnande av uppgifter och om rätten att få uppgifter inom socialvården finns samlade i 17, 18 och 20 §§ i lagen om klienters ställning och rättigheter inom socialvården. I 20 § i lagen om klienters ställning och rättigheter inom socialvården regleras skyldigheten att lämna sekretesslagda uppgifter till socialvårdsmyndigheter. Enligt bestämmelsen är kommunala myndigheter skyldiga att på begäran av en socialvårdsmyndighet avgiftsfritt och utan hinder av sekretessbestämmelserna lämna till socialvårdsmyndigheten sådana uppgifter och utredningar som de förfogar över och som i väsentlig grad inverkar på en klientrelation inom socialvården och som är nödvändiga för myndigheten på grund av dess i lag föreskrivna uppgifter att utreda klientens behov av socialvård, för att ordna socialvård och genomföra därtill anknutna åtgärder samt för att kontrollera uppgifter som lämnats till myndigheten.
För att ett obligatoriskt kommunalförbund ska kunna sköta sina uppgifter tillfredställande framdeles måste förbundet få tillgång till handlingar som finns hos kommunerna och Ålands omsorgsförbund k.f. på ett mer ändamålsenligt sätt. Landskapsregeringen föreslår därför att bestämmelserna om rätten att få uppgifter inom socialvården kompletteras med en särskild övergångsbestämmelse till den föreslagna ändringen av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst. Enligt bestämmelsen skulle de handlingar som ansluter sig till den socialvård som omfattas av samordningen och som upprättats och förvaras hos kommunerna eller kommunalförbundet för det åländska specialomsorgsdistriktet överföras till det obligatoriska kommunalförbundet för att framdeles förvaras och användas av detta kommunalförbund. På de handlingar som överförs till kommunalförbundet tillämpas de bestämmelser som annars gäller för dessa handlingar.
6.4.3 Avtal
Den föreslagna reformen medför även att kommunerna och Ålands omsorgsförbund k.f. måste gå igenom de avtal som myndigheterna har ingått med olika parter och som på ett eller annat sätt är kopplat till de socialvårdstjänster som omfattas av den föreslagna samordningen. De avtal det kan röra sig om gäller exempelvis hyresavtal, avtal om köptjänster och klientavtal.
Oberoende av omsorgsförbundets verksamhet fasas ur eller anpassas till den samordnade socialtjänsten torde förbundets verksamhet upphöra att existera i dess nuvarande form. Kommunerna kan välja att anförtro en annan kommun att sköta de uppgifter som samordnas för en eller flera kommuners räkning, bygga vidare på det kommunalförbund som omsorgsförbundet utgör genom en ändring av dess grundavtal eller genom att bilda ett helt nytt kommunalförbund. Oavsett vägval får det effekter på ingångna avtal. Även om kommunerna väljer att endast anpassa omsorgsförbundets verksamhet till den föreslagna samordningen inom ramen för redan existerande kommunalförbund kan det påverka gällande avtal. Bland annat kan omsorgsförbundets namn komma att ändras, samtidigt som det ombildade kommunalförbundets uppgifter kommer att utökas. Ansvaret för skötseln av ett flertal nya socialvårdstjänster såsom barnskydd, handikappservice, missbrukarvård och utkomststöd överförs till den nya kommunala myndigheten, uppgifter som tidigare har åvilat primärkommunerna.
Frågan som här kan ställas är huruvida principerna för en så kallad universalsuccession kunde anses uppfyllda, det vill säga att en ny juridisk person kan anses träda in i en annan juridisk persons ställe vad gäller i princip alla utfästelser och rättigheter. Det förefaller tveksamt att denna princip fullt ut skulle kunna tillämpas på det aktuella fallet. Genom reformen kommer primärkommunerna inte att upphöra att existera. Kommunen är fortsättningsvis förpliktad av de avtal som har ingåtts. Däremot skulle förändringarna av kommunalförbundet Ålands omsorgsförbund till viss del kunna tillgodose kriterierna för att en universalsuccession skulle kunna anses uppfyllda. En kompletterande lagbestämmelse om att så vore fallet hade varit önskvärd i framförallt det andra lagförslaget. Problematiken är att rättsområdet till stor del är att hänföra till rikets lagstiftningsbehörighet, varför en sådan bestämmelse inte kan intas i lagförslaget.
De avtal som finns inom de verksamhetsgrenar som berörs av reformen bör således kartläggas och specificeras. För att undvika tolkningsproblem om avtalens innebörd kan avtalen behöva justeras i överensstämmelse med det nya huvudmannaskapet. I vissa situationer kan det dessutom visa sig nödvändigt att upprätta helt nya avtal mellan berörda parter.
7. Beredningsarbetet
Arbetet och diskussionerna kring en samordnad socialtjänst har pågått under ett flertal år. Redan år 2002 utredde Ålands kommunförbund behovet av ett kommunalt samarbete inom barnskyddet (Utredning av barnskyddet på Åland, ÅKF, 2002). I utredningen framkom att arbetsbelastningen ökat på kommunernas socialförvaltningar under de senaste åren, mycket beroende på ett ökat antal barnskydds- och vårdnadsärenden. Handläggningen av denna typ av ärenden konstaterades i utredningen kräva mycket tid, kunnande och resurser och socialarbetare med speciellt kunnande.
År 2003 gjordes en utredning om en samordning av socialvården på Åland (”Mariehamns stads, norra Ålands och södra Ålands socialserviceorganisation år 200?” - en samordning av socialvården på Åland, T Lundberg, 2003). I utredningen konstateras att det inte finns ”hinder i lagstiftningen för att samordna hela eller delar av socialvården. Om berörda kommuner är överens om hur socialvården ska organiseras, finansieras osv. kan kommunerna fritt bestämma hur det skall se ut”.
De nämnda utredningarna följdes år 2006 av två utredningar som genomfördes på uppdrag av Ålands kommunförbund (Förslag till socialjour på Åland, Lindberg, 2006, samt Förstudie om utvecklande och finansiering av den kommunala välfärdsservicen, Lindfors, 2006).
Ålands utrednings- och statistikbyrå (Åsub) publicerade år 2009 en rapport med anknytning till kommunalt samarbete (Vilka krav kan vi ställa på framtidens kommuner. Ett underlag för den fortsatta diskussionen om organiseringen av kommunsektorn på Åland, rapport 2009:13). Denna rapport följdes av enkät år 2010 (Invånarnas syn på kommunernas verksamhet och organisation, rapport 2010:9). Enkäten är unik på så sätt att det är en av få utredningar som efterhör kommuninvånarnas åsikter. Denna visar att 44 procent av de svarande anser att socialservicen kan skötas i samarbete med eller av annan kommun. Endast 18 procent av de svarande ansåg att social administration ska finnas tillgänglig nära hemmet. Detta att jämföra med barnomsorg och skola som över 80 procent av de svarande ansåg ska finnas tillgängligt nära hemmet. Enkäten visar också att 63 procent av de svarande ansåg att personalens kompetens är speciellt viktig vid den sociala administrationen. Grundskola, äldreomsorg, barnomsorg var andra områden inom vilka personalens kompetens värderades som speciellt viktig (85 procent av de svarande eller fler).
År 2011 kom en ny utredning (Socialvårdens utveckling inklusive huvudmannaskapet för missbrukarvården på Åland, Lund & Lindfors, 2011). Utredarna samlade i denna utredning in de kommunala socialkansliernas synpunkter gällande socialvårdens verksamhetsområde och organisation. I rapportens slutsatser konstateras att det ännu i de flesta åländska kommuner saknas möjlighet ”att arbeta specialiserat och med stöd av arbetsgrupp vilket rimligen skulle ha betydelsefulla fördelar för både brukare och personal, och dagens organisation bjuder heller inte tillräckligt in till möjligheter att genom helhetsgrepp bedriva ett adekvat utvecklingsarbete på alla områden”.
I landskapsregeringens regeringsprogram (M nr 1/2011-2012) från november 2011 konstateras att en helhetsöversyn av servicen i landskapet och kommunerna ska göras och ett reformarbete ska inledas omgående i syfte att skapa mer effektiva former för den offentligt finansierade serviceproduktionen. Enligt regeringsprogrammet är målet är att nå ökad ekonomisk effektivitet, säkerställa skola och omsorger, öka kompetensen, uppnå en likvärdig behandling och ökad rättssäkerhet. I regeringsprogrammet lyfter landskapsregeringen särskilt fram barnskydd, missbrukarvård, specialomsorg och handikappservice som betungande för kommunerna och man konstaterar att dessa sektorer behöver omstruktureras. Som ett första led i arbetet med reformen av den offentligt finansierade serviceproduktionen tillsatte landskapsregeringen en arbetsgrupp i januari 2012 vars uppgift var att ta fram logiska organisationsmodeller för produktionen av offentlig service på Åland.
I maj 2012 presenterades en rapport (Samhällsreformen på Åland - alternativa byggstenar, ASAM-gruppen, 2012). Visionerna om och behoven av en samhällsreform på Åland nedtecknades i en sammanställning (Ålands samhällsservicereform, Kairos Future, 2013), detta som ett slutresultat av de så kallade breddgruppsmöten som hållits inom ramen för samhällsreformen.
För att skissa en tydligare bild av hur en samordning inom det sociala området kunde se ut tillsattes i november 2012 en arbetsgrupp. I maj 2013 avlämnade arbetsgruppen, som kom att kallas för Susanne-gruppen, sin slutrapport (Samordning av social service - Tryggande av basservice inom ramen för arbetet med samhällsservicereformen, 2013). Arbetsgruppen föreslog att en ny myndighet ”Kommunernas socialtjänst” skulle bildas och att den nya myndigheten skulle sköta all socialvård i landskapet förutom barn- och äldreomsorgen.
I juni 2013 lämnade landskapsregeringen ett meddelande till Ålands lagting om samhällsservicereformen, den digitala agendan och den övergripande framtidsutvecklingen (M nr 3/2012-2013). I meddelandet redogörs för grunderna till samhällsservicereformen, målen, arbetsmetodiken och de konkreta förslagen till åtgärder.
Nästa steg i beredningsprocessen var att i oktober 2013 tillsätta en lagberedningsgrupp för verkställande av en samordnad social service i landskapet med utgångspunkt från den så kallade Susanne-gruppens förslag. Lagberedningsgruppen avlämnade sin slutrapport till landskapsregeringen i april 2014 (Slutrapport lagberedningsgruppen för Kommunernas socialtjänst, 2014). Parallellt med sistnämnda arbete utförde Åsub på landskapsregeringens uppdrag vissa uppföljningsanalyser och databearbetningar i anslutning till utformningen och finansieringen av den nya socialtjänstmyndigheten. Åsub:s rapport avlämnades i juni 2014 (Finansiering av Kommunernas socialtjänst, rapport 2014:4).
Under hela beredningsarbetet allt sedan år 2011 har olika intressenter varit involverade i reformarbetet, bland annat inom ramen för ledningsgrupp, analysgrupp och breddgrupper. Breddgrupperna har bestått av cirka 100 personer med representation från de åländska kommunerna, landskapet, näringslivet, skolsektorn, kommunförbundet och tredje sektor. Sommaren 2014 skickades slutrapporten från lagberedningsgruppen för verkställandet av Kommunernas socialtjänst samt förslag till finansiering av samma myndighet ut på remiss till kommunerna, Ålands hälso- och sjukvård, Ålands kommunförbund k.f., De Gamlas Hem k.f., Ålands omsorgsförbund k.f., k.f. Norra Ålands högstadiedistrikt, k.f. Södra Ålands högstadiedistrikt, TCÅ r.f., Akava Åland r.f. och FOA-Å.
Ett första lagförslag om kommunernas socialtjänst presenterades vid ett så kallat breddgruppsmöte den 11 februari 2015. Lagförslaget hade utarbetats med utgångspunkt från lagberedningsgruppens slutrapport för Kommunernas socialtjänst och Åsub:s slutrapport om Kommunernas socialtjänst samt med beaktande av de remissyttrande som inkommit över nämnda utredningar. Därefter fortsatte beredningen och ett reviderat lagförslag remitterades till Ålands kommunförbund k.f. och Mariehamns stad inför ett samrådsmöte den 6 mars 2015. Den 9 mars 2015 skickades lagförslaget ut på en sedvanlig remiss till Ålands kommunförbund k.f., Mariehamns stad, Akava-Åland r.f., TCÅ r.f., Tehys fackavdelning på Åland r.f., FOA-Å och Talentia Åland r.f.
Detaljmotivering
1. Landskapslag om en kommunalt samordnad socialtjänst
1 § Lagens tillämpningsområde. I paragrafen anges landskapslagens materiella tillämpningsområde och de myndigheter på vilka landskapslagen ska tillämpas. Den föreslagna landskapslagen reglerar organiseringen av samarbetet mellan kommunerna när det gäller tillhandahållandet av all den socialvård som ankommer på kommunerna förutom barn- och äldreomsorg. Vilken denna socialvård som ankommer på kommunerna är följer av den socialrättsliga speciallagstiftningen. De uppgifter som enligt denna speciallagstiftning ankommer på kommunerna ska således enligt förslaget skötas av den kommunala myndighet som kommunerna avtalar om enligt den föreslagna lagen.
Den föreslagna lagen omfattar således barnskydd, handikappservice, specialomsorg och missbrukarvård. Även kommunens ansvar vad gäller utkomststöd, barnatillsyningsmannens uppgifter, integrationsarbete, vårdnadsutredningar och moderskapsunderstöd omfattas av den föreslagna samordningen. Men för att på bästa sätt klargöra vilka socialvårdsområden som lagen ska tillämpas på, fordras en analys av vad som avses med barn- och äldreomsorg. Dessa två socialvårdsområden faller utanför lagens tillämpningsområde och den föreslagna samordningen av kommunernas socialtjänst.
Grundläggande bestämmelser om barnomsorg finns i barnomsorgslagen för landskapet Åland. Kompletterande bestämmelser finns i landkapsförordningen om behörighetskrav för personal anställd i daghem och fritidshem. Med barnomsorg avses enligt nämnda lagstiftning daghemsverksamhet, fritidsverksamhet och lekverksamhet. Daghemsverksamhet bedrivs i daghem, familjedaghem och gruppfamiljedaghem. I daghemsverksamheten ska specialbarnomsorgen dessutom erbjuda behövliga specialpedagogiska åtgärder till barn med särskilda behov.
Utanför den föreslagna lagens tillämpningsområde, men inom begreppet barnomsorg i vid bemärkelse, faller det så kallade hemvårdstödet enligt landskapslagen om stöd för vård av barnen i hemmet. Enligt huvudregeln i landskapslagen om stöd för vård av barnen i hemmet har en vårdnadshavare för barn under tre år som inte utnyttjar kommunal daghemsverksamhet eller sådan daghemsverksamhet som kommunen bekostar rätt att få stöd för vård av barn i hemmet.
Någon särskild lagstiftning om äldreomsorgen finns inte i landskapslagstiftningen. Ett klargörande är därför på sin plats från och med vilken tidpunkt befolkningen ska anses omfattas av begreppet äldreomsorg enligt den föreslagna paragrafen. I landskapsregeringens kvalitetsrekommendation angående tjänster för äldre (augusti 2010) ska de tjänster som produceras för äldre rikta sig till åldersgruppen 65 år och uppåt. För att undvika tolkningsproblem bör en klar åldersgräns fastslås. Utgångspunkten för att betraktas som äldre och därmed även kunna omfattas av äldreomsorg, vilket i sin tur leder till att denna omsorg exkluderas från den föreslagna lagens tillämpningsområde, bör enligt landskapsregeringen läggas vid den lägsta ålder som berättigar till ålderspension i arbetspensionssystemet. Enligt gällande arbetspensionssystem är den lägsta åldersgränsen för ålderspension 63 år. I september 2014 enades arbetsmarknadens centralorganisationer om en förändring av arbetspensionsskyddet. Under förutsättning att denna överenskommelse förverkligas i pensionslagstiftningen, kommer åldern för ålderspension att höjas steg för steg från och med år 2017. Den nya åldersgränsen gäller de som är födda år 1955 eller senare. Enligt den föreslagna förändringen av arbetspensionssystemet kommer åldersgränsen för ålderspension från och med år 2017 att höjas med 3 månader för varje födelseårskull, tills den lägsta åldern för ålderspension är 65 år. Genom arbetspensionsreformen kommer den lägsta ålder som berättigar till ålderspension att sammanfalla med åldersdefinitionen av äldre enligt landskapsregeringens kvalitetsrekommendation angående tjänster för äldre.
Följande frågeställning är vad som kan anses ingå i begreppet äldreomsorg. Här får ledning tas från socialvårdslagen som enligt doktrinen kan anses utgör en allmän lag som stöder sig på den så kallade universalitetsprincipen. Denna princip kan sägas ge uttryck för lika service åt alla befolkningsgrupper. Omsatt på socialvårdslagen innebär denna universalitetsprincip att de tjänster som föreskrivs i socialvårdslagen är tilltänkt för alla som är i behov av dem oavsett ålder och ekonomisk ställning. Rikets socialvårdslag är med vissa undantag tillämplig i landskapet med stöd av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om socialvård. Med socialvård avses enligt socialvårdslagen socialservice, utkomststöd, socialt understöd, sociala krediter och med dessa sammanhängande funktioner som är avsedda att främja och upprätthålla enskild persons, familjs och samfunds sociala trygghet och prestationsförmåga. I 13 § i socialvårdslagen regleras kommunens allmänna skyldigheter. Enligt bestämmelsen ska kommunen såsom till socialvården hörande uppgifter sörja för att bland annat socialservice anordnas till kommunens invånare. Närmare bestämmelser om den socialservice som kommunen ska tillhandhålla finns i 17-28 §§ i socialvårdslagen.
Av den allmänna socialservice som räknas upp i 17 § 1 mom. i socialvårdslagen utgör hemservice, boendeservice och institutionsvård sådan socialservice som oftast ordnas till äldre personer och som kan betraktas som den traditionella äldreomsorgen. Men gränsdragningsproblem kan förekomma, exempelvis när klienter som inte hör till gruppen äldre personer ändå vistas på serviceboenden och kommunala institutioner som administrativt ligger under äldreomsorgen.
Inom den så kallade specialsocialvården hittar vi med stöd av 17 § 2 mom. i socialvården även annan service som ordnas för äldre. Hit hör framförallt stöd till närståendevård, om vilket närmare bestämmelser med stöd av blankettlagen om socialvården finns i rikslagen om stöd för närståendevård. Men socialservice kan även ordnas för äldre i form av service och stöd på grund av handikapp (genom landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om service och stöd på grund av handikapp), specialomsorger för utvecklingsstörda (genom landskapslagen om tillämpning av lagen angående specialomsorger för utvecklingsstörda) och service i anslutning till missbrukarvård. Missbrukarvården kan ordnas som service både inom socialvården och hälsovården (genom blankettlag om socialvård – socialvårdslagen och landskapslagen (2011:114) om hälso- och sjukvård).
Av 40 a § i socialvårdlagen följer hur behovet av socialservice ska tillhandahållas. Enligt bestämmelsen är kommunen i annat en brådskande fall skyldig att i fråga om en person som har fyllt 75 år tillhandhålla bedömning av behovet av socialservice senast sjunde vardagen efter det att personen i fråga eller hans eller hennes lagliga företrädare eller anhöriga eller någon annan person eller en myndighet, för att få service ha tagit kontakt med en myndighet i kommunen som ansvarar för socialservicen. På motsvarande sätt ska kommunen tillhandhålla bedömningen av behovet av socialservice i fråga om person som får i 9 § 3 mom. 3 punkten i lagen om handikappförmåner avsett vårdbidrag för pensionstagare. Det är värt att notera att sistnämnda bestämmelser understryker att det är den äldres behov av service som ska bedömas, inte behovet av specifika tjänster. En viktig del av bedömningen av behovet av socialservice utgörs av att på ett tillräckligt mångsidigt sätt mäta funktionsförmågans olika delar och att beakta faktorer som har samband med tillgängligheten i omgivningen, tryggheten i boendet och tillgången till närservice. Eftersom en stor del av de tjänster som ingår i socialvården riktar till vuxna personer oavsett ålder kommer gränsdragningsfrågor således att uppstå.
De gränsdragningsproblem som har påtalats ovan i fråga om den socialservice som tillhandahålls andra än äldre personer fastän servicen administrativt ligger under äldreomsorgen, kan i synnerhet inom specialsocialvården även vara den omvända. Även dessa gränsdragningsproblem kommer, såsom påtalats i den allmänna motiveringen i kapitel 6.2, att behöva kartläggas och lösas i och med förverkligandet av reformen med en samordnad socialtjänst.
2 § Samordningens syfte. I paragrafen beskrivs syftet med samordningen av den socialvård som kommunerna ska tillhandhålla. Avsikten med en samordnad socialtjänst för hela Åland är att få en organisation som på ett bättre sätt än i dag kan främja en innehållsmässigt likvärdig service, en effektiv användning av resurserna, en samlad kompetens och en ökad specialisering inom personalen, en större integritet, en stärkt anonymitet och ett gott rättsskydd.
Genom att sammanföra den kompetens som redan finns på Åland inom de socialvårdsområden som förslaget omfattar till en gemensam organisation förbättras förutsättningarna för att kunna erbjuda en likvärdig behandling av alla ålänningar oberoende av boendeort. En samlad kompetens medför samtidigt att den service som tillhandhålls kan ta i beaktande flera faktorer i det enskilda fallet samt ge lösningar som är tvärsektoriella och som därutöver vid behov kan involvera andra berörda myndigheter såsom Ålands polismyndighet, Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet, Folkpensionsanstalten och Ålands hälso- och sjukvård samt även privata serviceproducenter.
Den socialvårdslagstiftning som ska tillämpas inom den samordnade socialtjänsten är omfattande och är inte sällan föremål för komplicerade tolkningar. Samtidigt kan inte bortses från det faktum att flertalet att bestämmelserna i socialvårdslagstiftningen berör den enskildes grundläggande fri- och rättigheter, vilket de allmänna enligt grundlagen har till uppgift att se till att tillgodoses. I och med att kompetens samlas är förutsättningarna för korrekta bedömningar från den samordnade socialtjänsten sida goda. Förslaget medför att de förvaltningsrättliga resurserna blir större och bredare, samtidigt som den större personalen ger utökade möjligheter till specialisering, vilket även bidrar till likabehandling och bättre rättssäkerhet.
Om de myndigheter som ska tillhandhålla socialvårdstjänster blir allt för små uppstår även risken för att den personliga integriteten inte alltid kan säkerställas, vilket bland annat kan leda till att medborgare inte alltid söker sig till den service de har rätt till. Förslaget torde även resultera i att verksamheten kan effektiveras genom att administration, upphandling och tekniska system kan centraliseras. Genom den föreslagna samordningen skapas en större organisation, som på ett bättre sätt än idag kan främja integriteten och stärkt anonymiteten, i synnerhet för invånarna i de mindre kommunerna. Detta kan i sin tur leda till att fler personer söker den hjälp de enligt socialvårdslagstiftningen har rätt till.
3 § Samarbetsform. För att kunna samordna den kommunala socialvård som omfattas av detta lagförslag föreslås att Åland skulle utgöra ett socialvårdsområde med en gemensam kommunal myndighet som huvudman. Utgångspunkten är således enligt paragrafens 1 mom. att landskapet Åland ska utgöra ett territoriellt socialvårdsområde för den samordnade socialtjänsten. På så vis skapas enligt landskapsregeringen de bästa förutsättningarna för att i kommunal regi tillhandahålla den socialvård som samordnas.
Ett av syftena med reformen är att den kompetens som finns inom socialvården kan sammanföras, så att möjligheterna förbättras för att erbjuda en likvärdig behandling av alla medborgare oberoende av boningsort. Samtidigt ska det skapas förutsättningar att tillgodose socialvårdslagstiftningens ökade krav på specialistkunskap. Förslaget avser även att stärka förutsättningarna för var och en att få tillgång till tillräckliga socialvårdstjänster. Med allt för små socialvårdsområden är risken också stor för att den personliga integriteten inte alltid kan säkerställas, vilket bland annat kan leda till att medborgare inte alltid söker sig till den service de har rätt till. Små förvaltningsenheter kännetecknas även av dubbelarbete, varierande kvalitet och brister i kontinuiteten i serviceutbudet samt ojämlik behandling av klienter. För att kunna uppnå samordningens syften och klara av det krävande arbetet som detta innebär på behörigt sätt måste socialvården tillförsäkras adekvata resurser. Landskapsregeringen finner att detta bäst kan ske genom att socialvårdsområdena blir tillräckligt stora. Utgångspunkten är att landskapet Åland skulle utgöra ett socialvårdsområde. Samtidigt kan konstateras att det redan inom delar av den socialvård som föreslås samordnad finns olika kommunala samarbeten som regionalt är etablerade. Därför föreslås kommunerna enligt paragrafens 2 mom. kunna initiera att landskapet skulle kunna indelas i fler än ett socialvårdsområde. Såvida det kan konstateras att syftet med den i lagförslaget förslagna samordningen även kan uppnås via en annan områdesindelning än den i paragrafens 1 mom. föreslås landskapsregeringen kunna besluta att landskapet ska indelas i fler än ett socialvårdsområde. Vid bedömningen bör förutom uppfyllandet av samordningens syfte i 2 § även beaktas redan etablerade samarbeten mellan kommunerna och hur dessa har fungerat i praktiken. Samtidigt måste landskapsregeringen vid sin samlade bedömning väga in hur den samordnade verksamheten totalt sett skulle komma att fungera på Åland som helhet med flera socialvårdsområden. Det räcker således inte bara med att de största kommunerna via olika områdesindelningar kan påvisa att de kan uppnå samordningens syfte i 2 §, utan landskapsregeringen måste se till att hela Åland innan en avvikande områdesindelning än den i paragrafens 1 mom. kan medges får en fungerande verksamhet som till alla delar torde kunna uppnå de syften som anges i 2 §. Något hörande av kommunerna torde i praktiken inte bli aktuellt, eftersom initiativet till en annan områdesindelning kommer från kommunerna själva. Förslaget hindrar dock inte landskapsregeringen att i enlighet med förvaltningslagens bestämmelser utreda och höra enskilda kommuners vilja i ett aktuellt ärende. Det beslut som landskapsregeringen fattar med anledning av ett kommunalt initiativ ska i sedvanlig ordning kunna överklagas.
De kommuner som hör till ett socialvårdsområde ska enligt paragrafens 3 mom. ingå ett avtal om organiseringen av samarbetet enligt den föreslagna lagen senast den 1 oktober året innan verksamhetsåret. Denna tidpunkt är även vägledande för möjligheten att initiera en annan områdesindelning enligt paragrafens 2 mom. Anledningen till att ett avtal om organiseringen av samarbetet ska vara klart redan den 1 oktober året innan verksamhetsåret hänger samman med alla förhandlingar och kartläggningar som måste vara slutförda i god tid innan samarbetet träder i kraft. Enligt förslaget ska det överenskomna samarbetet förverkligas från och med ett årsskifte, dock senast den 1 januari 2018. Samarbetet ska organiseras i enlighet med bestämmelserna om samarbete i 12 kap. i kommunallagen. I praktiken skulle samarbetet kunna ordnas så att en kommun sköter de samordnade socialvårdsuppgifterna för de sin egen och övriga kommuners räkning i socialvårdsområdet eller så sköts uppgifterna gemensamt i ett kommunalförbund. I lagtexten intas inga bestämmelser om innehållet i avtalet, men avtalet bör åtminstone innehålla bestämmelser om förvaltningen, finansieringen, personal och andra frågor som är nödvändiga för organiseringen av verksamheten. Några närmare bestämmelser om vilka rösträttsregler som ska gälla i fråga om godkännande av avtalet föreslås inte heller komma med i paragrafen, eftersom bestämmelser om detta redan till viss del finns i kommunallagen.
Kommunerna förutsätts även meddela landskapsregeringen om det avtal som kommunerna inom socialvårdsområdet har ingått senast fjorton dagar efter att avtalet har undertecknats. Information är nödvändig för att landskapsregeringen ska kunna fullfölja sin tillsyn av lagens efterlevnad och de konsekvenser det kan få på annan lagstiftning. Kan inget avtal nås på det i paragrafen föreskrivna sättet kan landskapsregeringen således sätta i kraft den föreslagna ändringen landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst och ändringen av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården. Även om ett avtal skulle komma till stånd är meddelandet av betydelse exempelvis för hur ändringen av blankettlagen om specialomsorger om utvecklingsstörda ska verkställas, eftersom kravet på ett kommunalförbund specifikt för specialomsorgen genom sistnämnda lag skulle försvinna.
4 § Socialvårdstjänster i landskapet. De socialvårdstjänster som enligt förslaget ska samordnas föreslås enligt paragrafen tillhandahållas på lika villkor. Målet med bestämmelsen är att kravet på jämlikhet i 6 § i grundlagen ska uppfyllas inom socialvården. Samordningen medför ett ansvar att ordna socialvårdstjänster såsom det föreskrivs i speciallagstiftningen för socialvården. I detta ansvar ingår även ett ansvar för att tjänsterna är tillgängliga på lika villkor. I praktiken medför detta att var och en som har ett behov av sociala tjänster ska kunna få tillgång till dem på samma objektiva grunder, till exempel på sociala eller ekonomiska grunder. Det föreslagna kravet på lika villkor innebär också att ingen individ eller grupp av individer får diskrimineras på grund av kön, ålder, etniskt ursprung, religion eller någon annan orsak som gäller hans eller hennes person.
I linje med den samordning av socialvården som föreslås ska den kommunala myndighet som avses i 3 § även säkerställa att invånarna i socialvårdsområdet, oavsett ekonomisk ställning och om socialvårdsområdet inkluderar en bosättningsort i skärgården eller på fasta Åland, har tillgång till de socialvårdstjänster de har rätt till och behöver. Lite beroende på vilka socialvårdsområden som bildas, men i synnerhet om hela landskapet utgör ett socialvårdsområde, kan det av geografiska skäl vara mycket svårt att erbjuda alla invånare i socialvårdsområdet samma tidsmässiga tillgång till socialvårdstjänster. Det är inte alltid möjligt att sprida ut alla tjänster och tillhandahålla dem i individens omedelbara närhet. Av praktiska orsaker är det exempelvis inte lika lätt att erbjuda den som är i behov av socialvård på en avlägsen plats i skärgården eller i en glesbygdskommun på fasta Åland socialvård lika snabbt som för en person som är bosatt i Mariehamn. Samtidigt kan tjänsten gälla viss form av specialkompetens, där det är nödvändigt att koncentrera tjänsterna till ett visst område för att kunna trygga klientsäkerheten och kvaliteten på tjänsterna. Däremot ska det vara en självklarhet att alla invånare i socialvårdsområdet ska ha tillgång till och få del av samma socialvård.
5 § Landskapsregeringens delaktighet i processen. Landskapsregeringen föreslås enligt paragrafens 1 mom. vara kommunerna behjälplig vid genomförandet av den samordning som föreslås enligt lagen. Landskapets insats är lite beroende på hur kommunerna väljer att förverkliga den föreslagna samordningen. Eventuellt kan en projektledare anställas för uppdraget. Projektledaren skulle i så fall bekostas av landskapsregeringen.
Tillsynen över kommunernas tillämpning av den föreslagna lagen skulle enligt paragrafens 2 mom. åligga landskapsregeringen.
6 § Finansiering. I paragrafens 1 mom. intas en informativ bestämmelse om att finansieringen av den verksamhet som ordnas enligt lagen. För den socialvård som ordnas enligt speciallagstiftningen inom ramen före den samordning som förskrivs i den föreslagna lagen erhålls landskapsandelar av landskapet på det sätt som bestäms i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården.
Enligt 12 § i landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna kan samarbetsunderstöd beviljas kommuner som tillsammans med en eller flera andra kommuner vidtar samarbetsutvecklande åtgärder. Samarbetsunderstöd kan enligt bestämmelsen beviljas enbart för inledande av projekt under högst två år. Avsikten är att samarbetsunderstöd ska kunna betalas ut under de år kommunerna ges möjlighet att samordnade socialvården enligt den föreslagna lagen. I paragrafens 2 mom. intas av informativa skäl en hänvisning till 12 § i landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna.
7 § Ikraftträdande. Landskapslagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2016. Från och med den dagen ska kommunerna på Åland påbörja arbetet med att samordna den socialvård som omfattas reformen. Avtal om organiseringen av samarbetet ska enligt lagförslaget ingås senast den 1 oktober året innan verksamhetsåret. Det avtal som ingås för socialvårdsområdet ska träda i kraft vid ett årsskifte, dock senast den 1 januari 2018. Detta medför att kommunerna efter det att den föreslagna lagen har trätt i kraft har ett år och nio månader på sig att finna en organisatorisk lösning för hur samarbetet mellan kommunerna ska ordnas för att förverkliga den föreslagna samordningen av socialvården.
Om en organisatorisk lösning inte kan nås inom den angivna tidsfristen är avsikten att bestämmelserna i det andra lagförslaget ska sättas i kraft, vilket medför att den socialvård som ska samordnas ska förvaltas av ett kommunalförbund med samtliga åländska kommuner som medlemmar. Lagtekniskt intas sistnämnda bestämmelser om ett kommunalförbund i en särskild lag som ändrar den föreslagna landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst. Denna lagtekniska lösning föranleds av att ikraftträdelsedatumet för det andra lagförslaget skulle lämnas öppen för att på så vis skapa en viss mån av flexibilitet vad gäller dess ikraftträdelse. Av bestämmelserna om Ålands författningssamling följer att det då en författning publiceras ska framgå när författningen träder i kraft. När det första lagförslaget träder ikraft den 1 januari 2016 är ikraftträdelsedatumet för det andra lagförslagets bestämmelser fortfarande öppet, eftersom de förhandlingslösningar som kommunerna kan finna enligt lagförslagets första lagförslag fortfarande är öppna. Av lagtekniska orsaker föreslås således att bestämmelserna om ett obligatoriskt samarbete i form av ett kommunalförbund tas in i lagförslagets andra lagförslag.
2. Landskapslag om ändring av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst
I lagförslagets andra lagförslag finns bestämmelser som kan sättas i kraft såvida kommunerna på Åland inte har lyckats förverkliga ett kommunalt samarbete för en samordnad socialtjänst utgående från de förutsättningar som dras upp i det första lagförslaget.
3 § Samarbetsform. Enligt det andra lagförslagets förvaltningsmodell för en samordnad socialtjänst skulle landskapet Åland geografiskt utgöra ett socialvårdsområde, vilket föranleder en förändring av bestämmelserna i det första lagförslagets 1 och 2 mom. Möjligheten att indela Åland i flera än ett socialvårdsområde skulle inte längre finnas kvar, vilket medför att paragrafens 2 mom. kan upphävas.
Till paragrafen fogas ett nytt 4 mom. enligt vilket samarbetet mellan kommunerna ska förvaltas av ett kommunalförbund med samtliga åländska kommuner som medlemmar. Organisationsmodellen skulle förverkligas under förutsättning att kommunerna inte dessförinnan med stöd av paragrafens 3 mom. kommit överens om hur samarbetet skulle organiseras. Närmare bestämmelser om samarbetet i form av ett kommunalförbund finns i bestämmelserna om samarbete mellan kommunerna i 12 kap. i kommunallagen för landskapet Åland. Samarbetsformen är densamma som idag iakttas av kommunerna i fråga om Ålands omsorgsförbund k.f. med stöd av landskapslagen om tillämpning av lagen angående specialomsorger för utvecklingsstörda. Bestämmelsen medger inget handlingsutrymme för andra organisationslösningar efter det att de tidfrister som finns i paragrafens 2 mom. gått ut, vilket till viss del kan te sig problematisk ur ett grundlagsperspektiv. I fråga om den närmare grundlagsanalysen hänvisas till skrivningarna i den allmänna motiveringen.
Med undantag av de specialbestämmelser som finns i den föreslagna lagen ska kommunerna således avtala om förvaltningen, fördelningen av kostnaderna, tjänstearrangemang och andra frågor som är nödvändiga för organiseringen av verksamheten. Ett avtal som förverkligar den föreslagna lagen måste enligt övergångsbestämmelserna till lagen finnas undertecknat av samtliga åländska kommuner senast den 1 oktober samma år som den föreslagna lagen träder i kraft.
5 § Förvaltning. I paragrafen intas en allmän bestämmelse om förvaltningen av den föreslagna samordningen av kommunernas socialtjänst. Det första lagförslagets bestämmelser om landskapsregeringens delaktighet i processen föreslås flyttade till ny 6a §.
I fråga om förvaltningen av den föreslagna samordningen av kommunernas socialtjänst ska kommunallagens bestämmelser om samarbete mellan kommunerna iakttas, såvida något annat inte bestäms genom lag. Närmare bestämmelser om samarbete mellan kommunerna finns i 12 kap. i kommunallagen för landskapet Åland.
6 § Röstetal och beslutsfattande. I paragrafen intas bestämmelser om röstetal och beslutförhet i kommunalförbundets högsta organ. Bestämmelserna om finansiering flyttas till lagens 6d §.
Med kommunalförbundets högsta organ kan enligt kommunallagen avses förbundsfullmäktige, förbundsstämma eller bara ett organ som kan vara en styrelse. Hur beslutanderätten utövas i ett kommunalförbund regleras enligt 84 § 3 mom. i kommunallagen i kommunalförbundets grundavtal. Landskapsregeringen föreslår däremot att en grundläggande bestämmelse om fördelningen av rösträtten intas i paragrafens 1 mom. Enligt förslaget skulle rösträtten fördelas enligt samma princip som gäller för mellankommunala ombudsstämmor och Ålands kommunförbunds förbundsstämma enligt 81 § 2 mom. och 98 § 2 mom. i kommunallagen. I kommunalförbundets högsta beslutande organ skulle enligt förslaget varje medlemskommun ha en röst per påbörjat femhundratal invånare i respektive kommun på årets första dag. I praktiken baserar sig röstetalet för verksamhetsåret på de slutliga officiella siffrorna för invånarantalet i kommunerna den 31 december året innan verksamhetsåret, som enligt ÅSUB:s statistikmeddelande om befolkning gäller också för den 1 januari verksamhetsåret (jfr BE2015:1). Enligt invånarantalet för år 2015 skulle det totala antalet röster vara 65 röster. Rösterna skulle fördela sig på följande sätt:
| Brändö | 1 | Kökar | 1 |
| Eckerö | 2 | Lemland | 4 |
| Finström | 6 | Lumparland | 1 |
| Föglö | 2 | Mariehamn | 23 |
| Geta | 1 | Saltvik | 4 |
| Hammarland | 4 | Sottunga | 1 |
| Jomala | 10 | Sund | 3 |
| Kumlinge | 1 | Vårdö | 1 |
Med en sådan röstfördelning skulle staden få 23 röster och landsbygdskommunerna 35 röster medan skärgårdskommunerna skulle nå upp till 7 röster.
I sin tolkningspraxis har riksdagens grundlagsutskott (GrUU 37/2006, 76/2014 och 75/2014 rd) påtalat att ingen enskild kommun bör få ensidig beslutanderätt genom ett samarbete som är tvingande. Genom den föreslagna samordningen av socialvården kommer små kommuner att tvingas till ett samarbete med större kommuner. Om röstetalet knyts till antalet invånare i medlemskommunerna uppstår en risk för att den medlemskommun som har det största invånarantalet skulle kunna få en ensidig beslutanderätt. En osäkerhet finns också att ett beslutssystem som enbart bygger på invånarantal inte garanterar att en kommun med litet invånarantal alls blir representerat i kommunalförbundets organ. Enligt riksdagens grundlagsutskott anses bara möjligheten att en kommun kan få en ensidig bestämmanderätt strida mot utskottets vedertagna praxis för det beslutssystem som ska följas i kommunernas obligatoriska samarbete. För att motverka en sådan risk föreslås att medlemskommunernas representanter vid förbundsstämman skulle få en röst per påbörjat femhundratal invånare i kommunen.
Den grundlagsskyddade rätten för kommuninvånarna att bestämma om sin kommuns förvaltning prövades nyligen av Högsta förvaltningsdomstolen. Frågan gällde om statsrådets beslut med vilken en kommun förpliktats till samarbete inom primärvården med en annan kommun var lagstridig. Högsta förvaltningsdomstolen fann i sin dom (HFD 2014:144) att det i statsrådets beslut ingick sådana bestämmelser om beslutsordningen inom samarbetsområdet vilka kunde ge den ena kommunen ensidig bestämmanderätt. Statsrådets beslut ansågs därmed strida mot grundlagsskyddet för den kommunala självstyrelsen i 121 § 1 mom. i grundlagen. HFD ansåg att statsrådet hade överskridit sin prövningsrätt i ärendet och att beslutet skulle upphävas på den grunden att det var lagsstridigt. Med hänvisning till det anförda föreslår landskapsregeringen att en bestämmelse införs i paragrafen som medför att en större kommun i den föreslagna samordningen inte ska ges en så dominerande ställning att den ensam genom sin röststyrka ska kunna bestämma kommunalförbundets ärenden och binda de övriga medlemskommunerna till sina åsikter.
Enligt paragrafens 2 mom. föreslås att kommunalförbundets högsta beslutande organ ska vara beslutfört när minst två tredjedelar av medlemskommunerna är representerade vid mötet och invånarantalet i de kommuner som är representerade vid mötet motsvarar minst hälften av det sammanlagda invånaravtalet i kommunalförbundets medlemskommuner. Bestämmelsen innebär att minst elva av landskapets sexton kommuner måste vara representerade vid mötet för att det ska vara beslutfört. Samtidigt måste minst hälften av landskapets 28 916 invånare vara representerade vid mötet, vilket innebär att minst 14 458 invånare måste vara representerade genom sina kommuner vid mötet.
I paragrafens 3 mom. intas en bestämmelse om majoritetbeslut i kommunalförbundets högsta organ. Huvudregeln är att mer än hälften av de röster som är representerade i kommunalförbundets högsta organ understöder beslutet. För att motverka att små kommuner som endast har en eller ett fåtal röster ska få begränsade faktiska påverkningsmöjligheter föreslås att det i paragrafens 3 mom. intas en bestämmelse om att beslut om kommunalförbundets viktigaste avgöranden, det vill säga om budgeten, måste godkännas av en majoritet av rösterna i kommunalförbundets högsta organ samtidigt som beslutet måste understödas av minst en tredjedel av medlemskommunerna och mer än hälften av dessa medlemskommuners representanter om medlemskommunerna har fler än en representant per kommun. Bestämmelsen medger dock att kommunerna kan ingå en överenskommelse om att beslutfattandet ska verkställas på ett annat sätt. En sådan bestämmelse måste enligt 84 § i kommunallagen för landskapet Åland tas in i kommunalförbundets grundavtal. För att ett grundavtal ska kunna träda i kraft måste det godkännas av respektive medlemskommuns fullmäktige. Om ett grundavtal ska ändras fordras att ändringsförslaget understöds av en majoritet av medlemskommunerna. Sistnämnda bestämmelse infördes i kommunallagen år 2007. Beslut ska även här fattas av medlemskommunens fullmäktige.
6a § Personal. I paragrafens 1 mom. intas en informativ bestämmelse om personalens ställning vid den föreslagna omorganisering, som kan leda till att personalen byter arbetsgivare i form av överlåtelse av rörelse. I dessa fall ska vissa särskilda bestämmelser iakttas. Såvida en så kallad överlåtelse av rörelse kan anses föreligga ska bestämmelserna i 1 kap. 10 § arbetsavtalslagen och i 25 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare tillämpas på de förändringar som medför ett arbetsgivarbyte. Lagen om kommunala tjänsteinnehavare är med vissa undantag tillämplig i landskapet med stöd av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagstiftning om kommunala tjänstemän. Den personal som överförs är den personal som arbetat med de verksamhetensområden som överförs. Överföringarna ska behandlas genom ett samarbetsförfarande enligt de allmänna tjänste- och arbetskollektivavtalet och lagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare. En informativ bestämmelse om samarbetsförfarandet intas i paragrafens 2 mom.
Bestämmelserna om överlåtelse av rörelse innebär att arbetsavtals- eller tjänsteförhållandet inte får sägas upp på den grunden att skötseln av uppgiften överförs på den nya samarbetsorganisationen. Samtidigt blir personalens löneförmåner som har förfallit till betalning och andra förmåner, såsom rätten till semester, bindande för den nya arbetsgivaren oavsett arbetsgivarbytet. Vid överlåtelsen övergår arbetsgivarens rättigheter och skyldigheter på mottagaren och tjänstemännen övergår automatiskt från överlåtarens tjänst till mottagarens tjänst och villkoren i deras anställningsförhållanden förblir oförändrade. Överlåtelsens mottagare får heller inte säga upp anställningsförhållandet enbart på grund av att rörelsen överlåts.
En tjänsteman har inte en ensidig rätt att motsätta sig förflyttningen och stanna kvar i ett anställningsförhållande hos överlåtaren. Däremot finns en möjlighet för tjänstemannen att säga upp sitt anställningsförhållande med en kortare uppsägningstid enligt 39 § 2 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare.
Med överlåtelse av rörelse avses enligt motiven till 25 § 1 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare överlåtelse av en funktionell del i en kommun eller samkommun/kommunalförbund till en annan arbetsgivare, om den del som överlåts förblir oförändrad eller likartad efter överlåtelsen. Bedömningen av huruvida kriterierna för en överlåtelse av rörelse anses uppfyllda ska göras utifrån en helhetsprövning.
Trots att ordalydelsen i arbetsavtalslagen och i lagen om kommunala tjänsteinnehavare avviker något från varandra, är avsikten inte att definitionen på överlåtelse av rörelse i sak ska skilja sig åt mellan bestämmelserna.
Bestämmelserna om överlåtelse av rörelse tillämpad tillsammans med lagen om kommunala pensioner garanterar även de anställda åtminstone samma rättigheter när arbetsgivaren ändras. Pensionsskyddet bestäms direkt med stöd av lagen om kommunala pensioner, som omfattar såväl kommuner som kommunalförbund. Sedan gammalt finns en regel som säger att ett kommunalt anställningsförhållande inte anses bli avbrutet när en tjänsteman eller en arbetstagare omedelbart övergår från ett medlemssamfund till ett annat, om orsaken till detta är att en viss verksamhet inom medlemssamfundet börjar skötas av ett annat medlemssamfund.
Förvärvaren är även skyldig att iaktta det tjänstekollektivavtal som gäller vid tiden för överlåtelsen. Förvärvaren inträder i alla de rättigheter och skyldigheter som enligt kollektivavtalet tillkom den tidigare arbetsgivaren. Bestämmelserna gäller bland annat semestrar och lön för sjukdomstid. Genom den föreslagna samordningen av kommunernas socialservice sker en förflyttning av personal mellan arbetsgivare som är kommunala. Det allmänna kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalet torde därför vara tillämpligt på kommunernas och kommunalförbundens tjänsteinnehavare och månadsavlönade arbetstagare.
En avgörande tidpunkt för det rättsliga ansvaret är överlåtelseögonblicket. Med överlåtelseögonblicket avses den tidpunkt då förvärvaren i praktiken börjar utöva bestämmanderätt. Från och med denna tidpunkt övergår ansvaret för exempelvis tjänstemännens/arbetstagarens lönefordringar eller andra fordringar från överlåtaren på förvärvaren.
I paragrafens 2 mom. intas en informativ bestämmelse om att den föreslagna omorganisationen ska genomföras i samarbete med representanter för berörd myndighets personal. I fråga om samarbetet mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare saknas det i landskapslagstiftningen bestämmelser liknande de i rikslagen om samarbete mellan kommunala arbetsgivare och arbetstagare. Utgående från behörighetsfördelningen enligt självstyrelselagen är rikslagen tillämplig på kommunala arbetsgivare till den del det gäller den personal som är privaträttsligt anställd. Bland ärenden som ska behandlas genom samarbete nämns bland annat sådana förändringar i organiseringen av arbetet, kommunernas servicestruktur, kommunindelningen eller i samarbetet mellan kommunerna som har betydande konsekvenser för personalens ställning.
Bestämmelser om samarbete med utgångspunkt från arbetsskyddsperspektivet finns även i samarbetsavtalet i det allmänna kommunala tjänste- och arbetskollektivavtalet.
6b § Överföring av handlingar. Enligt paragrafen ska de handlingar som ansluter sig till den socialvård som omfattas av samordningen och som upprättats och förvaras hos kommunerna eller kommunalförbundet för det åländska specialomsorgsdistriktet överföras till det kommunalförbund som bildas genom denna lag för att framdeles förvaras och användas av detta kommunalförbund. På de handlingar som överförs till kommunalförbundet tillämpas de bestämmelser som annars gäller för dessa handlingar.
Utöver bestämmelserna i landskapslagen om allmänna handlingars offentlighet och i landskapslagen om behandling av personuppgifter inom landskaps- och kommunalförvaltningen finns särskilda specialbestämmelser för hur handlingarna ska hanteras. I exempelvis 3 och 4 kap. i lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården finns bestämmelser om handlingar och hemlighållande av dem. Dessa riksbestämmelser är med vissa avvikelser tillämpliga även på Åland med stöd av blankettlagen om socialvård. I fråga om handlingarnas förvarande och annan arkivering finns dessutom bestämmelser i arkivlagen för landskapet Åland. Enligt 7 § i arkivlagen för landskapet Åland ska kommunstyrelsen utse den tjänsteman eller funktionär som leder kommunens arkivfunktion och arkivbildning och som svarar för de handlingar som ska förvaras varaktigt. Sistnämnda skyldighet ska även iakttas av kommunalförbund.
Mer specifikt finns bestämmelser om handlingssekretess i 14 § i lagen om klienters ställning och rättigheter inom socialvården, enligt vilken socialvårdshandlingar som innehåller uppgifter om socialvårdsklienter eller andra enskilda ska hållas hemliga. Enligt bestämmelsen får en sekretessbelagd handling inte visas för eller lämnas ut till utomstående. Uppgifter ur en sekretessbelagd handling får endast lämnas ut med klientens samtycke, såvida det inte i lag finns någon uttrycklig bestämmelse som möjliggör utlämnande av uppgiften. De viktigaste bestämmelserna om utlämnande av uppgifter och om rätten att få uppgifter inom socialvården finns samlade i 17, 18 och 20 §§ i lagen om klienters ställning och rättigheter inom socialvården.
6c § Landskapsregeringens delaktighet i processen. Enligt förslaget skulle bestämmelserna om landskapsregeringens delaktighet i samordningsprocessen i det första lagförslagets 5 § flyttas till en ny 6c § i lagförslagets andra lagförslag. Landskapsregeringen föreslås således även vid en samordning i form av ett kommunalförbund kunna bistå kommunerna på olika sätt vid förverkligandet av samordningen.
Tillsynen över kommunernas tillämpning av lagen skulle även genom de ändringar som föreslås genom det andra lagförslaget åligga landskapsregeringen.
6d § Finansiering. Enligt paragrafens 1 mom. ska kommunalförbundets medlemmar, det vill säga samtliga åländska kommuner, svara för finansieringen av den samordnade socialtjänsten i enlighet med den betalningsandel som årligen fastställs för kommunen i kommunalförbundets budget.
Den föreslagna ändringen av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården innebär att finansieringslösningen för kommunernas socialtjänst byggs upp enligt den så kallade Nyckelmodellen. Enligt denna modell ska kostnadsfördelningen för kommunernas socialtjänst vara solidarisk, så att fördelningen grundar sig på invånarantal och skattekraft, där invånarantalet avspeglar det långsiktiga servicebehovet och skattekraften speglar betalningsförmågan. Därtill används fyra olika nyckelfaktorer som ett komplement till invånarantalet för att spegla behovet av tjänsterna per kommun. Nyckelfaktorerna är en arbetslöshetskoefficient, en barnskyddskoefficient, en handikappkoefficient och en utkomststödskoefficient. I den föreslagna Nyckelmodellen viktas hälften av nettodriftskostnaderna enligt den solidariska finansieringsprincipen och hälften av kostnaderna efter koefficienterna.
I paragrafens 1 mom. intas en bestämmelse om hur kommunens så kallade betalningsandel ska räknas fram. Bestämmelsen möjliggör dock för medlemskommunerna att i grundavtalet kan komma överens om en annan beräkningsgrund för hur betalningsandelen för respektive kommun ska räknas fram.
Enligt förslaget skulle respektive kommuns betalningsandel bestämmas med utgångspunkt från respektive kommuns finansieringsandel för driftskostnaderna av den samordnade socialtjänsten. Den enskilda kommunens finansieringsandel utgörs av summan av kommunens solidariska belopp och kommunens nyckelbelopp, som räknas fram enligt 14c § i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården. Kommunens betalningsandel, det vill säga det belopp som respektive medlemskommun ska betala för driftskostnaderna för den samordnade socialtjänsten, erhålls genom att den särskilda landskapsandel som har beräknats för respektive kommunen enligt 14h § 1 mom. i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården dras ifrån summan av kommunens solidariska belopp och nyckelbelopp enligt 14c § 2 mom. i landskapslagen (1993:71) om planering av och landskapsandel för socialvården. När den särskilda landskapsandelen för respektive kommun dras ifrån respektive kommuns finansieringsandel erhålls således slutligen den så kallade egenandelen per kommun, alltså varje kommuns egentliga betalningsandel.
Förslaget till hur betalningsandelarna för respektive kommun kan beräknas basera sig på en kalkylerad driftskostnad för den samordnade socialtjänsten. Detta medför att de föreslagna bestämmelserna måste kompletteras med andra bestämmelser för hur de faktiska driftkostnader som uppstår under ett verksamhetsår ska finansieras. Landskapsregeringen föreslår att fördelningen av dessa kostnader samt övriga kostnader såsom investeringar regleras särskilt i grundavtalet för kommunalförbundet. En bestämmelse om detta föreslås intaget i paragrafens 2 mom.
De särskilda landskapsandelarna för den samordnade socialtjänsten fastställs efter att nettodriftskostnaderna för den verksamhet som omfattas av den samordnade socialtjänsten har fördelats mellan kommunerna. Enligt landskapsregeringens förslag skulle landskapsandelarna komma att betalas direkt till kommunalförbundet för den samordnade socialtjänsten, även om andelarna fastställs efter kriterier per kommun. En effekt av sistnämnda förslag är att de särskilda landskapsandelarna inte torde kunna betalas ut såvida kommunerna inte lyckas sluta ett avtal om organiseringen av samarbetet i form av ett kommunalförbund inom den i övergångsbestämmelsen angivna tidsfristen. I paragrafens 3 mom. intas en hänvisning till landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården. En motsvarande bestämmelse finns i 6 § 1 mom. i det första lagförslaget, som genom denna lagändring flyttas till den nya 6d §.
Ikraftträdelse- och övergångsbestämmelse. Lagens ikraftträdelsedatum föreslås lämnas öppen i och med att lagförslagets första lagförslag ger utrymme för kommunerna att senast den 1 oktober 2017 att ingå ett avtal om organiseringen av den samordnade socialtjänsten. Sistnämnda avtal ska träda i kraft senast den 1 januari 2018. I enlighet med 20 § 2 mom. i självstyrelselagen föreslås att datumet för ikraftträdelse av det andra lagförslaget lämnas öppen för landskapsregeringen att fatta beslut om. Avsikten är att lagen ska kunna sättas i kraft den 1 januari 2018, såvida kommunerna inte har lyckats förverkliga ett kommunalt samarbete för en samordnad socialtjänst utgående från de förutsättningar som dras upp i det första lagförslaget.
Om landskapslagen sätts i kraft den 1 januari 2018 måste det förberedande arbetet med att sjösätta reformen påbörjas redan under år 2018 och vara slutförda under samma år, så att alla förhandlingar och kartläggningar kan vara genomförda i god tid innan verksamheten kan startas den 1 januari 2019. Samtidigt måste alla handlingar i form av exempelvis övergångsavtal, grundavtal, förvaltningsstadga och budget finnas färdiga för godkännande och undertecknande innan verksamheten kör igång.
I paragrafens 2 mom. intas en övergångsbestämmelse som förpliktar kommunerna på Åland att samma år som lagen sätts i kraft, dock senast den 1 oktober sistnämnda år ingå ett avtal om organisering av samarbete enligt den föreslagna lagen. Avtalet föreslås träda i kraft den 1 januari året efter att den förslagna lagen trätt i kraft, det vill säga i praktiken tidigast den 1 januari 2019. Bestämmelsen fordras för att kommunerna i god tid innan den samordnade verksamheten enligt lagen ska påbörjas, har nödvändigt grundavtal undertecknat och godkänt. I fråga om avtalet gäller i övrigt vad som föreskrivs i 12 kap. i kommunallagen. Kravet på att ett avtal måste ingås senast den 1 oktober ikraftträdelseåret hänger även samman de förändringar som föreslås i landskapslagen om landskapsandel om planering av och landskapsandel. Enligt sistnämnda bestämmelser ska landskapsandelarna för den socialvård som omfattas av samordningen betalas till det kommunalförbund som bildas för att tillhandhålla den samordnade socialtjänsten.
Till den del det obligatoriska kommunalförbundet bildas genom ett nytt grundavtal, sker detta enligt 84 § 5 mom. i kommunallagen genom enhälligt beslut av de kommuner som blir medlemmar i kommunalförbundet. Grundavtalet ska enligt bestämmelsen godkännas av respektive medlemskommuns fullmäktige. Om ett grundavtal däremot ska ändras följer av 85 § i kommunallagen att en majoritet av medlemskommunerna måste understöda ändringsförslaget. Situationen kan gälla även vid ett obligatoriskt medlemskap där ett grundavtal ändras, exempelvis med utgångspunkt ifrån det grundavtal som gäller för Ålands omsorgsförbund k.f. Landskapsregeringen anser det inte vara ändamålsenligt att införa ifrån kommunallagen avvikande bestämmelser i fråga om beslutfattandet kring grundavtalet för de obligatoriska kommunalförbundet. Bestämmelserna kan heller inte anses skapa något problem med att en enda kommun skulle förhindra en rationell förvaltning av gemensamma förvaltningsuppgifter som är i lag föreskrivna, när det gäller beslutfattandet vid ändring av grundavtal (jfr GrUL 31/1996).
Av motsvarande orsaker som i det första lagförslagets 3 § 3 mom. har landskapsregeringen ett behov av att så snart ett avtal slutits få ett meddelande från kommunerna om detta. Information är nödvändig för att landskapsregeringen ska kunna fullfölja sin tillsyn av lagens efterlevnad och de konsekvenser det kan få på annan lagstiftning. Kommunerna förutsätts därför meddela landskapsregeringen om det avtal som kommunerna inom socialvårdsområdet har ingått senast fjorton dagar efter att avtalet har undertecknats.
I paragrafens 3 mom. intas en informativ bestämmelse att landskapsregeringen ska beakta de bestämmelser i landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst som behövs för att kunna fastställa en särskild landskapsandel för en samordnad socialtjänst för det första verksamhetsåret, det vill säga i praktiken år 2019. Avsikten är att de föreslagna ändringarna av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården som berör den särskilda landskapsandelen för en samordnad socialtjänst ska träda i kraft den 1 oktober samma år som det andra lagförslaget träder ikraft, för att samtliga uppgiftsbaserade landskapsandelar i enlighet med gällande praxis ska kunna fastställas vid ungefär samma tidpunkt. Enligt 5 § i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården ska de landskapsandelar som ska erläggas för socialvården årligen fastställas i socialvårdsplanen som landskapsregeringen ska anta i samband med avgivandet av förslaget till budget. I socialvårdsplanen ska det även ingå uppgifter om basbelopp enligt åldersgrupp per invånare och framdeles även kalkylerade nettodriftskostnader för den samordnade socialtjänsten. Detta medför att bestämmelserna om exempelvis vilken socialvård som ska ingå i den samordnade socialtjänsten måste iakttas redan samma år som den föreslagna lagen träder i kraft, för att kunna fastställa de kalkylerade nettodriftskostnaderna för en samordnad socialtjänst för det första verksamhets-året.
3. Landskapslag om ändring av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården
På samma sätt som i fråga om det andra lagförslaget föreslås även det tredje lagförslaget kunna sättas i kraft, såvida kommunerna inte lyckas förverkliga ett kommunalt samarbete för en samordnad socialtjänst utgående från de förutsättningar som dras upp i det första lagförslaget. Avsikten i en sådan situation är att den föreslagna ändringen av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården skulle sättas i kraft den 1 oktober 2018. Lagändringen kan också sättas i kraft den 1 oktober 2016 alternativt den 1 oktober 2017 om kommunerna själva kommit överens om att samarbetet ska organiseras i form av ett kommunalförbund med alla åländska kommuner som medlemmar och landskapsregeringen meddelas om överenskommelsen i god tid innan den 1 oktober 2016 alternativt den 1 oktober 2017. I sammanhanget bör det observeras att mottagaren av den särskilda landskapsandelen blir kommunalförbundet. Samtidigt kan det inte bortses ifrån det faktum att den pågående reformen av landskapsandelssystemet kan förändra situationen åtminstone till år 2018 och kan leda till att den föreslagna lagändringen överhuvudtaget inte behöver sättas i kraft, om motsvarande utjämnande faktorer kan byggas in i ett nytt landskapsandelsystem.
5 § Socialvårdsplanens innehåll. I paragrafen anges vilka uppgifter som ska ingå i socialvårdsplanen. Landskapsregeringen föreslår att bestämmelsen i paragrafens 1 mom. 3 punkt kompletteras med ett omnämnande om att socialvårdsplanen även ska innehålla en uppgift om de kalkylerade driftskostnaderna för den samordnade socialtjänsten.
7 § Mottagare av landskapsandel. Enligt gällande lydelse av paragrafen beviljas kommunerna årligen utan ansökan landskapsandelar för driftskostnaderna för socialvården. Landskapsandelarna beräknas på kalkylmässiga grunder. Genom landskapsandelreformen år 1994 begränsades beviljandet av landskapsandelar för driftskostnaderna till enbart kommunerna.
Genom den omorganisation av driften för socialvården som föreslås genom det andra lagförslaget bör vissa förändringar övervägas. För att minimera antalet transaktioner föreslår landskapsregeringen därför att mottagarna av landskapsandelar för driftskostnaderna för socialvården utökas med den kommunala myndighet som kommer att bildas för att tillhandahålla all den socialvård som ankommer på kommunerna förutom barn- och äldreomsorgen. Paragrafen föreslås kompletterad med en bestämmelse om detta i ett nytt 2 mom. I praktiken skulle mottagaren av de särskilda landskapsandelarna som har beräknats för respektive kommun och som öronmärkts för denna verksamhet vara kommunalförbundet för en samordnad socialtjänst, som i utredningsskedet fått benämningen Kommunernas socialtjänst k.f. Om kommunerna däremot inte lyckas nå fram till ett avtal om samarbete i form av ett kommunalförbund enligt det andra lagförslaget blir konsekvensen av förslaget att de särskilda landskapsandelarna inte kan betalas ut eftersom förslaget förutsätter att kommunalförbundet är mottagare av dessa landskapsandelar. I och med att landskapsandelarna enligt förslaget skulle betalas direkt till kommunalförbundet kommer kommunerna endast att behöva betala den egna betalningsandelen till den kommunala myndigheten, efter att landskapsandelarna har beaktats. I 6d § i landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst finns närmare bestämmelser om hur kommunernas betalningsandelar ska räknas fram. I lagtexten används benämningen särskild landskapsandel för en samordnad socialtjänst, vilket utgör summan av de särskilda landskapsandelar som beräknats för respektive kommun enligt lagens 14h §.
9 § Basbelopp enligt åldersgrupp. Den nya särskilda landskapsandelen för driftskostnaderna för en samordnad socialtjänst medför att beräkningsgrunden för landskapsandelen för socialvården som helhet påverkas. Det basbelopp per kommuninvånare som årligen fastställs enligt lagens 8 § ska framdeles beakta enbart kostnaderna för den socialvård som inte omfattas av den samordnade socialtjänsten, det vill säga barn- och äldreomsorgen. Detta medför att de åldersgrupper som basbeloppet fastställs för måste ändras, så att driftskostnaderna inte dubbleras i beräkningsunderlaget för respektive landskapsandel inom socialvårdssektorn. Landskapsregeringen föreslår att åldersgruppen 7-64 år stryks i paragrafen. Det är denna åldersgrupp som i huvuddrag berörs av samordningen och därmed omfattas av den nya särskilda landskapsandelen för en samordnad socialtjänst.
12 § Beviljande och utbetalning av landskapsandelar. I den gällande lydelsen av paragrafen anges kommunen som mottagare av den landskapsandel som beviljas och utbetalas. Landskapsandel för driftskostnader ska enligt bestämmelsen beviljas utan ansökan till kommunen varje år senast den 11 januari, medan utbetalningen av landskapsandelen till kommunen sker månatligen från ingången av finansåret i lika stora poster senast den 11 varje månad.
Landskapsregeringen föreslår inga avvikande bestämmelser vad gäller tidpunkterna för när den särskilda landskapsandelen ska beviljas och utbetalas. Däremot måste paragrafen justeras så att korrekt mottagare anges i bestämmelsen. Landskapsregeringen föreslår därför att ett nytt 4 mom. fogas till paragrafen, som anger den kommunala myndigheten som föreslås bli huvudman för den samordnade socialtjänsten ska vara mottagare av den särskilda landskapsandelen.
13 § Bibehållande av kostnadsfördelning. Enligt paragrafens 1 mom. är utgångspunkten att kostnadsfördelningen mellan landskapet och kommunerna inte ska förändras jämfört med den situation som var gällande när bestämmelsen trädde i kraft. Eftersom landskapsandelssystemet är kalkylmässigt och en avvikelse därmed kan uppstå mellan den uppskattade och den verkliga utvecklingen av socialvården förutsätter paragrafen att en utredning över kostnadsfördelningens utveckling utförs vart fjärde år. Om en förändring i kostnadsfördelningen kan konstateras ska beloppen av landskapsandelarna justeras så att kostnadsfördelningen återgår till den ursprungliga nivån vid ingången av justeringsåret. Till paragrafens 4 mom. fogas en bestämmelse om att den i paragrafen föreskrivna justeringen även ska beaktas vid fastställandet av de kalkylerade nettodriftskostnaderna för en samordnad socialtjänst verksamhetsåret efter att utredningarna har slutförts.
14 § Särskilda landskapsandelar för specialomsorg, barnskydd och missbrukarvården. Paragrafen föreslås upphävd. Enligt bestämmelsen fastställs särskilda landskapsandelar för specialomsorgen, barnskyddet och missbrukarvården. Grunden för de särskilda landskapsandelarna är en kalkylerad kostnadsskillnad mellan socialvården i allmänhet å den ena sidan och specialomsorgen, barnskyddet samt missbrukarvården å den andra sidan. Landskapsandelarna beräknas var för sig på basen av kommunens nettodriftskostnader på vardera område enligt senast fastställda bokslut. Dessa särskilda landskapsandelar föreslås genom detta lagförslag bli ersatta av en särskild landskapsandel för en samordnad socialtjänst, vilken bland annat omfattar specialomsorgen, barnskyddet och missbrukarvården. Paragrafen kan således upphävas.
14b § Fastställande av en särskild landskapsandel för en samordnad socialtjänst. Genom den förslagna samordningen av socialtjänsten förändras landskapsandelssystemet för socialvården. Utöver den landskapsandel för driftskostnaderna för socialvården enligt lagens 10 §, som ska bidra till kommunernas finansiering av barn- och äldreomsorgen, föreslås en ny finansieringslösning för den sociala verksamhet som ska ingå i kommunernas socialtjänst. En ny finansieringslösning behövs eftersom förslaget om kommunernas socialtjänst bryter ut en del av den sociala sektorns verksamheter och kostnader från primärkommunerna, vilket påverkar landskapsandelssystemet. Som en del av denna finansieringslösning ska en särskild landskapsandel för den samordnade socialtjänsten fastställas. Avsikten är att denna särskilda landskapsandel ska beviljas direkt till den kommunala myndighet som bildas för att tillhandhålla all den socialvård som framdeles föreslås ankomma på kommunerna förutom barn- och äldreomsorgen. För att kunna räkna ut en särskild landskapsandel för den samordnade socialtjänsten måste en särskild landskapsandel per kommun först beräknas.
I paragrafen intas en bestämmelse om att en särskild landskapsandel för en samordnad socialtjänst årligen måste fastställas. Den särskilda landskapsandelen för en samordnad socialtjänst fastställs liksom övriga landskapsandelar som ska erläggas för socialvården i socialvårdsplanen. Enligt 4 § i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården ska socialvårdsplanen antas årligen i samband med avgivandet av förslaget till budget. Landskapsregeringens förslag till budget ska enligt 12 § i landskapslagen (2012:69) om landskapets finansförvaltning överlämnas till lagtinget senast den 1 november året före finansåret. I praktiken torde den särskilda landskapsandelen komma att fastställas samtidigt med basbeloppen för övriga allmänna och uppgiftsbaserade landskapsandelar senast den 15 oktober året före verksamhetsåret.
14c § De särskilda landskapsandelarnas beräkningsgrund. I den föreslagna paragrafen framgår hur de särskilda landskapsandelarna per kommun räknas ut. Dessa belopp utgör beräkningsgrund för den landskapsandel som årligen ska betalas till den kommunala myndighet som ska handha skötseln av den samordnade socialtjänsten.
Den föreslagna ändringen av landskapsandelsystemet för socialvården innebär att finansieringslösningen för den samordnade socialtjänsten byggs upp enligt en så kallad Nyckelmodell. Enligt denna modell beräknas den särskilda landskapsandelen med utgångspunkt från nettodriftskostnaderna för den socialvård som ingår i den samordnade socialtjänsten. Med nettodriftskostnader avses kostnader för driften när driftsinkomster såsom avgifter och hyresintäkter beaktats.
Enligt paragrafens 1 mom. fastställs nettodriftskostnaderna för den samordnade socialtjänsten kalkylmässigt på basen av föregående fastställelseårs kalkylerade nettodriftskostnader justerat med förändringen i kostnadsnivån enligt prisindex för den kommunala basservicen fastställelseåret. Vid fastställandet av de kalkylerade nettodriftskostnaderna beaktas, liksom vid fastställandet av basbeloppen för övriga uppgiftsbaserade landskapsandelar, de beräknade förändringarna i omfattningen och arten av landskapsandelsuppgifter som kan hänföras till den samordnade socialtjänsten. Förslaget bygger på att det första lagförslagets organisationsmodell inte kan förverkligas inom den föreskrivna tiden och att det andra lagförslaget träder i kraft den 1 januari 2018. Som framgår av övergångsbestämmelserna till denna lag föreslås de kalkylerade nettodriftskostnaderna för den samordnade socialtjänstens första verksamhetsår (2019) bli fastställda på basen av de faktiska nettodriftskostnaderna enligt senast fastställda bokslut, vilket såvida lagen träder i kraft den 1 oktober 2018 skulle bli för år 2016. Dessa nettodriftskostnader föreslås sedan bli indexjusterade från 2016 års nivå med förändringen enligt prisindex för den kommunala basservicen på Åland för åren 2016-2018. Den föreslagna bestämmelsen i paragrafens 1 mom. kommer således att tillämpas första gången år 2019 när de kalkylerade nettodriftskostnaderna för år 2020 ska fastställas och då sker en justering av kostnaderna i förhållande till förändringen i kostnadsnivån enligt kommunernas basprisindex under fastställelseåret, det vill säga under år 2019. Vid denna tillämpning ska dock inte den temporära förhöjningen om fem procent för år 2019 tas med i beräkningsunderlaget då landskapsandelen för år 2020 beräknas. En temporär bestämmelse av denna förhöjning finns i 2 mom. i övergångsbestämmelsen till denna lag.
För att erhålla en beräkningsgrund för de särskilda landskapsandelarna fördelas de kalkylerade nettodriftskostnaderna enligt paragrafens 2 mom. i två steg. Till att börja med fördelas kostnaderna enligt den så kallade solidariska modellen, vilket innebär att 50 procent av kostnaderna fördelas efter antalet invånare i kommunen och 50 procent efter kommunens skattekraft. Avsikten är att invånarantalet ska avspegla det långsiktiga servicebehovet, medan skattekraften ska spegla betalningsförmågan. I lagtexten benämns denna fördelning för den solidariska fördelningen. För hälften av nettodriftskostnaderna är den solidariska fördelningen fördelningsgrund och föreslås få benämningen solidariskt belopp. Med kommunens skattekraft avses den beskattningsbara inkomsten, som tidigare kallades skatteören, per invånare vid den senast slutförda kommunalbeskattningen. Kommunens invånarantal avser antalet invånare vid ingången av året före verksamhetsåret.
Den andra hälften av det belopp över driftskostnaderna, som erhålls vid den solidariska fördelningen, viktas därefter på basen av fyra olika nyckelfaktorer som antas beskriva behovet av de tjänster som den samordnade socialtjänsten ska erbjuda. Dessa nyckelfaktorer, vilka i lagtexten benämns koefficienter regleras närmare i de föreslagna 14d-g §§, är en arbetslöshetskoefficient, en barnskyddskoefficient, en handikappkoefficient och en utkomststödskoefficient. Koefficienterna beräknas på basen av antalet personer, klienter eller hushåll som får stöd eller hör till en viss klientgrupp i varje kommun i förhållande till det totala antalet personer, klienter eller hushåll i kommunen. Vid provberäkningarna av exempelvis barnskyddskoefficienten har detta medfört att ”antalet barn som en klientrelation inletts för” har använts som definition på klient. Enligt förslaget fastställs sedan respektive koefficient som kommunens relationstal i förhållande till hela Ålands motsvarande relationstal.
Vid fördelningen av den andra hälften av nettodriftskostnaderna för den samordnade socialtjänsten viktas således respektive kommuns andel med ett vägt medelvärde för de fyra koefficienterna. Det belopp som erhålls vi denna beräkning har i lagtexten fått benämningen nyckelbelopp. Att medelvärdet är vägt innebär att volymen i den verksamhet som koefficienterna beskriver beaktas vid beräkningen av genomsnittsvärdet för koefficienterna. Koefficienten för barnskydd har exempelvis en lägre andel vid viktningen än koefficienten för handikappservice. I den föreslagna bestämmelsen kompletterar de fyra olika nyckelfaktorerna invånarantalet som grund för att beskriva den långsiktiga efterfrågan på tjänsterna per kommun. Nyckelmodellen medför att hälften av nettodriftskostnaderna viktas enligt en solidarisk finansieringsprincip och hälften av kostnaderna efter koefficienterna.
Inför beredningen av detta lagförslag analyserade Åsub (rapport 2014:4) på uppdrag av landskapsregeringen för- och nackdelar med en modell som har koefficienter som bas för fördelningen i jämförelse med en modell som har verkliga kostnader med i fördelningsgrunden. Landskapsregeringen förenar sig med den slutsats som förs fram i rapporten, det vill säga att en modell som grundar sig på koefficienter, är mindre administrativt krävande, samtidigt som en sådan modell blir mer förutsägbar och ger i snitt mindre variationer mellan åren för den enskilda kommunen jämfört med om verkliga kostnader finns med i grunderna. Men den kanske tydligaste fördelen är enligt rapporten att kopplingen mellan kostnaden och den enskilde klienten blir mindre synlig och integriteten för individen därmed större. Nackdelen med en kalkylerad bas är att det blir en viss eftersläpning i fastställelsegrunderna, eftersom den statistik som ligger till grund för koefficienterna måste färdigställas innan fördelningsgrunden kan fastslås. Kopplingen till den direkta serviceproduktionen i organisationen blir också mindre tydlig.
I paragrafens 3 mom. definieras närmare vad som avses med begreppen kommunens skattekraft och invånarantal. Med kommunens skattekraft avses enligt bestämmelsen den beskattningsbara inkomsten per invånare vid den senast slutförda förvärvsinkomst- och samfundsbeskattningen. Med kommunens invånarantal avses antalet invånare vid ingången av året före verksamhetsåret. Närmare bestämmelser om invånarantal finns i lagens 32 §.
14d § Arbetslöshetskoefficient. Enligt paragrafens 1 mom. räknas arbetslöshetskoefficienten för respektive år fram genom att andelen öppet arbetslösa av arbetskraften i kommunen divideras med motsvarande andel för hela Åland. Arbetslöshetsgraden brukar statistiskt beskrivas antingen som den öppna arbetslösheten eller som den totala arbetslösheten. I begreppet total arbetslöshet inkluderas även personer som deltar i olika sysselsättningsåtgärder. I förslaget används öppet arbetslösa vid uträkningen av arbetslöshetskoefficienten.
Andelen öppet arbetslösa av arbetskraften i kommunen erhålls genom att antalet öppet arbetslösa i kommunen divideras med antalet personer, såväl sysselsatta som arbetslösa, i kommunen som ingår i arbetskraften. På motsvarande sätt erhålls andelen öppet arbetslösa av arbetskraften för hela Åland genom att antalet öppet arbetslösa för hela Åland divideras med antalet personer, såväl sysselsatta som arbetslösa, för hela Åland som ingår i arbetskraften.
Den statistik över andelen öppet arbetslösa av arbetskraften som används som underlag för beräkningen av arbetslöshetskoefficienten baserar sig på uppgifter från Åsub. I paragrafens 2 mom. intas en informativ bestämmelse om detta. Statistiken baserar sig på uppgifter under året före det år som har föregått verksamhetsåret.
14e § Barnskyddskoefficient. Barnskyddskoefficienten föreslås basera sig på antalet barn som en klientrelation har inletts för enligt landskapslagen (2008:97) om tillämpning i landskapet Åland av barnskyddslagen. Enligt paragrafens 1 mom. skulle barnskyddskoefficienten beräknas genom att antalet barn som en klientrelation har inletts för i kommunen divideras med kommunens invånarantal och den erhållna kvoten divideras med motsvarande kvot för hela Åland.
Närmare bestämmelser om inledande av klientrelationer inom barnskyddet finns i 5 kap. i barnskyddslagen. Det organ som ansvarar för socialvården ska enligt 25 b § i barnskyddslagen föra ett register över barnskyddsanmälningar och begäran om bedömning av barnskyddsbehovet som gjorts i stället för barnskyddsanmälningar, samt över deras innehåll. Ansvaret för denna registreringsskyldighet kommer framdeles att ligga på den kommunala myndighet som genom den föreslagna reformen får ansvaret för den samordnade socialtjänsten och därmed även barnskyddet. Även framöver måste statistik över klientrelationerna föras kommunvis, uppgifter vilka bland annat behövs som underlag vid beräkningarna av den föreslagna barnskyddskoefficienten.
Den statistik över antalet barn som en klientrelation har inletts för i kommunen och som används som underlag för beräkningen av barnskyddskoefficienten baserar sig på uppgifter från Åsub. I paragrafens 2 mom. intas en informativ bestämmelse om detta. Enligt 9 § i statistiklagen (1994:42) för landskapet Åland är kommunala myndigheter skyldiga att lämna Åsub uppgifter om den service som myndigheten tillhandahåller bland annat vad gäller barnskyddsärenden. Den statistik som Åsub fortlöpande producerar baseras även på uppgifter som erhålls från exempelvis Statistikcentralen och Institutet för hälsa och välfärd. Den i paragrafen använda statistiken baserar sig på uppgifter över antalet barn som en klientrelation har inletts för under året före det år som har föregått verksamhetsåret. Antalet invånare i kommunen beräknas i praktiken för motsvarande år, dock terminologiskt enligt lagens 32 § på basen av invånarantalet vid ingången av året före verksamhetsåret. Någon förändring av tidpunkten för fastställande av kommunernas invånarantal föreslås därför inte.
14f § Handikappkoefficient. Tanken är att handikappkoefficienten ska beakta de kostnader som servicen för gravt handikappade personer anses föranleda. Enligt paragrafens 1 mom. räknas kommunens handikappskoefficient fram i två steg. Först divideras det totala antalet personer i kommunen som får handikappbidrag för personer under 16 år eller för personer över 16 år eller vårdbidrag för pensionstagare enligt 7-9 §§ i lagen om handikappförmåner (FFS 570/2007) med kommunens invånarantal. För det andra divideras det totala antalet personer på Åland som får handikappbidrag eller vårdbidrag enligt 7-9 §§ i lagen om handikappförmåner med hela Ålands invånarantal. De erhållna kvoterna divideras sedan med varandra varpå handikappkoefficienten för respektive kommun erhålls.
Enligt 14 § i lagen om handikappförmåner kan kostersättning beviljas till den som fyllt 16 år och som på grund av en korrekt diagnostiserad sjukdom är absolut tvungen att använda glutenfria produkter. Kostnadsersättningen kan betalas samtidigt med handikappbidrag eller vårdbidrag. I de provberäkningar som gjorts inför den föreslagna reformen har inte de personer som fått denna kostersättning beaktats vid beräkningen av handikappkoefficienten. För att denna persongrupp ska undantas från underlaget för beräkningen av handikappkoefficienten krävs ett uttryckligt undantag i lagtexten. En bestämmelse om detta föreslås därför intagen i paragrafens 2 mom.
Uppgifter över antalet personer som lyfter handikappbidrag eller vårdbidrag samt de som lyfter kostersättning tillhandhålls av Folkpensionsanstalten (Fpa). Den statistik som används i beräkningarna baserar sig på uppgifter för året före det år som har föregått verksamhetsåret. Antalet invånare i kommunen beräknas såsom för övriga koefficienter i praktiken för motsvarande år, dock terminologiskt enligt lagens 32 § på basen av invånarantalet vid ingången av året före verksamhetsåret. Någon förändring av tidpunkten för fastställande av kommunernas invånarantal föreslås inte.
14g § Utkomststödskoefficient. Kommunens utkomststödskoefficient föreslås basera sig på antalet hushåll som har beviljats utkomststöd enligt landskapslagen (1998:66) om tillämpning i landskapet Åland av lagen om utkomststöd. Enligt paragrafens 1 mom. skulle utkomststödskoefficienten beräknas genom att antalet hushåll i kommunen som har erhållit utkomststöd divideras med kommunens totala antal hushåll och den erhållna kvoten divideras med motsvarande kvot för hela Åland.
Den statistik över antalet hushåll som har erhållit utkomststöd och som används som underlag för beräkningen av utkomststödskoefficienten baserar sig enligt paragrafens 2 mom. på uppgifter från Åsub. Statistiken baserar sig på uppgifter över antalet hushåll som erhållit utkomststöd under året före det år som har föregått verksamhetsåret. Åsub tillhandahåller även uppgifter om det totala antalet hushåll i respektive kommun samt för hela Åland som helhet.
14h § Särskild landskapsandel för en samordnad socialtjänst. För att slutligen kunna räkna fram den särskilda landskapsandelen för en samordnad socialtjänst måste ett särskilt landskapsandelsbelopp för respektive kommun först tas fram.
Enligt paragrafens 1 mom. adderas kommunens solidariska belopp med kommunens nyckelbelopp. Den erhållna summan utgör samtidigt kommunens kalkylerade nettodriftskostnad för den samordnade socialtjänsten. Summan av kommunens solidariska belopp och kommunens nyckelbelopp multipliceras därefter med den landskapsandelsprocent som har bestämts för kommunen i fråga enligt 14i §. Resultatet av denna multiplikation är en fiktiv särskild landskapssandel för respektive kommun.
Följande steg i räkneoperationen är att de särskilda landsskapsandelsbelopp som har beräknats för respektive kommun enligt 1 mom. adderas samman, varpå beloppet för den särskilda landskapsandelen för en samordnad socialtjänst erhålls. En bestämmelse om detta intas i paragrafens 2 mom. Det är denna särskilda landskapsandel som landskapet ska betala till den kommunala myndighet som ska tillhandahålla en samordnad socialtjänst.
I sammanhanget kan även nämnas att om den särskilda landskapsandel som räknats fram för respektive kommun dras ifrån kommunens kalkylerade nettodriftskostnad för den samordnade socialtjänsten får man det som kallas kommunens egenandel. Det är denna egenandel som ligger till grund för det belopp som varje enskild kommun i praktiken ska betala till huvudmannen för den samordnade socialtjänsten. I 6d § i landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst intas bestämmelser om hur denna egenandel ska räknas fram. Kommunerna kan dock enligt förslaget även välja reglera kommunernas egenandelar i grundavtalet för det kommunalförbund som bildas som en följd av den föreslagna lagstiftningen.
14i § Landskapsandelsskalan. I paragrafen intas landskapsandelsskalan för de särskilda landskapsandelarna kommunvis. Landskapsandelsprocenterna används vid beräkningen av den särskilda landskapsandelen för en samordnad socialtjänst enligt 14h §. Enligt det föreslagna 1 mom. skulle kommunerna i beräkningsoperationen få mellan 18,5 och 53,5 procent av de kalkylerade nettodriftkostnaderna som landskapsandel för driften.
Enligt landskapslagen (1993:73) om bosättningsstrukturgrupper placeras kommunerna i åtta bosättningsstrukturgrupper. Placeringen bestäms på basen av befolkningstätheten per landkvadratkilometer. I exempelvis bosättningsstrukturgrupp 1 placeras kommuner med högst 6 invånare per kvadratkilometer landyta, medan i bosättningsstrukturgrupp 8 placeras kommuner med över 42 invånare per kvadratkilometer landyta. Enligt landskapslagen om bosättningsstrukturgrupper bestämmer landskapsregeringen om bosättningsstrukturgrupperingen före utgången av april månad enligt uppgifter om invånarantalet i kommunen den 1 januari året före finansåret.
Landskapsregeringen föreslår att ny kommuntyp införs vid sidan av de kommuntyper som redan finns enligt landskapslagen om bosättningsstrukturgrupper. Någon förändring av landskapslagen om bosättningsstrukturgrupper föreslås inte, eftersom den nya kommuntypen endast berör den särskilda landskapsandel som ska utgå för driften av den samordnade socialtjänsten. I stället föreslås att den föreslagna paragrafen kompletteras med en kommuntyp som kallas ytterskärgård. Till kommuntypen ytterskärgård föreslås enligt paragrafens 2 mom. kommunerna Brändö, Kumlinge, Kökar och Sottunga höra. Dessa kommuner skulle enligt förslaget betraktas som ytterskärgård eftersom de ligger utanför den region där en daglig pendling till fasta Åland i praktiken är möjlig.
Procentsatserna i den föreslagna landskapsandelsskalan är 4,0 procentenheter högre än landskapsandelsprocenterna i den gällande skalan i 11 §, förutom för ytterskärgårdskommunerna för vilka skalan är 8,0 procentenheter högre än idag. Samtliga kommuner som hör till kategorin ytterskärgård har nämligen färre än 6 invånare per kvadratkilometer landyta, vilket enligt gällande bestämmelser skulle ge en landskapsandelsprocent på 45,5 procent. Enligt förslaget blir landsskapsandelsprocenten för ytterskärgårdskommunerna 53,5 procent.
32 § Kommuninvånare. Kommunens invånarantal är en av de faktorer som påverkar storleken på den särskilda landskapsandelen för den samordnade socialtjänsten. Det är därför viktigt att veta vilka kommuninvånare som avses och hur stort antalet kommuninvånare är vid en viss tidpunkt. Landskapsregeringen föreslår att paragrafens 2 mom. kompletteras med en hänvisning till den föreslagna bestämmelsen i 14b § om en särskild landskapsandel för en samordnad socialtjänst. Kommunens invånarantal används vid beräkningen av såväl kommunens solidariska belopp som kommunens nyckelbelopp. Närmare bestämmelser om dessa särskilda belopp finns i lagförslagets 14c §. Uppgifter om kommunens invånarantal används även vid beräkningen av kommunens barnskyddskoefficient och handikappkoefficient. Med kommunens invånarantal avses antalet invånare vid ingången av året före verksamhetsåret.
Ikraftträdelse- och övergångsbestämmelse. Den förslagna lagändringens ikraftträdelse är beroende av på vilket sätt kommunerna lyckas med att förverkliga ett kommunalt samarbete för en samordnad socialtjänst. Enligt det första lagförslaget ska kommunerna senast den 1 oktober 2017 att ingå ett avtal om organiseringen av den samordnade socialtjänsten. Sistnämnda avtal ska träda i kraft senast den 1 januari 2018. Landskapsregeringen föreslår därför i enlighet med 20 § 2 mom. i självstyrelselagen att datumet för lagens ikraftträdelse lämnas öppen för landskapsregeringen att fatta beslut om. Genom förslaget skapas på motsvarande sätt som för det andra lagförslaget en beredskap för att även det tredje lagförslaget ska kunna sättas i kraft, om kommunerna inte lyckas med att förverkliga ett kommunalt samarbete för en samordnad socialtjänst utgående från de förutsättningar som dras upp i det första lagförslaget. En bestämmelse om detta intas i ikraftträdelse- och övergångsbestämmelsens 1 mom. Om möjligheten för att lagförslaget skulle kunna sättas i kraft redan innan den 1 oktober 2018 finns kommenterat i inledningen till denna detaljmotivering just efter rubriken till lagändringen.
Om inget kommunalt samarbete kommer stånd enligt det första lagförslaget och det andra lagförslaget därmed sätts i kraft den 1 januari 2018 (se detaljmotiveringen till det andra lagförslagets ikraftträdelsebestämmelse) kommer den föreslagna ändringen av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården att sättas i kraft den 1 oktober 2018. Anledningen till sistnämnda ikraftträdelsedatum är att de nya bestämmelserna om en särskild landskapssandel för den samordnade socialtjänsten ska börja tillämpas från och med verksamhetsåret 2019. Landskapsandelen för den samordnade socialtjänsten ska enligt förslaget fastställas i socialvårdsplanen, som årligen ska antas i samband med avgivandet av landskapets budgetförslag till lagtinget. Landskapsbudgeten ska överlämnas till lagtinget senast den 1 november året före finansåret. I praktiken torde den särskilda landskapsandelen för den samordnade socialtjänsten komma att fastställas samtidigt med att de allmänna och övriga uppgiftsbaserade landskapsandelar fastställs av landskapsregeringen, det vill säga senast den 15 oktober året före verksamhetsåret. Detta medför att de föreslagna bestämmelserna om den särskilda landskapsandelen måste vara i kraft den 15 oktober 2018. Landskapsregeringen avsikt är således att lagen skulle träda i kraft den 1 oktober 2018 och att bestämmelserna skulle tillämpas första gången på de landskapsandelar som fastställs för verksamhetsåret 2019. I förslaget lämnas ikraftträdelsetidpunkten för lagen öppen, vilket i sin tur påverkar beskrivningen av övriga tidpunkter i övergångsbestämmelserna. Verksamhetsåret 2019 beskrivs således i paragrafens 1 mom. som verksamhetsåret året efter det att denna lag har trätt i kraft.
Den åldersgruppsindelning som fastslås i gällande lydelse av lagens 9 § (inklusive åldersgruppen 7-64 åringar) ska dock fortsätta att tillämpas på de landskapsandelar som utbetalas för verksamhetsåret 2018. Bestämmelsen torde dock få liten praktisk betydelse i och med att basbeloppen per kommuninvånare för verksamhetsåret 2018 redan har fastställts när lagen träder i kraft. Men av lagtekniska skäl föreslås bestämmelsen med angivna begränsningar vara gällande för de landskapsandelar som utbetalas under verksamhetsåret 2018. Även bestämmelsen om tidpunkten för bestämmande av kommunens invånarantal i lagens 32 § 2 mom. föreslås vara gällande på de landskapsandelar som utbetalas under verksamhetsåret 2018. Verksamhetsåret 2018 beskrivs i paragrafens 1 mom. som verksamhetsåret det år som den föreslagna lagen träder i kraft.
De särskilda landskapsandelarna för den samordnade socialtjänsten kommer liksom övriga uppgiftsbaserade landskapsandelarna att räknas ut på kalkylerade grunder. Men när de särskilda landskapsandelarna för den samordnade socialtjänsten första gången ska fastställas för år 2019 föreslås de beräknas på grundval av de faktiska nettodriftskostnaderna för år 2016 för den verksamhet som kommer att omfattas av den samordnade socialtjänsten. I förslaget beskrivs år 2016 som året två år innan den föreslagna lagen träder i kraft. Uppgifterna för de faktiska nettodriftskostnaderna baserar sig på senast fastställda bokslut, vilket innebär en eftersläpning på två år. Med nettodriftskostnader avses kostnader för driften när driftsinkomster såsom avgifter och hyresintäkter beaktats. En problematik vid framtagandet av uppgifter för beräkningen av driftskostnaderna har i utredningsskedet varit till exempel kostnaderna för hemtjänst och för annan service för åldringar och handikappade där kostnaderna i beräkningsunderlaget inte har fördelats mellan åldringar och handikappade. I stället har kostnaderna i de kostnadsberäkningarna som gjorts under beredningen av reformen delats upp efter klientantal. Det här är verksamheter som i den operativa verksamheten i kommunerna ofta är nära integrerade oberoende av de skilda målgrupperna. I de kostnadsberäkningar som har gjorts har även kostnader för social förvaltning fördelats med hjälp av schablon. Det här är frågor där kostnadsspecificeringen bör uppdateras och utvecklas allt eftersom samordningen förverkligas.
De nettodriftskostnader som fastställs för år 2016 föreslås därefter bli indexjusterade ifrån 2016 års nivå med förändringen enligt prisindex för den kommunala basservicen på Åland för åren 2016-2018. Åren 2016-2018 beskrivs i bestämmelsen som åren två år innan den föreslagna lagen har trätt i kraft till och med det år som den föreslagna lagen träder i kraft. Avsikten är sedan att nettodriftskostnaderna för år 2020 och därefter i enlighet med lagens 14c § ska fastställas genom att föregående års nettodriftskostnader indexjusteras för att erhålla den kalkyleringsgrund för driftskostnaden som behövs för att slutligen kunna fastställa den särskilda landskapsandelen för den samordnade socialtjänsten för respektive verksamhetsår. En bestämmelse om detta intas i ikraftträdelse- och övergångsbestämmelsens 2 mom. År 2020 beskrivs i bestämmelsen som det andra verksamhetsåret året efter det att den föreslagna lagen har trätt i kraft.
För att kompensera den kommunala myndighet som ska sköta den samordnade socialtjänsten för de ökade kostnader som den samordnade verksamheten initialt kommer få, föreslås att beloppet för nettodriftskostnaderna jämte indexjustering justeras med en höjning på ytterligare fem procent. Denna förhöjning på fem procent är endast temporär och ska således inte tas med i beräkningsunderlaget för den särskilda landskapsandel som fastställs från och med år 2020. Den initiala kostnadsökningen hänger samman med överlappande funktioner under första verksamhetsåret. Rationaliseringsmöjligheterna kommer att tydligöras när verksamheten har inletts och den nya organisationen arbetats in. Områden där rationaliseringar enligt lagberedningsgruppens bedömning kunde komma i fråga gäller exempelvis personaltäthet, fördelning av arbetsuppgifter och kompetenskrav, harmonisering av beslutsnivå, harmonisering av servicenivåer och stöd samt utvecklingsarbete.
Enligt lagens 13 § ska en kostnadsfördelningsutredning mellan landskapet och kommunerna göras vart fjärde år. Någon förändring på denna punkt föreslås inte med anledning av att delar av socialvården föreslås samordnad. Utgångspunkten är således att kostnadsfördelningen mellan landskapet och kommunerna inte ska förändras i förhållande till hur situationen var då den föreslagna lagen trädde i kraft. Bestämmelsen i lagens 13 § 3 mom. tar dock avstamp för hur förhållandena var år 1998, det år då paragrafen senast ändrades. Av den orsaken intas en övergångsbestämmelse i lagen som anger att den kostnadsfördelningsutredning som ska göras år 2019 i fråga om den socialvård som omfattas den samordnade socialtjänsten ska göras med utgångspunkt från hur kostnadsfördelningen var år 2014. Den första kostnadsfördelningsutredningen som omfattar även de kalkylerade nettodriftskostnaderna för den samordande socialtjänsten skulle enligt 13 § i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården och den föreslagna ikraftträdelse- och övergångsbestämmelsens 3 mom. avse en jämförelse mellan år 2014 och år 2018. Utvärderingen skulle således göras år 2019 då samtliga data som behövs för jämförelsen torde finnas tillgänglig. En justering av landskapsandelsbeloppet för en samordnad socialtjänst skulle därmed bli aktuell första gången år 2020. I den föreslagna bestämmelsen beskrivs år 2014 som året fyra år innan den förslagna lagen har trätt i kraft.
För att utjämna utfallet av den föreslagna reformen från dagens kostnadsfördelning till den nya finansieringsmodellen för den samordnade socialtjänsten föreslås ett finansiellt övergångssystem. Avsikten är att övergångssystemet skulle omfatta fyra år, i praktiken för åren 2019-2021. I den föreslagna bestämmelsen beskrivs åren 2019-2021 som åren året efter att den föreslagna lagen har trätt i kraft till och med tredje året efter det att den föreslagna lagen har trätt i kraft. Det fjärde året 2022 skulle effekterna av reformen falla ut helt. Utfallet av reformen skulle utjämnas både för de kommuner som får högre finansieringsandelar och de kommuner som får lägre finansieringsandelar än vad som är fallet idag. Med finansieringsandel avses den kostnad kommunen har för den samordnade socialtjänsten efter att landskapsandelen har beaktats. Som grund för den här jämförelsen och beräkningen skulle ett genomsnitt för de tre provräkningsåren användas. I beredningen har de tre provräkningsåren varit åren 2013-2015, vilka sedermera får uppdateras allt eftersom lagens ikraftträdelse närmar sig med färskare provberäkningar. Enligt förslaget skulle dessa år vara åren 2015-2017, vilka i förslaget beskrivs som åren tre år innan den föreslagna lagen har trätt i kraft till och med året innan den föreslagna lagen har trätt i kraft.
Utgångspunkten för övergångssystemet är att utfallet år 2019 skulle utjämnas med i genomsnitt ungefär 75 procent, år 2020 med i genomsnitt 50 procent och år 2021 med genomsnitt 25 procent av det samlade utfallet för provberäkningsåren. Övergångssystemet skulle finansieras av landskapet och fastställas av landskapsregeringen.
Det föreslagna övergångssystemet skulle medföra att under år 2019 skulle de kommuner som har uppvisat ett negativt resultat i provberäkningskalkylen få ta del av 20 procent av förändringen. För de kommuner som har uppvisat ett positivt resultat i provberäkningskalkylen under samma år beaktas 30 procent av förändringen. På motsvarande sätt görs under åren 2020 och 2021, då kommunen skulle ta del av förändringen med 45 respektive 55 procent samt 70 respektive 80 procent.
Under förutsättning att landskapsandelssystemet som helhet hinner revideras innan den föreslagna övergångstiden gått till ända, måste det nu föreslagna övergångssystemet tas i beaktande i det framtida landskapsandelssystemet.
4. Landskapslag om ändring av 6 § landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna
6 § Bibehållande av kostnadsfördelningen. Utgångspunkten är att kostnadsfördelningen mellan landskapet och kommunerna inte ska förändras i förhållande till hur situationen var när bestämmelsen i paragrafens 1 mom. trädde i kraft. Eftersom landskapsandelssystemet är kalkylmässigt och en avvikelse därmed kan uppstå mellan den uppskattade och den verkliga utvecklingen av den verksamhet som omfattas av landskapsandelarna förutsätter paragrafen att en utredning över kostnadsfördelningens utveckling utförs vart fjärde år. Bestämmelsen gäller enbart de uppgiftsbaserade landskapsandelarna. Justeringen av den allmänna landskapsandelen görs däremot varje år med stöd av lagens 4 och 7a §§ och inte på grundval av en kostnadsfördelningsutredning enligt speciallagarna. Om en förändring i kostnadsfördelningen kan konstateras ska basbeloppen av de uppgiftsbaserade landskapsandelarna justeras så att kostnadsfördelningen återgår till den ursprungliga nivån vid ingången av justeringsåret. Justeringarna beaktas sedan vid fastställandet av basbeloppen verksamhetsåret efter att utredningarna har slutförts.
För att beakta de förändringar som detta lagförslag leder till i fråga om landskapsandelarna för socialvården föreslås att paragrafens 2 mom. kompletteras med en bestämmelse om att den i paragrafen föreskrivna justeringen även ska beaktas vid fastställandet av de kalkylerade nettodriftskostnaderna för en samordnad socialtjänst verksamhetsåret efter att utredningarna har slutförts.
Ikraftträdelse- och övergångsbestämmelse. Om det andra lagförslaget om en ändring av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst sätts i kraft den 1 januari 2018 kommer även de föreslagna ändringarna av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården och de nya bestämmelserna om en särskild landskapssandel för en samordnad socialtjänst att tillämpas från och med verksamhetsåret 2019. Tidpunkten för dessa bestämmelsers ikraftträdande skulle således vara den 1 oktober 2018, för att den nya särskilda landskapsandelen ska kunna fastställas för verksamhetsåret 2019. Avsikten är att även ändringen av bestämmelserna om bibehållande av kostnadsfördelningen i 13 § i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården skulle sättas i kraft vid samma datum det vill säga den 1 oktober 2018. Denna tidpunkt är även riktgivande för den föreslagna ändringen av 6 § i landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna. På samma sätt som i fråga om det andra och tredje lagförslaget är den föreslagna ändringen av landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna beroende av på vilket sätt kommunerna lyckas med att förverkliga ett kommunalt samarbete för en samordnad socialtjänst. Om möjligheten för att lagförslaget skulle kunna sättas i kraft redan innan den 1 oktober 2018 finns kommenterat i inledningen till det tredje lagförslagets detaljmotivering just efter rubriken till lagändringen. Landskapsregeringen föreslår därför i enlighet med 20 § 2 mom. i självstyrelselagen att datumet för lagens ikraftträdelse i paragrafens 1 mom. lämnas öppen för landskapsregeringen att fatta beslut om.
I fråga om den kostnadsfördelningsutredning som ska göras för socialvården vart fjärde år hänvisas i 6 § i landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna, i fråga om de kalkylerade nettodriftskostnaderna för en samordnad socialtjänst, till landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården. Någon förändring av den kostnadsfördelningsutredning som ska genomföras vart fjärde år föreslås således inte i detta lagförslag. Utgångspunkten är att kostnadsfördelningen mellan landskapet och kommunerna inte ska förändras i förhållande till hur situationen var då den föreslagna lagen trädde i kraft. Bestämmelsen i 6 § 1 mom. i landskapslagen om landskapsandel till kommunerna tar dock avstamp för hur förhållandena var år 1998, det år då paragrafen senast ändrades. Av den orsaken intas en bestämmelse i ikraftträdelse- och övergångsbestämmelsens 2 mom. som anger att den kostnadsfördelningsutredning som nästa gång ska göras år 2019, i fråga om den socialvård som omfattas den samordnade socialtjänsten, ska göras med utgångspunkt från hur kostnadsfördelningen var år 2014. I den föreslagna bestämmelsen beskrivs år 2014 som året fyra år innan den förslagna lagen har trätt i kraft.
Den första kostnadsfördelningsutredningen som omfattar även de kalkylerade nettodriftskostnaderna för den samordande socialtjänsten skulle enligt såväl 6 § i landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna som 13 § i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården avse en jämförelse mellan år 2014 och år 2018. Utvärderingen skulle således göras år 2019 då samtliga data som behövs för jämförelsen torde finnas tillgänglig. En justering av landskapsandelsbeloppet för en samordnad socialtjänst skulle därmed bli aktuell först gången år 2020.
5. Landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning av lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda
3 §. Enligt gällande lydelse av paragrafen ska specialomsorgen på Åland förvaltas av ett kommunalförbund med samtliga kommuner som medlemmar. Kommunerna ges även en möjlighet att organisera huvudmannaskapet på annat sätt med landskapsregeringens godkännande. I praktiken har Ålands omsorgsförbund k.f. tagit hand om skötseln av specialomsorgen om utvecklingsstörda på Åland.
Den omorganisation av driften för socialvården som föreslås genom detta lagförslag medför att även blankettlagen om specialomsorger om utvecklingsstörda måste ses över. En avvikelse från 6 § 1 mom. i lagen om specialomsorger om utvecklingsstörda fordras fortsättningsvis. För att genomföra omorganisering av socialvården föreslår landskapsregeringen att en särskild landskapslag antas om hur den socialvård som omfattas av reformen ska samordnas. I paragrafen intas därför en hänvisning till den nya landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst.
3a §. I paragrafen finns en avvikelse från vad som föreskrivs om kompetens för tjänster i 74 § i lagen om specialomsorger om utvecklingsstörda. I landskapet regleras kompetenskraven för tjänster vid ett kommunalförbund som förvaltar specialomsorger för utvecklingsstörda enligt paragrafen i en landskapsförordning. Hänvisningen avser landskapsförordningen (1995:103) om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om socialvård, enligt vilken riksförordningen om behörighetsvillkoren för yrkesutbildad personal inom socialvården (FFS 804/1992) är tillämplig i landskapet. Landskapsregeringen föreslår en teknisk justering av paragrafen så att bestämmelsen till ordlydelse överensstämmer med den beskrivning av huvudmannen som föreslås ingå i landskapslagens 3 §.
4 §. Fastän Åland är uteslutet från rikslagens tillämpningsområde har landskapet getts en möjlighet att ingå som medlem av det tvåspråkiga eller svenskspråkiga kommunalförbund som ska bereda specialomsorger för den svenskspråkiga befolkningen i riket. I riket upprätthåller landets svensk- och tvåspråkiga kommuner tillsammans Kårkulla samkommun, som beskriver sig vilja ge olika former av service för personer med funktionsnedsättning och för personer i deras närmiljö. Åland kan således köpa tjänster av detta kommunalförbund.
Bestämmelsen i landskapslagen som möjliggör ett samarbete av den beskrivna arten anger kommunalförbundet för det åländska specialomsorgsdistriktet som en av parterna i ett sådant avtalsförhållande. Paragrafen föreslås ändrad i överensstämmelse med hur den föreslagna samordningen av socialvården ska organiseras framdeles på Åland. Vid hänvisningen till rikslagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda används samma benämning för det kommunala samarbetet som i rikslagen, det vill säga kommunalförbund istället för samkommun. Benämningen samkommun är den term som sedan år 1995 används i riket för att beskriva det kommunala samarbetet som avses i rikslagen.
6 §. Paragrafen är föråldrad och behöver uppdateras samtidigt som den behöver anpassas till den föreslagna förändringen av den kommunala organisationen av socialvården.
Enligt gällande lydelse av paragrafen ska den förvaltning som avses i 2 kap. i rikets lag på Åland skötas till den del fråga är om förbundsfullmäktige och -styrelse på det sätt som i den åländska kommunallagen är föreskrivet. Genom FFS 739/1992 försvann bestämmelserna om förbundsstyrelse i rikslagens 2 kap. Någon avvikelse från riksbestämmelserna om förbundsstyrelse är därför inte längre nödvändig och paragrafen kan ändras till denna del. Rikslagens bestämmelser om förbundsfullmäktige gäller antalet medlemmar i förbundsfullmäktige (17 §) samt röstetalet för dessa medlemmar (18 §) och här hänvisas i paragrafen till kommunallagen. Behovet av denna bestämmelse i blankettlagen upphör i och med den omorganisation av socialvården som föreslås genom detta lagförslag. Bestämmelser om vilken myndighet som ska tillhandhålla specialomsorger i landskapet och på vilket sätt kommer framdeles att regleras via blankettlagens 3 §. Landskapsregeringen föreslår därför enligt paragrafens 1 mom. att rikslagens bestämmelser om förbundsfullmäktige inte ska tillämpas i landskapet.
Enligt 23 § i lagen om specialomsorger om utvecklingsstörda ska för det individuella beredandet av specialomsorger finnas en ledargrupp för specialomsorger. I ledargruppen för specialomsorger ska viss i bestämmelsen angiven kompetens finnas företrädd. När ärenden handläggs i ledargruppen för specialomsorger gäller i tillämpliga delar vad i kommunallagen är föreskrivet om sektion inom kommunstyrelse. Sistnämnda bestämmelsen i rikslagens 23 § 3 mom. avser rikets kommunallag om kommunsstyrelsen och dess sektioner, på vilka enligt 17 § i rikets kommunallag i tillämpliga delar gäller vad som föreskrivs om kommunstyrelsen. Bestämmelser om kommunens förvaltningsförfarande finns i 7 kap. i rikets kommunallag. Här finns bestämmelser om bland annat jäv, offentlighet, beslutförhet, omröstning, val, avvikande mening och protokoll. Den åländska kommunallagen innehåller inga motsvarande bestämmelser om sektioner inom kommunstyrelsen. Landskapsregeringen föreslår därför att paragrafen kompletteras med ett nytt 2 mom. med bestämmelser om vilka regler som ska iakttas vid handläggningen av ärende vid den ledargrupp om specialomsoger som ska finnas vid den kommunala myndighet som ska tillhandhålla specialomsorger. I paragrafen intas en hänvisning till 4 kap. i den åländska kommunallagen, där det finns bestämmelser om beslutförhet, behandling av ärenden, omröstning, val, offentlighet, protokoll och reservation. Utöver kommunallagens bestämmelser ska en kommunal myndighet även iaktta exempelvis förvaltningslagens bestämmelser vid sin handläggning av ett ärende.
Ikraftträdelsebestämmelse. Landskapsregeringen föreslår i enlighet med 20 § 2 mom. i självstyrelselagen att lagens ikraftträdelsedatum lämnas öppen för landskapsregeringen att fatta beslut om. Orsaken till detta hänger samman med att lagens ikraftträdande är beroende av från vilken tidpunkt som ett kommunalt samarbete enligt den föreslagna landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst kan fås till stånd. Om kommunerna kan enas om ett avtal om samarbete enligt det första lagförslaget bör de föreslagna ändringarna av blankettlagen om specialomsorger om utvecklingsstörda kunna träda i kraft senast när avtalet ska träda i kraft, det vill säga den 1 januari 2018. Förverkligas däremot det andra lagförslaget måste de föreslagna ändringarna av blankettlagen om specialomsorger om utvecklingsstörda kunna träda i kraft den 1 januari året efter det år som det andra lagförslaget har trätt i kraft, vilket i praktiken skulle medföra ett ikraftträdelsedatum per den 1 januari 2019 om det andra lagförslaget träder i kraft den 1 januari 2018.
6. Landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om socialvård
2 §. Socialvården är till stor del en kommunal angelägenhet. För att bekosta en del av de utgifter som är förenade med skötseln av socialvården erhåller kommunerna stöd av landskapet enligt ett särskilt landskapsandelssystem. I paragrafens 1 punkt finns ett undantag ifrån socialvårdlagens 2 § vad gäller hänvisningen till lagen om planering av och statsunderstöd för social- och hälsovården (FFS 733/1992). Hänvisningen ska i landskapet avse landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården. I 2 § i socialvårdslagen hänvisas även till lagen om statsandel för kommunal basservice (FFS 1704/2009). Sistnämnda hänvisning tillkom i socialvårdslagen genom FFS 1715/2009. Ett undantag från lagen om statsandel för kommunal basservice, trots att den inte är uttrycklig, kan sägas ingå i den ändring av paragrafen som gjordes genom ÅFS 2015/20.
För att förtydliga landskapets finansieringsansvar för den socialvård som regleras i blankettlagen om socialvården föreslås att hela 2 § i socialvårdslagen undantas från att tillämpas i landskapet. En bestämmelse om detta intas i paragrafens 1a punkt. Samtidigt kompletteras landskapslagen med en ny särskild bestämmelse i 3b § om finansiering av den verksamhet som ordnas enligt blankettlagen om socialvården. Av den föreslagna ändringen av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården framgår att mottagaren av landskapsandel för socialvård är kommunerna vad gäller barn- och äldreomsorgen, medan mottagaren av landskapsandelen för en samordnad socialtjänst är den kommunala myndighet som ska tillhandahålla denna socialtjänst.
Med anledning av lagförslaget om lagstiftning om familjehem (LF 2/2014-2015) antogs en ändring av 1 § 1 punkten i blankettlagen om socialvård. Genom denna lagändring i ÅFS 2015/20 kompletterades avvikelsen vad gäller hänvisningar i socialvårdslagen till lagen om planering av och statsandel för social- och hälsovården med ett mera generellt undantag från riksbestämmelserna. Enligt lagtingsbeslutet ska samtliga hänvisningar i socialvårdslagen till lagen om planering av och statsandel för social- och hälsovården och andra lagar om statlig finansiering och organisation av kommunernas uppgifter i landskapet avse landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården och annan landskapslagstiftning, om landskapet finansiering och organisation av kommunernas uppgifter.
Av motiven framgår inte på ett tillräckligt tydligt sätt vilka dessa bestämmelser mer konkret är i lagen om planering av och statsandel för social- och hälsovården. Landskapsregeringen föreslår därför att bestämmelsen förtydligas till denna del. De paragrafer som torde avses är 5, 29 a och 42 b §§ i socialvårdslagen.
Av relevans i sammanhanget med tanke på den föreslagna samordningen av socialvården är dock bara 5 § i socialvårdslagen. I 5 § 2 mom. i socialvårdslagen finns en hänvisning till 4 § i lagen om planering av och statsandel för social- och hälsovården, vilken i landskapet motsvaras av 3 § i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården. I bestämmelsen anges på vilket sätt kommunen ska ordna de uppgifter som hör till socialvården. Även hänvisningen i socialvårdlagens 5 § 3 mom. till lagen om planering av och statsandel för social- och hälsovården ska avse landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården.
Bestämmelsen i 29 a § i socialvårdlagen gäller systemet för servicesedlar. I bestämmelsen hänvisas specifikt till 4 § 1 mom. 5 punkten i lagen om planering av och statsandel för social- och hälsovården i fråga om kommunens godkännande av de producenter av socialvårdsservice vars tjänster får köpas med kommunens servicesedlar. Landskapsregeringen överlämnade nyligen ett lagförslag till lagtinget om servicesedlar (LF 23/2014-2015). Genom systemet om servicesedlar skulle kommunen förbinda sig att, upp till det värde som fastställts för sedeln enligt kommunens beslut, betala de tjänster som serviceanvändaren köper av en privat serviceproducent som kommunen godkänt. Bestämmelserna om servicesedlar i 3a kap. i socialvårdslagen är däremot redan tillämpliga i landskapet. Genom lagförslaget om servicesedlar kompletteras landskapsandelsystemet i 3 § 1 mom. 5 punkten i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården med en specifik bestämmelse om servicesedlar. Genom den senaste ändring av blankettlagen om socialvård genom ÅFS 2015/20 finns ett generellt undantag ifrån bestämmelserna i lagen om planering av och statsandel för social- och hälsovården och en hänvisning till motsvarande bestämmelser i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården. Landskapsregeringen föreslår dock att avvikelsen i paragrafens 1 punkt konkretiseras så att hänvisningen i 29 a § i socialvårdslagen till lagen om planering av och statsandel för social- och hälsovården ska avse motsvarande bestämmelser i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården. Genom lagförslaget om servicesedlar ska således socialvårdslagens hänvisning i 29a § till 4 § 1 mom. 5 punkten i lagen om planering av och statsandel för social- och hälsovården avse motsvarande bestämmelse i 3 § 1 mom. 5 punkten i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården.
Bestämmelsen i 42 b § i socialvårdlagen gäller slutligen kommuners ömsesidiga ersättningar och vilka poster som ska dras ifrån de faktiska kostnaderna för placering i familjevård, institutionsvård eller boende med boendeservice i någon annan kommun än den aktuella personens hemkommun när ersättningarna räknas ut. I bestämmelsen hänvisas till statsandelsprocenten enligt 55 § i lagen om statsandel för kommunal basservice. I fråga om den socialvård som omfattas av den samordnade socialtjänsten får bestämmelsen i 42 b § i socialvården ingen rättsverkan, eftersom utgångspunkten är att Åland som helhet ska betraktas som ett socialvårdsområde. Däremot kan bestämmelsen få effekt på den person som placeras i en annan kommun än sin hemkommun inom de områden som lämnas utanför samordningen såsom äldreomsorgen. Därför föreslås det att det i landskapet istället för de statsandelsprocenter som anges 55 § i lagen om statsandel för kommunal basservice ska tillämpas de landskapsandelsprocenter som anges i 11 § i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården.
I den antagna lagstiftningen om familjehem intas i ändringen av 2 § 1 punkten i blankettlagen om socialvård genom ÅFS 2015/20 även generella avvikelser vad gäller finansiering och organisering av kommunernas uppgifter. Dessa bestämmelser föreslås strukna eftersom blankettlagen om socialvården till den del lagen inte redan har tillräckliga bestämmelser om landskapets finansiering och organisation av kommunernas uppgifter får kompletterande bestämmelser i detta lagförslag. Avsikten med de föreslagna ändringarna av paragrafen är att bestämmelsen förtydligas på ett mer ändamålsenligt sätt.
Enligt paragrafens 6 punkt ska de uppgifter som enligt socialvårdslagen ska skötas av socialnämnden eller annat av kommunen särskilt utsett kollegialt organ på Åland skötas av socialnämnden, en annan nämnd eller kommunstyrelsen i enlighet med kommunfullmäktiges beslut. Till bestämmelsen fogas en kompletterande bestämmelse om att de uppgifter som hänför sig till den föreslagna samordningen av delar av den kommunala socialvården ska skötas av den kommunala myndighet som avses i 3 § i landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst. Samordningen berör en stor del av den verksamhet som omfattas av blankettlagen om socialvården. Förutom vissa specifika bestämmelser om den nya myndighetens organisation hänvisar landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst till vad som föreskrivs i 12 kap. i kommunallagen. Hur denna nya kommunala myndighet, som kommer att ansvara för all socialvård förutom barn- och äldreomsorg, internt väljer att organisera sin förvaltning är en fråga för myndigheten själv att avgöra.
3b §. Paragrafen är ny och den reglerar finansieringen av den verksamhet som ordnas enligt blankettlagen. Bestämmelsen syftar på de landskapsandelar som kommunerna kan erhålla för den socialvårdsverksamhet som omfattas av blankettlagen. Närmare bestämmelser om de uppgiftsbaserade landskapsandelarna finns i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården. Genom de förändringar som föreslås i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården kan antingen kommunerna eller den kommunala myndighet som ska ansvara för den samordnade socialtjänsten vara mottagare av dessa landskapsandelar.
Blankettlagen om socialvård kommer genom den lagändring som lagtinget har antagit genom LTB 18/2015 att få en ny 3a §, vilket medför att den föreslagna paragrafen numreras 3b §.
Ikraftträdelsebestämmelse. Landskapsregeringen föreslår i enlighet med 20 § 2 mom. i självstyrelselagen att lagens ikraftträdelsedatum lämnas öppen för landskapsregeringen att fatta beslut om. Orsaken till att tidpunkten inte anges i bestämmelsen har att göra med att lagens ikraftträdande är beroende av från vilken tidpunkt som ett kommunalt samarbete enligt den föreslagna landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst kan fås till stånd. Om kommunerna kan enas om ett avtal om samarbete enligt det första lagförslaget bör de föreslagna ändringarna av blankettlagen om socialvård kunna träda i kraft senast när avtalet ska träda i kraft, det vill säga den 1 januari 2018. Förverkligas däremot det andra lagförslaget måste de föreslagna ändringarna av blankettlagen om socialvård kunna träda i kraft den 1 januari året efter det år som det andra lagförslaget har trätt i kraft, vilket i praktiken skulle medföra ett ikraftträdelsedatum per den 1 januari 2019 om det andra lagförslaget träder i kraft den 1 januari 2018.
7. Landskapslag om ändring av 6 § landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om utkomststöd
6 § Finansiering. Paragrafen föreslås anpassad till den föreslagna samordningen av socialvården i landskapet. Avsikten är att utkomststödet framdeles skulle administreras av en kommunal myndighet med hela Åland som ett verksamhetsområde. Den närmare regleringen av vem som är mottagare av landskapsandel för driftskostnader för socialvården finns i 7 § i landskapslagen om planering av och landskapsandel.
Ikraftträdelsebestämmelse. Landskapsregeringen föreslår i enlighet med 20 § 2 mom. i självstyrelselagen att lagens ikraftträdelsedatum lämnas öppen för landskapsregeringen att fatta beslut om. Orsaken till att tidpunkten inte anges i bestämmelsen har att göra med att lagens ikraftträdande är beroende av från vilken tidpunkt som ett kommunalt samarbete enligt den föreslagna landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst kan fås till stånd. Om kommunerna kan enas om ett avtal om samarbete enligt det första lagförslaget bör de föreslagna ändringarna av blankettlagen om utkomststöd kunna träda i kraft senast när avtalet ska träda i kraft, det vill säga den 1 januari 2018. Förverkligas däremot det andra lagförslaget måste de föreslagna ändringarna av blankettlagen om utkomststöd träda i kraft den 1 januari året efter det år som det andra lagförslaget har trätt i kraft, vilket i praktiken skulle medföra att den föreslagna lagändringen skulle träda i kraft den 1 januari 2019 under förutsättning att det andra lagförslaget träder i kraft den 1 januari 2018.
8. Landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om service och stöd på grund av handikapp
2 § Hänvisningar. Eftersom landskapet har ett ifrån riket avvikande finansieringssystem vad gäller kommunala uppgifter finns vissa avvikande bestämmelser från rikslagstiftningen i paragrafen. Enligt paragrafens 3 mom. ska hänvisningen i 5 § i lagen om service och stöd på grund av handikapp (FFS 380/1987), nedan kallad handikappservicelagen, till lagen om planering av och statsunderstöd för social- och hälsovården (FFS 733/1992) avse landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården. Någon avvikande bestämmelse finns däremot inte från den i 5 § i handikappservicelagen nämnda lagen om statsandel för kommunal basservice. Hänvisningen till lagen om statsandel för kommunal basservice tillkom i 5 § i handikappservicelagen genom FFS 1718/2009, men någon uppdatering av landskapslagen med denna rikslagstiftning har ännu inte gjorts.
Genom den föreslagna reformen är avsikten att huvudmannaskapet för den handikappservice som ska ordnas enligt blankettlagen ska ändras ifrån hur det är i dag. Genom den föreslagna samordningen av den kommunala socialtjänsten torde Åland bli ett socialvårdsområde med en gemensam kommunal myndighet som huvudman. Den nya kommunala myndigheten blir även mottagare av den landskapsandel som landskapet betalar för driftskostnaderna av handikappservicen.
Landskapsregeringen föreslår att paragrafens 3 mom. upphävs samt att lagens 3 § 1 mom. kompletteras med ett undantag som säger att 5 § i handikappservicelagen inte ska äga tillämpning i landskapet. Istället föreslås i förtydligande syfte att en ny finansieringsbestämmelse införs i en ny 4a §.
3 § Bestämmelser som inte ska tillämpas i landskapet. Paragrafen föreslås kompletterad med en bestämmelse om att 5 § i handikappservicelagen inte ska tillämpas i landskapet. Förslaget hänger samman med att 2 § 3 mom. föreslås upphävd och att blankettlagen får en ny paragraf om finansiering.
4a § Finansiering. I paragrafen intas en ny bestämmelse om finansieringen av den verksamhet som kommunen eller den kommunala myndighet som avses i 3 § i landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst ordnar enligt blankettlagen. För den handikappservice som den kommunala myndigheten tillhandahåller enligt blankettlagen erhålls landskapsandelar av landskapet på det sätt som bestäms i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården.
Ikraftträdelsebestämmelse. Landskapsregeringen föreslår i enlighet med 20 § 2 mom. i självstyrelselagen att lagens ikraftträdelsedatum lämnas öppen för landskapsregeringen att fatta beslut om. Orsaken till att tidpunkten inte anges i bestämmelsen har att göra med att lagens ikraftträdande är beroende av från vilken tidpunkt som ett kommunalt samarbete enligt den föreslagna landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst kan fås till stånd. Om kommunerna kan enas om ett avtal om samarbete enligt det första lagförslaget bör de föreslagna ändringarna av blankettlagen om handikappservice kunna träda i kraft senast när avtalet ska träda i kraft, det vill säga den 1 januari 2018. Förverkligas däremot det andra lagförslaget måste de föreslagna ändringarna av blankettlagen om handikappservice träda i kraft den 1 januari året efter det år som det andra lagförslaget har trätt i kraft, vilket i praktiken skulle medföra att den föreslagna lagändringen skulle träda i kraft den 1 januari 2019 under förutsättning att det andra lagförslaget träder i kraft den 1 januari 2018.
9. Landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av barnskyddslagen
3 § Kommunstyrelsens eller nämnds uppgift. Enligt paragrafen ska de uppgifter som enligt barnskyddslagen ska skötas av ett kollegialt organ som kommunen har utsett på Åland skötas av en nämnd eller kommunstyrelsen i enlighet med kommunfullmäktiges beslut. Till bestämmelsen fogas en kompletterande bestämmelse om att de uppgifter som hänför sig till den föreslagna samordningen av delar av den kommunala socialvården ska skötas av den kommunala myndighet som avses i 3 § i landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst. Bestämmelsen syftar på den samordning av socialvården, enligt vilken en gemensam kommunal myndighet föreslås överta den kommunala skötseln av barnskyddsfrågor. Förutom vissa specifika bestämmelser om den nya myndighetens organisation hänvisar landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst till vad som föreskrivs i 12 kap. i kommunallagen. Hur denna nya kommunala myndighet, som kommer att ansvara för all socialvård förutom barn- och äldreomsorg, internt väljer att organisera sin förvaltning är en fråga för myndigheten själv att avgöra.
5 § Särskilda avvikelser. Landskapsregeringen föreslår en avvikande bestämmelse vad gäller välfärdsplan för barn och unga i 12 § 1 mom. i barnskyddslagen. Enligt sistnämnda bestämmelse, som senast ändrades genom FFS 1292/2013, ska välfärdsplanen godkännas av respektive kommuns fullmäktige och ses över minst vart fjärde år. Den föreslagna samordningen av socialtjänsten medför att beslut om välfärdsplanen ska fattas av den nya kommunala myndighet som föreslås ansvarar för barnskyddet på kommunal nivå. En förtydligande bestämmelse om detta föreslås intagen i paragrafens 3 punkt.
I paragrafens 3 punkt finns enligt gällande lydelse även en avvikande bestämmelse ifrån 12 § 1 mom. i barnskyddslagen vad gäller hänvisningar i fråga om budget och ekonomiplan. Enligt bestämmelsen ska hänvisningarna till 65 § i rikets kommunallag avse 64 och 65 §§ i den åländska kommunallagen. Någon ändring av dessa bestämmelser föreslås inte. Om den föreslagna kommunala samordningen av socialvården, barn- och äldreomsorg undantagen, leder till att den nya kommunala myndigheten blir ett kommunalförbund bör särskilda bestämmelser iakttas. Med stöd av 93 § i den åländska kommunallagen ska bland annat kommunallagens bestämmelser om budget och ekonomiplan tillämpas även på kommunalförbund.
Den föreslagna reformen medför som sagts förändringar i huvudmannaskapet för det kommunala barnskyddet. Genom den föreslagna samordningen av den kommunala socialtjänsten blir Åland ett socialvårdsområde med en gemensam kommunal myndighet som huvudman. Avsikten är även att den nya kommunala myndigheten ska bli mottagare av den landskapsandel som landskapet betalar för kommunens driftskostnader för barnskyddet. Landskapsregeringen föreslår därför att paragrafens 9 punkt ändras. I denna punkt finns en avvikande bestämmelse vad gäller hänvisningarna till 18 § i barnskyddslagen till statsandelssystemet i fråga om den verksamhet som kommunen ordnar enligt barnskyddslagen. Med tanke på de förändringar som föreslås i fråga om organisation och landskapsandelssystem med anledning av samordningen av socialtjänsten föreslås att 18 § i barnskyddslagen inte ska äga tillämpning i landskapet. Istället föreslås i förtydligande syfte att en ny finansieringsbestämmelse införs i en ny 4a §.
5a § Finansiering. Paragrafen är ny och innehåller en bestämmelse om finansieringen av den verksamhet som ordnas enligt blankettlagen. För det barnskydd som en kommunal myndighet ordnar enligt blankettlagen erhålls landskapsandelar av landskapet på det sätt som bestäms i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården.
Ikraftträdelsebestämmelse. Landskapsregeringen föreslår i enlighet med 20 § 2 mom. i självstyrelselagen att lagens ikraftträdelsedatum lämnas öppen för landskapsregeringen att fatta beslut om. Orsaken till att tidpunkten inte anges i bestämmelsen har att göra med att lagens ikraftträdande är beroende av från vilken tidpunkt som ett kommunalt samarbete enligt den föreslagna landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst kan fås till stånd. Om kommunerna kan enas om ett avtal om samarbete enligt det första lagförslaget bör de föreslagna ändringarna av blankettlagen om barnskydd kunna träda i kraft senast när avtalet ska träda i kraft, det vill säga den 1 januari 2018. Förverkligas däremot det andra lagförslaget måste de föreslagna ändringarna av blankettlagen om barnskydd träda i kraft den 1 januari året efter det år som det andra lagförslaget har trätt i kraft, vilket i praktiken skulle medföra att den föreslagna lagändringen skulle träda i kraft den 1 januari 2019 under förutsättning att det andra lagförslaget träder i kraft den 1 januari 2018.
10. Landskapslag om ändring av 78 § kommunallagen för landskapet Åland
78 § Samarbetsformer. Landskapsregeringen föreslår att paragrafen kompletteras med ett nytt 4 mom. med en informativ bestämmelse om att en kommuns skyldighet att höra till ett kommunalförbund för ett visst ändamål regleras särskilt. Bestämmelsen gäller så kallat obligatoriskt medlemskap. Genom bestämmelsen förtydligas gällande rättsläge.
Om det i en speciallag föreskrivs om en kommuns skyldighet att höra till ett kommunalförbund som bildats för ett visst ändamål gäller dessa bestämmelser framom kommunallagens bestämmelser, eftersom kommunallagen utgör en allmän lag. Enligt 92 § i kommunlagen för landskapet Åland får en medlemskommun utträda ur ett kommunalförbund. Bestämmelsen gäller däremot inte kommunalförbund med obligatoriskt medlemskap, till vilka kommunerna fortfarande måste höra. En avvikelse från denna regel kan dock göras genom en specialbestämmelse i lag.
Bestämmelser om obligatoriskt medlemskap i ett kommunalförbund finns bland annat i 3 § i landskapslagen om tillämpning av lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda i fråga om Ålands omsorgsförbund k.f. samt i 13 kap. i kommunallagen för landskapet Åland i fråga om Ålands kommunförbund k.f. År 1998 ändrades 96 § i kommunallagen för landskapet Åland, så att det numera är möjligt för en kommun att utträda ur Ålands kommunförbund k.f. Mariehamns stad har utnyttjat denna möjlighet och är inte längre medlem av i Ålands kommunförbund k.f.
Ikraftträdelsebestämmelse. Avsikten är att den föreslagna lagen ska träda i kraft samtidigt som landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst, trots att det första lagförslaget inte innehåller någon förpliktelse att höra till ett kommunalförbund. Den förslagna ändringen av kommunallagen för landskapet Åland föreslås träda i kraft den 1 januari 2016.
Lagtext
Landskapsregeringen föreslår att följande lagar antas.
1.
L A N D S K A P S L A G
om en kommunalt samordnad socialtjänst
I enlighet med lagtingets beslut föreskrivs:
1 §
Lagens tillämpningsområde
Denna lag tillämpas på organiseringen av samarbetet mellan kommunerna vad gäller tillhandahållandet av all den socialvård som enligt lag ankommer på kommunerna förutom barn- och äldreomsorg (samordnad socialtjänst).
2 §
Samordningens syfte
Syftet med en samordnad socialtjänst enligt denna lag är att främja en likvärdig service, en effektiv användning av resurserna, en samlad kompetens och en ökad specialisering inom personalen, en större integritet, en stärkt anonymitet och ett gott rättsskydd.
3 §
Samarbetsform
För att uppnå syftet med en samordnad socialtjänst ska landskapet Åland vid organiseringen av det samarbete som avses i denna lag utgöra ett socialvårdsområde.
Om kommunerna kan påvisa att samordningens syfte kan uppnås även genom att landskapet indelas i flera än ett socialvårdsområde kan landskapsregeringen besluta att landskapet ska indelas i flera socialvårdsområden. Landskapsregeringen fattar beslut om en annan områdesindelning än den som avses i 1 mom. på initiativ av kommunerna.
De kommuner som hör till ett socialvårdsområde ska ingå ett avtal om organiseringen av samarbetet enligt denna lag senast den 1 oktober året innan verksamhetsåret. Avtalet ska träda i kraft vid ett årsskifte, dock senast den 1 januari 2018. Kommunerna ska senast fjorton dagar efter det att ett avtal har slutits mellan kommunerna underrätta landskapsregeringen om avtalets innehåll och omfattning. På avtalet tillämpas i övrigt vad som förskrivs om samarbete mellan kommuner i 12 kap. i kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland.
4 §
Socialvårdstjänster i landskapet
De socialvårdstjänster som den kommunala myndigheten som avses i 3 § ska tillhandhålla ska ordnas på lika villkor. Myndigheten ska säkerställa att de socialvårdstjänster som var och en har rätt till finns att tillgå för samtliga invånare i socialvårdsområdet, inom de gränser som står till socialvårdens förfogande vid respektive tidpunkt.
5 §
Landskapsregeringens delaktighet i processen
Landskapsregeringen ska bistå kommunerna vid planeringen och förverkligandet av samarbetet enligt denna lag.
Landskapsregeringen utövar tillsyn över kommunernas tillämpning av denna lag.
6 §
Finansiering
På den verksamhet som omfattas av den samordnade socialtjänsten tillämpas landskapslagen (1993:71) om planering av och landskapsandel för socialvården.
Närmare bestämmelser om möjligheten att lyfta samarbetsunderstöd för samarbetsutvecklande åtgärder finns i landskapslagen (1993:70) om landskapsandelar till kommunerna.
7 §
Ikraftträdande
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2016.
Åtgärder som verkställigheten av lagen förutsätter får vidtas innan lagen träder i kraft.
2.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst
I enlighet med lagtingets beslut
upphävs 3 § 2 mom. landskapslagen ( ) om en kommunalt samordnad socialtjänst,
ändras 3 § 1 mom., 5 och 6 §§ samt
fogas till lagens 3 § ett nytt 4 mom. och till lagen nya 6a-d §§ som följer:
3 §
Samarbetsform
För organiseringen av det samarbete som avses i denna lag utgör landskapet Åland ett socialvårdsområde.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Om kommunerna inte inom den i 3 mom. föreskrivna tiden kan komma överens om hur samarbetet ska organiseras ska samarbetet förvaltas av ett kommunalförbund med samtliga kommuner som medlemmar.
5 §
Förvaltning
På förvaltningen av det samarbete som avses i denna lag ska även iakttas vad som föreskrivs i 12 kap. i kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland, om inte annat föreskrivs genom lag.
6 §
Röstetal och beslutsfattande
I kommunalförbundets högsta beslutande organ har varje kommun en röst per påbörjat femhundratal invånare i respektive kommun på årets första dag.
Kommunalförbundets högsta beslutande organ är beslutfört när minst två tredjedelar av medlemskommunerna är representerade vid mötet och invånarantalet i de kommuner som är representerade vid mötet är minst hälften av det sammanlagda invånarantalet i kommunalförbundets medlemskommuner.
Om kommunerna inte har avtalat om någonting annat, krävs det för att kommunalförbundets budget ska kunna godkännas i kommunalförbundets högsta beslutande organ att förslaget understöds av majoritet av rösterna och dessutom av minst en tredjedel av medlemskommunerna och mer än hälften av dessa medlemskommuners representanter om medlemskommunerna har fler än en representant per kommun. Övriga ärenden avgörs i kommunalförbundets högsta beslutande organ med enkel majoritet.
6a §
Personal
I fråga om den omorganisation som sker enligt denna lag och som leder till att personalen byter arbetsgivare i form av överlåtelse av rörelse finns särskilda bestämmelser.
Den omorganisation som avses i denna lag genomförs i samarbete med representanter för berörd myndighets personal i enlighet med vad som är särskilt föreskrivet.
6b §
Överföring av handlingar
När det kommunalförbund som avses i 3 § inleder sin verksamhet ska handlingar som berörs av den samordnade socialtjänsten och som har upprättats och förvaras vid kommunerna eller kommunalförbundet för det åländska specialomsorgsdistriktet utan hinder av sekretessbestämmelserna överföras till det kommunalförbund som avses i 3 § för att användas och förvaras av det.
6c §
Landskapsregeringens delaktighet i processen
Landskapsregeringen ska bistå kommunerna vid planeringen och förverkligandet av samarbetet enligt denna lag.
Landskapsregeringen utövar tillsyn över kommunernas tillämpning av denna lag.
6d §
Finansiering
Kommunalförbundets medlemmar deltar i finansieringen av driftskostnaderna för den samordnade socialtjänsten genom den betalningsandel som årligen fastställs i budgeten för det kommunalförbund som avses i 3 §. Betalningsandelen för respektive kommun baserar sig på det belopp som erhålls då den särskilda landskapsandelen för en samordnad socialtjänst som räknats fram för respektive kommun enligt 14h § 1 mom. i landskapslagen (1993:71) om planering av och landskapsandel för socialvården dras ifrån summan av kommunens solidariska belopp och kommunens nyckelbelopp enligt 14c § 2 mom. i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården, om inte kommunerna i grundavtalet för kommunalförbundet kommer överens om någon annan beräkningsgrund.
Kommunalförbundets medlemmar svarar även för finansieringen av övriga kostnader som är förenade med den samordnade socialtjänsten i enlighet med vad som avtalas i grundavtalet för kommunalförbundet.
På den verksamhet som omfattas av den samordnade socialtjänsten tillämpas landskapslagen (1993:71) om planering av och landskapsandel för socialvården.
Denna lag träder i kraft den
Medlemskommunerna ska senast den 1 oktober samma år som denna lag träder i kraft ingå ett avtal om organiseringen av samarbetet i form av ett kommunalförbund. Avtalet ska träda i kraft den 1 januari året efter det år som denna lag har trätt i kraft. Kommunerna ska senast fjorton dagar efter det att ett avtal har slutits mellan kommunerna underrätta landskapsregeringen om avtalets innehåll och omfattning.
Landskapsregeringen ska samma år som denna lag träder i kraft i tillämpliga delar iaktta bestämmelserna i lagen för att kunna fastställa en särskild landskapsandel för en samordnad socialtjänst enligt de bestämmelser i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården som träder i kraft den 1 oktober samma år som denna lag träder i kraft.
Åtgärder som verkställigheten av lagen förutsätter får vidtas innan lagen träder i kraft.
3.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården
I enlighet med lagtingets beslut
upphävs 14 § landskapslagen (1993:71) om planering av och landskapslag för socialvården, sådan den lyder i landskapslagen 2007/69,
ändras 5 § 1 mom. 3 punkten, 9 § och 32 § 2 mom., av dessa lagrum 5 § 1 mom. 3 punkten och 9 § sådana de lyder i landskapslagen 1998/26, samt
fogas till lagens 7 § ett nytt 2 mom., till lagens 12 § ett nytt 4 mom., till lagens 13 § ett nytt 5 mom. och till lagen nya 14b-i §§, av dessa lagrum 12 § sådan den lyder i landskapslagen 2012/85 och 13 § sådan den lyder i landskapslagen 1998/26, som följer:
5 §
Socialvårdsplanens innehåll
Socialvårdsplanen ska innehålla:
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
3) de landskapsandelar som ska erläggas för socialvården, basbelopp enligt åldersgrupp per invånare, de kalkylerade nettodriftskostnaderna för den samordnade socialtjänsten samt en uppskattning av det sammanlagda beloppet av driftskostnaderna för den socialvård som kommunerna ordnar,
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
7 §
Mottagare av landskapsandel
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Med avvikelse från vad som föreskrivs i 1 mom. betalas årligen en särskild landskapsandel för en samordnad socialtjänst enligt 14h § till den kommunala myndighet som avses i 3 § 4 mom. i landskapslagen ( ) om en kommunalt samordnad socialtjänst.
9 §
Basbelopp enligt åldersgrupp
Basbeloppet per kommuninvånare fastställs för socialvården för följande åldersgrupper:
0-6 år
65-74 år
75-84 år
85 år och äldre.
12 §
Beviljande och utbetalning av landskapsandelar
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Med avvikelse från vad som föreskrivs i 1 och 2 mom. beviljas och utbetalas den särskilda landskapsandelen för en samordnad socialtjänst enligt 14h § till den kommunala myndighet som avses i 3 § 4 mom. i landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst.
13 §
Bibehållande av kostnadsfördelning
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Den justering av beloppen av landskapsandelarna som ska göras enligt 3 mom. ska även beaktas vid fastställandet av de kalkylerade nettodriftskostnaderna för en samordnad socialtjänst verksamhetsåret efter att kostnadsfördelningsutredningarna har slutförts.
14b §
Fastställande av en särskild landskapsandel för en samordnad socialtjänst
Utöver den landskapsandel som avses i 10 § fastställs årligen i socialvårdsplanen en särskild landskapsandel för en samordnad socialtjänst. För att kunna fastställa denna särskilda landskapsandel, som den kommunala myndighet som ska handha skötseln av den samordnade socialtjänsten ska erhålla, måste en särskild landskapsandel per kommun först beräknas.
14c §
De särskilda landskapsandelarnas beräkningsgrund
Den särskilda landskapsandelen beräknas med utgångspunkt från de kalkylerade nettodriftskostnaderna för den samordnade socialtjänsten. De kalkylerade nettodriftskostnaderna fastställs på basen av föregående fastställelseårs kalkylerade nettodriftskostnader justerat med förändringen i kostnadsnivån enligt prisindex för den kommunala basservicen fastställelseåret. Vid fastställandet beaktas även de beräknade förändringarna i omfattningen och arten av de landskapsandelsuppgifter som kan hänföras till den samordnade socialtjänsten.
De kalkylerade nettodriftskostnaderna fördelas mellan kommunerna i två steg. Först fördelas de kalkylerade nettodriftskostnaderna till 50 procent enligt kommunens invånarantal och till 50 procent enligt kommunens skattekraft (solidarisk fördelning). Hälften av det belopp som erhålls vid den solidariska fördelningen för kommunen utgör kommunens solidariska fördelningsgrund (solidariskt belopp). Den andra hälften av det belopp som erhålls vid den solidariska fördelningen för kommunen viktas därefter med ett vägt medelvärde för kommunens fyra koefficienter enligt 14d-g §§ (nyckelbelopp).
Kommunens skattekraft beräknas utgående från den senast slutförda förvärvsinkomst- och samfundsbeskattningen. I fråga om kommunens invånarantal ska bestämmelserna i 32 § iakttas.
14d §
Arbetslöshetskoefficient
Kommunens arbetslöshetskoefficient erhålls genom att andelen öppet arbetslösa av arbetskraften i kommunen divideras med motsvarande andel för hela Åland.
När koefficienten beräknas används uppgifter från Ålands statistik- och utredningsbyrå över andelen öppet arbetslösa av arbetskraften under året före det år som har föregått verksamhetsåret.
14e §
Barnskyddskoefficient
Kommunens barnskyddskoefficient erhålls genom att antalet barn som en klientrelation har inletts för i kommunen divideras med kommunens invånarantal och den erhållna kvoten divideras med motsvarande kvot för hela Åland.
När koefficienten beräknas används uppgifter från Ålands statistik- och utredningsbyrå över antalet barn som en klientrelation har inletts för under året före det år som har föregått verksamhetsåret.
14f §
Handikappkoefficient
Kommunens handikappskoefficient erhålls genom att det totala antalet personer i kommunen som får handikappbidrag för personer under 16 år eller för personer över 16 år eller vårdbidrag för pensionstagare enligt 7-9 §§ i lagen om handikappförmåner (FFS 570/2007) divideras med kommunens invånarantal och den erhållna kvoten divideras med motsvarande kvot för hela Åland.
När antalet personer som får handikappbidrag eller vårdbidrag enligt 1 mom. bestäms beaktas inte personer som har fått kostersättning enligt lagen om handikappförmåner. Vid beräkningen av handikappkoefficienten används Folkpensionsanstaltens uppgifter för året före det år som har föregått verksamhetsåret.
14g §
Utkomststödskoefficient
Kommunens utkomststödskoefficient erhålls genom att antalet hushåll i kommunen som har fått utkomststöd divideras med kommunens totala antal hushåll och den erhållna kvoten divideras med motsvarande kvot för hela Åland.
När koefficienten beräknas används uppgifter från Ålands statistik- och utredningsbyrå över antalet hushåll som har fått utkomststöd och antalet hushåll under året före det år som har föregått verksamhetsåret.
14h §
Särskild landskapsandel för en samordnad socialtjänst
Den särskilda landskapsandelen för en samordnad socialtjänst per kommun erhålls genom att summan av kommunens solidariska belopp och kommunens nyckelbelopp multipliceras med de landskapsandelsprocenter som bestäms enligt kommunens bosättningsstrukturgrupp eller kommuntyp.
De särskilda landsskapsandelar som beräknats för respektive kommun enligt 1 mom. slås sedan samman, varpå beloppet för den särskilda landskapsandelen för en samordnad socialtjänst erhålls.
14i §
Landskapsandelsskalan
Landskapsandelsprocenterna enligt de bosättningsstrukturgrupper som avses i landskapslagen om bosättningsstrukturgrupper samt kommuntypen ytterskärgård är följande:
| Bosättningsstrukturgrupp/Kommuntyp | Procent |
| Ytterskärgård | 53,50 |
| 1 | 49,50 |
| 2 | 46,50 |
| 3 | 41,50 |
| 4 | 36,50 |
| 5 | 31,50 |
| 6 | 26,50 |
| 7 | 21,50 |
| 8 | 18,50 |
Med ytterskärgård avses kommunerna Brändö, Kumlinge, Kökar och Sottunga.
32 §
Kommuninvånare
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Vid uträkningen av den landskapsandel för kommunen som avses i 10 och 14b §§ anses invånarantalet vid ingången av året före verksamhetsåret vara kommunens invånarantal.
Denna lag träder i kraft den och tillämpas första gången på de landskapsandelar som fastställs för verksamhetsåret året efter det att denna lag har trätt i kraft. Bestämmelserna om basbelopp enligt åldersgrupp i 9 § och kommuninvånare i 32 § 2 mom., sådana de lyder när denna lag träder i kraft, ska dock tillämpas på de landskapsandelar som utbetalas för verksamhetsåret det år som denna lag träder i kraft.
Med avvikelse från bestämmelserna i 14c § beräknas den särskilda landskapsandelen för verksamhetsåret året efter det att denna lag har trätt i kraft med utgångspunkt från nettodriftskostnaderna för året två år innan denna lag träder i kraft för den verksamhet som omfattas av den samordnade socialtjänsten. Nettodriftskostnaderna justeras därefter med förändringen i kostnadsnivån enligt prisindex för den kommunala basservicen för åren två år innan denna lag har trätt i kraft till och med det år som denna lag träder i kraft. Vid beräkningen av den särskilda landskapsandelen för verksamhetsåret året efter det att denna lag har trätt i kraft höjs nettodriftskostnaderna utöver prisindexet temporärt med ytterligare fem procent. Denna temporära höjning ska inte beaktas i beräkningsunderlaget för den särskilda landskapsandelen från och med det andra verksamhetsåret året efter det att denna lag har trätt i kraft.
Vid den kostnadsfördelningsutredning som genomförs första gången efter det att denna lag har trätt i kraft, och vars effekter enligt 13 § 5 mom. ska beaktas vid fastställandet av de kalkylerade nettodriftskostnaderna för en samordnad socialtjänst verksamhetsåret efter att utredningen har slutförts, ska till den del utredningen gäller de kalkylerade nettodriftskostnaderna för en samordnad socialtjänst göras utgående från hur kostnadsfördelningen var året fyra år innan denna lag har trätt i kraft.
För att utjämna utfallet av kommunernas finansiering av den samordnade socialtjänsten fastställer landskapsregeringen ett övergångssystem för kommunerna under åren året efter att denna lag har trätt i kraft till och med tredje året efter det att denna lag har trätt i kraft.
Övergångssystemet fastställs med utgångspunkt ifrån en provberäkning av hur finansieringen av den samordnade socialtjänsten skulle komma att utfalla under åren tre år innan denna lag har trätt i kraft till och med året innan denna lag har trätt i kraft enligt de bestämmelser som ingår i denna lag och hur utfallet skulle ha varit under samma tidsperiod om de landskapsandelsbestämmelser som var gällande fram till dess att denna lag trädde i kraft hade fortsatt att gälla. Som grund för jämförelsen mellan den nya och den gamla finansieringen används ett genomsnitt för de tre provräkningsåren.
4.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av 6 § landskapslagen om landskapsandelar till kommunerna
I enlighet med lagtingets beslut ändras 6 § 2 mom. landskapslagen (1993:70) om landskapsandelar till kommunerna, sådant det lyder i landskapslagen 1998/25, som följer:
6 §
Bibehållande av kostnadsfördelningen
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Kostnadsfördelningens utveckling utreds i sin helhet mellan landskapet och kommunerna vart fjärde år (justeringsår). Basbeloppen av de uppgiftsbaserade landskapsandelarna samt de kalkylerade nettodriftskostnaderna för en samordnad socialtjänst justeras i överensstämmelse med utredningarna enligt landskapslagen (1993:72) om planering av och landskapsandel för undervisnings- och kulturverksamheten och landskapslagen (1993:71) om planering av och landskapsandel för socialvården. Justeringen beaktas vid fastställandet av basbeloppen och de kalkylerade nettodriftskostnaderna för en samordnad socialtjänst verksamhetsåret efter att utredningarna har slutförts.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Denna lag träder i kraft den
När kostnadsfördelningens utveckling enligt 6 § 2 mom. utreds första gången efter det att denna lag har trätt i kraft ska utredningen till del den gäller de kalkylerade nettodriftskostnaderna för en samordnad socialtjänst göras utgående från hur kostnadsfördelningen var året fyra år innan denna lag har trätt i kraft.
5.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om tillämpning av lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda
I enlighet med lagtingets beslut ändras 3, 3a, 4 och 6 §§ landskapslagen (1978:48) om tillämpning av lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda, av dessa lagrum 3 och 6 §§ sådana de lyder i landskapslagen 1993/69 och 3a § sådan den lyder i landskapslagen 1995/102, som följer:
3 §
Med avvikelse från bestämmelserna i 6 § 1 mom. i lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda ska ordnandet av specialomsorger i landskapet Åland skötas av den kommunala myndighet som avses i 3 § i landskapslagen ( ) om en kommunalt samordnad socialtjänst.
3a §
Behörighetskrav för tjänster vid den kommunala myndighet som avses i 3 § bestäms i landskapsförordning.
4 §
Landskapsregeringen eller den kommunala myndighet som avses i 3 § kan med det kommunalförbund som avses i 6 § 4 mom. i lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda avtala om anlitande av dess anstalter eller tjänster för befrämjandet av vården och omsorgen om utvecklingsstörda.
6 §
Bestämmelserna i 2 kap. i lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda om förbundsfullmäktige ska inte tillämpas i landskapet.
Med avvikelse från bestämmelserna i 23 § 3 mom. i lagen angående specialomsorger om utvecklingsstörda ska i fråga om handläggningen av ärendena i den ledargrupp som ska finnas vid den kommunala myndighet som avses i 3 § i tillämpliga delar iakttas vad som i 4 kap. i kommunallagen för landskapet Åland är föreskrivet om kommunstyrelsen.
Denna lag träder i kraft den
6.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om socialvård
I enlighet med lagtingets beslut
ändras 2 § 1, 1a och 6 punkterna landskapslagen (1995:101) om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om socialvård, av dessa lagrum 2 § 1 punkten sådan den lyder i landskapslagen 2015/20, 2 § 1a punkten sådan den lyder i landskapslagen 2013/117 och 2 § 6 punkten sådan den lyder i landskapslagen 2007/102, samt
fogas till lagen en ny 3b § som följer:
2 §
Socialvårdslagens bestämmelser gäller i landskapet med följande avvikelser:
1) Hänvisningarna i lagens 5 och 29a §§ till lagen om planering av och statsandel för social- och hälsovården (FFS 733/1992) ska i landskapet avse motsvarande bestämmelser i landskapslagen (1993:71) om planering av och landskapsandel för socialvården. Hänvisningarna i lagens 42b § i fråga om statsandelsprocenter till 55 § i lagen om statsandel för kommunal basservice (FFS 1704/2009) ska i landskapet avse landskapsandelsprocenterna i 11 § i landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården.
1a) Bestämmelserna i lagens 2 § och 3 § 2 - 4 mom. ska inte tillämpas i landskapet.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
6) De uppgifter som enligt lagen ska skötas av socialnämnden eller annat av kommunen särskilt utsett kollegialt organ ska i landskapet skötas av socialnämnden, en annan nämnd eller kommunstyrelsen i enlighet med kommunfullmäktiges beslut, om inte uppgifterna ska samordnas och skötas av den kommunala myndighet som avses i 3 § i landskapslagen ( ) om en kommunalt samordnad socialtjänst.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
3b §
På sådan verksamhet som kommunen eller den kommunala myndighet som avses i 3 § i landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst ordnar enligt denna lag tillämpas landskapslagen (1993:71) om planering av och landskapsandel för socialvården, om inte något annat bestäms genom lag.
Denna lag träder i kraft den
7.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av 6 § landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om utkomststöd
I enlighet med lagtingets beslut ändras 6 § landskapslagen (1998:66) om tillämpning i landskapet Åland av lagen om utkomststöd, sådan den lyder i landskapslagen 2011/110, som följer:
6 §
Finansiering
På sådan verksamhet som kommunen eller den kommunala myndighet som avses i 3 § i landskapslagen ( ) om en kommunalt samordnad socialtjänst ordnar enligt denna lag tillämpas landskapslagen (1993:71) om planering av och landskapsandel för socialvården, om inte något annat bestäms genom lag.
Denna lag träder i kraft den
8.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagen om service och stöd på grund av handikapp
I enlighet med lagtingets beslut
upphävs 2 § 3 mom. landskapslagen (2010:50) om tillämpning i landskapet Åland av lagen om service och stöd på grund av handikapp,
ändras 3 § 1 mom. samt
fogas till lagen en ny 4a § som följer:
3 §
Bestämmelser som inte ska tillämpas
Bestämmelserna i 5 § och 7 § 3 mom. i handikappservicelagen ska inte tillämpas i landskapet.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
4a §
Finansiering
På sådan verksamhet som kommunen eller den kommunala myndighet som avses i 3 § i landskapslagen ( ) om en kommunalt samordnad socialtjänst ordnar enligt denna lag tillämpas landskapslagen (1993:71) om planering av och landskapsandel för socialvården, om inte något annat bestäms genom lag.
Denna lag träder i kraft den
9.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av barnskyddslagen
I enlighet med lagtingets beslut
ändras 3 § och 5 § 3 och 9 punkterna landskapslagen (2008:97) om tillämpning i landskapet Åland av barnskyddslagen, av dessa lagrum sådan 5 § 9 punkten lyder i landskapslagen 2013/119, samt
fogas till lagen en ny 5a § som följer:
3 §
Kommunsstyrelses eller nämnds uppgift
De uppgifter som enligt barnskyddslagen ska skötas av ett kollegialt organ som kommunen har utsett ska i landskapet skötas av en nämnd eller kommunstyrelsen i enlighet med kommunfullmäktiges beslut, om inte uppgifterna ska samordnas och skötas av den kommunala myndighet som avses i 3 § i landskapslagen ( ) om en kommunalt samordnad socialtjänst.
5 §
Särskilda avvikelser
Vid tillämpningen av barnskyddslagen ska även i denna paragraf angivna avvikelser iakttas i landskapet:
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
3) Hänvisningen i 12 § 1 mom. i barnskyddslagen till att planen ska godkännas i respektive kommuns kommunfullmäktige ska i landskapet avse godkännande av den kommunala myndighet som ansvarar för barnskyddet. Hänvisningen i 12 § 1 mom. i barnskyddslagen till en budget och ekonomiplan enligt 65 § i kommunallagen (FFS 365/1995) ska i landskapet avse den budget och ekonomiplan som enligt 64 och 65 §§ i kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
9) Bestämmelserna i lagens 18 § ska inte tillämpas i landskapet.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
5a §
Finansiering
På sådan verksamhet som kommunen eller den kommunala myndighet som avses i 3 § i landskapslagen ( ) om en kommunalt samordnad socialtjänst ordnar enligt denna lag tillämpas landskapslagen (1993:71) om planering av och landskapsandel för socialvården, om inte något annat bestäms genom lag.
Denna lag träder i kraft den
10.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av 78 § kommunallagen för landskapet Åland
I enlighet med lagtingets beslut fogas till 78 § kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland ett nytt 4 mom. som följer:
78 §
Samarbetsformer
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Om en kommuns skyldighet att höra till ett kommunalförbund för ett visst ändamål föreskrivs särskilt genom lag.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2016.
| Mariehamn den 25 maj 2015 | |
|
L a n t r å d |
Camilla Gunell |
|
Föredragande minister |
Roger Nordlund |
Parallelltexter
· Parallelltexter till landskapsregeringens lagförslag nr 25/2014-2015
[1] Utredning av barnskyddet på Åland ( ÅKF) 2002, En utredning av samordning av socialvården på Åland, 2003, Socialvårdens utveckling inklusive huvudmannaskapet för missbrukarvården på Åland, 2011, Samhällsreformen på Åland – alternativa byggstenar ( ASAM-gruppen) 2012, Ålands samhällsservicereform (Kairos Future) 2013, Samordning av socialservice. Tryggande av basservice inom ramen för arbetet med samhällsservicereformen (Susanne-gruppen) 2013, Slutrapport lagberedningsgruppen för kommunernas socialtjänst, 2014.
[2] En utredning över skatterättliga konsekvenser finns i bilaga 5 till slutrapporten från lagberedningsgruppen för kommunernas socialtjänst.