Lagförslag 27/2019-2020
|
|
| ||
|
| LAGFÖRSLAG nr 27/2019-2020 | ||
|
| Datum |
| |
|
| 2020-06-18 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Distansundervisning i grundskolan hösten 2020
Huvudsakligt innehåll
Landskapsregeringen föreslår en ändring av grundskolelagen för landskapet Åland i syfte att utöka möjligheten att ordna undervisningen i grundskolan som distansundervisning vid situationer där grundskolorna stängs helt eller delvis med stöd av lagen om smittsamma sjukdomar, om situationen med Covid-19-pandemin kräver det under hösten.
Lagförslaget bör behandlas med en snabb tidtabell för att de nya bestämmelserna vid behov ska kunna tillämpas från och med början av höstterminen. Landskapsregeringen föreslår i ett skilt lagförslag även en ändring av den nya landskapslagen om barnomsorg och grundskola som träder i kraft den 1 januari 2021.
INNEHÅLL
1.1 Rätt till grundläggande utbildning
1.2 Undervisningen i grundskolan
1.3 Undantagsförhållande i Finland
1.4 Temporär ändring av rikslagstiftningen om grundläggande utbildning
2. Landskapsregeringens förslag
3. Lagstiftningsbehörigheten och behörigheten i förvaltningsärenden
4.2. Konsekvenser för barn och familjer
4.3. Konsekvenser för skolorna och skolpersonalen
Ändring av grundskolelagen för landskapet Åland
L A N D S K A P S L A G om ändring av grundskolelagen för landskapet Åland
Allmän motivering
1. Bakgrund
1.1 Rätt till grundläggande utbildning
Enligt 16 § i grundskolelagen (1995:18) för Åland är alla barn med hemort på Åland läropliktiga. Enligt 22 § i grundskolelagen ska varje läropliktigt barn erbjudas möjlighet att uppfylla sin läroplikt i grundskolan eller i en motsvarande skola för syn- och hörselskadade barn. En elev kan även fullgöra sin läroplikt hemma genom hemundervisning.
1.2 Undervisningen i grundskolan
Undervisningen i grundskolan omfattar enligt bestämmelserna i 15 § i grundskolelagen minst 188 arbetsdagar mellan augusti och den 8 juni. Även om det inte uttryckligen regleras i lagstiftningen är den vedertagna tolkningen att den huvudsakliga undervisningsformen i grundskolan är närundervisning. Närundervisning är sådan undervisning som ges i en trygg studiemiljö i skolan och som genomförs under de arbetstider som anges i arbetsplanen. Bestämmelser om distansundervisning saknas helt i grundskolelagen.
Undervisningen i grundskolan utgår i enlighet med bestämmelserna i 19 och 20 §§ i grundskolelagen från en läroplan som görs upp av landskapsregeringen och en arbetsplan som varje skola ska göra upp.
I 28 § i grundskolelagen finns bestämmelser om att verksamheten i grundskolan i enlighet med bestämmelserna i 16 § i grundlagen är avgiftsfri för eleverna och att eleverna utan kostnad ska ha tillgång till läromedel, skoltillbehör och arbetsmaterial. Enligt bestämmelserna i 29 § i grundskolelagen har eleverna rätt att under varje arbetsdag få en näringsmässigt väl sammansatt skolmåltid.
1.3 Undantagsförhållande i Finland
Finlands regering konstaterade den 16 mars 2020 i samverkan med republikens president att sådana undantagsförhållanden råder i Finland som avses i 3 § 3 och 5 punkten i beredskapslagen (FFS 1552/2011) på grund av Covid-19-pandemin. Den 17 mars 2020 utfärdade regeringen förordningar om ibruktagande av befogenheter enligt beredskapslagen (FFS 124/2020, FFS 125/2020 och FFS 130/2020). Den 18 mars 2020 lämnade grundlagsutskottet betänkanden om förordningarna[1] och riksdagen fattade beslut om förordningarna i enlighet med grundlagsutskottets betänkande.
Med stöd av 109 § i beredskapslagen utfärdade regeringen den 17 mars 2020 en förordning om temporära begränsningar av skyldigheten att ordna småbarnspedagogik samt undervisning och utbildning (FFS 126/2020). Syftet med förordningen var att göra spridningen av coronavirussmittan långsammare genom att minska kontakterna mellan elever, studerande, undervisningspersonal och annan personal på samtliga utbildningsnivåer. Enligt förordningen begränsades skyldigheten för grundskolorna att ordna undervisningen som närundervisning under perioden 18 mars till 13 april 2020. Den 17 mars meddelade regionförvaltningsverken med stöd av 58 § i lagen om smittsamma sjukdomar att skolorna skulle stängas under samma period 18 mars till 13 april 2020. Undervisningen i grundskolorna i hela Finland, inklusive Åland, övergick därmed huvudsakligen till distansundervisning.
Den 6 april 2020 godkände regeringen en ny förordning om temporära begränsningar av skyldigheten att ordna småbarnspedagogik, undervisning och utbildning (FFS 191/2020) för tiden 14 april till 13 maj 2020. Undervisningen i grundskolorna i hela landet fortsatte i och med det att ordna sin undervisning huvudsakligen som distansundervisning.
Finlands regering fattade den 30 april ett principbeslut[2] om en kontrollerad och succesiv avveckling av begränsningarna under coronaviruspandemin inom småbarnspedagogiken och den grundläggande utbildningen och den 6 maj ett principbeslut[3] om en plan för en hybridstrategi för hantering av coronakrisen. Enligt principbeslutet hanteras från och med den 14 maj 2020 användningen av skolornas lokaler genom åtgärder i enlighet med lagen om smittsamma sjukdomar (FFS 1227/2016), nedan smittskyddslagen. Med stöd av 8 § i smittskyddslagen kan de regionala myndigheterna fatta beslut om åtgärder i enlighet med den regionala situationen. På det viset kan olika delar av landet reagera snabbt och flexibelt med beaktande av den regionala situationen. Med stöd av 30 § 9 punkten i självstyrelselagen är det landskapsregeringen eller en annan myndighet som anges i lag som fattar beslut om stängning av skolorna på Åland med stöd av smittskyddslagen.
Den 14 maj 2020 återupptogs närundervisningen i grundskolorna till vårterminens slut. Situationen med Covid-19-pandemin på Åland i augusti då skolorna inleder höstterminen visar om undervisningen kan ordnas på ett tryggt sätt i skolan. Om detta inte är möjligt ska landskapsmyndigheterna fatta beslut om stängning av skolorna med stöd av smittskyddslagen.
Den 15 juni 2020 fattade regeringen beslut om att undantagstillstånd inte längre råder i Finland och att beredskapslagen inte längre ska tillämpas.
1.4 Temporär ändring av rikslagstiftningen om grundläggande utbildning
Regeringen lade den 4 juni 2020 fram ett förslag[4] till en temporär ändring av lagen om grundläggande utbildning för att säkerställa elevens rätt till undervisning även om skolorna stängs för undervisning helt eller delvis med stöd av lagen om smittsamma sjukdomar. Avsikten är att lagen ska gälla under perioden 1 augusti till 31 december 2020.
I lagförslaget föreslås att man till lagen om grundläggande utbildning (FFS 628/1998) temporärt fogar bestämmelser som gör det möjligt för utbildningsanordnaren att genom sitt beslut övergå till exceptionella undervisningsarrangemang. Under exceptionella undervisningsarrangemang kan undervisningen helt eller delvis ordnas på annat sätt än som närundervisning med hjälp av distansförbindelser. I lagen tas det in kriterier för när utbildningsanordnaren kan besluta att övergå till exceptionella undervisningsarrangemang. I paragrafen föreskrivs dessutom vilket stöd för inlärning och skolgång samt vilka studiesociala förmåner utbildningsanordnaren är skyldig att ordna under exceptionella undervisningsarrangemang.
Grundlagsutskottet anförde i sitt utlåtande[5] över lagförslaget att det kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning och att förslaget inte står i konflikt med den grundläggande rätten till grundläggande utbildning som föreskrivs i grundlagen.
2. Landskapsregeringens förslag
I och med den situation som råder sedan den 14 maj 2020 regleras alltså frågan om en eventuell stängning av grundskolorna av bestämmelserna i smittskyddslagen. Som ovan konstaterats innebär detta att det är landskapsmyndigheternas behörighet att avgöra om en skola på Åland måste stänga på grund av smittläget i samhället och det är i enlighet med den åländska lagstiftningen som undervisningen ska bedrivas vid en eventuell stängning. Detta är en klar skillnad jämfört med situationen under våren då skolorna stängdes genom bestämmelser i beredskapslagen och tillämpningsförordningar, vilka till vissa delar åsidosatte den normala fördelningen av lagstiftningsbehörigheten och var direkt tillämpliga på Åland.
Med beaktande av ovissheten kring situationen med Covid-19-pandemin på Åland under hösten är det motiverat att brådskande ändra lagstiftningen om undervisningen i grundskolan för att förbättra möjligheterna att tillfälligt bedriva undervisningen i grundskolan helt eller delvis som distansundervisning, om landskapsmyndigheterna tvingas fatta beslut om att stänga grundskolorna helt eller delvis med stöd av 58 § i lagen om smittsamma sjukdomar (FFS 1227/2016).
I den gällande grundskollagen för Åland finns som konstaterats ovan inga bestämmelser alls om distansundervisning. Den 1 januari 2021 träder en ny landskapslag om barnomsorg och grundskola i kraft och då upphävs grundskollagen för Åland. I den lagen finns vissa bestämmelser om distansundervisning, i huvudsak i situationer där eleverna är i skolan och läraren undervisar på distans.
Landskapsregeringen föreslår nu en ändring av den gällande grundskollagen, så att bestämmelser om möjlighet till distansundervisning under exceptionella förhållande införs, för att trygga elevernas situation och rätt till undervisning under hösten. Lagförslaget bör behandlas med en mycket snabb tidtabell för att bestämmelserna vid behov ska kunna tillämpas från och med början av höstterminen i augusti. Landskapsregeringen kommer i samband med detta även att lägga fram en ändring av den nya landskapslagen om barnomsorg och grundskola som träder i kraft den 1 januari 2021.
Genom att utveckla bestämmelserna om distansundervisning i exceptionella situationer tryggas alla barns rätt till en grundläggande utbildning, i enlighet med grundskolelagen, FN´s konvention om barnets rättigheter samt 16 § i Finlands grundlag, och till att uppfylla sin läroplikt i grundskolan i enlighet med grundskolelagen, även i situationer där skolorna stängs helt eller delvis med stöd av smittskyddslagen.
I och med att möjligheten att helt eller delvis övergå till distansundervisning i exceptionella situationer endast finns vid en stängning av grundskolorna med stöd av smittskyddslagen, tryggas fortsättningsvis elevernas rätt att i huvudsak få sin utbildning genom närundervisning i skolan på ett tillräckligt säkert sätt.
3. Lagstiftningsbehörigheten och behörigheten i förvaltningsärenden
Enligt 18 § 14 punkten i självstyrelselagen (1991:71) för Åland har Åland lagstiftningsbehörighet ifråga om undervisning. Till undervisningsväsendet hör den allmänna läroplikten som således hör till Ålands lagstiftningsbehörighet.
Enligt 16 § i Finlands grundlag har alla rätt till en grundläggande utbildning, med vilket avses den utbildning som ingår i läroplikten. Enligt grundlagen ska bestämmelser om läroplikt utfärdas genom lag. Landskapsregeringen konstaterar att möjligheten att ordna undervisningen som distansundervisning inte innebär en begränsning av skyldigheten att ordna undervisning, utan endast innebär en möjlighet att temporärt ordna undervisningen på annat sätt än som närundervisning. Rätten till närundervisning inskränks men står i proportion till det som eftersträvas med distansundervisningen, dvs. att begränsa spridningen av en smittsam sjukdom.
Enligt 27 § 34 punkten i självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om beredskap inför undantagstillstånd. Enligt 27 § 29 punkten i självstyrelselagen har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om smittsamma sjukdomar hos människor.
Enligt 30 § 9 punkten i självstyrelselagen är det landskapsregeringen eller någon annan myndighet som anges i landskapslag som ska sköta de uppgifter på Åland som enligt lagstiftningen om bekämpande av smittsamma sjukdomar hos människor och husdjur ankommer på en riksmyndighet eller på kommunerna.
4. Förslagets konsekvenser
4.1. Ekonomiska konsekvenser
Lagförslagets ekonomiska konsekvenser torde vara ringa men en övergång till distansundervisning kan ändå medföra vissa merkostnader för kommunerna. Eftersom eleverna även vid distansundervisning ska ha rätt till en måltid varje arbetsdag kan tilläggskostnader uppkomma för merarbete med distributionen av maten. Övriga eventuella merkostnader kan uppstå för utrustning (datorer, licenser) så att alla elever ska kunna delta i distansundervisningen på samma villkor.
4.2. Konsekvenser för barn och familjer
Utgångspunkten i landskapsregeringens förslag är barnets bästa.
Barnets rättigheter enligt FN´s konvention om barnets rättigheter, såsom rätten till liv och hälsa samt grundläggande utbildning, ska tillgodoses även i en situation där skolorna stängs på grund av en smittsam sjukdom. Därför tryggas elevernas rätt till stöd för lärande och skolgång samt rätten till skolmat även vid distansundervisning. De minsta eleverna, i årskurserna 1–3 omfattas inte av möjligheten till distansundervisning i särskilda situationer utan har rätt till närundervisning. Detta motiveras av deras ålder och utvecklingsnivå och att deras självledarskap och interaktionsfärdigheter ännu är under utveckling.
Även konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning ska beaktas i en situation där skolorna stängs helt eller delvis. Elever som erhåller mångprofessionellt stöd omfattas inte av möjligheten till distansundervisning i särskilda situationer utan har rätt till närundervisning.
Distansundervisning inverkar på elevernas sociala relationer och välfärd. Det är viktigt att stöda elevernas sociala relationer och att beakta elevernas olika förhållanden och situationer som förstärks vid distansundervisning.
Elever med annat modersmål än svenska bör beaktas vid distansundervisning. Svaga språkliga kunskaper kan vara en orsak till att skolan inte har får kontakt med hemmet och därmed riskerar barnen i dessa familjer att inte kunna tillgodogöra sig distansundervisningen.
4.3. Konsekvenser för skolorna och skolpersonalen
Lagförslagets konsekvenser för skolorna och skolpersonalen är bland annat att distansundervisning är en undervisningsform som tar mer tid vilket leder till en ökad arbetsbelastning för lärarna jämfört med undervisning genom närundervisning. Varje lärare behöver skapa nya undervisningsmetoder och sätta sig in i ny teknik och utrustning vilket ger en ökad påfrestning i det dagliga arbetet.
Lagförslaget innebär även mera arbete för skolledare med att koordinera och leda personalen. Lärare har under vårterminen utryckt ett behov av fortbildning och stöd i sitt arbete vid distansundervisning.
Distansundervisning kan även leda till en ökad stressnivå hos skolpersonalen, vilket leder till ett sämre mående, på grund av att läraren inte kan nå alla elever och att läraren känner en avsaknad av den kontroll läraren vanligtvis har över elevernas lärande och mående.
En konsekvens som konstaterats efter vårterminens distansundervisning är en ojämn arbetsfördelning mellan lärare. Om distansundervisning tas i bruk för delar av eleverna så måste skolledaren fördela arbetsuppgifterna så att en och samma lärare inte handhar både när- och distansundervisning och även se till att arbetsbördan fördelas jämnt mellan olika lärare.
Vid distansundervisning bör elevvårdspersonal såsom kuratorer och psykologer se över sina arbetssätt för att kunna säkerställa att varje barn får de elevvårdstjänster som behövs.
5. Beredningsarbetet
Lagförslaget har beretts som tjänstemannaberedning vid lagberedningen i samråd med utbildningsavdelningen.
På grund av lagförslagets brådskande natur har förslaget inte skickats på remiss. Däremot har kommunförbundet och Mariehamns stad samt skoldirektörerna informerats om förslaget och beretts möjlighet att komma med synpunkter. Ingen av instanserna har haft något att invända mot förslaget.
6. Ikraftträdande
Lagen föreslås träda i kraft så snart som möjligt efter att lagen genomgått lagstiftningskontrollen. Lagens giltighetstid är begränsad till skolornas hösttermin 2020 i och med att grundskolelagen upphävs den 1 januari 2021 då den nya landskapslagen om barnomsorg och grundskola träder i kraft.
Detaljmotivering
Ändring av grundskolelagen för landskapet Åland
16a § Distansundervisning i exceptionella situationer. En ny paragraf föreslås fogad till lagen med bestämmelser om distansundervisning i exceptionella situationer.
I 1 mom. definieras vad som avses med distansundervisning och landskapsregeringen betonar att frågan inte är om självstudier utan om undervisning i realtid där läraren kontinuerligt återkopplar till eleven.
Enligt 2 mom. avses med distansundervisning i exceptionella situationer sådan distansundervisning som ges om grundskolorna stängts helt eller delvis med stöd av lagen om smittsamma sjukdomar (FFS 1227/2016). Som ovan konstaterats fattas enligt 30 § 9 p. i självstyrelselagen beslut om en stängning av skolorna med stöd av smittskyddslagen av landskapsregeringen eller en annan myndighet som i lag påförts denna uppgift. Huvudbestämmelsen är att beslut om stängning kan fattas när en allmänfarlig sjukdom eller en sjukdom som med fog misstänks vara en allmänfarlig sjukdom som medför en omfattande smittrisk har konstaterats eller med fog kan väntas förekomma. Men även vid andra smittsamma sjukdomar som medför en omfattande smittrisk kan beslut om stängning fattas om det är nödvändigt för att förhindra smittspridning. Ytterligare en förutsättning är att åtgärden är nödvändig för att förhindra spridningen av sjukdomen. Det är endast i en sådan situation som skolan helt eller delvis kan övergå från närundervisning till distansundervisning.
Vid distansundervisning i exceptionella situationer ska elevernas rätt till undervisning tryggas i enlighet med bestämmelserna i grundskolelagen. Det innebär att läroplanen ska följas.
Landskapsregeringen föreslår att distansundervisning i exceptionella situationer inte ska få ordnas för elever i årskurserna 1–3, för elever som får mångprofessionellt stöd och som vanligtvis får sin undervisning i specialklass eller i träningsundervisningen eller för elever som på grund av handikapp omfattas av förlängd läroplikt med stöd av bestämmelserna i 21 §. Syftet med att undanta de här elevgrupperna är att trygga dessa särskilt utsatta elevers rättigheter till en grundläggande utbildning. Grundskolelagen innehåller inte bestämmelser om mångprofessionellt stöd utan stödet baserar sig på bestämmelserna i läroplanen för grundskolan.
För att trygga undervisningen för elever som inte hör till någon av de kategorier som direkt undantas från distansundervisningen, föreslår landskapsregeringen att undantag vid behov ska kunna göras i individuella fall. Det gäller fall där en helhetsbedömning av en elevs situation visar att eleven saknar förutsättningar att följa undervisningen som ordnas som distansundervisning. Bedömningen görs av elevens lärare i samråd med skolans rektor eller föreståndare.
Då undervisningen ordnas som distansundervisning i exceptionella situationer ska kommunen ordna sådant stöd för lärande och skolgång och sådana barn- och elevhälsotjänster som skolan ordnar vid närundervisning och som de exceptionella omständigheterna medger och kommunen ska vara skyldig att under alla arbetsdagar ordna en avgiftsfri måltid för alla elever. Eventuell specialkost ska beaktas på samma sätt som vid närundervisning. Måltiden distribueras i enlighet med de exceptionella omständigheterna, tex så att eleverna hämtar maten från skolan eller att maten körs ut till eleverna. Distributionen kan variera beroende på kommunens och skolans storlek.
Det är det organ som ansvarar för förvaltningen av grundskolan som har rätt att fatta beslut om övergång helt eller delvis till distansundervisning. Landskapsregeringen föreslår att beslut ska få fattas för högst en månad åt gången vilket motiveras av att beslut om stängning av en skola inte får fattas för mer än en månad i taget.
Landskapsregeringen föreslår att närmare bestämmelser om distansundervisning i exceptionella situationer vid behov ska kunna utfärdas i landskapsförordning.
Lagtext
Landskapsregeringen föreslår att följande lag antas.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av grundskolelagen för landskapet Åland
I enlighet med lagtingets beslut fogas till grundskolelagen (1995:18) för landskapet Åland en ny 16a § som följer:
16a §
Distansundervisning i exceptionella situationer
Med distansundervisning avses en undervisningssituation som bedrivs med informations- och kommunikationsteknik och där läraren inte är på samma plats som eleven men där eleven och läraren bör kunna interagera i realtid.
Med distansundervisning i exceptionella situationer avses distansundervisning som ges till en eller flera elevgrupper eller enskilda elever då landskapsregeringen eller någon annan myndighet helt eller delvis stängt en grundskola med stöd av lagen om smittsamma sjukdomar (FFS 1227/2016) för att närundervisning inte kan ordnas på ett tryggt sätt.
Vid distansundervisning i exceptionella situationer ska elevens rätt till undervisning tryggas i enlighet med bestämmelserna i denna lag och de bestämmelser som utfärdats med stöd av den.
Distansundervisning i exceptionella situationer får inte ordnas för elever i årskurserna 1–3, för elever som får mångprofessionellt stöd och vanligtvis får sin undervisning i specialklass eller inom träningsundervisningen eller för en handikappad elev som omfattas av förlängd läroplikt med stöd 21 §.
Om det genom en helhetsbedömning av en elevs situation konstateras att eleven saknar förutsättningar att följa undervisning som ordnas som distansundervisning kan eleven undantas från distansundervisning i exceptionella situationer. Bedömningen görs av elevens lärare i samråd med skolans rektor eller föreståndare.
Vid distansundervisning i exceptionella situationer ska kommunen ordna stöd för lärande och skolgång samt barn- och elevhälsotjänster på det sätt som är möjligt med tanke på de särskilda omständigheterna.
För de elever som omfattas av distansundervisning i exceptionella situationer ska kommunen ordna en avgiftsfri måltid under alla arbetsdagar.
Det organ som ansvarar för förvaltningen av grundskolan fattar beslut om övergång helt eller delvis till distansundervisning i exceptionella situationer. Beslut om distansundervisning i exceptionella situationer får fattas för högst en månad åt gången.
Närmare bestämmelser om distansundervisning i exceptionella situationer kan utfärdas i landskapsförordning
Denna lag träder i kraft den
| Mariehamn den 18 juni 2020 | |
|
L a n t r å d |
Veronica Thörnroos |
|
Föredragande minister |
Annika Hambrudd |