I lagtingsledamoten Roger Janssons m.fl. hemställningsmotion förslås att en snar beredning inför en fortsatt gemensam beredning med Finlands regering om en ny självstyrelselag som ges formen av en ramlag uppgörs i enlighet med danskt mönster.

Utskottets förslag

Utskottet föreslår att hemställningsmotionen förkastas men att betänkandet bringas till landskapsregeringens kännedom.

Utskottets synpunkter

Beredning av ny självstyrelselag

I motionen föreslås att självstyrelsemyndigheterna tillsätter en parlamentarisk utredning för att inför en fortsatt beredning i samarbete med Finlands regering utforma en ny självstyrelselag enligt dansk ramlagsmodell. I motionen hänvisas bland annat till självstyrelsens förlust av beslutanderätt och representation genom Finlands och Ålands anslutning till EU.

I motionen föreslås vidare att självstyrelselagen ska lista politikområden som ensidigt kan övertas av landskapet med vissa krav på beslutsfattandet.

En ny självstyrelselag skulle också bland annat reformera Ålandsdelegationen roll, lagstiftningskontrollen, landshövdingens position, inflytandet i EU:s institutioner och Ålands medverkan i internationella avtal.

Lagutskottet konstaterar att den senaste större revisionen av självstyrelselagen initierades genom en motion i Ålands lagting år 1971. År 1972 tillsattes en kommitté vars arbete presenterades för Ålands landsting i två meddelanden, år 1978 respektive 1979. En parlamentarisk kommitté som tillsattes år 1979 presenterade sitt betänkande år 1981. I maj 1981 tillsatte statsrådet en blandad kommitté med representanter från Åland och riket. Kommittén presenterade sitt betänkande, ”Ny självstyrelselag för Åland”, den 9 juni 1987. Regeringen överlämnade därefter en proposition till riksdagen (RP nr 73/1990 rd). Lagen godkändes av riksdagen den 3 juni 1991 och av Ålands lagting den 20 juni 1991. Självstyrelselagen trädde ikraft den 1 januari 1993.

Efter Finlands och Ålands anslutning till EU år 1995 har självstyrelselagen kompletterats med bestämmelser om Ålands inflytande i det nationella beslutsfattandet och genomförandet av EU-ärenden och i fråga om fördragsbrott. Avsikten är att lagen skall kompletteras med bestämmelser om subsidiaritetskontrollen, medan frågan om en åländsk representation i Europaparlamentet fortfarande är öppen.

Gällande självstyrelselag för Åland

Självstyrelselagen för Åland antas av Finlands riksdag i grundlagsenlig ordning och dessutom krävs Ålands lagtings bifall till lagens ikraftträdande samt till alla ändringar av den. Självstyrelselagen har således en stark ställning i Finlands konstitution.

I självstyrelselagen regleras fördelningen av lagstiftningsbehörigheten mellan riket och Åland. De områden som enligt självstyrelselagens 4 kap. hör till landskapets behörighet kan betecknas som landskapets inre angelägenheter.

Landskapets myndigheter är enligt 3 kap. lagtinget och landskapsregeringen som till sin funktion huvudsakligen motsvarar riksdagen respektive regeringen. I självstyrelselagen finns också bestämmelser om åländsk hembygdsrätt och om språket.

Landskapets ekonomi regleras vidare i självstyrelselagen liksom landskapets inflytande ifråga om internationella förpliktelser. För ärenden som gäller Europeiska unionen finns ett särskilt kapitel. I självstyrelselagen ingår slutligen bestämmelser om landshövdingen och Ålandsdelegationen.

Färöarnas och Grönlands självstyrelser

Bakgrund

Historiskt sett har Färöarna och Grönland varit kolonier under Danmark. Under andra världskriget var både Färöarna och Grönland dock totalt avskurna från Danmark och båda områden fungerade i praktiken i många avseenden som självständiga stater. Efter krigsslutet återupptogs banden till Danmark. Färöarnas hjemmestyre inrättades år 1948 och betraktades av färingarna som en tillbakagång från självständighet. När Danmark gick med i EG år 1972 uppstod på grund av fisket en önskan från Grönlands sida att inte åtfölja Danmark. När Grönland fick hjemmestyre år 1979 blev det möjligt för Grönland att utträda ur EG vilket skedde år 1985 efter en folkomröstning som hölls år 1982.

Både det färöiska och det grönländska hjemmestyret har genom åren varit föremål för en utveckling som inte kodifierats på lagnivå utan som byggt på praxis. År 2005 kompletterades dock hjemmestyrelagen för Färöarna med bestämmelser som i stort sett innebar en bekräftelse av praxis vilket accepterades från färöisk sida efter en diskussion där man delvis hyste farhågor för att en precisering också skulle innebära begränsningar för den framtida utvecklingen av Färöarnas självstyrelse.

Folketinget har år 2009 antagit en lag om Grönlands självstyrelse vilken trädde i kraft den 22 juni 2009. Grönland eftersträvar en relation till Danmark som kan beskrivas som en "Free Association". Med det avses att riksgemenskapen är ett frivilligt åtagande till dess att Grönland enligt den nya självstyrelselagens tillvägagångssätt anhåller om total självständighet.

Lagstiftningsmakten

Från att tidigare ha haft två listor, lista A med behörighet som kan övertas och lista B med behörighet som kan övertas efter förhandling, utgår nu självstyrelsen från att Färöarna och Grönland kan överta vilka områden som man önskar förutom följande:

1. Statsförfattningen

2. Medborgarskap

3. Högsta domstolen

4. Utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik

5. Valuta och penningpolitik

Utgångspunkten är att samtliga behörighetsområden kan övergå till färöiska respektive grönländska myndigheter vid den tidpunkt som färöiska respektive grönländska myndigheter själva bestämmer. Tidpunkten för övertagande av vissa rättsområden bestäms dock genom förhandlingar med Danmark. När ett lagstiftningsområde övertas, övertas också kostnaderna för området.

I praktiken innebär detta på Färöarna att det nya landsstyret vid varje regeringsbildning uppgör en lista över de områden som regeringen avser att ska övertas under mandatperioden.

Finansieringssystemen

Beskattningsrätten tillkom redan enligt det gamla självstyrelsesystemet Färöarna och Grönland. Befolkningen på Färöarna och Grönland betalar ingen skatt till staten som också bekostar den service som staten tillhandahåller på Färöarna och Grönland. Någon diskussion om hur mycket Färöarna och Grönland ska betala för statens service förekommer således inte.

I tillägg till Färöarnas och Grönlands egna skatteinkomster utgår ett årlig statligt ekonomiskt stöd (”blocktilskud”) från Danmark. För Färöarnas del var stödet ca 650 miljoner danska kronor år 2009. Blocktillskottet har som högst varit 900 miljoner kronor men blev 300 miljoner mindre när Färöarna övertog skolsystemet. Stödet till Färöarna motsvarar i princip kostnaderna för social- och sjukvårdssystemet. Enligt självstyrelselagen för Grönland erhåller Grönland årligen ett ekonomiskt stöd om 3,4 miljarder danska kronor. Beloppet indexjusteras årligen.

Utrikespolitiken

År 2005 antogs en lag om Färöarnas utrikespolitiska kompetens. Utgångspunkten är att Färöarna kan ingå folkrättsliga avtal som fullt ut angår sådana områden där Färöarna har behörighet. I slutändan kan detta innebära att Färöarna får kompetens att ingå internationella avtal på alla områden utom de fem ovan nämnda. I vissa frågor finns ett s.k. tvångsäktenskap med Grönland d.v.s. att områdena inte var för sig kan ingå avtal.

Färöarna och Grönland har en begränsad tillgång till medlemskap i internationella organisationer. I dagsläget är Färöarna omfattat av Danmarks medlemskap i Nato. Bilaterala fiskeriavtal har ingåtts med EU, Ryssland, Norge, Island och Grönland. Färöarna och Grönland deltar aktivt i regionala organisationer som förvaltar fiskeriresurser (NEAFC, NAFO, NASCO). Vidare har Färöarna och Grönland associerat medlemskap i IMO[1] och FAO[2] och handels- och veterinäravtal har ingåtts med EU, för att nämna några exempel. Färöarna och Grönland är blivande associativa medlemmar i UNESCO vilket innebär att de har talerätt men inte rösträtt.

Danmark har genom FN notifierat andra stater i världssamfundet samt meddelat alla danska ambassader vilken utrikeskompetens som Färöarna och Grönland har.

När Danmark ingår internationella avtal som berör Färöarna och Grönland gäller dessa avtal hela landet. Danmark är utåt sett en enhetsstat (ett land, ett folkrättsubjekt) och inte en federal stat. Färöarna och Grönland uppträder inte i eget namn utan det begrepp som används i de internationella avtalen är "Konungariket Danmark för så vitt angår Färöarna eller Grönland". Färöarna och Grönland ska informera Danmark om beslut som fattas och om inte Danmark reagerat inom 14 dagar har Danmark samtyckt. Danmark använder ofta s.k. "opt in-klausuler" och Färöarna och Grönland dras in i förhandlingsprocessen om inte förbehåll görs för dem vilket sker i ungefär hälften av de avtal som Danmark ingår. På Grönland behandlar landstinget avtalen och på Färöarna behandlas de av ett ministerium.

Färöarna har självständig representation i utlandet genom s.k. missions. Från början var de färöiska missionerna delar av den danska utlandsrepresentationen men i representationen i EU bildades en s.k. "representation inom representationen". På Island förstärktes missionens självständiga ställning genom att den fysiskt placerades i en annan byggnad än den danska ambassaden.

Vid representationen i Bryssel är chefen för Grönlands och Färöarnas representationer ministerråd medan chefen för representationen i Reykjavik är ambassadråd. Enligt Wienkonventionen om traktaträtten lyder de färöiska och grönländska missionerna under ambassadörens instruktion men i praktiken sker arbetet inom missionerna självständigt i relation till Danmark. I sammanhanget önskar utskottet även nämna att de färöiska och grönländska flaggorna permanent är hissade utanför Danmarks representation i EU. Devisen för dansk personal i utrikesdepartementet är "hjälpsam utan att vara omklamrande".

Övrigt

Danmarks grundlag gäller fullt ut på Grönland och Färöarna utan undantag. Ändringar av grundlagen förekommer av tradition i princip aldrig i Danmark på grund av att ändringsförfarandet är synnerligen komplicerat. Grundlagen är från 1953 och t.ex. beskrivningen av mänskliga fri- och rättigheter är föråldrad.

Någon formell lagstiftningskontroll förekommer inte men riksombudsmannen deltar i lagtingets möten och rapporterar till Danmark. Hjemmestyrelagen har i 60 års tid haft regler för hur kompetenstvister mellan Färöarna och Danmark ska lösas genom att ett särskilt utskottet tillsätts men hittills har bestämmelsen aldrig tillämpats. I Danmark finns ingen praxis att konstatera att Folketingets eller lagtingets beslut strider mot grundlag utan utgångspunkten är att lagarna alltid är i överensstämmelse med grundlagen. Det finns ingen författningsdomstol och inget grundlagsutskott i Danmark utan regeringen ansvarar för grundlagsenligheten.

Danska staten har viss personal för färöiska och grönländska ärenden. I det danska utrikesministeriet finns två konsulenter, en för färöiska ärenden och en för grönländska ärenden, för att bistå utrikesministeriet i frågor som rör de båda områdena. Konsulenterna har tillkommit på önskemål från hjemmestyrelserna. Konsulenterna utgör ett tillskott till Färöarnas och Grönlands egna utrikesministerier.

Vid statsministerns kontor finns likaså två tjänstemän med ansvar för Färöarna respektive Grönland. Dessa tjänstemän är till skillnad från tjänstemännen vid utrikesministeriet inte utsedda i samråd med Färöarna och Grönland utan de är statsministerns egna experter på områdena. I Folketinget finns också två utskott med ansvar för färöiska respektive grönländska ärenden. Utskotten sammanträder ganska sällan men innebär att det i Folketinget finns ledamöter med ett utpekat ansvar för Färöarna och Grönland.

Utskottets överväganden

Landskapsregeringen skriver i sitt handlingsprogram från år 2007 att självstyrelsesystemet har givit goda möjligheter att utveckla ett välmående samhälle och att arbetet med en stegvis utveckling fortsätter. Enligt programmet inleds en översyn av självstyrelselagen under mandatperioden och ett förslag till en åländsk konstitution utarbetas.

Utskottet konstaterar att en genomgripande reform av Självstyrelselagen för Åland är arbets- och tidskrävande. Det finns flera motiv till en översyn och en reform av den grundläggande lagstiftningen för Åland. En anpassning till Ålands position i EU och Ålands roll när det gäller internationella avtal har lyfts fram i flera sammanhang. Bland annat behörighetsfördelningen och det finansiella systemet borde utvecklas med målet att göra lagstiftningen mer flexibel.

Erfarenheterna efter EU-anslutningen leder till frågan om en ändamålsenlig struktur för lagstiftningens olika delar, till exempel grundläggande konstitutionella bestämmelser, reglering av EU-ärenden respektive lagstiftning inom landskapets politikområden. På så sätt skulle den egentliga självstyrelselagen vara en ramlag som omfattar grundläggande principer och målsättningar, medan mera detaljerade bestämmelser skulle finnas i landskapslag. Detta förutsätter dock att även dessa bestämmelser förblir av samma status som för närvarande.

De danska modellerna för självstyre har en annan konstitutionell grund, men ger en större flexibilitet i valet av och förändringar i behörighetsområden. Av avgörande betydelse för den danska ramlagsmodellen är att det finns en finansieringsmekanism som innebär att övertagande av nya områden medför ett finansieringsansvar för det självstyrande området samtidigt som det statliga finansieringsansvaret minskar i motsvarande mån.

När den gällande åländska självstyrelselagen utformades var utgångspunkten att fördela behörigheten enligt självstyrelsens behov och förmåga. Finansieringen skulle täcka självstyrelsens behov samtidigt som vissa grundläggande ekonomiska garantier infördes i lagen.

En helhetsrevision av självstyrelselagen måste enligt utskottet grundas på utvärdering och analys som lämpligen i ett första skede kunde leda till en bred debatt genom till exempel ett meddelande till lagtinget. Mot bakgrund av tidigare erfarenheter av revisioner av självstyrelselagen är det motiverat att i ett tidigt skede samråda med riksmyndigheterna om lagstiftningsprocessen och att förankra revisionen i ett parlamentariskt perspektiv. En mera genomgripande revision av självstyrelselagens status, uppbyggnad och funktion kräver också att det utformas en långsiktigt hållbar lösning på finansieringsfrågorna och beskattningskompetensen för Åland.

Utskottet hänvisar till att landskapsregeringen i budgeten för år 2010 aviserar tillsättandet av en parlamentarisk grupp med uppdraget att utarbeta ett underlag för en modernisering av autonomisystemet. Den danska ramlagen omnämns som en modell för det kommande arbetet. Lagtinget har enhälligt omfattat den självstyrelsepolitiska linjedragningen.

Ärendets behandling

Lagtinget har den 8 september 2008 inbegärt lagutskottets yttrande över motionen.

Utskottet har i ärendet hört lantrådet Viveka Eriksson, förvaltningschefen Arne Selander, lagstiftningsrådet Sten Palmgren, landshövding Peter Lindbäck och lagberedningschefen Lars Karlsson.

I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Olof Erland, vice ordförande Barbro Sundback (delvis), ledamöterna Harry Jansson, Jan Salmén och Folke Sjölund samt ersättaren Roger Jansson (delvis).

Utskottets förslag

Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet

att lagtinget med förkastande av hemställningsmotion nr 53/2007-2008 bringar betänkandets motivering till landskapsregeringens kännedom.

__________________

Mariehamn den 19 januari 2010

Ordförande

Olof Erland

Sekreterare

Susanne Eriksson

[1] International Maritime Organisation

[2] Food and Agriculture Organization of the United Nations

Lagutskottets betänkande 15/2009-2010

Ålands lagting

Genvägar

Kontaktuppgifter