Lagutskottets betänkande 18/2006-2007
|
|
| ||
| Ålands lagting | BETÄNKANDE nr 18/2006-2007 | ||
|
| Datum |
| |
| Lagutskottet | 2007-09-18 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Lagutskottets betänkande
Europeiska unionens konstitutionella fördrag
INNEHÅLL
Landskapsregeringens meddelande
Sammanfattning
Landskapsregeringens meddelande
Landskapsregeringens meddelande behandlar fördraget om upprättande av en konstitution för Europa som undertecknades i Rom den 29 oktober 2004. Landskapsregeringen konstaterar att fördragets ikraftträdande i landskapet förutsätter lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen för Åland. I meddelandet redogörs för huvuddragen i fördragets innehåll, landskapets behandling av ärendet, Ålandsspecifika frågor i fördraget m.m. Meddelandet utgör en komplettering till republikens presidents framställning med begäran om bifall till den lag varigenom fördraget sätts i kraft.
Utskottets förslag
Utskottet föreslår att lagtinget till landskapsregeringens kännedom bringar de synpunkter som ingår i betänkandet och det utlåtande från självstyrelsepolitiska nämnden som fogats till betänkandet.
Utskottets synpunkter
Republikens president lämnade den 29 juni 2006 en framställning till lagtinget med begäran om bifall till lagen om sättande i kraft av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen i fördraget om upprättande av en konstitution för Europa. Ärendet remitterades till lagutskottet den 11 september 2006. Samma dag remitterade lagtinget till lagutskottet landskapsregeringens meddelande angående Europeiska unionens konstitutionella fördrag. Avsikten med att remittera de båda ärendena till lagutskottet var att ärendena skulle behandlas av utskottet i ett gemensamt betänkande. Lagutskottet inbegärde därför självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande över de båda initiativen med utgångspunkten att nämnden lämnar ett gemensamt utlåtande.
Det står nu klart att det konstitutionella fördraget inte kommer att förverkligas i den form det antagits av regeringskonferensen. Av den orsaken har lagutskottet, på basis av ett separat utlåtande från självstyrelsepolitiska nämnden, i sitt betänkande nr 17/2006-2007 föreslagit att lagtinget inte ger sitt bifall till den i republikens presidents framställning avsedda lagen.
Självstyrelsepolitiska nämnden har valt att i ett separat utlåtande till lagutskottet behandla landskapsregeringens meddelande. I utlåtandet framför nämnden synpunkter på landskapets positioner (ställningstaganden) i förhållande till den pågående beredningen av det s.k. reformfördraget. Ett utkast till fördrag väntas föreligga ännu under hösten 2007.
Lagutskottet omfattar för sin del till alla delar det som framförs i självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande och föreslår därför att nämndens och utskottets synpunkter bringas till landskapsregeringens kännedom.
Lagutskottet omfattar också det förslag till hemställningskläm som framförs i utlåtandet från självstyrelsepolitiska nämnden. Utskottet har därför fogat klämförslaget till sitt betänkande.
Ärendets behandling
Lagtinget har den 11 september 2006 inbegärt lagutskottets yttrande över meddelandet. Utskottet har med stöd av 41 § 1 mom. lagtingsordningen inbegärt självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande i ärendet, vilket fogas till detta betänkande.
I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Roger Eriksson, viceordföranden Ragnar Erlandsson samt medlemmarna Christian Beijar, Dennis Jansson och Gun-Mari Lindholm.
Ledamoten Gun-Mari Lindholm har fogat en reservation till betänkandet.
Utskottets förslag
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet
att lagtinget beslutar bringa betänkandets motivering jämte det till betänkandet fogade utlåtandet till landskapsregeringens kännedom samt
att Lagtinget hos landskapsregeringen hemställer om att en utredning företas gällande konsekvenserna av EU-medlemskapet.
| Mariehamn den 18 september 2007 | |
|
Ordförande |
Roger Eriksson |
|
Sekreterare |
Lars Ingmar Johansson |
R e s e r v a t i o n
Undertecknad reserverar sig mot utskottets majoritet med anledning av det klämförslag som fogats till utskottets beslut angående landskapsregeringens meddelande nr 4/2005-2006. Jag hänvisar till ledamot Danne Sundmans motiveringar i reservationen till självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande och föreslår att den andra klämmen i lagutskottets betänkande får följande lydelse:
Att lagtinget hos landskapsregeringen hemställer om att landskapsregeringen i brådskande ordning bör utreda hur processen kring en omförhandling av Ålands EU-medlemskap alternativt ett utträde ur den Europeiska unionen skulle gå till och vad det i praktiken skulle innebära.
Mariehamn den 18 september 2007
Gun-Mari Lindholm
|
|
| ||
| Ålands lagting | UTLÅTANDE 2006-2007 | ||
|
| Datum |
| |
| Självstyrelsepolitiska nämnden | 2007-09-17 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till lagutskottet |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande
Europeiska unionens konstitutionella fördrag
· Landskapsregeringens meddelande nr 4/2005-2006
INNEHÅLL
Ett erkännande av den regionala lagstiftnings- och förvaltningsbehörigheten
Den folkrättsliga ställningen, demilitariseringen och neutraliseringen
Representation i Europaparlamentet
Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
Kontakter till kommissionen och inflytande i ministerrådets arbete
En utredning av EU-medlemskapets konsekvenser
Lagtinget har den 11 september 2006 till lagutskottet remitterat landskapsregeringens meddelande nr 4/2005-2006 om Europeiska unionens konstitutionella fördrag. Utskottet har i enlighet med 41 § 1 mom. lagtingsordningen genom brev av den 12 september anhållit om utlåtande från självstyrelsepolitiska nämnden över såväl meddelandet som den likaledes till lagutskottet remitterade republikens presidents framställning nr 5/2005-2006 om godkännande av fördraget om upprättande av en konstitution för Europa och lag om sättande i kraft av de bestämmelser i fördraget som hör till området för lagstiftning. Nämnden har avgivit ett separat utlåtande över presidentframställningen.
Nämndens synpunkter
Sammanfattning
Nämnden konstaterar att det konstitutionella fördrag som behandlas i meddelandet inte längre är aktuellt men att ett nytt fördrag, det s.k. reformfördraget, är under utarbetande. Eftersom reformfördraget förefaller bli identiskt med det konstitutionella fördraget i många av de frågor som är av intresse för landskapet kvarstår landskapets positioner i princip oförändrade. Nämnden anför dock vissa synpunkter på positionerna och hoppas att lagutskottet beaktar dem när betänkandet över meddelandet utarbetas.
Nämnden föreslår även att lagutskottet i sitt betänkande hemställer om att landskapsregeringen företar en utredning av EU-medlemskapets konsekvenser.
Bakgrund
Landskapsregeringens meddelande till lagtinget handlar om den Europeiska unionens konstitutionella fördrag. Nämnden har redan i sitt utlåtande till lagutskottet över republikens presidents framställning nr 5/2005-2006 konstaterat att det konstitutionella fördraget saknar aktualitet eftersom EU:s stats- och regeringschefer den 23 juni 2007 fattade beslut om att ett nytt fördrag skall utarbetas.
Nämnden har mot denna bakgrund valt att i detta utlåtande istället inrikta sig på det nya fördraget, nedan benämnt reformfördraget. Dock har nämnden fått en förhållandevis knapphändig information om det nya reformfördragets innehåll. Nämnden anser därför att det hade varit till fördel om landskapsregeringen i tid inför septembersessionen till lagtinget hade inlämnat ett meddelande med en analys av fördragets betydelse för landskapet.
Reformfördraget
Tidtabell
Vid Europeiska rådets möte den 21-22 juni 2007 sammankallades en regeringskonferens för att upprätta ett fördrag med ändring av de befintliga fördragen, reformfördraget. Regeringskonferensen inleddes den 23 juli 2007 och det portugisiska ordförandeskapet siktar på att det fördrag som förhandlats fram vid regeringskonferensen godkänns vid det inofficiella möte för stats- och regeringschefer som hålls den 18 - 19 oktober i Lissabon. Enligt planerna skall regeringskonferensen alltså slutföra sitt arbete så snabbt som möjligt och i alla händelser före slutet av 2007 så att fördraget skall hinna ratificeras i god tid före valet till Europaparlamentet i juni 2009. Fördraget bereds av en grupp juridiska experter som inledde sitt arbete den 24 juli, men arbetet i denna grupp är främst av redaktionell karaktär.
Mandat
Vid Europeiska rådets möte utformades också mandatet till regeringskonferensen som skall utarbeta fördragets mer tekniska detaljer. Regeringskonferensens uppgift är att utarbeta ett "reformfördrag" som gör ändringar i EU-fördraget och i EG-fördraget. EG-fördraget skall ändra namn till fördraget om EU:s funktionssätt, men fördraget skall inte upphäva de nuvarande grundläggande fördragen. Det är med andra ord inte fråga om ett helt nytt fördrag som ersätter de nu gällande utan om ett ändringsfördrag, till formen likt t.ex. Amsterdamfördraget.
Enligt det specificerade mandatet för regeringskonferensen skall regeringskonferensen i mycket stor utsträckning införa de arrangemang och lösningar som finns i det konstitutionella fördraget i de gällande fördragen. Många överenskommelser från regeringskonferensen år 2004 gällande EU:s institutioner kvarstår, bl.a. rådets nya omröstningsregler, ändring av kommissionens sammansättning och inrättande av en ny befattning för en permanent ordförande för Europeiska rådet. Titeln för unionens utrikesminister skall ändras till EU:s höge representant för utrikes- och säkerhetspolitik. Införandet av nya omröstningsregler för rådet skjuts upp från år 2009 till år 2014. Dessutom skulle medlemsländerna ha rätt att under en övergångsperiod fram till våren 2017 begära att de nuvarande reglerna tillämpas.
Fördragsreformen kommer också att göra EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna rättsligt bindande. Stadgan innehåller de rättigheter, som unionen och dess medlemsstater skall respektera då de tillämpar unionsrätten. Storbritannien gavs möjlighet att avstå från stadgan om de grundläggande rättigheterna.
För Ålands del konstaterar nämnden att Ålandsprotokollet inte påverkas av reformfördraget utan att det kommer att kvarstå i sin nuvarande form. Frågan om representation i Europaparlamentet har genom reformfördragsprocessen fått en tydligare koppling till fördragsändringen än tidigare eftersom toppmötet i juni även beslöt uppmana Europaparlamentet att ett utkast till ett initiativ om Europaparlamentets framtida sammansättning. De bestämmelser och lösningar som i det konstitutionella fördraget på ett mera framträdande sätt lyfter fram regionernas ställning i Europeiska unionen kommer också att lyftas in i reformfördraget.
Finlands förhandlare
Finlands delegation, som tillsattes av republikens president den 29 juni 2007, ansvarar för förhandlingarna vid regeringskonferensen. Ordförande för delegationen är migrations- och Europaminister Astrid Thors och vice ordförande statssekreterare Teija Tiilikainen. Utarbetandet av det nya fördraget behandlas också i statsrådets sektion för institutionella frågor och på politisk nivå i EU-ministerutskottet där lantrådet har rätt att bli hörd.
Ålands positioner
Lagtingets självstyrelsepolitiska nämnd har, liksom landskapsregeringen, kontinuerligt följt arbetet med framtagandet av ett nytt fördrag för EU. Nämnden redogör närmare i sitt betänkande nr 4/2003-2004 av den 5 april 2004 för landskapets positioner i förhållande till förslaget till det konstitutionella fördraget.
Nämnden konstaterar nu att landskapets ställningstaganden i princip kvarstår oförändrade i förhållande till det kommande reformfördraget eftersom reformfördraget förefaller bli mer eller mindre identiskt med det konstitutionella fördraget i många av de frågor som är av intresse för landskapet.
En helhetslösning
Nämnden har genomgående i bevakningen av det konstitutionella fördraget framhållit att det vid tidpunkten för lagtingets godkännande av ikraftträdandet bör föreligga sådana inomstatliga beslut och arrangemang i förhållande till Åland och den åländska självstyrelsen att de sammanlagda konsekvenserna av lagtingets bifall framgår.
Självstyrelsepolitiska nämnden anser att det även i förhållande till reformfördraget är av avgörande betydelse att de inomstatliga lösningarna föreligger vid tidpunkten för lagtingets behandling av fördraget.
Lagtingets bifall
Nämnden kan inte på basen av den information som kommit nämnden till del ta ställning till behovet av lagtingets bifall till reformfördraget. Nämnden utgår dock från att ett bifall kommer att krävas och konstaterar att det är angeläget att landskapsregeringen snarast möjligt gör en bedömning av huruvida bifall krävs och om bifall skall ges i enlighet med första eller andra momentet i självstyrelselagens 59§ samt meddelar Finlands regering sin bedömning.
Nämnden utgår från att lagtingets bifall kommer att krävas för ikraftträdandet av reformfördraget och uppmanar landskapregeringen att närmare utreda frågan samt meddela Finlands regering sitt ställningstagande.
Ett erkännande av den regionala lagstiftnings- och förvaltningsbehörigheten
Redan i sina positioner av den 4 augusti 2002 angav nämnden att landskapets huvudmålsättning inför den kommande fördragsförändringen bör vara ett erkännande av den regionala lagstiftnings- och förvaltningsbehörigheten. Landskapet och de övriga lagstiftande regionerna fick i det konstitutionella fördraget ett visst gehör för detta önskemål och i en av de inledande artiklarna i det konstitutionella sägs att unionen skall respektera medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det regionala och lokala självstyret.
Landskapsregeringen har i tidigare meddelande till lagtinget konstaterat att artikeln är mycket positiv med tanke på landskapets huvudmålsättning. Artikeln kan, enligt landskapsregeringens mening, vara avgörande för att vissa problem som uppkommer i samband med genomförandet av EU-rätten skall kunna undvikas. Nämnden har i tidigare betänkanden delat landskapsregeringens uppfattning om betydelsen av erkännandet.
På basen av den information som kommit nämnden till del konstateras nu att den aktuella bestämmelsen i det konstitutionella fördraget kommer att intas även i reformfördraget.
Självstyrelsepolitiska nämnden välkomnar att den artikel som innebär ett erkännande av det regionala självstyret tas in i reformfördraget.
Ålandsprotokollet
Självstyrelsepolitiska nämnden har under processen med framtagande av det konstitutionella fördraget ansett att Ålandsprotokollets innehåll måste bibehållas såväl i fråga om undantagen som ändringsmekanismerna.
I det konstitutionella fördraget överfördes artiklarna i Ålandsprotokollet till ett för flera länder gemensamt protokoll med en enda ingress eller preambel. I denna ingress fanns inga särskilda bestämmelser om Åland utan istället infördes en ny artikel under protokollets Ålandsavsnitt. Enligt artikeln skall bestämmelserna i avsnittet tillämpas mot bakgrund av en särskild förklaring som skulle avges av medlemsstaterna gemensamt. I förklaringen gavs ett erkännande av att protokollsbestämmelserna för Åland upprättats med tanke på öarnas ställning enligt internationell rätt.
Nämnden och landskapsregeringen ansåg att det nya protokollet tillsammans med förklaringen skulle utgöra en fullgod ersättning för nuvarande Ålandsprotokoll.
Enligt det utkast till reformfördrag som Portugals ordförandeskap har i presenterat i slutet av juli 2007 upphävs inte medlemsstaternas anslutningsfördrag. Den lösning som förhandlades fram i det konstitutionella fördraget är såldes inte mera är aktuell utan Ålandsprotokollet skulle fortsättningsvis stå kvar på sin nuvarande plats och i sin nuvarande lydelse. Däremot skulle Ålandsprotokollets tillämpningsområde uttryckligen utvidgas till att gälla även EU-fördraget.
Nämnden konstaterar att det i debatten framförts att överföringen av Ålandsprotokollets ingress till en förklaring kombinerad med en hänvisning i en artikel, skulle kunna innebära en förstärkning av EU:s erkännande av Ålands folkrättsliga ställning. Nämnden konstaterar att även om det konstitutionella fördraget aldrig trädde i kraft på grund av att alla medlemsstater inte fullföljde ratifikationen, har förslaget till det konstitutionella fördraget ändå godkänts av medlemsstaternas företrädare i juni 2004 vilket kan anses vara av viss politisk betydelse. Vidare konstaterar nämnden att utvidgningen av Ålandsprotokollets tillämpningsområde till EU-fördraget kan medföra att protokollets inledning får tydligare eller större bärighet i fråga om demilitariseringen och neutraliseringen vilket kan vara av intresse med tanke på planerna på förstärkning av det säkerhetspolitiska samarbetet inom unionen.
Självstyrelsepolitiska nämnden, som anser att Ålandsprotokollet är av synnerligen central betydelse, konstaterar med tillfredsställelse att protokollet kvarstår oförändrat i reformfördraget.
Den folkrättsliga ställningen, demilitariseringen och neutraliseringen
I samband med framtagandet av det konstitutionella fördraget har det genomgående från landskapets sida framförts att Ålands särställning enligt folkrätten måste säkerställas och att detta särskilt gäller demilitariseringen och neutraliseringen. Såväl regeringen som riksdagen har stött landskapets ställningstagande.
Önskemålet från landskapets sida framfördes bland annat mot bakgrund av att det i det konstitutionella fördraget fanns bestämmelser om en utökad gemensam försvars- och säkerhetspolitik. Bland annat infördes det i fördraget en s.k. säkerhetsgaranti i form av en klausul enligt vilken medlemsstaterna är skyldiga att med alla till buds stående medel bistå en annan medlemsstat som utsatts för väpnat angrepp. Ytterligare infördes en solidaritetsklausul om bistånd vid terroristattacker och naturkatastrofer. Såsom framgår av landskapsregeringens meddelande har riksdagens utrikesutskott framfört en tolkning enligt vilken medlemsstaternas skyldigheter till följd av klausulerna är tämligen långtgående. Enligt vad nämnden fått erfara återfinns samma klausuler i det nu aktuella reformfördraget.
I meddelandet konstaterar landskapsregeringen vidare att Ålands demilitariserade och neutraliserade status dock är av en sådan karaktär och omfattning att den med hänvisning till folkrätten inte kan åsidosättas till följd av det konstitutionella fördraget.
Nämnden delar nu, liksom i tidigare betänkanden, landskapsregeringens bedömning att klausulerna i det konstitutionella fördraget inte i sig skulle ha påverkat Ålands status enligt folkrätten. Detsamma gäller enligt nämndens bedömning för motsvarande bestämmelser i reformfördraget.
Mot bakgrund av den relativt omfattande betydelse som riksdagen tillskrivit säkerhetsgarantin anser nämnden att landskapsregeringen dock har anledning att noga följa utvecklingen. I betänkande nr 4/2003-2004 framför nämnden att landskapsregeringen med tanke på den säkerhetspolitiska utveckling som den europeiska unionen genomgår, skall eftersträva att i självstyrelselagen, eller på annat sätt, öka landskapets inflytande över sådana internationella fördrag som påverkar Åland men som inte faller under bestämmelserna i självstyrelselagens 9 kap. om internationella fördrag. Frågan togs upp i ett betänkandet från den av justitieministeriet tillsatta arbetsgruppen för översyn av självstyrelselagen med anledning av det konstitutionella fördraget (betänkande 2005:4). Arbetsgruppen föreslog att möjligheten att i självstyrelselagen införa en ändring så att lagtingets möjlighet att påverka internationella fördrag som rör Ålands folkrättsliga ställning skulle undersökas separat. Någon sådan utredning har enligt vad nämnden erfarit inte företagits.
Självstyrelsepolitiska nämnden delar landskapsregeringens bedömning att det konstitutionella fördraget inte skulle ha förändrat Ålands demilitariserade och neutraliserade status. På basis av den information som kommit nämnden till del bedömer nämnden att detsamma gäller för det nu aktuella reformfördraget. Nämnden anser dock att landskapsregeringen har skäl att noga följa utvecklingen på området mot bakgrund bl.a. av riksdagens långtgående tolkning av säkerhetsgarantins innebörd.
Nämnden har tidigare efterlyst en utredning av möjligheterna till en ändring av självstyrelselagen så att lagtingets inflytande över internationella avtal som rör Ålands folkrättsliga ställning ökas. Nämnden förutsätter nu att utredningen företas.
Representation i Europaparlamentet
Frågan om representation i Europarlamentet har varit aktuell ända sedan EU-medlemskapets början och frågan har stått högt på landskapets dagordningen i samband med beredningen av det konstitutionella fördraget. Efter det att nämnden tidigare konstaterade att det konstitutionella fördraget inte innehöll några sådana bestämmelser som reglerar de lagstiftande regionernas eller Ålands representation i parlamentet, lämnade lagtinget en lagmotion till Finlands riksdag i frågan. Lagmotionen avslogs men i grundlagsutskottes betänkande (GrU 13/2006 rd) sägs att utskottet ändå anser att det är viktigt med fortsatt diskussion på europeisk nivå om landskapets medinflytande i Europaparlamentet och att det är motiverat också för att landskapet Ålands särställning är unik i Europa.
Nämnden konstaterar nu att frågan om platsen i Europaparlamentet verkar få en klarare koppling till reformfördraget än den hade i förhållande till det konstitutionella fördraget. Vid Europeiska rådets möte i juni 2007 beslöts det nämligen att Europaparlamentet lägga fram ett förslag om Europaparlamentets sammansättning senast i oktober 2007. Frågan bereds som bäst i Europarlamentets utskott för konstitutionella ärenden (AFCO) och den för Åland intressanta frågan har här varit om Finland skall få 13 mandat vilket beslöts i Nicefördraget eller om Finland skall kunna få ett ytterligare mandat vilket kunde motiveras med tanke på Ålands särställning. Enligt utkastet till rapport från AFCO skall Finland tilldelas 13 platser.
Frågan om fördelningen av parlamentsplatserna har den 14 september 2007 varit uppe till behandling i EU-ministerutskott. Vid mötet där också lantrådet med medarbetare deltog, beslöts att Finland skall sträva efter att påverka Europaparlamentet så att Finland får en av de tilläggsplatser som finns att fördela i förhållande till Nice-fördraget och att tilläggsplatsen grundas på den speciella ställning som landskapet Ålands självstyrelse har och på förverkligandet av principen om degressiv proportionalitet. I motiveringen till beslutet sägs att Åland är det enda självstyrande område i EU vars självstyrelse grundas på internationella avtal (nationernas förbunds beslut från 1921).
Självstyrelsepolitiska nämnden anser det fortfarande synnerligen angeläget att Åland tillförsäkras representation i Europaparlamentet. Genom att tillförsäkra landskapet representation uppfyller Finland sina internationella förpliktelser. Enligt nämndens mening bör landskapsregeringen här fortsätta och intensifiera ansträngningarna för att uppnå målet så att en tillfredsställande lösning föreligger vid tidpunkten för lagtingets godkännande av reformfördraget.
Nämnden noterar med tillfredsställelse att regeringen genom att hänvisa till Åland inför Europaparlamentet erkänner landskapets rättmätiga krav på representation i Europaparlamentet. Nämnden finner det också positivt att frågan om landskapets representation i Europarlamentet fått en tydligare koppling till fördragsändringen.
Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
I det konstitutionella fördraget föreslogs att stadgan för de grundläggande fri- och rättigheterna skulle införlivats i fördraget och därmed bli juridiskt bindande. Även i övrigt föreslås förtydliganden och förstärkningar av de grundläggande och mänskliga rättigheterna. I sitt meddelande till lagtinget understöder landskapsregeringen förstärkandet av skyddet för grundläggande rättigheter inom unionen och kan godta att stadgan görs rättsligt bindande under förutsättning att Ålands ställning enligt folkrätten inte påverkas. Ställningstagandet överensstämmer med nämndens tidigare ställningstaganden.
Enligt vad nämnden fått erfara kommer stadgan att göras juridiskt bindande.
Självstyrelsepolitiska nämnden understöder, i likhet med landskapsregeringen, förstärkandet av skyddet för grundläggande rättigheter inom unionen och kan godta att stadgan görs rättsligt bindande under förutsättning att Ålands ställning enligt folkrätten inte påverkas. Landskapsregeringen bör därför enligt nämndens mening ytterligare granska konsekvenserna av stadgans införlivande i fördraget.
Unionens befogenheter
I landskapsregeringens meddelande redogörs för det konstitutionella fördragets regler för unionens befogenheter som indelas i exklusiva befogenheter, delade befogenheter och stödjande befogenheter. Landskapsregeringen anser i meddelandet att det konstitutionella fördraget skulle fastställa unionens behörighetsområde på ett klarare och mera överskådligt sätt. Det konstitutionella fördraget skulle medföra enbart mindre nya behörighetsöverföringar till unionen
Nämnden har i tidigare betänkanden konstaterat att det i den inomstatliga beredningen av det nya fördraget har framhållits att det skulle vara befogat att överväga en ändring av 59 § självstyrelselagen i syfte att trygga effektiviteten hos kravet på lagtingets bifall. Behovet skulle föreligga oavsett vilka förslag som framförts i diskussionerna om EU:s framtid och ändringen borde gälla överföringar av landskapets behörighet till unionen. Detta skulle kunna förverkligas genom en bestämmelse enligt vilket lagtingets bifall skulle krävas för internationella förpliktelser för Finland till den del förpliktelserna innebär att landskapets behörighet enligt självstyrelselagen överförs till ett internationellt organ. Nämnden ansåg att landskapsregeringen bör överväga behovet av ändringar i självstyrelselagen i syfte att skydda landskapets lagstiftningsbehörighet.
Nämnden har också i tidigare betänkanden berört möjligheten till s.k. fördragsutfyllnad som innebär att rådet, även om fördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, genom enhälligt beslut kan vidta en åtgärd för att förverkliga något av gemenskapens mål. Möjligheten till fördragsutfyllnad kvarstod i det konstitutionella fördraget men blev i viss mån mera begränsad.
Självstyrelsepolitiska nämnden har inte i detta skede tillräcklig information för att kunna bedöma på vilket sätt förslaget till reformfördraget påverkar landskapet. Landskapsregeringen bör enligt nämndens mening följa utvecklingen samt vid behov samråda med nämnden i ärendet.
Nämnden påminner också om tidigare ställningstagande i fråga om behovet av en ändring av självstyrelselagens 59 § i syfte att trygga effekten av kravet på lagtingets bifall till internationella fördrag. Behovet har ansetts föreligga oavsett fördragsändringar.
Juridisk person
Nämnden och landskapsregeringen har i tidigare ärenden gällande det konstitutionella fördraget ansett att unionens status som juridisk person kan godtas enbart efter att landskapet och riket har utrett vilka samtliga konsekvenser detta får för självstyrelsen och det kunnat konstateras att förslaget inte medför någon oacceptabel inskränkning av självstyrelsen. Samtidigt har det ansetts att konsekvenserna för kravet på lagtingets bifall måste utredas och åtgärderna med anledning av detta bestämmas.
I det nu aktuella meddelandet konstaterar landskapsregeringen att unionens status som juridisk person främst skulle vara en konsekvens av att det konstitutionella fördraget skulle slopa den nuvarande indelningen i gemenskap och union. Detta skulle förtydliga unionens internationella status.
Enligt vad nämnden fått erfara kommer även reformfördraget att medföra att unionen blir en juridisk person.
Självstyrelsepolitiska nämnden vidblir sitt tidigare ställningstagande att unionens status som juridisk person kan godtas enbart efter att landskapet och riket har utrett vilka samtliga konsekvenser detta får för självstyrelsen och efter det att det har kunnat konstateras att förslaget inte medför någon oacceptabel inskränkning av självstyrelsen. Nämnden efterlyser således på nytt nämnda utredning.
Kontakter till kommissionen och inflytande i ministerrådets arbete
Under beredningen av det konstitutionella fördraget ansåg nämnden ursprungligen att fördraget bör ändras så att kommissionen åläggs att samråda direkt med de lagstiftande regionerna. Kommissionen har i sin vitbok om styrelseformerna, som tidigare behandlats av lagtinget, uttryckt en vilja till en direkt dialog med regionerna. Landskapsstyrelsen har redan i tidigare meddelanden konstaterat att flera omständigheter tyder på att kommissionen inte har för avsikt att direkt konsultera enskilda lagstiftande regioner eller självstyrande områden före ett lagstiftningsförslag läggs fram. Nämnden har omfattat landskapsregeringens åsikt och anser det synnerligen angeläget att kommissionen för diskussioner direkt med landskapsregeringen.
Nämnden har i detta skede inte någon information om att det nu aktuella reformfördraget skulle medföra några ytterligare skyldigheter för kommissionen att föra direkt dialog med de lagstiftande regionerna.
I landskapsregeringens meddelande berörs också landskapets inflytande i förhållande till rådet. Inflytandet skulle även i fortsättningen kanaliseras via Finlands regering genom tillämpning av 59a § självstyrelselagen för Åland. Enligt artikel I-23.2 i det konstitutionella fördraget skall ”rådet bestå av en företrädare på ministernivå för varje medlemsstat med befogenheter att fatta bindande beslut för regeringen i den medlemsstat som han eller hon företräder och att utöva dess rösträtt”. Den här artikel möjliggör i princip att ministrar på regional nivå företräder medlemsstaten men bestämmelsen är inte ny utan möjligheten existerar redan enligt de gällande fördragen (artikel 203 i EG-fördraget).
Enligt nämndens mening är det fortsättningsvis och oberoende av framtida fördragsändringar synnerligen angeläget att landskapsregeringen fortsatt arbetar för möjligheten till direktkontakter med kommissionen.
Eftersom inflytandefrågorna tillhör de viktigaste i fråga om allt EU-arbete anser nämnden att frågan om landskapsregeringens deltagande i ministerrådets möten tydligare bör regleras i självstyrelselagen eller på annat lämpligt sätt. Nämnden anser vidare att landskapsregeringen bör eftersträva att i största möjliga utsträckning utnyttja möjligheten till deltagande i ministerrådet i frågor som är av stort intresse för landskapet och där landskapet redan i beredningsskedet följt och sökt påverka arbetet i ministerrådet.
Talan inför EG-domstolen
Frågan om vem som har talerätt inför EG-domstolen regleras i EU-fördragen. Självstyrelsepolitiska nämnden har tidigare ansett det konstitutionella fördraget bör ändras så att de lagstiftande regionerna får talerätt inför EG-domstolen till den del det berör deras behörighetsområden och att reglerna gällande det vitesbelopp som Europeiska domstolen kan utdöma ändras så att det vid bestämmande av vitesbeloppets storlek beaktas om ett brott enbart gäller en lagstiftande region. Nämnden har också påpekat vikten av att självstyrelselagens regler om tiden för lagstiftningskontrollen beaktas om ett påskyndande förfarande skulle införas.
I landskapsregeringens meddelande konstateras att det konstitutionella fördraget inte skulle medföra några märkbara förändringar gällande landskapets processuella rättigheter i förhållande till domstolen. Frågan om landskapets förhållande till domstolen har hänskjutits till en särskild nationell arbetsgrupp tillsatt av utrikesministeriet. I meddelandet konstaterar landskapsregeringen vidare att det konstitutionella fördraget skulle medföra att kommissionen och domstolen på ett mera effektivt sätt kan föreslå respektive döma ut standardbelopp och vite.
Nämnden konstaterar att den av utrikesministeriet tillsatta arbetsgruppen nu slutfört sitt arbete. I betänkandet beskrivs vad som kallats ett systemfel i självstyrelselagen. Systemfelet består å ena sidan i att landskapet kan bli skyldigt att ersätta viten eller standardbelopp eller skadestånd till enskilda, om landskapets lagstiftning har varit oriktig eller bristfällig. Landskapet har dock inte möjlighet att självt utforma sitt försvar i en situation där talan har väckts vid EG-domstolen, utan landskapet är beroende av hur i sista hand statsrådet bestämmer att Finlands ståndpunkt skall utformas. Det är alltså åtminstone i teorin möjligt, att en fällande dom mot Finland hade kunnat undvikas om landskapets argument hade förts fram.
Arbetsgruppens mandat var att utreda de situationer där Åland har ett rättsligt intresse att utöva talerätt, att utreda vilken praxis andra stater eventuellt tillämpar i motsvarande fall och att på basis av dessa utredningar framlägga eventuella förslag för utvecklande av Ålands talerättspraxis. I betänkandet framförs i enlighet med mandatet ett antal förslag till utveckling av praxis. Bland annat påpekas att statsrådet vid behandlingen av domstolsärenden med beaktande av självstyrelsesystemet har en skyldighet gentemot Åland att beakta och föra fram landskapet synpunkter, att landskapsregeringen i vissa fall kan göra en framställning om att Finland skall använda sig av sin talerätt, att fördragsbrottsärenden alltid skall tas till behandling i ministerutskottet om inte enighet kan nås mellan landskapet och riket om Finlands ställningstaganden samt att behandlingen i ministerutskottet skall föregås av en diskussion mellan statsministern och lantrådet om lantrådet så önskar. Vidare föreslås att riket skall ha vägande skäl för att inte godta landskapets ståndpunkt och att landskapet under vissa förutsättningar skall kunna få fullmakt att företräda Finland i EG-domstolen. Slutligen föreslås att utrikesministeriet alltid skall fästa kommissionens uppmärksamhet på språket i ärenden som berör Åland och att landskapets företrädare i domstolen skall kunna bära kåpa. I betänkandet sägs också att om det i framtiden visar sig att den föreslagna utvecklingen av praxis inte är ändamålsenlig kan frågan tas upp på nytt.
Arbetsgruppens betänkande är enigt men landskapsregeringens representanter i gruppen har fogat ett särskilt yttrande till betänkandet. I yttrandet framhålls att landskapets representanter hade önskat ett förslag till en ändring av självstyrelselagen. Mot bakgrund av arbetsgruppens begränsade mandat, som tar sikte på en utveckling av praxis, anmäldes dock ingen avvikande åsikt.
Nämnden konstaterar att eftersom talerätten regleras i EG-fördraget är det inte möjligt att genom nationella beslut bevilja Åland någon talerätt utöver den som redan i vissa fall tillkommer landskapet. Landskapet räknas nämligen, i likhet med övriga lagstiftande regioner, som en sådan juridisk person som i vissa fall har talerätt. Genom nationella beslut är det dock möjligt att bestämma på vilka villkor landskapet kan överta Finlands talerätt eller påverka Finlands talan.
Nämnden anser att det hade varit önskvärt med ett vidare och tydligare mandat för arbetsgruppen så att betänkandet hade resulterat i ett förslag till en ändring av självstyrelselagen i syfte att ge landskapet möjlighet att i ärenden som rör enbart landskapet få en mer eller mindre ovillkorlig fullmakt att företräda Finland i EG-domstolen. Nämnden konstaterar dock att talerätt för landskapet eller en ovillkorlig rätt för landskapet att överta Finlands talan inte i sig utgör någon garanti för att landskapet skall nå framgång i EG-domstolen. Det går nämligen inte entydigt att säga att det största problemet i fråga om t.ex. snusförbud och vårjakt är landskapets bristande talerätt eftersom grundproblemet utgörs av direktiven på respektive område. Nämnden konstaterar därför att inflytandefrågorna fortsättningsvis är de mest centrala.
Självstyrelsepolitiska nämnden anser att det hade varit önskvärt med ett vidare och tydligare mandat för utrikesministeriets arbetsgrupp så att betänkandet hade resulterat i ett förslag till ändring av självstyrelselagen.
Nämnden finner det dock angeläget att landskapsregeringen till fullo utnyttjar de möjligheter som arbetsgruppens förslag medför. Om förslagen dock inte visar sig fungera i praktiken eller om de är otillräckliga bör landskapsregeringen, i enlighet med betänkandets slutsatser, ta initiativ till nya diskussioner med regeringen om landskapets inflytande i domstolsärenden.
Statsstödsreglerna
Landskapsregeringen har tidigare redogjort för att kommissionen har aktiverat sig i statsstödsreglernas tillämpning och att rådet har antagit en uppförandekod där medlemsstaterna förbundit sig att avskaffa skatteåtgärder som kan klassas som skadliga. Kommissionen har bland annat gällande Azorerna fattat ett beslut enligt vilket generellt lägre skattesatser i en autonom region inte anses förenlig med statsstödsreglerna. Fallet togs upp i EG-domstolen och utfallet blev att avvikande skatter inte anses vara otillåtet statsstöd under förutsättning att Azorerna tar de ekonomiska konsekvenserna av beskattningen. Nämnden har i sin tur ansett att landskapsregeringen bör följa utvecklingen på området samt vid behov återkomma till lagtinget med förslag till åtgärder.
I landskapsregeringens meddelande konstateras nu att det konstitutionella fördraget inte innehåller något sådant klargörande av statsstödsreglerna som lagtinget och landskapsregeringen eftersträvat. När meddelandet skrevs var statsstödsreglernas innebörd ännu föremål för tolkning vid EG-domstolen.
Nämnden konstaterar att frågan om statsstödsreglernas inverkan på möjligheten för lagstiftande regioner till beskattningsbehörighet nu torde vara tillräckligt klarlagd. Landskapsregeringen har dock anledning att noga följa utvecklingen på området.
Subsidiariteten
Subsidiaritetsprincipen
Enligt det konstitutionella fördraget föreslogs en ändring av definitionen av subsidiaritetsprincipen så att den uttryckligen hänvisade även till den regionala nivån vilket noterades med tillfredsställelse av såväl landskapsregeringen som nämnden.
Enligt vad nämnden fått erfara innehåller reformfördraget samma definition av subsidiaritetsprincipen som det konstitutionella fördraget.
Parlamentens subsidiaritetsövervakning
Genom ett protokoll som fogades till det konstitutionella fördraget fick de nationella parlamenten en roll i subsidiaritetsövervakningen. Kommissionen skulle sända alla sina lagstiftningsförslag till parlamenten som inom en tidsfrist kunde avge ett motiverat yttrande om att förslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Om minst en tredjedel av det totala antalet röster lämnar motiverade yttranden skulle kommissionen ompröva sitt förslag. Enligt protokollet skulle varje nationellt parlament samråda med de regionala parlament som har lagstiftningsbehörighet.
Nämnden har tidigare ansett det vara synnerligen angeläget att lagtinget tillförsäkras ett tillräckligt inflytande i subsidiaritetsövervakningen. Enligt självstyrelselagen företräds landskapet Ålands befolkning av Ålands lagting på de områden där landskapet har behörighet varför Finlands riksdag således inte kan företräda lagtinget på dessa områden, inte ens i fråga om subsidiaritetsövervakningen. Nämnden hänvisade också till att Finland uppvisar federala drag på grund av självstyrelsen.
I Finlands riksdag utarbetade en kommission för översyn av EU-förfarandet nya rutiner för subsidiaritetsövervakningen. I kommissionens betänkande beslöts att det i riksdagens arbetsordning skall intas en bestämmelse om att stora utskottet skall samråda med lagtinget vid subsidiaritetsövervakningen.
I landskapsregeringens meddelande över det konstitutionella fördraget konstaterar landskapsregeringen att fördraget skulle införa ett nytt arrangemang för övervakningen av subsidiaritetsprincipen men hänvisar i övrigt till lagtingets ställningstagande gällande lagtingets ställning inom ramen för detta arrangemang.
Enligt vad nämnden fått erfara innehåller det nya reformfördraget ett liknande och i viss mån t.o.m. förstärkt system för parlamentens subsidiaritetsövervakning. Tidsfristen inom vilken parlamenten skall reagera på kommissionens initiativ kommer också att förlängas.
Nämnden konstaterar att Regionkommittén arrangerar en test för subsidiaritetsövervakning. Lagtingets kansli har fått en informell förfrågan om att delta i testet men har inte bedömt det som nödvändigt att, som en av ytterst få lagstiftande regioner, delta i detta skede. När och om ett system för subsdiaritetsövervakning utarbetats kommer frågan på nytt att tas till prövning varvid det avgörande inte blir formerna för övervakningen utan möjligheterna till påverkan. Nämnden bedömer att lagtingets största möjligheter till direkt påverkan går via riksdagen där lagtinget bör tillförsäkras en av riksdagens två röster.
Nämnden noterar att det inom CALRE-samarbetet görs bedömningen att subsidiaritetsprincipen är en av de för de lagstiftande regionerna mest betydelsefulla principerna för EU-samarbetet.
Nämnden som finner inflytandefrågorna centrala, anser fortsättningsvis att det är av yttersta vikt att lagtingets inflytande i subsidiaritetsövervakningen tryggas genom en direkt påverkansmöjlighet i form av en av Finlands två röster.
Nämnden ställer sin förhoppning till att saken på nytt tas upp till behandling i riksdagen mot bakgrund av reformfördragets förstärkning av de nationella parlamentens ställning. Nämnden vill i detta sammanhang framhålla att det i Belgien planerade systemet för subsidiaritetsövervakning utgör ett bra exempel på hur en medlemsstats olika parlament kan samverka i fråga om subsidiaritetsövervakningen.
Utträde ur unionen
Självstyrelsepolitiska nämnden har tidigare ansett att landskapsstyrelsen bör meddela regeringen att konventets förslag till fördrag bör ändras så att fördragets bestämmelser om medlemsstaternas möjlighet till frivilligt utträde ur unionen även skall gälla sådana lagstiftande områden som enligt den inomstatliga rättsordningen har rätt att fatta beslut om inträde i unionen.
Efter det att regeringen i sin redogörelse till riksdagen anförde att ”Fördraget innehåller däremot inget omnämnande av att till exempel områden med självstyre skulle kunna utträda ur unionen. Detta innebär dock inte att speciallösningar som gäller regionerna skulle vara förbjudna.” ansåg nämnden att regeringens redogörelse är tillfyllest och att någon fördragsändring inte är nödvändig.
Nämnden har ingen närmare information om reformfördragets bestämmelser om utträde ur unionen.
Under förutsättning att fördraget i detta avseende inte innehåller några nyheter vidblir nämnden sin tidigare framförda uppfattning.
Deltagande i förhandlingarna
Det konstitutionella fördraget var ett resultat av en beredning i ett så kallat konvent med representanter för medlemsstaternas regeringar och parlament samt unionens institutioner. Enligt det konstitutionella fördraget skulle konventsmetoden bli aktuell vid alla framtida större förändringar inom EU.
Nämnden har tidigare noterat att landskapet inte varit representerat i något av de två konvent som hittills berett större ändringsförslag inom EU. Enligt nämndens tidigare mening bör landskapsregeringen tillse att Ålands inflytande över kommande konvent säkras.
Inte heller här har nämnden någon närmare information om reformfördragets bestämmelser.
Under förutsättning att fördraget i detta avseende inte innehåller några nyheter vidblir nämnden sin tidigare framförda uppfattning.
En utredning av EU-medlemskapets konsekvenser
Nämnden har i flera olika omgångar fört en diskussion om behovet av en utredning av de erfarenheter som nu kan utvinnas ur ett 12-årigt medlemskap i Europeiska unionen. Landskapsregeringen bör därför enligt nämndens mening företa en utredning av för- och nackdelar med EU-medlemskapet.
Nämnden föreslår därför att det till lagutskottets betänkande fogas en kläm med följande lydelse:
”att Lagtinget hos landskapsregeringen hemställer om att en utredning företas gällande konsekvenserna av EU-medlemskapet.”
Ärendets behandling
Lagutskottet har den 12 september 2006 med stöd av 41 § 1 mom. lagtingsordningen inbegärt självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande i ärendet.
Nämnden har i ärendet hört minister Astrid Thors, lantrådet Roger Nordlund, landskapsregeringsledamoten Britt Lundberg, tidigare presidenten i högsta domstolen Leif Sevón, förvaltningsrådet Niilo Jääskinen, riksdagsledamoten Roger Jansson, riksdagsledamoten Elisabeth Nauclér, enhetschefen Sören Silverström, vikarierande biträdande EG-rättsjuristen Sanna Boman och fil.dr. Martin Ekman.
Ledamoten Danne Sundman har inte till alla delar kunnat omfatta nämndens åsikt och fogar därför en reservation till utlåtandet.
I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden, talman Barbro Sundback, vice ordföranden Johan Ehn samt medlemmarna vtm Viveka Eriksson, ltl Gun Carlson, Torbjörn Eliasson, Henrik Lagerberg och Danne Sundman.
Nämndens förslag
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet
att lagutskottet beaktar vad som anförts i detta utlåtande.
| Mariehamn den 17 september 2007 | |
|
Ordförande |
Barbro Sundback |
|
Sekreterare |
Susanne Eriksson |
R E S E R V A T I O N
Undertecknad reserverar sig mot självstyrelsepolitiska nämndens beslut med anledning av lagutskottets begäran om yttrande angående landskapsregeringens meddelande om Europeiska unionens konstitutionella fördrag nr 4/2005-2006.
Efter ca 12 år av EU-medlemskap för Åland blir det allt tydligare att bristen på inflytande för landskapet är ohållbar. Ålänningarna får gång på gång ge sig gentemot EU i olika frågor och kan varken påverka på förhand i europaparlamentet eller efterhand i EG-domstolen när EU-rätten skapas, ändras och tolkas.
Lagtinget har konsekvent och enigt i sina positioner i samband med antagandet av ett nytt konstitutionellt fördrag hävdat att de s.k. inflytandefrågorna; parlamentsplats, talerätt inför EU:s institutioner och subsidiaritetskontrollen, måste lösas innan lagtinget kan godkänna fördraget. Självstyrelsepolitiska nämnden vidblir nu dessa positioner inför ställningstagande till det s.k. reformfördraget som utarbetas som bäst. Om dessa frågor inte kan lösas bör lagtinget ha klart för sig vad som skall göras istället. Därför bör en utredning göras över hur det går till, om det är möjligt och vad det skulle innebära att begära en omförhandling av Ålands EU-medlemskap. Detta dels för att det är ett scenario som kan blir aktuellt och dels för att sätta tyngd bakom de krav som lagtinget har ställt för ett bifall. Att använda det som argument utan att veta vad det innebär är inte trovärdigt.
Med hänvisning till det ovan anförda föreslår jag att stycket med rubriken ”Utträde ur unionen” kompletteras enligt följande:
”Självstyrelsepolitiska nämnden anser att landskapsregeringen i brådskande ordning bör utreda hur processen kring en omförhandling av Ålands EU-medlemskap alternativt ett utträde ur den Europeiska unionen skulle gå till och vad det i praktiken skulle innebära. Detta för att ha situationen klarlagd i det fall att inflytandefrågorna inte kan lösas på ett tillfredställande sätt inför lagtingets behandling av det kommande reformfördraget”.
Mariehamn den 17 september 2007
Danne Sundman