Lagutskottets betänkande 2/2001-2002
|
|
| ||
| Ålands lagting | BETÄNKANDE nr 2/2001-2002 | ||
|
| Datum |
| |
| Lagutskottet | 2002-01-17 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Lagutskottets betänkande
Nicefördraget om ändring av fördraget om europeiska unionen, fördragen om upprättandet av europeiska gemenskapen och vissa akter som hör samman med dem
· Republikens presidents framställning nr 11/2000-2001
· Landskapsstyrelsens meddelande nr 3/2000-2001
INNEHÅLL
Republikens presidents förslag
Landskapsstyrelsens meddelande
Landskapsstyrelsens målsättningar inför regeringskonferensen och Nicefördraget
Representation i Europaparlamentet
De nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen
Sammanfattning
Republikens presidents förslag
Republikens president föreslår att lagtinget ger sitt bifall till att lagen om ikraftträdande av de bestämmelser som hör till området för lagstiftning i Nicefördraget om ändring av fördraget om europeiska unionen, fördragen om upprättandet av europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem samt den förordning genom vilken fördraget sätts i kraft träder i kraft i landskapet Åland till de delar Nicefördraget faller inom landskapets behörighet.
Landskapsstyrelsens meddelande
I meddelandet nr 3/2000-2001 redogör landskapsstyrelsen för bakgrunden till den regeringskonferens som resulterade i Nicefördraget, landskapets positioner inför regeringskonferensen och det genomslag positionerna fått i Nicefördraget. I meddelandet diskuteras i vilka avseenden Nicefördraget berör landskapets behörighetsområden. I meddelandet finns också en redogörelse för den fortsatta processen inför en ny regeringskonferens år 2004 och de åtgärder landskapsstyrelsen föreslår med anledning härav.
Utskottets förslag
Utskottet föreslår att lagtinget ger sitt bifall till den i presidentens framställning avsedda lagen och antecknar sig landskapsstyrelsens meddelande till kännedom.
Utskottets synpunkter
Nicefördragets huvudlinjer
Nicefördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen, fördragen om upprättandet av europeiska gemenskaperna och vissa akter som hör samman med dem undertecknades i Nice den 26 februari 2001. Till slutakten från regeringskonferensen har fogats sammanlagt 27 förklaringar som regeringskonferensen har antagit eller beaktat.
Bestämmelserna i Nicefördraget gäller huvudsakligen en anpassning av gemenskapens institutionella system och beslutssystem i syfte att möjliggöra en utvidgning av unionen. Medlemsförhandlingar pågår med tolv länder, de flesta av dem från det forna Östeuropa, med målsättningen att vissa nya medlemsstater skall kunna antas redan år 2004. De viktigaste bestämmelserna gäller bl.a. vägningen av rösterna i rådet vid beslut med kvalificerad majoritet, antalet representanter för envar medlemsstat i Europaparlamentet, kommissionens sammansättning, organiseringen av det interna arbetet och kommissionsordförandens ställning. Unionens beslutssystem ändras genom att området för tillämpning av beslut med kvalificerad majoritet betydligt utvidgas.
Vissa tekniska bestämmelser som gäller verkställigheten av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ändras liksom vissa bestämmelser som syftar till att effektivera bl.a. EG-domstolens verksamhet. Europaparlamentets ställning stärks genom att parlamentet tillskrivs allmän rätt att väcka talan i EG-domstolen.
En förutsättning för att Nicefördraget skall träda i kraft är att alla medlemsstater ratificerar det i enlighet med de krav som ingår i respektive länders konstitutioner. Av den orsaken har ärendet även underställts lagtingets bifall.
Nicefördraget beskrivs ingående i regeringens proposition nr 93/2001 rd som åtföljer republikens presidents framställning om lagtingets samtycke. I propositionen redogörs i detalj för ärendets beredning, de olika förhandlingsprocesserna, de ändrade artiklarna i fördraget, verkningarna av fördraget med mera. I propositionen hänvisas till landskapsstyrelsens medverkan i beredningen och berörs frågan om lagtingets bifall till lagen om ikraftträdande av Nicefördraget. Däremot redovisar regeringen inte för de förhandlingsmål landskapsstyrelsen separat framfört till regeringen inför förhandlingarna om fördraget.
Landskapsstyrelsens målsättningar inför regeringskonferensen och Nicefördraget
I meddelande nr 3/2000-2001 redogör landskapsstyrelsen för hur den beretts möjligheter att följa regeringskonferensens arbete och anta för Åland väsentliga målsättningar i sammanhanget. Som framgår av landskapsstyrelsens meddelande har landskapsstyrelsen på olika sätt kunnat följa och medverka i beredningsarbetet. De särskilda åländska positioner som landskapsstyrelsen föreslagit har diskuterats vid beredningen av Finlands positioner. Utskottet finner det tillfredsställande att beredningsmekanismerna vad gäller landskapets medverkan i förberedelserna för EU:s regeringskonferenser numera utvecklats så att landskapets påverkningsmöjligheter förbättrats och landskapets synpunkter kunnat läggas fram inom rimlig tid och under gemensamt överenskomna former.
I meddelande nr 3/2000-2001 sammanfattar landskapsstyrelsen i sju punkter sina ståndpunkter inför den regeringskonferens som ledde fram till Nicefördraget. Av dessa punkter har enligt landskapsstyrelsens bedömning fyra beaktats, till stor del på grund av andra medlemsstaters behov och prioriteringar. Vad gäller de övriga punkterna gör utskottet nedanstående konstateranden.
Lagtinget och landskapsstyrelsen har liksom tidigare i olika sammanhang med kraft fört fram synpunkten att Åland med beaktande av landskapets autonoma ställning och lagstiftningsbehörighet borde få utse en av Finlands representanter i Europaparlamentet oberoende av antalet platser för Finland. Utskottet konstaterar att det totala antalet platser i Europaparlamentet liksom den interna fördelningen av antalet platser mellan de nuvarande medlemsstaterna kommer att förändras genom Nicefördraget. Frågan om hur platserna fördelas nationellt har inte behandlats av den regeringskonferens som förberedde Nicefördraget. Utskottet kommenterar frågan nedan under rubriken "Representation i Europaparlamentet".
Enligt vad utskottet erfarit kommer frågan om regionernas ställning att tas upp inför den planerade regeringskonferensen år 2004 utgående från förklaring nr 23 om unionens framtid som fogats till Nicefördraget. En diskussion om regionernas ställning inleddes vid Europeiska rådets möte i Laeken den 14-15 december 2001, där även lantrådet ingick som medlem i Finlands delegation. I den s.k. Laekenförklaringen om Europeiska unionens framtid ställs bland annat frågan i vilken grad verkställigheten av unionens politik kunde överlåtas på medlemsstaterna och de s.k. konstitutionella regionerna (områden inom medlemsstaterna med lagstiftningskompetens). Förklaringen ställer också frågan hur man skall kunna garantera att behörighetsutvidgningen för unionen inte leder till intrång i regionernas exklusiva behörighetsområden. Utskottet konstaterar att dessa frågeställningar har särskilt intresse för landskapet och hänvisar till vad som anförs om det s.k. konventet nedan i betänkandet samt i självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande.
Landskapsstyrelsen hade inför förhandlingarna fört fram ståndpunkten att de konstitutionella regionerna borde erkännas på fördragsnivå. Inte heller denna fråga togs upp vid regeringskonferensen och i Nicefördraget. Också på denna punkt kan dock Laekenförklaringen om Europeiska unionens framtid ses som en öppning inför kommande diskussioner i detta ärende. Utskottet noterar i sammanhanget att denna fråga även berörts vid flera s.k. CALRE-konferenser där talmännen i lagstiftande regioner inom unionen årligen sammankommer. Också lagtinget har varit företrätt vid dessa konferenser. Konferenserna har vid upprepade tillfällen fört fram bl.a. de lagstiftande regionernas rätt att föra talan vid EG-domstolen mot rättsakter som kränker regionernas lagstiftande befogenheter. Nämnden hänvisar också här till avsnittet om konstitutionella regioner i självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande.
Utskottet finner det otillfredsställande att de ovan berörda frågorna som självstyrelsemyndigheterna framfört som väsentliga inför Nicefördraget ännu inte lett till resultat.
Utskottet noterar med tillfredsställelse att landskapsstyrelsen under hela den beredningsprocess som ledde fram till Nicefördraget i olika skeden samrått med lagtinget genom lagtingets självstyrelsepolitiska nämnd. Utskottet utgår från att landskapsstyrelsen också framdeles samråder med lagtinget i alla frågor av vikt för utvecklingen av landskapets medverkan i EU-samarbetet.
Regionkommittén
I republikens presidents framställning noteras särskilt ändringarna i Nicefördraget av artikel 263 i EG-fördraget beträffande kraven på dem som skall utses till medlemmar i regionkommittén. Antalet medlemmar i kommittén får framdeles inte överstiga 350. I dag är antalet 222. Finland tillsätter nio av medlemmarna och detta antal ändras inte. Enligt 59c § självstyrelselagen skall till en av Finlands representanter föreslås en kandidat som landskapsstyrelsen utser. Eftersom även en ersättare utses för varje medlem är det i praktiken möjligt för två företrädare för Åland att medverka i kommitténs arbete.
Enligt de ändrade bestämmelserna kan framdeles endast "företrädare för regionala och lokala organ som valts till ett regionalt eller lokalt organ eller som är politiskt ansvariga inför en vald församling" utses till medlemmar i regionkommittén. Ledamöternas mandattid är fyra år men om det mandat vederbörande ledamot innehar i ett regionalt eller lokalt organ upphör skall mandatet i regionkommittén automatiskt upphöra.
Av regeringens proposition till riksdagen angående Nicefördraget framgår att de val som avses i artikeln är kommunalvalet i Finland och lagtingsvalet på Åland. Enligt utskottets åsikt måste också kommunalvalet på Åland beaktas i sammanhanget så att uppdrag som härleds från dessa val kvalificerar för uppdrag i regionkommittén. De kategorier förtroendevalda från Åland som kan utses till företrädare i regionkommittén är därför enligt utskottets uppfattning
- lagtingsledamöter
- medlemmar av landskapsstyrelsen
- kommunfullmäktigeledamöter
- kommunstyrelsemedlemmar
- medlemmar i kommunala nämnder samt
- kommundirektörer.
Landskapsstyrelsen har i sina positionsdokument inför den regeringskonferens som beredde Nicefördraget bl.a. framhållit att regionkommitténs ställning borde stärkas. Frågan om regionkommitténs ställning behandlades inte av regeringskonferensen. Däremot kan frågan om hur regionernas ställning allmänt skall stärkas inom det europeiska samarbetet komma till behandling i samband med förberedelserna för den planerade regeringskonferensen år 2004.
Utskottet konstaterar att regionkommittén är ett organ som ger goda kontaktmöjligheter när det gäller att utveckla samarbetet med sådana andra regioner i Europa som i fråga om ekonomisk struktur, aktuella utvecklingstendenser eller motsvarande har likartade intressen eller problem som Åland. Regionkommittén består dock till stor del av representanter för kommuner, kommunala samarbetsorgan eller myndigheter på mellaninstansnivå samt för delstater i federalt organiserade länder. I det avseendet kan medlemskapet i regionkommittén, med beaktande av den åländska självstyrelsens karaktär, inte kompensera den brist på politiskt inflytande EU-medlemskapet medfört för Åland.
Representation i Europaparlamentet
När lagtinget år 1994 lämnade sitt bifall till Finlands anslutningsfördrag med EU antog lagtinget en kläm i vilken lagtinget förutsatte att Åland tillerkänns rätt att välja en egen parlamentsledamot för att tillgodose Ålands politiska inflytande i Europaparlamentet. Samma krav framfördes i samband med att lagtinget år 1998 lämnade sitt bifall till det s.k. Amsterdamfördraget.
Som en följd av att unionen inom en nära framtid kommer att få nya medlemsstater ändrades den övre gränsen för antalet medlemmar i Europaparlamentet genom Nicefördraget till 732. I ett framtida utvidgat EU kommer Finlands medlemsantal i Europaparlamentet att sjunka från 16 till 13.
Frågan om hur en medlemsstats platsantal i Europaparlamentet fördelas inomstatligt är en fråga som regleras i medlemsländernas interna lagstiftning. Utskottet konstaterar att landskapsstyrelsen i sina diskussioner med företrädare för regeringen vid olika tillfällen framfört kraven på åländsk representation i Europaparlamentet. Lagtingsgrupperna har tidigare uppvaktat riksdagspartierna med samma krav. Några framsteg i frågan har dock hittills inte nåtts. Utskottet har noterat att i vissa länder tillämpas en valkretsindelning som garanterar regioner eller minoritetsgrupper representation i Europaparlamentet. Utskottet vill här särskilt hänvisa till att den tyskspråkiga gemenskapen i Belgien genom ett valkretsarrangemang tillförsäkrats ett av Belgiens mandat trots att dess befolkningsandel utgör endast ca 0,7 procent.
Utskottet upprepar vikten av att landskapet, utgående från dess konstitutionella ställning och det demokratiunderskott som EU-medlemskapet kan anses ha medfört, tillförsäkras den rätt till inflytande på EG-lagstiftningen som en representation i Europaparlamentet innebär.
De nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen
I förklaring 23 till Nicefördraget berörs olika aspekter på unionens framtid. Bland annat betonas de nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen.
EU-samarbetet är i huvudsak ett samarbete mellan regeringar (och administrativa myndigheter). Varje medlemsstats regering måste dock i sitt agerande i EU-politiken verka på ett sådant sätt att den i varje läge bibehåller sitt förtroende i det nationella parlamentet. Ett nära samarbete mellan regeringen och parlamentet är därför i praktiken en viktig förutsättning för ett framgångsrikt arbete med gemenskapsfrågor. Genom att hålla parlamenten informerade och ge dem möjligheter till inflytande på regeringarnas EU-politik understryks unionens legitimitet samtidigt som medborgarnas möjligheter till inflytande via sina valda ombud beaktas.
I deklarationen från Laeken-toppmötet konstateras att den demokratiska legitimiteten hänger samman med de nationella parlamentens roll. Denna roll måste därför vara en av de frågor som står i fokus då EU:s framtid diskuteras.
Utskottet konstaterar att Ålands självstyrelse innebär att den lagstiftande och verkställande makten inom landskapets behörighetsområden överlåtits på självstyrelsens organ. EU-samarbetet omfattar många av de områden som underlyder landskapets behörighet. Detta är ett faktum som man från statsmaktens sida självfallet måste ta hänsyn till då den nationella EU-politiken utformas.
Utskottet understryker att regeringen måste tillse att självstyrelsens organ ständigt kan tillvarata självstyrelsens intressen på ett likartat sätt som statsorganen kan tillvarata statens intressen inom respektive jurisdiktions ansvarsområde. Utskottet instämmer därför i självstyrelsepolitiska nämndens åsikt att lagtinget på något sätt bör ha en roll i anslutning till den parlamentariska beredningen i riksdagen av EU-ärenden.
Utskottet betonar vikten av att landskapsstyrelsen på olika sätt följer och aktivt tar del i den process som inletts genom Laeken-mötet. Utskottet utgår från att landskapsstyrelsen håller lagtinget informerat om händelseutvecklingen och för en aktiv dialog med lagtinget, inte minst med beaktande av de övergripande principerna om transparens och demokratisk legitimitet för EU-samarbetet.
Utskottet konstaterar att CALRE-samarbetet, där lagtinget medverkar, kan bidra till att de konstitutionella regionernas ställning bättre beaktas inom unionen. Med hänvisning till självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande noterar utskottet vidare att de regionala parlamentens framdeles kan få en roll också i det s.k. COSAC-samarbetet.
Framtidsfrågor
Utskottet understryker vikten av att formerna för Ålands medverkan i EU:s berednings- och beslutsprocess ytterligare utvidgas. Utskottet har erfarit att landskapsstyrelsen vid olika tillfällen tagit upp diskussioner om dessa frågor i sina kontakter med regeringen. Vid regeringens aftonskola den 24 oktober 2001, som helt ägnades Ålandsfrågor, framförde landskapsstyrelsen sin vilja att påta sig det ansvar EU-medlemskapet medför men ansåg det samtidigt viktigt att detta kombineras med ett i förhållande till dagens läge utökat inflytande. Utskottet instämmer i landskapsstyrelsens påpekande att tillfredsställande lösningar måste komma till stånd. Utskottet konstaterar att frågan om regionernas ställning, i enlighet med landskapsstyrelsens förhoppningar, togs upp på dagordningen vid Laeken-toppmötet (se ovan).
I samband med den revision av självstyrelselagen som pågått under en längre tid har också utvecklingen av samverkan mellan rikets och landskapets myndigheter i EU-ärenden behandlats ingående. Utgående från ett kommittébetänkande och en omfattande remissbehandling har ett slutligt utkast till regeringsproposition nu utarbetats efter upprepade diskussioner mellan justitieministeriet och landskapsstyrelsen, som i sin tur samrått med självstyrelsepolitiska nämnden. Utskottet konstaterar att förslagen avser att förstärka och förtydliga landskapets medverkan i EU-ärendena. Landskapsstyrelsen föreslås ha rätt att delta i beredningen av Finlands ställningstaganden om ärendet hör till landskapets behörighet eller annars har särskild betydelse. Kan inte landskapets och rikets ståndpunkter förenas, har landskapsstyrelsen rätt att begära att landskapets avvikande ståndpunkter ändå presenteras.
Landskapsstyrelsen föreslås även kunna delta i beredningen inom EU:s institutioner, bland annat i arbetsgrupper och kommittéer. Också vid beslutsfattandet skall Åland kunna delta genom att landskapsstyrelsen är representerad exempelvis vid ministerrådets möten, där frågor av särskilt åländskt intresse behandlas.
Ytterligare föreslås landskapsstyrelsen få en uttrycklig rätt att stå i kontakt med kommissionen i ärenden inom landskapets behörighet som gäller verkställighet av gemenskapsrätten och gemenskapens politik i landskapet.
Utskottet understryker betydelsen av att de föreslagna ändringarna av självstyrelselagen, som är ägnade att förbättra landskapets inflytande på EU-frågorna, kan genomföras utan ytterligare dröjsmål.
Utskottet hänvisar till självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande vad gäller diskussionen om EU:s framtid som nu inleds i det s.k. konvent som tillsattes av Europeiska rådet vid toppmötet i Laeken. Medlemsländerna kommer att företrädas i konventet av två representanter för respektive nationella parlament och en företrädare för stats- eller regeringscheferna.
Ett syfte med EU:s framtidsarbete är att förbättra unionens demokratiska legitimitet och öka medborgarnas tilltro till unionens beslutsmekanismer. Utskottet vill mot den bakgrunden understryka betydelsen av att landskapet på olika sätt hålls informerat om arbetet i konventet och ges möjligheter att framföra synpunkter på det. Utskottet instämmer i självstyrelsepolitiska nämndens åsikt om att det vore nödvändigt att utveckla ett väl fungerande samarbete under organiserade former med riksdagens och regeringens företrädare i konventet. Utskottet pekar vidare på lantrådets rätt att delta i regeringens EU-ministerutskott och förvaltningens tillträde till regeringens s.k. beredningssektioner.
Behovet av lagtingets bifall
Nicefördraget är ett sådant internationellt fördrag som avses i 59 § självstyrelselagen. Innehåller ett fördrag bestämmelser som står i strid med självstyrelselagen blir bestämmelserna gällande i landskapet endast om därom stiftas en lag som i riksdagen skall behandlas i grundlagsenlig ordning och som i lagtinget skall biträdas av minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. Innehåller fördraget bestämmelser som faller inom landskapets behörighet utan att strida mot självstyrelselagen, skall lagtinget med enkel majoritet ge sitt bifall till den författning genom vilken bestämmelsen sätts i kraft.
Utskottet har erfarit att det under ärendets beredning rått olika uppfattningar mellan å ena sidan självstyrelsemyndigheterna och å andra sidan riksmyndigheterna om och i så fall i vilket avseende lagtingets bifall erfordras till Nicefördraget.
Av regeringspropositionen framgår att regeringen slutligen gjort bedömningen att lagtingets bifall till den i propositionen ingående lagens ikraftträdande i landskapet Åland skall inbegäras. I propositionen anges att det i Nicefördraget behandlas frågekategorier som i självstyrelselagen faller inom landskapets behörighet. Dessa är miljöpolitik, socialpolitik samt region- och strukturpolitik. I propositionen framhålls särskilt att genom Nicefördraget ändras artiklarna 144, 175 och 263 i EG-fördraget. Artikel 144 gäller den nya rådgivande kommittén för socialt skydd. Artikel 175 innebär ändrat beslutsförfarande inom vissa frågor avseende miljöpolitiken. Artikel 263 reglerar hur och på vilka kriterier ledamöterna i regionkommittén utses.
Som redan framgått innehåller Nicefördraget ett betydande antal bestämmelser om ändringar i EG-fördraget som innebär att beslut framdeles kan fattas med kvalificerad majoritet i stället för med enhällighet utan att några materiella ändringar görs i artiklarna. Vid en genomgång av Nicefördraget har utskottet, på samma sätt som landskapsstyrelsen i meddelande nr 3/2000-2001, konstaterat att många av dessa ändringar gäller artiklar inom områden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. I meddelandet hänvisar landskapsstyrelsen utöver de artiklar som nämns i propositionen till att bland andra artikel 157 (industripolitik) och artikel 159 (ekonomisk och social sammanhållning och regional utveckling) faller under landskapets behörighet. Till uppräkningen kan enligt utskottets bedömning fogas ytterligare artiklarna 24 (polissamarbete), 137 (socialskydd och jämställdhet) och 161 (strukturfonderna). Också artikel 189 (Europaparlamentets sammansättning) kan med beaktande av vad utskottet anfört ovan anses beröra självstyrelsens behörighet.
De nämnda ändringarna kan inte anses stå i strid med självstyrelselagen. Däremot faller bestämmelserna inom landskapets behörighet, varför enligt utskottets åsikt också här finns grund för att inhämta lagtingets samtycke.
Utskottet vill i likhet med landskapsstyrelsen framhålla att det framtida beslutsfattandet i rådet med kvalificerad majoritet i stället för enhällighet kan anses påverka landskapets inflytande över EU:s beslutsfattande i och med att beslut i vissa frågor kommer att kunna fattas mot Finlands uttryckliga vilja. Finlands ståndpunkt kan härvid i vissa frågor tänkas vara utformad utgående från de åsikter landskapet framfört.
Det måste enligt utskottets åsikt anses otillfredsställande att olika synsätt förekommer beträffande tolkningen av när lagtingets bifall till ett internationellt fördrag skall inhämtas, såsom fallet varit under beredningen av regeringspropositionen om Nicefördraget. Utskottet instämmer i landskapsstyrelsens bedömning att lagtingets bifall alltid borde inhämtas med avseende på fördragsändringar inom Europeiska unionen. Har lagtinget en gång tagit ställning till de fördrag som reglerar arbetet inom unionen borde lagtinget även ges möjlighet att yttra sig över ändringarna i fördragen. Utskottet understryker betydelsen av denna fråga och utgår från att den kommer att klargöras vid en kommande revision av självstyrelselagen för Åland.
Med ovanstående kommentarer konstaterar utskottet att lagtingets bifall till presidentens framställning erfordras i enlighet med 59 § 2 mom. självstyrelselagen.
Ärendets behandling
Lagtinget har den 1 oktober 2001 inbegärt lagutskottets yttrande över såväl presidentens framställning som landskapsstyrelsens meddelande. Utskottet har med stöd av 23 § 2 mom. arbetsordningen behandlat de båda ärendena i samma sammanhang.
Utskottet har med stöd av 29 § 2 mom. och 41 § 1 mom. lagtingsordningen inbegärt utlåtande från självstyrelsepolitiska nämnden beträffande republikens presidents framställning och landskapsstyrelsens meddelande. Utlåtandet fogas som bilaga till betänkandet.
Lagtinget har i ärendet hört lantrådet Roger Nordlund, specialrådgivaren Yngve Mörn, biträdande juristen Sören Silverström, tillfälliga koordinatorn Linda Forslund samt chefen för statsrådets EU-sekretariat, utrikesrådet Alec Aalto och tillträdande ambassadören vid Finlands ständiga representation vid EU Eikka Kosonen. I samband med behandlingen har utskottet även företagit ett studiebesök i Bryssel.
I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Lotta Wickström-Johansson, vice ordföranden Roger Jansson, ledamöterna Christer Jansson (delvis), Mats Perämaa och Olof Salmén (delvis) samt ersättaren Bert Häggblom (delvis).
Utskottets förslag
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet
att lagtinget ger sitt bifall till att lagen och den förordning genom vilken fördraget sätts i kraft träder i kraft i landskapet Åland till de delar fördraget faller inom landskapets behörighet samt
att lagtinget antecknar sig landskapsstyrelsens meddelande nr 3/2000-2001 till kännedom.
| Mariehamn den 17 januari 2002 | |
|
Ordförande |
Lotta Wickström-Johansson |
|
Sekreterare |
Lars Ingmar Johansson |
|
|
| ||
| Ålands lagting | UTLÅTANDE | ||
|
| Datum |
| |
| Självstyrelsepolitiska nämnden | 2002-01-14 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till lagutskottet |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande
Nicefördraget
· Republikens presidents framställning nr 11/2000-2001
· Landskapsstyrelsens meddelande nr 3/2000-2001
INNEHÅLL
Representation i Europaparlamentet
Konstitutionella regioner i Europeiska Unionen
Landskapets inflytande i beredningen av sekundärrätt
Insyn och inflytande på arbetet i ministerrådet
Den Europeiska unionens framtid
Lagutskottet har med hänvisning till 29 § 2 mom. lagtingsordningen inbegärt självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande över presidentens framställning och landskapsstyrelsens meddelande om Nicefördraget till de delar framställningen och meddelandet berör frågor inom nämndens uppgiftsområde.
Nämndens synpunkter
Regeringskonferenserna
Självstyrelsepolitiska nämnden konstaterar inledningsvis att Nicefördraget är ett led i den förändringsprocess Europeiska unionen genomgår för att möjliggöra en utvidgning av unionen och som inleddes med Amsterdamfördraget. Bestämmelserna i Nicefördraget berör huvudsakligen anpassningen av gemenskapens institutionella system och beslutsformer. Bland de viktigare ändringarna kan nämnas att området för tillämpning av beslut med kvalificerad majoritet och medbeslutandeförfarande utvidgas. Ändringarna innebär bl.a. att Europaparlamentets ställning stärks.
Nämnden har under den pågående regeringskonferensen av landskapsstyrelsen informerats om ärendets beredning samt frågor som hänger samman med ratificeringen av Nicefördraget. Det har bl.a. framkommit att landskapsstyrelsen och rikets myndigheter haft olika syn på frågan huruvida lagtingets samtycke krävs till fördragsändringen. Nämnden har i likhet med landskapsstyrelsen intagit ståndpunkten att eftersom resultatet av regeringskonferensen leder till fördragsändringar som hör till området för landskapets lagstiftningsbehörighet så krävs lagtingets samtycke med stöd av självstyrelselagens 59 § 2 mom. Det är dessutom fråga om ändringar i ett fördrag till vilket lagtingets samtycke tidigare inhämtats. Den tveksamhet som rått angående rikets avsikter att inhämta lagtingets samtycke har bidragit till en osäkerhet som inte gynnar samarbetet mellan riket och landskapet. Nämnden anser därför att denna fråga bör klargöras i en kommande revision av självstyrelselagen så att det framgår att lagtingets samtycke alltid krävs för ändringar i fördrag som ingåtts med lagtingets godkännande.
I lagutskottets betänkande om Amsterdamfördraget betonades bl.a. nödvändigheten av att landskapet mer aktivt ges möjlighet att delta i regeringskonferenserna. Nämnden noterar att landskapsstyrelsens ställning härvidlag till vissa delar har förbättrats. Landskapets synpunkter har bl.a. vid ett flertal tillfällen framförts i samband med beredningen av Finlands positioner. Nämnden konstaterar att detta ligger i linje med det utkast till förslag till revision av självstyrelselagen som utarbetats. I samband med beredningen av landskapets egna positioner har såsom tidigare lagtinget involverats eftersom landskapsstyrelsen fört sina ställningstaganden till självstyrelsepolitiska nämnden.
Nämnden konstaterar att ett flertal av de synpunkter som framfördes under lagtingets beredning av Amsterdamfördraget alltjämt är giltiga. En av de frågor som togs upp i lagutskottets betänkande berörde protokoll 13 om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Utskottet ansåg att lagtinget har orsak att följa utvecklingen av COSAC-samarbetet (konferensen mellan parlamentariska organ för EU-frågor) och de initiativ som tagits för att ge även regionala parlament inflytande på verksamheten samt att informera sig om i vilken utsträckning och på vilket sätt andra regionala parlament har möjlighet att medverka i handläggningen av EU-frågor. Under år 2001 antogs deklarationer i Liège och på Madeira av representanter från de konstitutionella regionernas regeringar respektive parlament med krav om förbättrade möjligheter att involveras i policy-arbete och beslutsprocesser inom EU. Nämnden finner med hänvisning till detta att det fortsättningsvis finns anledning att följa denna utveckling och att lagtinget noggrant bör följa kommande COSAC-möten. Nämnden har dessutom under beredningen av Nicefördraget erfarit att det i Europaparlamentet finns visst stöd för att ge de regionala parlamenten en roll i COSAC-samarbetet.
En annan fråga som lagutskottet tog upp under beredningen av Amsterdamfördraget gällde subsidiaritetsprincipen (närhetsprincipen) som var föremål för en förklaring av Tyskland, Österrike och Belgien. De tre staterna förutsatte att insatser som EU gör i enlighet med subsidiaritetsprincipen inte bara gäller medlemsstaterna utan också enheter inom dessa i den utsträckning dessa enheter enligt nationell konstitutionell rätt har befogenhet att själva stifta lagar. Subsidiaritetsprincipen får i Nicefördraget ny aktualitet i den framtidsförklaring som fogats till fördraget. Avsikten är att utreda frågan om hur man skall upprätta och därefter upprätthålla en mer exakt avgränsning av Europeiska unionens och medlemsstaternas befogenheter som överstämmer med subsidiaritetsprincipen. Med beaktande av lagtingets och landskapsstyrelsens lagstiftnings- respektive förvaltningsbehörighet anser nämnden att subsidiaritetsprincipen, i frågor inom landskapets behörighet, bör hävdas och tillämpas i förhållande till landskapsmyndigheterna.
Nämnden vill även hänvisa till de synpunkter som i enlighet med en allpartiöverenskommelse framfördes av lagtingets presidium till republikens president 1998, kort efter lagtingets behandling av Amsterdamfördraget. Av de frågor som då lyftes fram är två av dem fortfarande relevanta i förhållande till Nicefördraget. Presidiet efterlyste bl.a. förbättringar och reformer när det gäller självstyrelseorganens inflytande i ministerrådet och i Europaparlamentet med hänvisning till Amsterdamfördraget som avsåg att ”garantera en tillräcklig representation” för medlemsstaterna. Presidiet efterlyste också en utvidgad och mer konsekvent tillämpning av subsidiaritetsprincipen.
Representation i Europaparlamentet
Landskapets avsaknad av representation i Europaparlamentet utgör en brist från demokratisynpunkt. Lagtinget har nämligen vid EU-anslutningen till gemenskapsorganen överfört en betydande del av den lagstiftningskompetens som tillerkändes landskapet genom Nationernas förbunds beslut 1921. Beslutet gav landskapet en internationellt förankrad självstyrelse. Ålands internationella status som ett självstyrt område är grunden till att ett särskilt protokoll om Åland fogades till Finlands anslutningsfördrag. I protokollet erkänns uttryckligen Ålands speciella status som självstyrt område. Enligt nämnden förutsätter en överföring av lagstiftningsbehörighet att landskapet som kompensation ges representation i Europaparlamentet. Nämnden anser därför att rikets myndigheter bör medverka till att landskapet erhåller en plats i Europaparlamentet.
Lagtinget har vid upprepade tillfällen framhållit att Ålands folk bör tillerkännas rätt att välja en egen parlamentsledamot för att tillgodose det självstyrda Ålands politiska inflytande i Europaparlamentet. Detta gjordes bland annat i samband med att lagtinget gav sitt bifall till Finlands anslutningsfördrag med EU och detta krav upprepades när lagtinget gav sitt bifall till Amsterdamfördraget. Nämnden anser att en plats i Europaparlamentet är en förutsättning för att inför medborgarna på Åland kunna legitimera medlemskapet i unionen. En åländsk representant skulle ge det åländska folket en egen kanal till ett av gemenskapens beslutande organ och därigenom öka medborgarnas insyn i gemenskapens beslutsprocesser.
Konstitutionella regioner i Europeiska Unionen
Självstyrelsepolitiska nämnden har under beredningen informerat sig om andra konstitutionella regioners ställning inom EU. Det finns för närvarande över 70 konstitutionella regioner (regioner med lagstiftningsmakt) inom EU. Antalet har ökat tämligen drastisk från 1990-talet fram till nu. De konstitutionella regionerna finns främst i Tyskland, Belgien, Österrike, Spanien, Italien, Portugal och Storbritannien. Nämnden har dessutom erfarit att antalet konstitutionella regioner kommer att fortsätta öka i antal. I Storbritannien har en process inletts som syftar till att ge fler regioner självstyre.
Gemensamt för en stor andel av de konstitutionella regionerna är att deras autonoma status är ny och att deras ställning inom staten liksom deras roll och behörighet inom Europeiska unionen håller på att formas. De behörighetsområden som överförts till de olika regionerna är inte jämförbara. Det är t.o.m så att behörighetsområdena kan variera i omfattning mellan självstyrda regioner inom en och samma stat. De flesta självstyrda regioner har någon typ av skydd inom ramen för statens konstitution. Åland intar här en särställning eftersom självstyrelsen är internationellt förankrad.
Tillsvidare erkänner Europeiska unionen endast stater som medlemmar i unionen och de institutioner och beslutssystem som byggts upp för att balansera staternas förlust av makt till gemenskapen är utformade för att passa dem. Uppkomsten av nya konstitutionella regioner har dock accentuerat att regionernas ställning inom unionen är ett problem som måste lösas på något sätt. Gemenskapens kompetens omfattar många sådana frågor som exklusivt hör till de konstitutionella regionernas kompetens utan att beslutsfattandet i unionen på något sätt delas med den stat till vilken regionen hör. Nämnden har funnit att ett antal stater har utformat eller håller på att utforma nationella system som skall ge de konstitutionella regionerna en berättigad roll inom Europeiska unionen. Det är tillsvidare den utväg som i första hand är aktuell eftersom unionen ännu inte anpassats till den pågående utvecklingen inom många av medlemsstaterna. Nämnden vill särskilt framhålla att regionkommittén inte tillkommit för att formalisera regionernas politiska inflytande i unionen. Avsikten var att koppla den överstatliga förvaltningen till förvaltningen på sub-nationell nivå.
Nämndens intresse för andra konstitutionella regioner inom unionen har främst fokuserats på dessas medverkan i beslutsfattandet inom de olika EU-organen samt deltagande i respektive stats nationella beredning av EU-ärendena. Nämnden har kunnat konstatera att flera av de konstitutionella regioner som nämnden har bekantat sig med på olika sätt har getts en mer framträdande roll än vad landskapet har i den inomstatliga beredningen av EU-ärenden och i beslutsfattandet i de olika EU-institutionerna. Detta gäller både där deltagande har befästs i lagstiftning och de exempel som bygger på avtal.
Ett exempel är Belgien där de olika regionerna i gemenskapen har en formell behörighet när det gäller internationella avtal som berör frågor inom deras behörighetsområden. De olika regionerna har t.o.m. egna utrikesministrar. Belgiens utrikespolitik koordineras utåt av en federal utrikesminister. De belgiska regionerna är dessutom, genom ett roterande system, turvis representerade i ministerrådet. De självstyrda regionernas inflytande i beredningen av EU-ärenden är på så vis garanterat såväl i den inomstatliga beredningen som i den beredning som sker inom rådet. De belgiska enheterna Flandern, Vallonien och det tyskspråkiga området utgör egna valkretsar vid val till Europaparlamentet.
Skottland är ett annat exempel på en konstitutionell region inom EU. Nämnden har erfarit att Skottlands insyn och inflytande i det nationella beredningsarbetet gällande ministerrådet inte är reglerat i lagstiftning. Skottland deltar ofta med egna representanter i Storbritanniens delegation vid ministerrådets möten. Det händer t.o.m. att Storbritannien representeras av en minister från Skottland när frågor som är av särskilt intresse för Skottland behandlas. I de fall Skottland inte deltar i Storbritanniens delegation beror detta i regel på de skotska självstyrelseorganens egna prioriteringar. I övrigt betonas från skotsk sida att de som representerar Storbritannien i olika EU-organ regelmässigt konsulterar Skottland och därigenom tillvaratar skotska intressen. Det är här värt att notera att Åland har en långt vidare självstyrelse än vad Skottland har. Från både Storbritanniens och Skottlands sida framhålls att Storbritannien är mycket välvilligt inställt till en fortsatt utveckling av den skotska självstyrelsen.
När det gäller representation i Europaparlamentet har nämnden erfarit att flera av de konstitutionella regionerna i EU är representerade i parlamentet. I flera fall är valsystemen utformade på ett sådant sätt så att regionernas representation därigenom säkras. Den tyska minoriteten i Belgien med ca. 0,7 procent av hela Belgiens befolkning har t.ex. genom valsystemet garanterats en plats i parlamentet eftersom väljarunderlaget inte räcker till för att ge en parlamentsplats. Skottland utgör en egen valkrets och har nu 8 platser i Europaparlamentet. Nämnden har inte närmare undersökt hur många av de konstitutionella regionerna som är representerade i parlamentet, men det är känt att även små regioner som Madeira, Balearerna och Kanarieöarna har representanter i Europaparlamentet.
Landskapets inflytande i beredningen av sekundärrätt
Utgående från landskapets konstitutionella ställning har landskapets myndigheter rättmätiga krav på reella möjligheter att utöva inflytande på EG-lagstiftningen både vad gäller den nationella beredningen och beredningen i gemenskapens institutioner. Nämnden konstaterar att det fortsättningsvis finns uppenbara brister i beslutsprocesserna i fråga om landskapets inflytande. När det gäller den nationella beredningens första skede har lantrådet och landskapsstyrelsens tjänstemän rätt att delta. Under den avslutande delen av processen bereds dock ärendena under hård tidspress, vilket ofta leder till att landskapsstyrelsen och lagtinget inte får den tid som krävs för att ta ställning till frågorna. Det händer att tiden är så knapp att det t.ex. inte är möjligt att hålla samråd med lagtinget.
Nämnden vill särskilt betona det faktum att självstyrelsemyndigheterna är utestängda från den nationella beredningens slutskede, dvs. det skede då statsrådet överlägger med stora utskottet eller utrikesutskottet i riksdagen. Ändringar som intas i de nationella ståndpunkterna i detta skede tillkännages inte till landskapsmyndigheterna som därmed saknar möjlighet att framföra eventuella synpunkter på dessa.
För landskapets del är det viktigt att nödvändiga behörighetsavgränsningar gentemot rikets myndigheter i hanteringen av EU-ärenden klargörs. EU-anslutningen har inneburit att lagtinget överfört behörighet till Europeiska unionen samtidigt som lagtinget inte har getts någon formell roll i beredningen av EU-ärenden på riksnivå. Ett behörighetsläckage har uppstått då den parlamentariska beredningen av EU-ärenden i riksdagen inte i något skede förutsätter inhämtandet av lagtingets ståndpunkter. Nämnden efterlyser därför lösningar som ger lagtinget en roll i beredningen av EU-ärenden.
Insyn och inflytande på arbetet i ministerrådet
När det gäller landskapets insyn och möjlighet till inflytande i ministerrådet bör förhållandena förbättras. En ändring av självstyrelselagen i enlighet med det utkast som nu föreligger innebär att landskapets möjlighet att vara representerat vid ministerrådets möten, då frågor av särskilt åländskt intresse behandlas, lagfästs. Beslut om deltagande skall fattas av regeringen. Det är enligt nämnden ett framsteg att landskapets möjlighet till delaktighet i beredningen av ärenden på ministerrådsnivå utökas genom den planerade självstyrelselagsrevisionen. Överföringen av kompetens till EU har för landskapets del inneburit att riket suveränt genom sina ministerrådsrepresentanter fattar beslut inom sådana områden där landskapet har egen lagstiftningsbehörighet.
Nämnden anser att det inte får råda någon osäkerhet om när landskapsstyrelsen bör ha rätt att delta. Det är därför viktigt att klargöra behörighetsavgränsningarna mellan riket och landskapet inom sådana områden där landskapet har egen lagstiftnings- och förvaltningsbehörighet. Nämnden vill i sammanhanget hänvisa till det arrangemang som finns i Belgien där de olika regionernas bifall till ett nationellt ställningstagande krävs enligt ett inomstatligt koordineringssystem innan ställningstagandet framförs i ministerrådet
Den Europeiska unionens framtid
Medlemsstaterna antog under regeringskonferensen i Nice en förklaring om unionens framtid vilken fogades till konferensens slutakt. Enligt förklaringen skall en ny regeringskonferens sammankallas år 2004 för att behandla resultaten av ett s.k. framtidsarbete och göra nödvändiga ändringar i grundfördragen.
De områden som lyfts fram i framtidsförklaringen berör:
- Frågan om hur man skall upprätta och därefter upprätthålla en mer exakt avgränsning av Europeiska unionens och medlemsstaternas befogenheter som överensstämmer med subsidiaritetsprincipen.
- Vilken ställning den i Nice proklamerade Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna skall ha, i enlighet med slutsatserna från Europeiska rådet i Köln.
- En förenkling av fördragen för att göra dem tydligare och lättare att förstå, utan att deras innebörd ändras.
- De nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen.
Konferensen angav att en bredare och djupare diskussion om unionens framtida utveckling skall inledas med berörda parter samt att medverkan av nationella parlament och företrädare för den allmänna opinionen skall uppmuntras. För att förverkliga dessa intentioner beslöts vid toppmötet i Laeken att ett konvent skall tillsättas bestående av bl.a. parlamentariker utsedda av medlemsstaternas nationella parlament samt representanter utsedda av medlemsstaternas regeringar.
Nämnden konstaterar att tillsättandet av konventets deltagare är varje medlemsstats interna angelägenhet och att regeringskonferensen inte i förklaringen berör frågan om regionala lagstiftande parlaments delaktighet i framtidsarbetet. Det framgår dock att konferensens avsikt är att föra ut framtidsdiskussionen närmare unionens medborgare, dvs. till företrädare för det politiska livet, näringslivet, universitetsvärlden, det civila samhället med flera.
Ålands lagting intar såsom ett folkvalt parlament med egen exklusiv lagstiftningsbehörighet en särställning och det vore därför naturligt att lagtinget görs delaktigt i såväl de diskussioner som förs i konventet som de diskussioner som förs på nationellt plan i riksdag och regering. Av de fyra frågor som särskilt lyfts fram i framtidsförklaringen är två sådana som är av relevans för lagtingets arbete. Frågorna om de nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen och behörighetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna berör lagtinget direkt eftersom den kompetens som överförts till Europeiska unionen i mycket stor utsträckning ligger inom områden som enligt självstyrelselagen tillhör lagtingets exklusiva behörighet. Nämnden föreslår därför att initiativ tas till ett samarbete under organiserade former mellan representanterna som utses till konventet av Finland och lagtinget respektive landskapsstyrelsen.
Ärendets behandling
Lagutskottet har i skrivelse den 25 september 2001 med stöd av 29 § 2 mom. lagtingsordningen inbegärt självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande.
Nämnden har i ärendet hört lantrådet Roger Nordlund, riksdagsman Gunnar Jansson, biträdande juristen Sören Silverström, tillfälliga koordinatorn Linda Forslund samt chefen för statsrådets EU-sekretariat, utrikesrådet Alec Aalto och tillträdande ambassadören vid Finlands ständiga representation vid EU Eikka Kosonen.
I samband med behandlingen har nämnden även företagit ett studiebesök i Bryssel.
Närvarande vid ärendets avgörande behandling var ordföranden talman Viveka Eriksson, vice ordföranden Christer Jansson samt ledamöterna Bert Häggblom, Lasse Wiklöf, Roger Jansson, Folke Sjölund, Britt Lundberg och ersättarna Ragnar Erlandsson (delvis) och Hasse Svensson (delvis).
Nämndens förslag
Med hänvisning till det anförda framför utskottet som sitt utlåtande
att lagutskottet vid uppgörandet av sitt betänkande beaktar vad som anförts i detta utlåtande.
| Mariehamn den 14 januari 2002 | |
|
Ordförande | Viveka Eriksson |
|
Sekreterare |
Marine Holm-Johansson |