Landskapsregeringen föreslår att i tjänstemannalagen för landskapet Åland intas bestämmelser som ger möjlighet för landskapsregeringen att permittera landskapets tjänstemän för en tid om högst tre månader. I vissa andra lagar föreslås följdändringar som avser att beslutsfattandet i fråga om permittering skulle ankomma på landskapsregeringen när det gäller beslut inom ÅHS, Högskolan på Åland och Ålands folkhögskola.

Utskottets förslag

Utskottet tillstyrker att bestämmelser utfärdas om permittering av landskapets tjänstemän. Utskottet föreslår vissa ändringar i förslaget som förtydligar att möjligheterna till alternativ sysselsättning och utbildning bör utredas före beslut om permittering fattas. Utskottet föreslår vidare att det i högre grad än vad landskapsregeringen föreslår skulle vara möjligt att genom tjänstekollektivavtal reglera på vilket sätt och i vilken turordning permitteringar genomförs.

Utskottets synpunkter

Allmän motivering

Bakgrund

I framställningen ingår en närmare redogörelse för lagstiftningen om permittering inom olika sektorer. Redan enligt gällande lagstiftning är det möjligt att permittera de privaträttsligt anställda inom landskapsförvaltningen. Dessa underlyder arbetsavtalslagen som är av rikslagstiftningsnatur och sålunda gäller i landskapet. Statstjänstemän och kyrkans tjänstemän kan permitteras enligt den lagstiftning som reglerar deras ställning. Också kommunernas tjänstemän i landskapet kan permitteras. Lagtinget antog i maj 2004 en blankettlag enligt vilken rikets lag om kommunala tjänsteinnehavare (FFS 304/2003) gäller i landskapet. I den lagen ingår bestämmelser om permittering.

I budgetförslaget för år 2003 meddelade landskapsstyrelsen i den allmänna motiveringen sin avsikt att "överväga en lagframställning genom vilken permittering av tjänstemän skulle möjliggöras, dels som ett sätt att undvika och dels som ett alternativ till indragningar av tjänster i de fall verksamheter minskas". Permitteringslagstiftningen sågs som en möjlighet att vid behov minska personalkostnaderna vid sidan av naturlig avgång. Finansutskottet omfattade i sitt betänkande nr 1/2002-2003 dessa planer. Utskottet konstaterade att permitteringar "är att föredra framom uppsägningar och indragning av tjänster när arbetsuppgifterna minskar inom något verksamhetsområde. Utskottet vill framhålla att noggrant övervägande bör föregå eventuella permitteringar."

Enligt vad utskottet inhämtat har permitteringsinstrumentet utnyttjats i ytterst begränsad omfattning på den åländska arbetsmarknaden inom de sektorer där det är möjligt att använda. Inom den offentliga sektorn används permittering praktiskt taget inte alls. Inom den privata sektorn tillämpas permittering i viss grad närmast inom sektorer där sysselsättningen på grund av produktionsmässiga faktorer fluktuerar under olika tider av året.

Grunderna för permittering av tjänstemän

Gemensamt för gällande bestämmelser om permittering är att permittering kan ske

· för obestämd tid om kriterierna för uppsägning föreligger

· för högst 90 dagar om möjligheterna att erbjuda tjänstemannen uppgifter tillfälligt har minskat och andra uppgifter eller utbildning inte kan ordnas

· genom att arbetsgivaren och arbetstagaren i enskilda fall avtalar om permittering för viss tid.

Framställningens förslag skiljer sig från övrig permitteringslagstiftning såtillvida att det enda kriteriet för att landskapsregeringen skulle kunna besluta om permittering av en tjänsteman är att permittering är "behövlig på grund av landskapets ekonomiska situation." I framställningen betonas att landskapet har en bekymmersam ekonomisk situation och att det kan finnas behov av att minska landskapets personalkostnader inom en snar framtid. Landskapsregeringen anser att permittering då kan vara ett alternativ till uppsägningar. Genom uppsägning avbryts anställningen för gott. För att uppsägning skall kunna ske krävs ett särskilt förfarande.

Inom statsförvaltningen och kommunalförvaltningen är grunden för tidsbegränsade permitteringar i första hand den att arbetsgivarens förutsättningar att erbjuda tjänstemannen arbete har minskat tillfälligt och att det inte går att ge tjänstemannen andra uppgifter eller någon utbildning som lämpar sig för arbetsgivarens behov. I kriteriet att uppgifterna tillfälligt har minskat kan ingå strukturella orsaker, såsom ändrad lagstiftning, att uppgifterna inom den berörda sektorn varierar under olika tider av året eller dylikt. Men även ekonomiska orsaker kan med dessa kriterier vara en grund för uppsägning. Det framgår av olika prejudikat från högsta förvaltningsdomstolen att det varit möjligt att permittera statstjänstemän på grund av att vederbörande myndighets möjligheter att erbjuda tjänstemannen arbete tillfälligt gått ner på grund av minskade anslag.

Enligt utskottets åsikt bör det i princip vara möjligt att permittera även landskapets tjänstemän. I detta avseende bör landskapstjänstemännen likställas med övriga kategorier anställda i landskapet. Utskottet delar landskapsregeringens åsikt om att permittering i regel är att betrakta som ett sista alternativ. I många fall kan frivilliga överenskommelser av olika slag ersätta ett permitteringsbeslut. Det kan vara fråga om tjänstledigheter, utbyte av ekonomiska förmåner till ledig tid och motsvarande. Utskottet noterar att landskapsregeringen i framställningens motivering uttrycker en målsättning om att försöka undvika permitteringar i största möjliga utsträckning. Avsikten sägs vara att inte använda sig av permitteringar om det finns bättre alternativ för besparing av personalkostnader. Landskapsregeringen framhåller att permitteringsbeslut kommer att föregås av noggranna överväganden.

Även om permitteringsbestämmelserna enligt lagförslaget utformas så att permittering skall tillgripas endast i undantagsfall, föreslår landskapsregeringen som enda kriterium att permitteringen är behövlig på grund av landskapets ekonomiska situation. Det är arbetsgivaren, landskapsregeringen, som gör bedömningen av den ekonomiska situationen. Permittering innebär en betydande rätt för arbetsgivaren att avbryta tjänsteutövningen och lönebetalningen utan att tjänstemannen ändå sägs upp. Det är enligt utskottets åsikt skäligt att också tjänstemännens intressen beaktas på ett tydligare sätt än vad framställningen anger. Utskottet föreslår därför en komplettering av permitteringskriterierna så att en första grund för permittering skulle vara att tjänstemannens uppgifter eller förutsättningarna för arbetsgivaren att erbjuda uppgifter har minskat tillfälligt och att tjänstemannen i den situationen inte kan erbjudas andra uppgifter eller någon tillfällig utbildning. Genom att påföra arbetsgivaren en skyldighet att utreda möjligheterna att erbjuda andra uppgifter eller utbildning förstärks skyddet av den enskilda tjänstemannens intresse.

Principen om avtalsfrihet på arbetsmarknaden

Förhållandena på arbetsmarknaden, inom såväl den offentliga som den privata sektorn, bygger i hög grad på avtal mellan arbetsgivaren och de organisationer som företräder de anställda. Inom arbetsrätten ges bestämmelser i kollektivavtal och tjänstekollektivavtal företräde framom lagstiftningen om inte det i lag uttryckligen angetts ett förbud att avtala om vissa angelägenheter.

Enligt utskottets åsikt är det viktigt att principen om en så stor avtalsfrihet som möjligt tillämpas också vad gäller landskapets tjänstemän. Som framgår av framställningens motivering är det redan enligt bestämmelserna i landskapslagen om tjänstekollektivavtal (22/1978) möjligt att ingå tjänstekollektivavtal om permittering. Utskottet anser det dock motiverat att också i det föreslagna kapitlet om permittering i tjänstemannalagen uttryckligen ange att det genom tjänstekollektivavtal kan avtalas om grunder och villkor för permittering. I det sammanhanget föreslår utskottet att de i framställningen ingående kriterierna för i vilken ordning tjänstemän skall kunna permitteras utgår ur framställningen. Utgående från förhållandena på den offentliga arbetsmarknaden anser utskottet att sådana kriterier bäst kan formuleras i förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter. Motsvarande avtalsöverenskommelser har träffats inom både den statliga och den kommunala sektorn.

Det bör också vara möjligt att landskapsregeringen och en tjänsteman i enskilda fall särskilt avtalar om permittering av tjänstemannen. Den föreslagna lagstiftningen torde inte förhindra detta men utskottet föreslår ändå ett förtydligande tillägg till lagtexten i detta avseende.

Utskottets bedömningar

Utskottet konstaterar att principen att kunna verkställa permitteringar också för landskapets tjänstemän omfattats av lagtinget i samband med budgetbehandlingen för år 2003. Utskottet har på de grunder som framgår ovan beslutat föreslå vissa förändringar av lagtexten. I övrigt tillstyrker utskottet framställningen i enlighet med landskapsregeringens förslag.

Detaljmotivering

1. Landskapslag om ändring av tjänstemannalagen för landskapet Åland

Ingressen. På grund av de ändringar utskottet föreslår i lagtexten behöver ingressen delvis ändras. Dessutom har utskottet beaktat den praxis lagtinget redan gått in för vad gäller att i ingressen beakta den nya benämningen "landskapsregeringen".

43 § På de grunder som anges i den allmänna motiveringen föreslår utskottet att 1 mom. omarbetas så att ett nytt första kriterium för permittering införs. Permittering skulle enligt förslaget i första hand kunna bli aktuell om en tjänstemans uppgifter har minskat tillfälligt eller om förutsättningarna för berörda verk eller inrättning att erbjuda uppgifter har minskat tillfälligt. Ett villkor skulle härvid vara att arbetsgivaren inte kan erbjuda tjänstemannen några andra uppgifter inom berörda verk eller inrättning eller på någon annan arbetsplats inom landskapets sektor där tjänstemannens färdigheter kan utnyttjas. Ett alternativ till att erbjuda andra uppgifter skulle vara att tjänstemannen deltar i någon utbildning som lämpar sig för arbetsgivarens behov. Ordalydelsen indikerar att bedömningen av om arbetsuppgifterna har minskat tillfälligt i första hand skall relateras till berörda verk eller inrättning. Möjligheten att erbjuda andra uppgifter skall dock kunna avse landskapsförvaltningen som helhet i den utsträckning liknande eller annars lämpliga arbetsuppgifter kan erbjudas.

Om motivet för en planerad permittering bedöms vara landskapets ekonomiska situation är läget något annorlunda. I det fallet kan i regel inte andra uppgifter eller utbildning komma i fråga eftersom i så fall några ekonomiska besparingar inte uppnås. Utskottet vill dock understryka att bedömningen av landskapets ekonomiska situation måste föregås av grundliga överväganden i vilka även tjänstemannaorganisationerna på lämpligt sätt bör kunna medverka. För att betona betydelsen av omsorgsfulla överväganden föreslår utskottet att kriteriet "behövlig" utbyts mot "nödvändig" när verkningarna för landskapets ekonomiska situation bedöms.

I framställningens 43 § 2 mom. ingår detaljerade förslag om i vilken ordning landskapsregeringen skulle permittera olika tjänstemän då det blir aktuellt att verkställa permitteringar. Som framgår av allmänna motiveringen anser utskottet att sådana kriterier bäst kan formuleras efter förhandlingar mellan landskapsregeringen och tjänstemännens organisationer samt intas i tjänstekollektivavtal. Utskottet föreslår därför att första meningen i momentet kvarstår medan texten i övrigt skulle utgå.

Utskottet föreslår ett nytt 3 mom. som uttryckligen anger möjligheten för landskapsregeringen och en enskild tjänsteman att frivilligt avtala om permittering av tjänstemannen. Initiativet ligger i detta fall hos landskapsregeringen. Motsvarande bestämmelser ingår i permitteringsbestämmelserna för statstjänstemän och kommunala tjänstemän.

44 § Utskottet föreslår ett förtydligande av formuleringen angående vilka tidsfrister som skall iakttas i samband med ett permitteringsbeslut och omfattar till övriga delar förslaget.

46 § Som framgått ovan föreslår utskottet att det i upplysande syfte intas en ny 46 § som anger att det i tjänstekollektivavtal kan avtalas om grunder och villkor för permittering. I sådana tjänstekollektivavtal kan även avvikelser göras från de bestämmelser som nu föreslås ingå i 9 kap. tjänstemannalagen. Det skulle dock inte vara möjligt att förlänga maximitiden om 90 dagar för permittering. Samma begränsning ingår i permitteringsbestämmelserna för kommunala tjänstemän som genom blankettlagstiftning nyligen antagits att gälla också i landskapet.

2. Landskapslag om ändring av landskapslagen om hälso- och sjukvården

3. Landskapslag om ändring av landskapslagen om högskolan på Åland

4. Landskapslag om ändring av landskapslagen om Ålands folkhögskola

Utskottet delar landskapsregeringens åsikt om att det är mest ändamålsenligt att landskapsregeringen fattar alla beslut som avser permittering även om beslutsfattande i personalärenden i övrigt ankommer på vederbörande verk eller inrättning.

Som framgår av framställningens motivering (s. 8) finns det i landskapslagen om utbildning på gymnasialstadienivå (15/1997) och landskapslagen om Ålands musikinstitut (80/1995) en fullmakt för landskapsregeringen att överta uppgifter som direktionen handhar vad gäller de anställda. Genom denna fullmakt kan landskapsregeringen i fråga om berörda läroinrättningar fatta eventuella beslut om permitteringar.

Ärendets behandling

Lagtinget har den 10 mars 2004 inbegärt lagutskottets yttrande över framställningen.

Utskottet har i ärendet hört vicelantrådet Jörgen Strand, lagberedaren Sara Takamatsu, finanschefen Dan E.Eriksson, avtalschefen Jörgen Erlund, byråchefen Lars-Erik Karlsson, organisationssekreteraren Maria Hagman från Akava-Åland r.f., vikarierande organisationschefen Fredrik Pettersson från TCÅ r.f. och organisationschefen Ulla-Britt Dahl från FOA-Å r.f. Utskottet har vidare erhållit ett skriftligt utlåtande av juristen Tom Rissanen från Kommunsektorns fackförbund KAT r.f.

Ledamoten Christian Beijar har fogat en reservation till utskottets betänkande.

I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Roger Eriksson, vice ordföranden Ragnar Erlandsson samt ledamöterna Kalle Alm (delvis), Christian Beijar och Dennis Jansson.

Utskottets förslag

Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet

att lagtinget antar de i framställningen ingående lagförslagen med följande ändringar:

L A N D S K A P S L A G
om ändring av tjänstemannalagen för landskapet Åland

I enlighet med lagtingets beslut

ändras 58 § 2 mom., 59 § och 60 § 1 mom. tjänstemannalagen den 6 augusti 1987 för landskapet Åland (61/1987),

fogas till lagen en ny rubrik till 9 kap. och nya 42-46 §§ samt

ersätts i lagen ordet ”landskapsstyrelsen” i olika böjningsformer med ”landskapsregeringen” i motsvarande former som följer:

9 kap.

Permittering

42 §

(Lika som i framställningen)

43 §

Landskapsregeringen kan besluta att permittera en tjänsteman för en tid upp till 90 dagar om

1) tjänstemannens uppgifter eller förutsättningarna för berörda verk eller inrättning att erbjuda uppgifter har minskat tillfälligt och arbetsgivaren inte skäligen kan erbjuda andra uppgifter eller någon utbildning som lämpar sig för arbetsgivarens behov eller

2) permittering är nödvändig på grund av landskapets ekonomiska situation.

När det bestäms vilka tjänstemän som kommer att permitteras, skall landskapsregeringen eftersträva att landskapets verksamhet påverkas i så liten utsträckning som möjligt av permitteringen. (Uteslutning).

Landskapsregeringen och en tjänsteman kan medan tjänsteförhållandet pågår på landskapsregeringens initiativ avtala om permittering av tjänstemannen om det är behövligt på grund av verksamheten vid berörda verk eller inrättning eller landskapets ekonomiska situation.

44 §

När landskapsregeringen konstaterat att det finns ett behov av permittering skall den utan dröjsmål och om möjligt senast 90 dagar före permitteringens början lämna ett förhandsmeddelande om permitteringen till berörda tjänstemän, fackliga förtroendemän och Ålands arbetsförmedlingsbyrå. Förhandsmeddelandet skall innehålla uppgifter om antalet tjänstemän som permitteras, sättet som permitteringen genomförs på samt permitteringens begynnelsetidpunkt och längd.

(2 mom. lika som i framställningen).

Ett beslut om permittering skall delges tjänstemannen skriftligen minst 30 dagar innan permitteringen börjar. Permitteringsbeslutet skall ges till tjänstemannen personligen. Om permitteringsbeslutet inte kan ges till tjänstemannen personligen får det skickas per brev. Ett beslut som skickats per brev anses ha kommit till tjänstemannens kännedom den sjunde dagen efter att beslutet postades. Beslut om permittering skall även delges fackliga förtroendemän och Ålands arbetsförmedlingsbyrå.

(4 mom. lika som i framställningen).

45 §

(Lika som i framställningen).

46 § (ny)

Genom tjänstekollektivavtal kan avtalas om grunder och villkor för permittering även på annat sätt än vad som bestäms i detta kapitel, dock inte om en förlängning av den i 43 § 1 mom. avsedda maximitiden för permittering.

58 – 60 §§

(Lika som i framställningen)

__________________

(Ikraftträdelsebestämmelsen lika som i framställningen).

__________________

L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om hälso- och sjukvården

I enlighet med lagtingets beslut

ändras 11 § 2 mom. landskapslagen den 19 oktober 1993 om hälso- och sjukvården (60/1993) samt

ersätts i lagen ordet ”landskapsstyrelsen” i olika böjningsformer med ”landskapsregeringen” i motsvarande former som följer:

11 §

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Hälso- och sjukvårdsmyndigheten handhar de uppgifter som rör hälso- och sjukvårdsmyndighetens personal och som enligt tjänstemannalagen för landskapet Åland (61/1987) ankommer på landskapsregeringen. Landskapsregeringen beslutar dock om permittering av hälso- och sjukvårdsmyndighetens personal.

__________________

(Ikraftträdelsebestämmelsen lika som i framställningen).

__________________

L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om Högskolan på Åland

I enlighet med lagtingets beslut

fogas till 36 § landskapslagen den 26 november 2002 om Högskolan på Åland (81/2002) ett nytt 3 mom. samt

ersätts i lagen ordet ”landskapsstyrelsen” i olika böjningsformer med ”landskapsregeringen” i motsvarande former som följer:

36 §

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

(Lika som i framställningen).

__________________

(Ikraftträdelsebestämmelsen lika som i framställningen).

__________________

L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om Ålands folkhögskola

I enlighet med lagtingets beslut

fogas till 27 § landskapslagen den 12 augusti 1999 om Ålands folkhögskola (53/1999) ett nytt 3 mom. samt

ersätts i lagen ordet ”landskapsstyrelsen” i olika böjningsformer med ”landskapsregeringen” i motsvarande former som följer:

27 §

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

(Lika som i framställningen).

__________________

(Ikraftträdelsebestämmelsen lika som i framställningen).

__________________

Mariehamn den 5 oktober 2004

Ordförande

Roger Eriksson

Sekreterare

Lars Ingmar Johansson

RESERVATION

Undertecknad reserverar sig mot lagutskottets beslut att såsom en av permitteringsgrunderna hänvisa till landskapets ekonomiska situation vilket framgår i 43 § 1 mom.

Lagutskottets majoritet är beredd att acceptera landskapsregeringens förslag att landskapets ekonomiska situation kan utgöra permitteringsgrund för landskapets tjänstemän. Detta kan jag inte acceptera utan jag har samma åsikt som de åländska fackorganisationerna Akava-Åland, fackorganisationerna för offentligt anställda på Åland (FOA-Å) och tjänstemannaorganisationerna på Åland (TCÅ) att på den grunden kan permitteringar användas som ett ensidigt ekonomiskt styrinstrument i landskapsregeringens händer. Att använda landskapets ekonomi som permitteringsgrund är dålig förvaltning och ansvarslös ekonomisk politik.

Grunden för att anställa landskapets tjänstemän är att man har ett förvaltningsmässigt behov av dessa tjänstemän. Om landskapsregeringen inte får kostnader och intäkter att gå ihop måste man vidta långsiktiga strukturella förändringar i stället för att kortsiktigt minska lönekostnader och försätta enskilda anställda i ekonomiskt trångmål och samtidigt minska bemanningen inom förvaltningen. Med andra ord skall inte de anställda genom permitteringar ta ansvar för en dåligt skött landskapsekonomi. Det är landskapsregeringens viktigaste uppgift att sköta ekonomin på ett långsiktigt och hållbart sätt.

Rättssäkerheten för de anställda försämras radikalt om man bibehåller landskapets dåliga ekonomi som permitteringsgrund. Bedömningen av behovet av permittering pga en så allmänt hållen lagbestämmelse kan inte klandras av dem som anser sig drabbade vilket med andra ord innebär att den enskilda tjänstemannens rättsskydd allvarligt försämras.

Med hänvisning till det anförda föreslår jag

att 43 § 1 mom. i det första lagförslaget får följande lydelse:

L A N D S K A P S L A G

om ändring av tjänstemannalagen för landskapet Åland

43 §

Landskapsregeringen kan besluta att permittera en tjänsteman för en tid upp till 90 dagar om tjänstemannens uppgifter eller förutsättningarna för berörda verk eller inrättning att erbjuda uppgifter har minskat tillfälligt och arbetsgivaren inte skäligen kan erbjuda andra uppgifter eller någon utbildning som lämpar sig för arbetsgivarens behov.

-------------------------------------------------------------------------------------------

Mariehamn den 26 oktober 2004

Christian Beijar

Lagutskottets betänkande 29/2003-2004

Ålands lagting

Genvägar

Kontaktuppgifter