I vtm Gunnar Janssons m.fl. lagmotion föreslås att lagtinget i den ordning 55 § lagtingsordningen föreskriver antar en landskapslag om upphävande av landskapslagen om vissa grunder för landskapets hushållning, den s.k. nivågarantilagen.

Utskottets förslag

Utskottet föreslår att lagtinget antar lagförslaget utan ändringar.

Utskottets synpunkter

Lagmotionen

Nivågarantilagen är, enligt lagmotionen, i grunden tänkt som en lag som reglerar fördelningen av medel i landskapets budget vilket framgår av lagens 1 §.

De motiv för att upphäva lagen som anförs i motionen är att lagen inte passar i dagens självstyrelsepolitiska strukturer och att i ett demokratiskt samhälle tryggas befolkningens behov med andra medel under självstyrelselagen och grundlagen. Dessutom bör det vara möjligt för lagtinget att på samma sätt som andra parlament besluta och lagstifta med enkel majoritet i motsats till nivågarantilagens krav på kvalificerad majoritet. Vidare framförs att risken för att olika regelverk kan komma att stå i strid med nivågarantilagen ökar när lagtinget bedriver en aktiv politik och vissa fall kan de jämförelser som nivågarantilagen förutsätter överhuvudtaget då inte ens göras.

Nivågarantilagen anses problematisk i och med att den är kopplad till ett system i rörelse där ett lagtingsbeslut angående lag eller budget kan hävdas stå i strid med nivågarantilagen trots att det är uppenbart att det inte gjorde det vid den tidpunkt när beslutet fattades.

Om nivågarantilagen upphävs anser motionärerna att bestämmelsen i 44 § 2 mom. självstyrelselagen är godtagbar för att uppnå målen enligt nivågarantilagen.

Ett upphävande av nivågarantilagen har enligt lagmotionen inga kända konsekvenser för jämställdheten eller miljön.

Lagutskottet omfattar lagmotionens redogörelse av nivågarantilagens bakgrund, tillämpning och konsekvenser och de motiv som framförs för att den upphävs.

Lagutskottets tidigare utlåtande

Lagutskottet har i ett tidigare utlåtande till social- och miljöutskottet av den 25 mars 2010 uttalat sig om nivågarantilagen med anledning av lagtinget den 15 mars 2010 remitterat landskapsregeringens framställning nr 15/2009-2010 samt lagmotion nr 2/2009-2010 Ny barnomsorgslagstiftning till social- och miljöutskottet.

Utskottet konstaterar att utlåtandet är relevant även i fråga om nivågarantilagen i förhållande till annan landskapslagstiftning. I utlåtandet anfördes bland annat följande synpunkter av betydelse för en bedömning av förslaget i lagmotionen:

Nivågarantilagen

Enligt nivågarantilagen (1983:22) tillförsäkras landskapets invånare inom ramen för landskapets behörighet minst samma förmåner som invånarna i landet i övrigt under motsvarande förhållanden åtnjuter genom statens försorg, såvitt fråga är om 1) socialvård; 2) särskilda tilläggsstöd för näringar inom svagt utvecklade områden; samt 3) skärgårdstrafik. Närmare bestämmelser om förmåner och stöd kan enligt lagen utfärdas i landskapslag.

Lagen är antagen på det sätt som anges i 55 § lagtingsordningen, alltså med kvalificerad majoritet och ändringar eller avsteg från lagen kan göras enbart genom beslut som fattas med stöd av en kvalificerad majoritet i lagtinget.

Nivågarantilagen tillkom på basen av en lagmotion (LM 23/1982-83). I lagmotionen sägs att en ny reviderad självstyrelselag sannolikt kommer att innebära ett friare ekonomiskt system för landskapet vilket på vissa håll lett till farhågor för en obalanserad anslagsfördelning inom landskapet. För att förhindra en sådan befarad följd ansågs det motiverat att i förväg trygga vissa områden ekonomiskt genom lagstiftning. Socialvården, skärgårdstrafiken och regionala stöd till näringslivet liksom grunderna för bidrag och lån till kommunerna ansågs vara sådana områden. Som fortlöpande jämförelsebas föreslogs de statliga åtgärderna på motsvarande områden vilka även tidigare genom utjämningsförfarandet utgjort jämförelsegrund. Enligt lagmotionen är det dock att märka att åtgärderna i landskapet minst ska motsvara dessa varvid framåtskridandet utöver rikets förhållanden givetvis är obundet.

Lagmotionen bereddes i lagutskottet som i sitt betänkande nr 9/1982-83 omfattade de allmänna grunderna som anförts i lagmotionens motivering. Utskottet föreslog en precisering av uttrycket "regionala tilläggsstöd" och föreslog att en ny paragraf, enligt vilken närmare bestämmelser kan utfärdas i landskapslag, skulle införas i lagen något som senare omfattades av landstinget. Enligt utskottet skulle det inte vara möjligt att enbart genom ett budgetbeslut, ens om detta skulle omfattas av en kvalificerad majoritet i lagtinget, minska eller slopa av lagen omfattade förmåner och stöd.

Den 8 juni 2007 beslöt lagtinget företa en ändring av nivågarantilagen så att lagens 2 § 2 mom. upphävdes. Enligt den upphävda bestämmelsen hade kommunerna i landskapet rätt till bidrag och lån enligt likartade grunder som tillämpas i riket när kommunerna får motsvarande stöd och statsmedel. Beslutet om upphävande fattades på basen av landskapsregeringens framställning nr 18/2006-2007 med ändringar av landskapsandelssystemet vilka enligt landskapsregeringens bedömning stred mot bestämmelsen i nivågarantilagen. I framställningen ansågs det dessutom kunna ifrågasättas om det ens var möjligt att tillämpa bestämmelsen i nivågarantilagen på ett meningsfullt sätt. Finansutskottet kommenterade inte den föreslagna ändringen i sitt betänkande.

Lagutskottet konstaterar att nivågarantilagen enligt förarbetena inte var avsedd att utgöra en rekommendation utan avsikten var att lagen skulle äga en faktisk tillämpning vilket stöds av att lagtinget så sent som år 2007 ansåg det nödvändigt att upphäva delar av lagen för att kunna införa ett nytt landskapsandelssystem.

Självstyrelselagens 44 §

Enligt självstyrelselagens 44 §, som ingår i lagens 7 kapitel om landskapets ekonomi, ska lagtinget när budgeten fastställs sträva efter att de sociala förmånerna för landskapets befolkning är minst desamma som i riket.

Den fria budgeteringsrätt som infördes genom självstyrelselagen förutsätter enligt propositionen (RP 73:1990) att lagtinget med beaktande av sitt politiska ansvar tillgodoser befolkningens sociala behov. I förslaget hade därför, i stadgandet om den fria budgeteringsrätten, inskrivits principen att lagtinget ska sträva efter att befolkningen i landskapet ska komma i åtnjutande av sociala förmåner på minst samma nivå som befolkningen i riket. Stadgandet är enligt propositionen till sin natur deklaratoriskt och ger uttryck för en allmän målsättning. Lagtinget kan självfallet besluta om längre gående förmåner till den del lagstiftningsbehörigheten ankommer på landskapet och stadgandet innebär inte något krav på likformighet.

Enligt detaljmotiveringen till självstyrelselagen ska med social förmån avses särskilt social service, utkomststöd, sociala understöd och därmed jämförbara åtgärder med avseende på enskilda personers eller familjers sociala trygghet. I detaljmotiveringen hänvisas också till att landstinget i samband med behandlingen av förslaget till ny självstyrelselag har godkänt liknande principer i nivågarantilagen.

Finlands grundlag

I andra kapitlet om de grundläggande fri- och rättigheterna i Finlands grundlag (731/1999) ingår i 19 § en bestämmelse om rätt till social trygghet. Enligt bestämmelsen har alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv, rätt till oundgänglig försörjning och omsorg. Genom lag ska vidare var och en garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad vid arbetslöshet, sjukdom, arbetsoförmåga och under ålderdomen samt vid barnafödsel och förlust av en försörjare. Det allmänna ska också enligt vad som närmare bestämts genom lag, tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa och det allmänna ska stödja familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn så att de har möjlighet att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt.

De grundläggande fri- och rättigheterna i grundlagen anses vara gällande även i landskapet vilket innebär att med det allmänna anses även lagtinget. Bestämmelsen i grundlagens 19 § är visserligen deklaratorisk men enligt den statsförfattningsrättsliga doktrinen tolkas bestämmelsen i paragrafens tredje moment om bland annat sociala rättigheter och barnens rättigheter som ett s.k. försämringsförbud, vilket innebär att försämringar inte bör företas i fråga om gällande rättigheter.

Utskottet noterar i sammanhanget att den nya grundlagen som trädde i kraft i mars 2000 innehåller en ny bestämmelse enligt vilken grunderna för individens rättigheter och skyldigheter ska utfärdas genom lag (80 §). Detta innebär att bland annat att det inte på samma sätt som tidigare är möjligt att genom budget eller beslut på lägre nivå fatta beslut om rättigheter exempelvis på det sociala området.

Prövning av landskapslagar i relation till nivågarantilagen

Som ovan konstaterats är nivågarantilagen antagen med kvalificerad majoritet vilket innebär att avsteg från lagen kan göras endast genom beslut som fattas i lagtinget med kvalificerad majoritet. Detta kan ske antingen genom ett helt eller delvis upphävande av nivågarantilagen eller genom annan lagstiftning som antas med kvalificerad majoritet i lagtinget i stöd av lagtingsordningens 55 § enligt vilken avvikelser kan göras från en landskapslag antagen med kvalificerad majoritet.

När lagtinget fattar ett beslut om antagande av en landskapslag är det i praktiken lagtingets enkla majoritet som avgör om landskapslagen strider mot nivågarantilagen eller inte. Någon bedömning av landskapslagens förenlighet med nivågarantilagen görs inte heller av Ålandsdelegationen, högsta domstolen eller republikens president eftersom det i samband med lagstiftningskontrollen inte är möjligt att fälla en landskapslag som antagits med enkel majoritet med motiveringen att den enligt 55 § lagtingsordningen borde ha antagits med kvalificerad majoritet.

Frågan om en av lagtinget antagen landskapslag strider mot nivågarantilagen kan dock i teorin tänkas bli prövad i Ålands förvaltningsdomstol och i högsta förvaltningsdomstolen om saken blir anhängiggjord där genom besvär över ett kommunalt beslut som grundar sig på den av lagtinget antagna landskapslagen. Utskottet konstaterar att det då torde bli fråga om förvaltningsbesvär vilket innebär att domstolen har en något friare prövningsrätt än om det hade varit fråga om kommunalbesvär. Besvär kan anföras för en period om fem år tillbaka i tiden.

Om en förvaltningsdomstol vid en prövning skulle anse att ett beslut om antagande av en landskapslag med enkel majoritet strider mot nivågarantilagen kan nivågarantilagen, enligt vad utskottet fått erfara, ges företräde framom den landskapslag som antagits med enkel majoritet. Detta skulle innebära att nivågarantilagen i praktiken skulle vara att betrakta som en sui generis-blankettbestämmelse (en blankettlag av sitt eget slag) vilket innebär att rikets lagstiftning skulle ges företräde inom åländsk behörighet.

Eftersom ett ärende kan komma att prövas i en förvaltningsdomstol är det enligt utskottets mening viktigt att det i beredningen av all landskapslagstiftning som kan stå i konflikt med nivågarantilagen görs en analys som utvisar utfallet för de sociala förmånerna i relation till motsvarande förmåner i riket. På så sätt får landskapet en tolkningsfördel i förhållande till en förvaltningsdomstol som senare kan komma att pröva en landskapslag gentemot nivågarantilagen.

Tolkningen av nivågarantilagen

I nivågarantilagen talas om "minst samma förmåner som invånarna i landet i övrigt under motsvarande förhållanden". Frågan är här om bestämmelsen innebär att en direkt jämförelse ska göras förmån mot förmån eller om det handlar om en sammantagen nivå av förmåner. Utskottet konstaterar att tolkningen av begreppet "enahanda förmåner" i 29 § 2 mom. i tidigare gällande självstyrelselag (1952:5) genomgick en utveckling från en detaljerad jämförelse till en jämförelse på en mera övergripande nivå. I den lagmotion som låg till grund för nivågarantilagen hänvisas vidare till att det behövs en fortlöpande jämförelsebas som grund, även efter det att landskapet fått ett friare ekonomiskt system, varvid de statliga åtgärderna som även tidigare genom utjämningsförfarandet utgjort en jämförelsegrund ska utgöra bas för jämförelsen. Detta tyder på att motionärernas avsikt var att befolkningen fortsättningsvis skulle tillförsäkras enahanda förmåner på de områden som omnämns i nivågarantilagen.

Utskottet konstaterar att en jämförelse på detaljnivå skulle få stora konsekvenser för beredningen av landskapslagar och budget eftersom noggranna jämförelser med rikets regler skulle bli nödvändiga. Det kan vara svårt att företa en sådan jämförelse i detalj eftersom det finns många olika indikatorer för finansiella utlägg per familj i form av offentliga tjänster och i form av direkta stöd. Frågan är också om jämförelsen ska göras mellan riket som helhet och landskapet som helhet eller på en regional nivå. Det hela kompliceras också av att en landskapslag, som då beslutet om antagande av lagen fattades står i överensstämmelse med motsvarande riksbestämmelser, senare kan bli svår att tillämpa om riksbestämmelsen genomgår förändringar. En stor rättsosäkerhet skulle råda i sådana fall.

Utskottet konstaterar att lagen genom åren inte aktivt tillämpats på detta sätt. Inte heller utvecklades en sådan praxis genast efter den nya självstyrelselagens ikraftträdande tyder på att avsikten inte var att nivågarantilagen skulle tillämpas på ett sådant sätt.

Utskottets bedömning

Lagutskottet konstaterar att nivågarantilagen sedan lagens tillkomst inte torde ha tillämpats för att i lag införa en försämring inom något område med krav på beslut med kvalificerad majoritet enligt 55 § i lagtingsordningen.

Lagutskottets bedömning är att nivågarantilagen, liksom självstyrelselagens 44 §, innebär ett politiskt ansvar för landskapet att tillse att förmåner ska vara på minst samma nivå som genom statens försorg i riket.

Utskottet konstaterar att barnomsorgen anses vara en del av socialvården där omsorgsformerna och serviceproduktionen kan vara olika i landskapet och i riket. Med utvecklingen av nya serviceformer, förmånsstrukturer och finansieringssystem genom stats- respektive landskapsandelar, blir olikheterna allt större mellan riket och landskapet. Självstyrelsen ger landskapet möjlighet att på det sätt man själv bestämmer uppnå förmåner som sammantaget ligger på minst samma nivå som i riket. Därför anser utskottet att jämförelserna mellan förmånerna i landskapet och i riket måste göras på en övergripande nivå ur ett helhetsperspektiv. Utskottet anser också att en detaljerad bedömning skulle leda till rättsosäkerhet eftersom rikets lagstiftning kan förändras.

För att i detalj avgöra om avvikelse i förhållande till garantilagen har förekommit krävs ett omfattande utredningsarbete, men mot bakgrund av att förmåner enligt nivågarantilagen ska tolkas i vid mening bedömer utskottet det som osannolikt att en sådan avvikelse skulle ha förekommit utan att det skulle ha framgått i beredning eller beslut. Därtill konstaterar utskottet att det inte heller utvecklades en sådan praxis genast efter den nya självstyrelselagens ikraftträdande vilket tyder på att avsikten inte var att nivågarantilagen skulle tillämpas på ett sådant sätt.

I grundlagens 106 § stadgas att en domstol kan ge grundlagen företräde framom en lag om lagen uppenbart strider mot grundlagen. Enligt utskottets mening bör denna bestämmelse tillämpas analogt i fråga om landskapslagar.

Utskottets slutsatser

Utskottet konstaterar att det i vår parlamentariska demokrati är ett politiskt ansvar att eftersträva att de sociala förmånerna för landskapets befolkning är minst desamma som i riket enligt 44 § i självstyrelselagen och att genom lagstiftning garantera befolkningen de rättigheter som följer av Finlands grundlag.

Mot bakgrund av ovanstående anser lagutskottet att det är motiverat och ändamålsenligt att upphäva landskapslagen (1983:22) om vissa grunder för landskapets hushållning.

Ärendets behandling

Lagtinget har den 2 juni 2010 inbegärt lagutskottets yttrande över framställningen.

Utskottet har i ärendet hört ministrarna Katrin Sjögren och Torbjörn Eliasson samt lagberedningschefen Lars Karlsson.

I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Olof Erland, vice ordföranden Barbro Sundback samt ledamöterna Harry Jansson, Jan Salmén och Folke Sjölund.

Vice ordföranden Barbro Sundback fogar en reservation till utskottets betänkande.

Utskottets förslag

Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet

att lagtinget i den ordning 55 § lagtingsordningen föreskriver antar det i lagmotionen ingående lagförslaget utan ändringar.

__________________

Mariehamn den 14 september 2010

Ordförande

Olof Erland

Sekreterare

Susanne Eriksson

R E S E R V A T I O N

med anledning av lagutskottets betänkande över lagmotion 4/2009-2010, upphävande av landskapslagen om vissa grunder för landskapets hushållning.

Nivågarantilagen eller landskapslagen (1983:22) om vissa grunder för landskapets hushållning tillkom vid en tidpunkt när lagtingets majoritet ansåg den nödvändig för att trygga ålänningarnas sociala rättigheter i fall av en friare budgeteringsrätt för lagtinget. Avsikten med nivågarantilagen var att den skulle äga en faktisk tillämpning och att den skulle tillämpas från och med den tidpunkt den trädde i kraft. Nivågarantilagen syftade till att tillförsäkra ålänningarna "enahanda förmåner" som övriga medborgare i landet.

I självstyrelselagen från 1993 ingår i § 44 en bestämmelse som säger att när lagtinget fastställer sin budget är strävan att de sociala förmånerna för landskapets befolkning är minst desamma som i riket.

År 1999 fick Finland en ny grundlag. I § 19 stadgas om sociala grundrättigheter som t.ex rätten till nödvändig försörjning, till social trygghet samt tillräckliga social- och hälsovårdstjänster. Till dessa rättigheter sträcker sig också det skydd som ges av vissa andra bestämmelser om grundläggande rättigheter som t.ex. likabehandling, jämlikhet, god förvaltning och rättsskydd.

Trots att det finns ett så omfattande regelverk för att säkra ålänningarnas sociala rättigheter har självstyrelsen misslyckats i detta avseende. Landskapets medborgare har inte samma sociala förmåner som i riket eftersom lagtsiftningen inom detta område i åratal försummats och fortfarande släpar efter. Följande lagstiftning eller motsvarande saknas helt på Åland; folkhälsolag, förordning om medicinsk rehabilitering, lag om specialiserad sjukvård, lag om hälsofrämjande, lag om socialjour, lag om social kreditgivning m.fl.

Folkhälsolagen innehåller en rätt till allmän tandvård. En rättighet som ålänningar helt och hållet saknar vilket har återverkningar på många ålänningars hälsa och ekonomi.

Bristen på lagstiftning kan inte kompenseras genom budgetskrivningar, sjukvårds- och socialvårdsplaner. Enligt grundlagen skall ålänningarnas, på samma sätt som alla andra medborgares sociala rättigheter närmare bestämmas i lag.

Socialdemokraterna var det enda parti som 1983 röstade emot nivågarantilagen. Den var dålig när den tillkom och den har inte blivit bättre med åren. Den kan gärna upphävas. Däremot visar historien att de som stod bakom nivågarantilagen hade rätt i sin oro för ålänningarnas sociala rättigheter. Ålänningarnas sociala rättigheter har inte tryggats av lagtinget när man fick friare lagstiftnings- och budgeträtt. Därför är det viktigt att vid detta tillfälle rätta de allvarliga brister som vår sociallagstiftning lider av och se till att de rättigheter som tillkommer ålänningarna enligt grundlagen och självstyrelselagen säkras. Vi föreslår därför en garantilag om sociala förmåner på minst samma nivå som i riket. I lagen bör man klargöra hur detta förfarande ska utformas så att ålänningars sociala förmåner tryggas oberoende av regeringarnas och lagtingets sammansättning. Medborgarnas grundläggande rättigheter ska vara tryggade i lag och ska respekteras framom andra intressen i lagstiftnings- och budgetarbetet.

Med hänvisning till det ovan anförda föreslår jag

att lagtinget hemställer hos landskapsregeringen om att en ny garantilag stiftas som ersätter den nuvarande nivågarantilagen till den del det gäller ålänningarnas sociala rättigheter som enligt grundlagens 19 § ska regleras i lag och vara på minst samma nivå som i riket enligt självstyrelselagens 44 §.

Mariehamn den 14 september 2010

Barbro Sundback

Lagutskottets betänkande 38/2009-2010

Ålands lagting

Genvägar

Kontaktuppgifter