Lagutskottets betänkande 9/2002-2003
|
|
| ||
| Ålands lagting | BETÄNKANDE nr 9/2002-2003 | ||
|
| Datum |
| |
| Lagutskottet | 2003-03-06 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Lagutskottets betänkande
Godkännande av konventionen om erkännande av bevis avseende högre utbildning i Europaregionen och med förslag till lag om ikraftsättande av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen
· Republikens presidents framställning nr 1/2002-2003
INNEHÅLL
Republikens presidents förslag
Synpunkter på ärendets beredning
Sammanfattning
Republikens presidents förslag
Republikens president föreslår att lagtinget ger sitt bifall till att lagen om ikraftsättande av de bestämmelser som hör till området för lagstiftning i konventionen om erkännande av bevis avseende högre utbildning i Europaregionen träder i kraft i landskapet Åland till de delar konventionen faller inom landskapets behörighet.
Utskottets förslag
Utskottet föreslår att lagtinget ger det begärda bifallet.
Utskottets synpunkter
Konventionens innehåll
Den ifrågavarande konventionen syftar till att främja den akademiska rörligheten i Europa samt att underlätta tillträdet för studerande från ett land till utbildningsresurser i ett annat land. Konventionen syftar särskilt till att möjliggöra för studerande att fortsätta sin utbildning eller att fullgöra studieperioder vid universitet och högskolor i andra länder som ingått i konventionen.
Konventionen innehåller i huvudsak bestämmelser om utbildning som är ett område där lagtinget enligt 18 § 14 punkten självstyrelselagen har lagstiftningsbehörighet.
Utskottet konstaterar att den aktuella konventionen har anknytning till högskoleutbildningen i landskapet. Landskapslagen om Högskolan på Åland (81/2002) trädde i kraft den 1 januari 2003. Till lagen ansluter sig en landskapsförordning om högskolan på Åland (87/2002) som trädde i kraft samma datum. Mot den bakgrunden har lagutskottet inbegärt ett utlåtande av kulturutskottet om hur konventionen och den nya landskapslagstiftningen förhåller sig till varandra. Kulturutskottet har i sitt utlåtande företagit en detaljerad genomgång av konventionens bestämmelser och funnit att den nya landskapslagstiftningen kan anses uppfylla de krav som konventionen ställer och att det därför inte finns några hinder för att lämna bifall till konventionen. Lagutskottet får beträffande detaljerna i dessa avseenden hänvisa till kulturutskottets utlåtande som fogas till lagutskottets betänkande.
Lagutskottet önskar med hänvisning till kulturutskottets utlåtande och med beaktande av lagutskottets uppgift att särskilt handlägga frågor som gäller tillämpning och tolkning av självstyrelselagen framhålla följande.
Enligt konventionens artikel II.1. skall, i fall då behörigheten att fatta beslut i erkännandefrågor ligger hos de enheter varav parten består, parten till en av depositarierna utfärda en kort förklaring om dess läge eller struktur i författningsmässigt hänseende. Enligt artikelns punkt 2 skall parterna också meddela vilka myndigheter som är behöriga att fatta beslut i erkännandefrågor. Eftersom behörigheten beträffande undervisning enligt självstyrelselagen ankommer på landskapets organ, konstaterar utskottet att regeringen på landskapsstyrelsens begäran i detta avseende bör avge en förklaring respektive ett meddelande om vad som gäller beträffande Åland.
Enligt konventionens artikel III.4 skall konventionens parter tillse att korrekta och klara upplysningar om dess utbildningssystem tillhandahålls. Enligt artikel VIII.1 skall parterna tillhandahålla adekvat information om alla de lärosäten som ingår i dess system för högre utbildning och om de utbildningar som ges där. Enligt samma artikels punkt 2 skall parterna upprätta och tillhandahålla en förteckning över de erkända lärosäten som ingår i parternas system för högre utbildning och med uppgift om deras behörighet att utfärda olika typer av utbildningsbevis och om behörighetskraven för tillträde till dem. Lagutskottet konstaterar att det är betydelsefullt att här avsedd information innefattar också den utbildning som ges på Åland och finns tillgänglig i alla de länder som är anslutna till konventionen. Ett samarbete mellan landskapsstyrelsen och riksmyndigheterna för att sprida denna information är därför påkallat.
Enligt konventionens artikel IX.2 skall varje part upprätta ett nationellt informationscentrum med syfte att bl.a. underlätta tillgången till information om det högre utbildningssystemet och om bedömningen av utbildningsbevis utfärdade av dem. Också här finns det enligt utskottets åsikt orsak för landskapsstyrelsen att i samråd med riksmyndigheterna tillse att adekvat information om utbildningen i landskapet finns tillgänglig.
Synpunkter på ärendets beredning
Utskottet konstaterar att undervisningsministeriet i september 2001, då ratificeringen av den föreliggande konventionen bereddes, bad landskapsstyrelsen om ett utlåtande om huruvida konventionen bör tillämpas i landskapet Åland och vilka åtgärder det förutsätter. I sitt utlåtande konstaterade landskapsstyrelsen att ärendet enligt 59 § självstyrelselagen för Åland bör föras till lagtinget för bifall. I utlåtandet berörde landskapsstyrelsen inte det sakliga innehållet i konventionen i förhållande till den då gällande landskapslagen om en försöksverksamhet med yrkeshögskoleutbildning (55/1997) eller den lagstiftning om högskolan på Åland som vid tidpunkten för landskapsstyrelsens utlåtande var under beredning och som förelades lagtinget våren 2002. Av motiveringen till framställningen om den nya högskolelagstiftningen (FR 17/2001-2002) framgår ändå att landskapsstyrelsen vid beredningen beaktat strävandena att möjliggöra större rörlighet för studerande mellan europeiska högskolor och att skapa ett system för ömsesidigt erkännande av examina (Lissabonkonventionen och dess uppföljning i den s.k. Bologna-processen).
Utskottet konstaterar att ärenden av denna natur i berörda länder vanligen genomgår en grundlig beredning. I beredningen granskas hur den nationella lagstiftningen förhåller sig till de krav en aktuell konvention ställer. Beredningen görs som ett underlag för parlamentsbehandlingen i de olika länderna. Någon motsvarande beredning sker i allmänhet inte för landskapets del vad gäller konventioner inom landskapets behörighetsområde. Det finns enligt utskottets åsikt orsak för landskapsstyrelsen att regelmässigt granska hur landskapslagstiftningen förhåller sig till en aktuell konvention i de fall konventionen berör angelägenheter inom landskapets behörighetsområde. För att detta skall kunna ske är det nödvändigt att landskapsstyrelsen får den information om sådana ärenden som självstyrelselagens 58 § förutsätter. Så sker i många fall men inte alltid. Det finns därför enligt utskottet orsak för landskapsstyrelsen att med riksmyndigheterna granska rutinerna för hur 58 § självstyrelselagen tillämpas i praktiken.
Genom att i ett tidigare skede få del av och innehållsmässigt granska olika för landskapet viktiga konventionsärenden kan landskapsstyrelsen bilda sig en uppfattning om vilka åtgärder som kan vara påkallade med anledning av konventionsförslaget. Samtidigt erhåller landskapsstyrelsen ett värdefullt informationsunderlag som också lagtinget kan få tillgång till då ett bifall till konventionen enligt 59 § självstyrelselagen i ett senare skede blir aktuellt. Som situationen är i dag har konventioner som kräver lagtingets bifall endast i undantagsfall genomgått någon beredning i landskapet.
Utskottets slutsats
Mot bakgrunden av det anförda föreslår utskottet att lagtinget enligt 59 § 2 mom. självstyrelselagen lämnar sitt bifall till lagens ikraftträdande i landskapet.
Ärendets behandling
Lagtinget har den 13 november 2002 inbegärt lagutskottets yttrande över framställningen.
Utskottet har enligt 41 § 1 mom. lagtingsordningen anhållit om kulturutskottets utlåtande i ärendet. Utlåtandet fogas till betänkandet.
I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Lotta Wickström-Johansson, vice ordföranden Roger Jansson samt ledamöterna Christer Jansson, Mats Perämaa samt Olof Salmén.
Utskottets förslag
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet
att lagtinget ger sitt bifall till att lagen träder i kraft i landskapet Åland till de delar den i framställningen berörda konventionen faller inom landskapets behörighet.
| Mariehamn den 6 mars 2003 | |
|
Ordförande |
Lotta Wickström-Johansson |
|
Sekreterare |
Lars Ingmar Johansson |
|
|
| ||
| Ålands lagting | UTLÅTANDE 2002-2003 | ||
|
| Datum |
| |
| Kulturutskottet | 2003-01-14 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till lagutskottet |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Kulturutskottets utlåtande
Godkännande av konventionen om erkännande av bevis avseende högre utbildning i Europaregionen och med förslag till lag om ikraftsättande av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen
· Republikens presidents framställning nr 1/2002-2003
INNEHÅLL
Lagtinget har den 13 november 2002 till lagutskottet remitterat republikens presidents framställning nr 1/2002-2003 om godkännande av konventionen om erkännande av bevis avseende högre utbildning i Europaregionen och med förslag till lag om ikraftsättande av de bestämmelser som hör till området för lagstiftningen.
Lagutskottet har med hänvisning till 41 § 1 mom. lagtingsordningen inbegärt kulturutskottets utlåtande till de delar utskottet anser att bör beaktas vid den fortsatta behandlingen. Lagutskottet önskar framförallt att kulturutskottet granskar hur konventionen förhåller sig till den av lagtinget antagna landskapslagen om Högskolan på Åland i två avseenden, nämligen
1) om bestämmelserna om antagning av studerande till högskolan uppfyller konventionens bestämmelser och
2) om verksamheten vid högskolan inkluderande utfärdande av bevis över utbildningen är organiserad så att studierna ger rätt till fortsatt utbildning i andra länder i Europa enligt konventionen.
Utskottets synpunkter
Konventionen om erkännande av bevis avseende högre utbildning, den s.k. Lissabonkonventionen, godkändes av Europarådet och Unesco år 1997 och den trädde i kraft internationellt den 1 februari 1999. Konventionen syftar till att främja den akademiska rörligheten i Europaregionen genom ömsesidigt akademiskt erkännande av utbildningsbevis och studier. Utskottet finner konventionens ändamål angeläget och anser det därför viktigt att även landskapet omfattas av konventionens bestämmelser.
Utskottet konstaterar inledningsvis att den behörighetsfördelning som självstyrelselagen medför på utbildningspolitikens område får konsekvenser för konventionens tillämpning i landskapet eftersom rikets utbildningsmyndigheter inte är behöriga på Åland. I konventionens Avsnitt II, Artikel II.I stadgas att i fall då en parts centrala myndigheter är behöriga att fatta beslut i erkännandefrågor skall parten omedelbart vidta de åtgärder som är nödvändiga för att konventionens bestämmelser skall tillämpas inom partens territorium. Enligt Artikel II.2 skall varje stat underrätta en av konventionens depositarier vilka myndigheter som är behöriga att fatta olika slags beslut i erkännandefrågor. Depositarier enligt denna konvention är Europarådets generaldirektör och Unescos generaldirektör. Utskottet noterar här att regeringen i sin proposition till riksdagen för sin del konstaterar att behörigheten gällande erkännandefrågor i Finland tillkommer Finlands universitet, yrkeshögskolorna och försvarshögskolan. Eftersom Högskolan på Åland genom sin antagningsnämnd är det organ som antar studerande till högskolans utbildningsprogram är Högskolan på Åland den, i konventionens mening, behöriga myndigheten på Åland. Utskottet förutsätter här att landskapsstyrelsen tillser att depositarierna får underrättelse även om den behöriga myndigheten i landskapet. Utrikesministeriet har, enligt vad utskottet fått erfara, ingen egentlig prövningsrätt utan bör endast vidareförmedla underrättelsen till depositarierna.
Enligt utskottets åsikt bör lagutskottet överväga att i sitt förslag inför lagtinget framhålla tillämpningen av Artikel II.1, punkt 1, enligt vilken stater där behörigheten att fatta beslut i erkännandefrågor ligger hos de enheter varav parten består, skall utfärda en kort förklaring om dess struktur i författningsmässigt hänseende till depositarierna. En sådan kort förklaring från Finlands sida om att behörigheten gällande utbildningsfrågor enligt självstyrelselagen tillkommer landskapet torde förutsättas vid lagtingets godkännande av konventionen.
I Avsnitt III i konventionen regleras de grundläggande principerna för bedömning av utbildningsbevis. Enligt artikel III.1, punkt 1 skall innehavare av utbildningsbevis utfärdade i någon av parterna ha möjlighet att få bevisen bedömda av ett behörigt organ och i regeringens proposition anges att den bedömning som avses i artikeln görs av den högskola som beslutar om antagning av studerande. I landskapet ingår bestämmelser om behörighet för högskolestudier i 22 § i landskapslagen om Högskolan på Åland och enligt 23 § antar högskolans antagningsnämnd studerande till högskolans utbildningsprogram.
Enligt punkt 2 i samma artikel skall ingen åtskillnad göras på sådana grunder såsom sökandens kön, ras, hudfärg, handikapp, språk, religion, politiska eller andra åsikter, nationellt, etniskt eller socialt ursprung. I 6 § grundlagen ingår bestämmelser om förbud mot diskriminering och i landskapslagen om Högskolan på Åland anges i 23 § att likvärdiga urvalskriterier skall tillämpas för alla sökanden.
I konventionens artikel III, punkt 3 sägs att erkännandebeslut skall fattas med stöd av uppgifter om de utbildningsbevis för vilka erkännande söks. Ansvaret för att tillhandahålla uppgifterna ligger i första hand på sökanden men de lärosäten som utfärdat bevisen är skyldiga att på begäran ge upplysningar. Staterna skall uppmana lärosätena att tillmötesgå varje skälig begäran om sådana upplysningar. Bevisbördan för att en begäran inte uppfyller kraven skall ligga hos det organ som gör bedömningen. Ansvaret för den utredningsskyldighet som åligger Högskolan på Åland får anses härledas ur grundlagens 21 § och, i avsaknad av en landskapslag om förvaltningsförfarande, ur allmänna förvaltningsrättsliga principer.
Enligt punkt 4 i samma artikel skall konventionens parter tillse att korrekta och klara upplysningar om dess utbildningssystem tillhandahålls. Om lagtinget ger sitt bifall till lagen om ikraftsättande av Lissabonkonventionen bör landskapsstyrelsen enligt utskottets mening tillse att relevant information ges även om utbildningssystemet i landskapet. Utskottet konstaterar även att det i 2 kap. 2 § i landskapsförordningen om Högskolan på Åland stadgas att det till examensbetyget för högskoleexamina skall fogas en bilaga som beskriver utbildningen och dess plats i utbildningssystemet i syfte att underlätta erkännande och tillgodoräknande av examina vid fortsatta studier utomlands.
Artikelns 5 punkt stadgar att beslut om erkännande skall fattas inom rimlig tid och om begäran avslås skall skälen anges och upplysningar lämnas om de åtgärder sökanden bör vidta för att få ett erkännande senare. Sökanden skall också kunna överklaga ett avslag. Utskottet konstaterar här att envars rätt att få en sak behandlad utan ogrundat dröjsmål regleras i grundlagens 21 § och att bestämmelser om prövning ingår i förvaltningsprocesslagen. I landskapslagen om Högskolan på Åland finns därtill i 24 § en bestämmelse enligt vilken en sökande som är missnöjd med antagningen kan begära rättelse av antagningsnämnden. Även här konstaterar utskottet att en landskapslag om förvaltningsförfarande saknas.
Avsnitt IV i konventionen reglerar erkännande av utbildningsbevis som berättigar till tillträde till högre utbildning. Enligt artikel IV.1 skall varje part erkänna utbildningsbevis utfärdade av en annan part eller göra det möjligt för innehavaren av ett utbildningsbevis utfärdat i en annan part att få beviset bedömt. I 22 § i landskapslagen om Högskolan på Åland regleras behörigheten för högskolestudier och enligt punkt 3 är också den som har en utländsk minst treårig gymnasieutbildning eller som har avlagt en utländsk gymnasie- eller studentexamen behörig för högskolestudier.
Enligt artikel IV.3 skall, när ett utbildningsbevis berättigar till tillträde endast till viss utbildning, de andra parterna bereda den som innehar beviset tillträde till liknande utbildning om det inte kan påvisas en väsentlig skillnad mellan inträdeskraven i de olika länderna. När antagningen till en viss utbildning är beroende av särskilda krav utöver de grundläggande behörighetskraven får den behöriga myndigheten enligt artikel IV.4 fordra dessa ytterligare krav av andra länders sökande. Enligt landskapslagen om Högskolan på Åland 23 § beslutar högskolans styrelse om grunderna för antagning av studerande och för alla sökanden skall likvärdiga urvalskriterier tillämpas. Enligt 22 § i samma lag kan för vissa av högskolestudierna särskilda krav ställas.
I Artikel IV.6 i konventionen sägs att en högskola eller annat lärosäte får vara selektivt i antagningen men att bedömningen av utländska utbildningsbevis ändå inte får vara diskriminerande. Bestämmelser om förbud mot diskriminering ingår i Finlands grundlags 6 § och enligt landskapslagen om Högskolan på Åland 23§ 4 mom. skall likvärdiga urvalskriterier tillämpas för alla sökande.
Enligt artikel IV.7 i konventionen får antagningen till ett visst lärosäte göras beroende av att sökanden kan uppvisa tillräckliga kunskaper i undervisningsspråket vid lärosätet eller i andra angivna språk. Enligt 23 § i landskapslagen om Högskolan på Åland beslutar högskolans styrelse om grunderna för antagning av studerande.
Artikel IV.8 i konventionen stadgar att när icke traditionella kvalifikationer krävs skall liknande kvalifikationer från andra länder bedömas på samma sätt som inhemska. Enligt landskapslagen om Högskolan på Åland 23 § skall likvärdiga urvalskriterier tillämpas för alla sökande.
I avsnitt V i konventionen ingår erkännande av studieperioder. Enligt artikel V.I skall parterna erkänna studieperioder som fullgjorts inom ramen för högre utbildning i annan part om inte väsentliga skillnader kan visas. Enligt 19 § landskapslagen om Högskolan på Åland intas närmare bestämmelser om bland annat tillgodoräknande av andra studier i högskolans examensordning som antas av högskolans styrelse och enligt lagens 32 § skall alla studerande bemötas opartiskt. Enligt artikel V.2 i konventionen skall det därtill vara tillräckligt att en bedömning görs av sådana studieperioder som avlagts vid en utländsk högskola.
Avsnitt VI i konventionen innehåller bestämmelser om erkännande av bevis avseende högre utbildning. Enligt artikel VI.I skall ett erkännandebeslut avseende högre utbildning i annan part erkännas om inte en väsentlig skillnad kan påvisas. Enligt artikel VI.2 är det dock alternativt tillräckligt att beviset på begäran blir bedömt. Ett erkännande av ett utbildningsbevis medför enligt artikel VI.3: tillträde till fortsatta högre studier och/eller användning av en akademisk titel under iakttagande av författningar i den part där erkännandet sökts. Erkännandet kan även underlätta tillträdet till arbetsmarknaden. I landskapslagen om Högskolan på Åland hänvisas i fråga om examina till landskapsförordning och enligt landskapsförordningen om högskolan 2 § är de högskoleexamina som får avläggas vid Högskolan på Åland de examina som benämns yrkeshögskoleexamina. Vid Högskolan på Åland är det således inte aktuellt med sådan påbyggnadsexamen, efter till exempel magisterexamen, som avses i artikeln.
I avsnitt VIII i konventionen ingår bestämmelser om information. Enligt artikel VIII.1 är alla parter skyldiga att ge adekvat information om alla lärosäten inom den högre utbildningen och om de utbildningar som ges där och om utbildningens innehåll. I riket uppgörs de beskrivningar som avses i artikeln av Centret för internationellt personutbyte CIMO samt av utbildningsstyrelsen. Landskapsstyrelsen bör här enligt utskottets mening tillse att adekvat information ges på ett ändamålsenligt sätt även om Högskolan på Åland.
Avsnitt IX i konventionen ålägger parterna att upprätthålla ett nationellt informationscentrum om vilket meddelande ges till depositarierna. I riket fungerar ett sådant informationscentrum vid utbildningsstyrelsen. Landskapsstyrelsen bör här enligt utskottets mening tillse att konventionens bestämmelser till denna del även uppfylls i landskapet. Enligt artikel IX.3 i konventionen skall detta informationscenter verka för att Europarådets Diploma Supplement eller annat likvärdigt dokument används av högskolorna. Såsom redan nämnts ingår det i landskapsförordningen om Högskolan på Åland bestämmelser om en sådan bilaga till examensbetyget.
Sammanfattningsvis konstaterar utskottet att det inte torde finnas några hinder för ett godkännande av konventionen om erkännande av bevis avseende högre utbildning i Europaregionen men att vissa åtgärder bör vidtas. Eftersom det inte i ärendet föreligger någon beredning från landskapsstyrelsens sida vore det enligt utskottets mening ändamålsenligt att landskapsstyrelsen senare på ett ändamålsenligt sätt tillkännager vilka åtgärder som vidtagits med anledning av konventionens ikraftträdande.
Avslutningsvis önskar utskottet framhålla att det enligt utskottets mening inte är ändamålsenligt att lagtingets utskott skall behandla denna typ av ärenden utan någon som helst beredning från landskapsstyrelsens sida.
Ärendets behandling
Lagutskottet har den 26 november 2002 med stöd av 41 § 1 mom. lagtingsordningen inbegärt kulturutskottets utlåtande i ärendet.
Utskottet har i ärendet hört landskapsstyrelseledamoten Gun Carlson, lagberedaren Hans Selander, projektchefen Gösta Helander, direktören vid undervisningsministeriet Juha Arhinmäki och lagstiftningsrådet Ronald Wrede.
I ärendets avgörande behandling deltog vice ordföranden Britt Lundberg, ledamöterna Per-Erik Eriksson och Hasse Svensson samt ersättaren Raija-Liisa Eklöw.
Utskottets förslag
Med hänvisning till det anförda framför utskottet som sitt utlåtande
att lagutskottet vid uppgörandet av sitt betänkande beaktar vad som anförts i detta utlåtande.
| Mariehamn den 14 januari 2003 | |
|
Vice ordförande |
Britt Lundberg |
|
Sekreterare |
Susanne Eriksson |