Landskapsregeringens svar rb 1/2014-2015
|
|
| ||
|
| Svar på revisonsberättelse | ||
| Datum |
| ||
| 2015-04-23 |
| ||
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Svar på revisionsberättelsen
Lagtinget har i enlighet med 7 § landskapslagen om Landskapsrevisionen delgivit landskapsregeringen en berättelse med resultaten från effektivitetsrevisionen.
Berättelsen innehåller granskning av Ålands hälso- och sjukvård, landskapets pensionssystem, kontroll- och revisionsprocesserna inom Ålands landsbygdsutvecklingsprogram och sjötrafiken.
Landskapsregeringen meddelar med anledning av detta vilka åtgärder den avser vidtaga i anledning av berättelsen.
|
Mariehamn den 23 april 2015 | |
|
L a n t r å d |
Camilla Gunell |
|
Vicelantråd |
Roger Nordlund |
INNEHÅLL
Granskning av sekreterarenheten
Granskning av upphandlingsenheten
Åtgärder under 2014 med anledning av effektivitetsrevisionen år 2012 och år 2013
Kontroll och revisionsprocesserna inom Ålands landsbygdsutvecklingsprogram
Ålands hälso- och sjukvård
Allmänt
I enlighet med den revisonsplan som Landskapsrevisionen och det revisionssamfund som Landskapsrevisionen anlitar har granskningen av Ålands hälso- och sjukvård (ÅHS) år 2014 omfattat:
1. sekreterarenheten
2. momshanteringen
3. upphandlingsenheten
Landskapsregeringen redogör nedan, utgående från det material ÅHS tillställt landskapsregeringen, för de åtgärder och synpunkter som Landskapsrevisionens berättelse för år 2014 till denna del ger anledning. Därtill ges en redogörelse för åtgärder i anledning av det Landskapsrevisionen framfört beträffande ÅHS i tidigare berättelser.
Granskning av sekreterarenheten
Landskapsrevisionen anser att undermåliga IT-miljöer inte borde få skjuta upp digital diktering i åratal. ÅHS styrelse borde driva på och kräva att ledningen genomför dylika effektiviseringar av verksamheten snabbare.
ÅHS konstaterar att digital diktering är planerad att tas i användning år 2016.
Landskapsrevisionen anser att fortsatt arbete för att minska användning av pappersjournaler och ersätta dessa med elektroniska journaler bör effektivisera arbetet ytterligare.
ÅHS meddelar att en förstudie pågår som ska ge underlag för beslut om utveckling av befintligt journalsystem alternativt upphandling av ett nytt journalsystem. Dagens journalsystem medger inte elektronisk hantering av samtliga vårdprocesser.
Landskapsrevisionen påpekar att upprättande av arkivplan kan samordnas med utvecklingen av journalsystem. Behovet av att spara material i både pappersform och elektronisk form bör klargöras.
ÅHS meddelar att en arbetsgrupp arbetar med arkivplanen.
Landskapsrevisionen anser att en utredning av möjligheterna att samordna arkivfunktionerna för att lösgöra resurser på klinikerna bör genomföras. Den initiala bedömningen är att arkivfunktionen kan centraliseras och därmed uppnås en effektivisering.
ÅHS framför att arkivplanen behöver vara upprättad innan en samordning kan göras och att åtminstone psykiatriarkivet bör vara skilt.
Landskapsrevisionen anser att arbetsbeskrivningar bör upprättas och även standardisering av arbetsrutiner, programvaror samt verktyg där det är möjligt. Detta skulle stöda målet om gränsöverskridande arbete som var en av drivkrafterna bakom skapandet av sekreterarenheten.
ÅHS framför att tjänstebeskrivningar görs som ett första steg i arbetsvärderingen och att sekreterarenheten arbetar med att dokumentera arbetsprocesserna vid de olika verksamhetspunkterna.
Landskapsrevisionen konstaterar att ÅHS har som målsättning år 2015 att förenhetliga de olika arbetsavtalen inom sekreterarenheten. Ledningen borde absolut se till att målet nås.
ÅHS framför att målet är att överföra alla sekreterare till ett gemensamt arbetstidssystem och att diskussionen om byte av avtal kommer att påbörjas under våren.
Landskapsrevisionen anser att en centralisering av receptions- och kassafunktionerna kunde skapa en miljö där olika resurser som idag jobbar parallellt med varandra kunde stöda varandra.
ÅHS meddelar att planer på att åstadkomma en ”centralkassa” för att centralisera receptions- och kassafunktionen finns i till- och ombyggnadsplanen.
Granskning av momshanteringen
Landskapsrevisionen framhåller att alla fakturor bör inkluderas i återbäringsansökan. Utförliga motiveringar måste ingå för fakturor som markerats med möjlig återbäring. Efter svar på återbäringsansökan kan utfallet värderas och beslut tas om hur man hanterar efterföljande år 2012-2014 avseende samma typ av leverantörsfakturor.
ÅHS meddelar att i samband med revisionen har en ansökan om kalkylerad återbäring lämnats in för år 2011. Resultat av denna kommer i enlighet med revisionens förslag att utgöra grund för ett eventuellt ändrat förfaringssätt gällande för vilka fakturor som återbäring begärs och motsvarande ansökan görs för åren 2012-2014.
Då den kalkylerade återbäringsrätten, den s.k. schablonmomsen på 5 % infördes påtalades från landskapets sida bristen på konkurrensneutralitet mellan leverantörer från olika länder då återbäringsrätten endast gällde finländska leverantörer av hälso- och sjukvårdstjänster. Skatteförvaltningen har ändrat tolkningen under senare år och gränsdragningen av vilka tjänster och från vilka leverantörer, privata respektive offentliga verkar fortfarande vara något oklar.
I sammanhanget kan konstateras att det i en publikation från Finlands kommunförbund år 2013 framkom att det inte finns återbäringsrätt för kalkylerad moms för tjänster som köps av utländsk säljare av hälsovårdstjänster.
Landskapsrevisionen anser att en skriftlig rutinbeskrivning för momshantering borde tas fram som stöd för arbetet. Detta är motiverat då tolkningen av momslagens bestämmelser inte alltid är enkel.
ÅHS konstaterar att skriftliga beskrivningar av huvudprocesser och andra särskilt kritiska processer behöver tas fram som ett led i den interna kontrollen. Revisionens påpekande gällande dokumentation av mervärdesskattehanteringen ska tas med i bedömningen av vad som ska prioriteras. Den interna dokumentationen behöver även samordnas med finansavdelningens redovisningsbyrås motsvarande i och med att ekonomisystemet, dock inte det elektroniska fakturaflödet, är gemensamt. Ekonomiavdelningen använder även Finlands kommunförbunds publikation ”Momshandbok för kommuner och samkommuner” som stödjande för tolkningar, samt deltar även i de kurser som årligen brukar ordnas på Åland av Finlands kommunförbund.
Landskapsrevisionen anser att kontrollerna vid sammanställningen av periodskattedeklarationen kan förbättras. Lämpligen upprättas deklarationen av en person och kontrolleras/avstäms och sänds av en annan person. Kontering direkt på huvudbokskontona för moms borde begränsas alternativt kontrolleras manuellt för att minska risken för felaktiga periodskattedeklarationer.
ÅHS konstaterar att ekonomiavdelningen hela tiden måste en avväga riskerna med att en person utför flera led i kedjan och sårbarheten med att för få personer kan utföra uppgifterna i förhållande till tillgängliga resurser. Vid normal bemanning är det olika personer som bokför momsen och som upprättar periodskattedeklarationen. Undantaget från detta är skattegränsmomsen, men den är å andra sidan granskad och redovisad i detalj till tullen.
Ekonomisystemet, som är ett svenskt system, har en funktion för momshanteringen med s.k. momskoder men det kan inte användas på avsett sätt eftersom mervärdesskattehanteringen skiljer mellan Finland och Sverige. Det medför att momsen konteras manuellt i systemet vilket naturligtvis ökar risken för fel. Kontrollerna förbättras i enlighet med påpekandet så långt det är möjligt.
Granskning av upphandlingsenheten
Landskapsrevisionen konstaterar att upphandling av tjänster, framförallt de av engångskaraktär, sällan genomförs i enlighet med upphandlingsdirektiven. Viktigt att ÅHS tydliggör att ansvaret för att upphandlingsdirektivet följs i första hand ligger hos respektive budgetansvarig.
ÅHS meddelar att upphandling har varit ett tema i den chefsutbildningen som genomförts under perioden 2012-2015. Information om upphandling inklusive direktiv och upphandlingsprocessen finns även tillgänglig på ÅHS intranät. Det finns oberoende av detta skäl att med jämna mellanrum påminna om vikten av samordnade upphandlingar och av att upphandlingarna görs i enlighet med gällande direktiv.
Landskapsrevisionen anser att ett nödvändigt verktyg för att underlätta upphandlingsverksamhetens verksamhet borde införskaffas. Detta bedöms kunna minska riskerna för fel vid upphandlingar och därmed eventuella merkostnader vid eventuella besvär. Dagens skriftliga dokumentation kommer i ett verktyg även att lagras elektroniskt och säkerställa att upphandlingshistoriken finns kvar vilket underlättar vid kommande upphandlingar samt tillåter uppföljning av upphandlingsdirektiven i efterhand.
Det kan konstateras att Åda Ab f.n. genomför ett projekt för upphandling och implementering av ett upphandlingsprogram. Tidtabellen bygger på att programmet ska tas i bruk hösten 2015 hos de deltagande organisationerna däribland ÅHS. Parallellt med detta bör upphandlingsprocesserna ses över och så långt som möjligt samordnas för att underlätta parametersättning och underhåll. Revisionens påpekande understryker behovet av systemstöd för avrop och uppföljning av befintliga avtal vilket i sammanhanget bör tas i beaktande. Upphandlingshistoriken finns nu spridd i organisationen, vilket försvårar uppföljningen. Avtal läggs dock successivt in i avtalsmodulen i Visma DCE vilket underlättar sökningen av avtalen.
Landskapsrevisionen anser att styrelsens beslut om huvudprinciper för upphandling av/remittering av vård utom Åland bör tas upp för ny behandling i syfte att få ett ställningstagande till hur man ska förfara för att uppfylla kraven såväl i lagen om offentlig upphandling som i upphandlingsdirektiven.
Vård utanför Åland är ett fokusområde inom ÅHS under år 2015. I samband med det är det naturligt att dels se över villkoren hos de aktuella leverantörerna av tjänsterna, dels eventuella möjligheter till upphandling. En viktig del i översynen är styrelsens ställningstagande över vilka riktlinjer vården ska förhålla sig till. Konstateras att den offentliga hälso- och sjukvården inte är vinstdrivande och därmed inte kan ge några rabatter.
Åtgärder under 2014 med anledning av effektivitetsrevisionen år 2012 och år 2013
Intern kontroll:
Ledningsgruppen och några nyckelpersoner gällande utveckling av den interna kontrollen deltog i workshopsdag gällande riskvärdering och utvecklande av den interna kontrollen utgående från befintliga styrdokument under hösten 2014.
Arbetet med att dokumentera den interna kontrollen pågår.
En utredning har gjorts gällande användningen av det balanserade styrkortet som metod för systematiskt kvalitetsarbete. I enlighet med styrelsens beslut 2015/ § 5 har användningen av det balanserade styrkortet slopats som metod. Ledningsgruppen har i uppdrag att beskriva hur ÅHS ska jobba med kvalitetsarbete i framtiden.
Uppföljning av investeringsbudgeten:
Principen för budgetering, bokföring och uppföljning av investeringsbudgeten är oförändrad. Inför ibruktagning av nyinstallationen av ekonomisystemet har principen diskuterats med b.la Landskapsrevisionen och finansavdelningen. Metoden har konstaterats vara den bästa möjliga med nuvarande systemstöd och riskerna för felaktigheter med anledning av metoden bedöms vara försumbara.
Semesterlöneskulden o dyl.:
Semesterlönetillägget ingår i uträkningen av semesterlöneskulden fr.o.m. bokslutet år 2014.
Fakturering, kassa och kundreskontrarutinerna:
Inga åtgärder har vidtagits gällande användandet av gruppinloggning i Medix och dess kassasystem. För att kunna åtgärda problemet krävs en betydligt bättre och snabbare inloggning.
Lagerhanteringen:
En projektstyrgrupp och projektgrupp ansvarar för upphandling och införande av ett lagersystem. Projektet är ett Åda-projekt. Arbetet är dock endast i inledningsfasen. Även läkemedelscentralen ingår i projektgruppen vilket ökar komplexiteten i projektet.
IT-system:
ÅHS har fortsatt uppbyggnaden av den nya tekniska plattformen och moderniseringen av arbetsstationerna. Nyinstallationen av ekonomisystemet som är gemensamt för ÅHS och landskapsregeringen i övrigt är det första systemet som är driftsatt på den nya plattformen. Arbetet med att förnya och kvalitetssäkra såväl den tekniska plattformen som de applikationer som används fortsätter under de närmaste åren i samarbete inom Åda Ab.
Lönesättningen:
Lönesättningen inom ÅHS var föremål för revisorernas granskning år 2012. I arbetet har konstaterats att ett byte av personaladministrativt system är en grundförutsättning för en långsiktig utveckling av anställningsprocessen.
Budgetuppföljning:
Av granskningen år 2012 framgår det också att det är styrelsen som har det ekonomiska ansvaret i enlighet med LL om hälso- och sjukvården § 4 där det stadgas om styrelsens uppgifter, vilket enligt punkt 2 är att kontinuerligt följa upp hur budgeten förverkligas. Budgetuppföljningen sker regelmässigt till styrelsen en gång per månad då även en prognos presenteras månatligen från och med mars månad.
Landskapets pensionssystem
I Landskapsrevisionens berättelse över effektivitetsrevisionen år 2014 ingår i förkortad form även granskningen av landskapets pensionssystem över vilken det tidigare lämnats en separat granskningsrapport (Gr 1/2013-2014). Rapporten har tillsammans med landskapsregeringens svar i anledning av denna behandlats av lagtinget och antecknats till kännedom i januari 2015.
Landskapsregeringen hänvisar till sitt tidigare svar och konstaterar att åtgärder planeras och vidtas i enlighet med svaret och med beaktande av vad de synpunkter som kom fram under lagtingsbehandlingen kan ge anledning till. Därtill kan nämnas att landskapsregeringen i april avlämnat ett lagförslag avseende lagtingsledamöternas pensionsförmåner.
Kontroll och revisionsprocesserna inom Ålands landsbygdsutvecklingsprogram
Landskapsrevisionen har under hösten 2014 och vintern 2015 genomfört en effektivitetsgranskning av kontroll- och revisionsprocessen inom Ålands landsbygdsutvecklingsprogram för vilken redogörs i berättelsen.
Landskapsregeringen konstaterar att systemet kring administrationen av landsbygdsutvecklingsprogrammet bygger på kommissionens relativt komplicerade ackrediteringsregler gällande utbetalande organ utgående från rådets förordning 1306/2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken. Systemet bygger på att landskapsregeringen, när det gäller utbetalning av stöd från jordbruksfonden, är ett delegerat organ inom det utbetalande organet. Landskapsregeringen handhar enligt systemet internkontroll och kontroller i förhållande till stödmottagare. Landsbygdsverket är ansvarigt för övervakningen av kontrollerna samt revisionen i egenskap av ansvarigt utbetalningsställe inom landsbygdsutvecklingsprogrammet.
Landskapsrevisionen konstaterar i slutsatserna från revisionen att inga revisioner skett inom programmet samt att man inom Landsbygdsverket uppgett att man borde diskutera hur systemrevisioner och granskningar ska organiseras. Detta anser Landskapsrevisionen att kan tyda på avtalet mellan att ansvaret för kontrollerna är oklart och att det finns ett uppenbart behov av att diskutera och förtydliga revisionsuppgifternas fördelning och omfattning.
Landskapsregeringen framhåller, liksom det konstateras i rapporten, att systemet är väldokumenterat och löpande granskas av ett attesterande organ samt följs upp två gånger per år vid möten med Landsbygdsverkets ledning som representerar det utbetalande organet i Finland. Det kan finnas skäl att förtydligöra att det är Landsbygdsverket som i egenskap av det utbetalande organet svarar för att landsbygdsfondens medel sköts oklanderligt. Landsbygdsverket är ansvarigt för den interna kontrollen inom det utbetalande organet gentemot europeiska kommissionen och därför ingår de utbetalningar som görs vid landskapsregeringen i det kontrollurval den interna kontrollenheten vid landsbygdsverket gör. I det fall landskapsregeringens utbetalningar uttas till kontroll så utförs kontrollen i enlighet med det i revisionsrapporten nämnda avtalet av ett utomstående organ (upphandlad revisor) eller av det attesterande organet, dvs. oberoende av landsbygdsverket. Detta förfarande är utarbetat för att utbetalande organet skall kunna ansvara för kontrollen i programmet utan att en riksmyndighet i strid med självstyrelselagen skulle genomföra inspektioner vid landskapsregeringen. Landskapsregeringen uppfattar att ansvarsfrågan i förhållandet mellan landsbygdsverket och landskapsregeringen är tydligt reglerade i överenskommelseförordning och avtal kring detta samarbete och landskapsregeringen konstaterar ytterligare att landskapsregeringen inte har mandat enligt avtalet att påverka storleken av urvalet. Landskapsregeringen kan emellertid diskutera både ansvarsförhållande och urvalet vid de återkommande utvärderingsmötena med Landsbygdsverket för att ytterligare klargöra och höja kvalitet i systemet.
I Landskapsrevisionens berättelse konstateras även att vid administrationen av kontrollerna har koordinatorn vid näringsavdelningen en nyckelposition och att det saknas back-up i tillräcklig hög grad för denna person. Landskapsregeringen konstaterar att allmänna förvaltningen i många avseende är en liten administration som skall genomföra sitt uppdrag på ett kostnadseffektivt sätt och samtidigt bibehålla hög kvalitet. Inom förvaltningen är det inget unikt att enskilda tjänster utgör nyckelpositioner på det sätt som beskrivs i revisionsrapporten. Enskildas kompetens är viktiga samtidigt som det inte är rimligt i alla lägen med fullständiga back-up system. I det här fallet är det byråchefen vid jordbruksbyrån som har ansvaret för att upprätthålla funktionen och bemanning av denna i enlighet med förvaltningens organisatoriska uppbyggnad. För att säkerställa kvaliteten och att funktioner som upprätthålls av nyckelpersoner fungerar vid eventuella störningar är det viktigt att dylika positioners uppgifter är väldokumenterade och välorganiserade så att en ersättare relativt snabbt kan sättas in i arbetsuppgifterna. Det omfattande regelverket och dokumentationen kring denna funktion gör att de risker som finns kan hanteras relativt väl i det fall som det nu är fråga om. Landskapsregeringen avser ytterligare utveckla dokumentationen i systembeskrivningen specifikt gällande urval för kontroll av projektstöd. Ett löpande utvecklingsarbete genomförs också för att höja kvaliteten och säkerheten inom administrationen av programmet innefattande även uppgifter knutna till denna funktion. Som exempel genomförs nu ett utvecklingsarbete kring ett nytt utbetalningssystem av stöden som inkluderar en automatisering av rapporteringsarbetet och urvalsarbetet vid övervakningen av åtgärderna inom programmet.
Sjötrafiken
I Landskapsrevisionens berättelse över effektivitetsrevisionen ingår en granskning av sjötrafiken som redogör för de motiv landskapsregeringen haft för att genomföra driftsprivatiseringar och relaterar en del händelser och förlopp i anslutning till detta under de senaste åren.
I anledning av granskingen och de slutsatser som framförs i den finns anledning att göra en del påpekanden enligt nedanstående.
Rederiverksamhet och driftsprivatisering
Anställningsförhållandena rörande den person som varit anställd bl.a. som rederichef och projektledare utreddes av internrevisonen år 2012. Anställningsförhållandet är avslutat sen ett år tillbaka och den kritik som framförts har beaktats.
Ökad effektivitet genom personalneddragning
Det är för landskapsregeringen oklart hur Landskapsrevisionen kommit fram till att en minskad personalstyrka på avdelningen skulle öka dess effektivitet. Den tabell över personalutvecklingen inom trafikavdelningen som finns i landskapsrevisionens rapport omfattar avdelningens tjänstemän, såväl ordinarie som tillfälligt anställda, samt arbetstagarna vid lagret i Möckelö. Hälften av ökningen avser tillfälliga projektinsatser inom oljeskydd och kortrutt, medan den andra hälften av ökningen hänför sig ombildning av tillfälligt vakanta tjänster till följd av indelningen i beställare och utförare och den ökade arbetsbelastning som uppstår på grund av att den andel av verksamheten som sköts via upphandling har ökats. Upphandling är totalekonomiskt fördelaktigt men ställer krav på noggrannhet såväl i upphandlingsskedet som i den löpande uppföljningen.
Under den granskade perioden har avdelningen fått administrativa uppgifter från andra avdelningar och minskat arbetstagarna inom avdelningen med drygt 60 personer.
Landskapsregeringen har uppfattningen att belastningen vid avdelningen är hög inom det Landskapsrevisionen kallar administrationen och att den har svårigheter att med de befintliga personalresurserna hinna utföra de uppdrag som tilldelas. Detta har även Landskapsrevisionen tidigare konstaterat och omständigheten kan noteras i verksamhetsberättelserna. Eftersom avdelningen hanterar stora penningvärden har det tvärt om framförts att en något större personalstyrka kunde bli mer effektiv och att tillräckliga resurser för planering och uppföljning av avtal mm totalekonomiskt skulle löna sig. En indikation på att arbetsbelastningen upplevs som hög är att avdelningen har den lägsta andelen administrativ personal som omvandlar semesterpenning till ledig tid och att flextidssystemet visar att en stor del av tjänstemännen ligger på det maximala flextidskontot om 40 timmar och därmed utför arbete utan att ta ut övertid. Även övertidssaldona är de högsta i förvaltningen.
Landskapsregeringen tar mot denna bakgrund gärna ta del av den analys som ligger till grund för Landskapsrevisionens åsikt.
Boknings- och biljetteringssystem
Behovet av att utveckla boknings- och biljetteringssystemet vid Ålandstrafiken har identifierats och medel har beviljats i budget för år 2014 för ändamålet. Ett första utkast till funktionsbeskrivning på har tagits fram, och så fort resurser på avdelningen kan frigöras från än mer prioriterade uppgifter kommer ett starkare grepp om detta utvecklingsprojekt att tas.
Nytt tonnage
Det är välkänt att det finns många åsikter om för- och nackdelar med olika typer av fartyg, men eftersom landskapsregeringen inte haft tillfälle att presentera sina jämförelser och analyser för Landskapsrevisionen och inte har kännedom om vilka grunder Landskapsrevisionen har för sitt ifrågasättande av den fartygstyp landskapsregeringen gått in för avser landskapsregeringen inte att på den grunden ompröva sitt ställningstagande.
Tunnel till Föglö
Det är för landskapsregeringen oklart vilket underlag Landskapsrevisionen har för att åter lyfta frågan om en tunnel till Föglö. Det står klart att det tekniskt går det att bygga en tunnel till Föglö enligt en nordliga eller en sydlig linjedragning, beaktande ett flertal aspekter. Landskapsregeringen har dock valt att i detta skede inte lägga ytterligare resurser på ett tunnelalternativ då ingetdera alternativ utgående från den kunskap som nu finns om kostnaderna är ekonomiskt försvarbart.
Landskapsregeringen konstaterar att den fasta förbindelse mellan Bodkaröjen och Bråttö som utreddes i det södra tunnelalternativet inte kan förverkligas då de nya vägdragningarna på Bodkaröjen förstör biotoper skyddade inom Natura 2000. Om en fast förbindelse till Föglö i den regionen ska vara ett gångbart alternativ måste en ny tunnelsträckning tas fram.