Landskapsrevisorernas berättelse 1/2008-2009
| |
| ||
| Ålands lagting | BERÄTTELSE nr 1/2008-2009 | ||
|
| Datum |
| |
| Landskapsrevisorerna | 2009-08-31 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Landskapsrevisorernas berättelse för år 2008
· Bilaga 1: Audiator-Utvecklings ÅHS-rapport
De för finansåret 2008 valda landskapsrevisorerna får härmed till lagtinget avge den i 12 § landskapslagen (1996:7) om landskapsrevisionen avsedda revisionsberättelsen.
| Mariehamn den 31 augusti 2009 | |
|
Anthonio Salminen |
Sune Eriksson |
|
| |
|
Rolf Granlund |
Monica Häggblom |
|
|
|
INNEHÅLL
Landskapsrevisorernas berättelse för år 2008
Landskapsrevisorer för finansåret 2008
Landskapsrevisorernas studiebesök och övriga kontakter
Kansliavdelningens förvaltningsområde
Granskning av förvaltningschefen
Jordförvärvs- och näringsrättsreglerna för juridiska personer
Sjukfrånvaron inom förvaltningen
Regler om rekrytering av personal
Stöd för främjande av bostadsproduktion
Finansavdelningens förvaltningsområde
Budgetförverkligandet i sammandrag för år 2008
Jämförelse mellan 2008 års budget och bokslut - avvikelser från budgeten
Bokslutets inkomster och deras nivå
Jämförelse mellan 2008 och 2007 års bokslut – budgetens förverkligande
Reserveringar av budgetutgifter och –inkomster
Målformuleringar i budgeten och redovisningen av dem i berättelsen
Landskapets Ålands pensionsfond och pensionssystemet
Avräkningsgrunden enligt självstyrelselagen
Nordiskt avtal för att undvika dubbelbeskattning av inkomst och förmögenhet
Social- och miljöavdelningens förvaltningsområde
Barnomsorgslagen för landskapet Åland - barnomsorgstaxor
Ålands hälso- och sjukvårds organisation
Utbildnings- och kulturavdelningens förvaltningsområde
Stöd till kulturhistoriskt värdefulla byggnader - Bio Savoy
Näringsavdelningens förvaltningsområde
Näringsavdelningens förvaltningsstruktur
Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet, Ams
Trafikavdelningens förvaltningsområde
Trafiktaxor och tidtabeller för bussar och skärgårdstrafiken
Självstyrelselagen - Grundlagen
Ålands diskrimineringsombudsman
Landskapsrevisorernas berättelse för år 2008
Landskapsrevisorer för finansåret 2008
Lagtinget valde den 17 mars 2008 i enlighet med bestämmelserna i landskapslagen (1996:7) om landskapsrevisionen till ordinarie revisorer för finansåret 2008 fil.kand. Anthonio Salminen från Mariehamn, f.d. lantrådet Sune Eriksson från Lemland, konsuln Rolf Granlund från Mariehamn och merkonom Monica Häggblom från Eckerö. Till ersättare valdes samtidigt merkonomen Eva Törnroos från Mariehamn och företagsekonomen Runa-Lisa Jansson från Saltvik.
Landskapsrevisorerna valde till sin ordförande för finansåret 2008 revisorn Anthonio Salminen.
Som revisorernas sekreterare har fungerat biträdande lagtingsdirektören Marine Holm-Johansson. Landskapsregeringens revisionsbyrå har enligt bestämmelserna i 3 § 2 mom. landskapslagen (1996:8) om landskapsstyrelsens revisionsbyrå bistått landskapsrevisorerna med vissa utredningsuppdrag. Utformningen av berättelsen har handhafts av Marine Holm-Johansson med visst bistånd av ledande revisorn Agneta Mannberg-Jansson och interna revisorn Leif Holländer (OFR).
Ordföranden Anthonio Salminen har med hänvisning till god revisionssed och jäv inte deltagit i behandlingen av avsnittet om näringsavdelningens förvaltningsstruktur och stöd för främjande av bostadsproduktion. Ledamoten Sune Eriksson har med samma motivering inte deltagit i behandlingen av avsnittet om stöd för främjande av bostadsproduktion.
Landskapsrevisorernas studiebesök och övriga kontakter
Under revisionsarbetets gång har revisorerna företagit ett studiebesök till Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet (Ams).
Revisorerna har anlitat företaget Audiator-Utveckling för en utvärdering av Ålands hälso- och sjukvårds (ÅHS) organisation.
Revisionsarbetet
Enligt 2 § 2 mom. landskapslagen om landskapsrevisionen skall revisorerna konstatera om
a) landskapets rätt och bästa har tillgodosetts,
b) verksamheten har bedrivits ekonomiskt och effektivt samt att formulerade mål och lagtingsbeslut uppfyllts,
c) redovisningen av medelsförvaltning och resursanvändning gjorts på ett tillförlitligt sätt samt om
d) förvaltningen i övrigt handhafts i enlighet med lag och gällande bestämmelser.
Landskapsrevisorerna har enligt 10 § rätt att granska beviljandet, användningen av och tillsynen över lån och bidrag som betalats av EG:s medel samt av EG ställda säkerheter.
I revisionsberättelsen skall enligt 12 § upptas
a) allmänna uppgifter om utförda granskningar och inspektioner,
b) om budgeten iakttagits och i den formulerade mål förverkligats,
c) på vilket sätt den interna övervakningen har ordnats och om den är tillräcklig,
d) om uppgifterna i bokslutet är riktiga och ger tillräcklig information,
e) uppgifter om hur ägarinflytandet använts i bolag som landskapet helt äger eller har aktiemajoritet i,
f) under revisionen gjorda iakttagelser och dess konsekvenser samt anmärkningar mot landskapsstyrelsen eller dess förvaltningsbeslut till den del revisionen givit anledning till detta,
g) förslag till åtgärder som anses vara påkallade,
h) uppgifter om åtgärder för att avhjälpa av landskapsrevisorerna tidigare påtalade missförhållanden samt om dessa åtgärder anses vara tillräckliga samt
i) övriga av revisionsverksamheten föranledda ärenden.
Revisorernas granskningsarbete har i huvudsak ägt rum i lagtingets lokaliteter under tiden 20 augusti 2008 – 31 augusti 2009.
Till grund för granskningen har lagts landskapsregeringens förvaltningsberättelse, landskapsregeringens protokoll från plenum och enskilda föredragningar liksom från tjänstemannaföredragningar, finansavdelningens räkenskapshandlingar, landskapets budget och bokslut, protokoll från vissa bolag som underlyder landskapsrevisorernas granskning, akter i olika ärenden samt särskilda skriftliga förfrågningar och utredningar. Landskapsrevisorerna har i samband med sitt granskningsarbete hört talmannen Roger Nordlund, lantrådet Viveka Eriksson, tidigare administrationschefen Susanne Björkholm, lagtingsledamoten Gun Carlson, styrelsemedlemmen Fjalar Eklund i Ål.yrkesbilägarförening, lagberedaren Olle Ekström, avdelningschefen Yvonne Eliasson, finanschefen Dan E.Eriksson, landskapsregeringsledamoten Roger Eriksson, bostadslåneinspektören Sten Eriksson, specialsakkunnige Håkan Fant vid Audiator-Utveckling, vicehäradshövding Christer Jansson, vicetalman Gunnar Jansson, VD Christer Johansson för Norra Ålands Industrihus, avdelningschefen Linnea Johansson, VD Jan Kahlroth för Kraftnät Åland Ab, avdelningschefen Niklas Karlman, verksamhetsledaren för Mise Fredrik Karlssson, lagberedningschefen Lars Karlsson, landskapsregeringsledamoten Runar Karlsson, miljöingenjören Mona Kårebring-Olofsson, landshövding Peter Lindbäck, ordföranden Christer Lindén och sekreteraren Leif Wärners i Mariehamns Åkeriförening r.f., förbundsdirektören Sigurd Lindvall, landskapsregeringsledamoten Britt Lundberg, enhetschefen Geir Lundberg vid Williams Buss, ledande revisorn Agneta Mannberg-Jansson, landskapsregeringsledamoten Jan-Erik Mattsson, säkerhets- och miljöansvarige Henrik Olofsson vid Sundqvist Buss, överantikvarie Elisabeth Palamarz, landskapsregeringsledamoten Mats Perämaa, socialinspektören Ulla Rindler-Wrede, avdelningschefen Carina Strand, administrationschefen Anna Selander, förvaltningschefen Arne Selander, vik. EU-enhetschefen Sören Silverström, landskapsregeringsledamoten Katrin Sjögren, ordföranden i diskrimineringsnämnden Pekka Tuominen och myndighetschefen för Ams Casper Wrede.
Landskapsrevisorerna har i anslutning till granskningen besökt Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet.
Kansliavdelningens förvaltningsområde
Allmänna byrån
Granskning av förvaltningschefen
I revisorernas berättelse för 2007 tog revisorerna upp frågan om granskningen av förvaltningschefens åtgärder. Det noterades bl.a. att förvaltningschefens ställning som ledande tjänsteman i förhållande till avdelningscheferna och lagberedningschefen tydliggörs i landskapslagen om Ålands landskapsregerings allmänna förvaltning. Det regleras tydligt i lagen att förvaltningschefen ska handlägga ärenden som gäller uppsägning, förflyttning och omplacering av avdelningschef eller disciplinära åtgärder mot en avdelningschef. I lagen regleras inte vem som ska handlägga motsvarande ärenden som gäller förvaltningschefen. Förvaltningschefen får sägas upp då han eller hon förlorar landskapsregeringens förtroende och en avdelningschef då det med hänsyn till tjänstens natur finns ett godtagbart och motiverat skäl till uppsägningen.
Landskapsregeringen fattade under 2008 ett beslut om att en granskning skulle göras av en åtgärd som vidtagits av förvaltningschefen. Lagberedningschefen gavs i uppdrag att utreda ärendet och sammanställa en rapport med de slutsatser som han kom fram till. Rapporten tillställdes landskapsregeringen och gavs också till landskapsrevisorerna för kännedom. Landskapsregeringen beslöt utgående från rapporten att det inte förelåg någon anledning att vidta någon åtgärd på grund av förvaltningschefens agerande. Landskapsrevisorerna har granskat rapporten och kommit till samma slutsats.
Det finns inte några lagliga hinder mot att landskapsregeringen bemyndigar lagberedningschefen att i ett enskilt fall verkställa en granskning av förvaltningschefens handläggning av ett ärende, men mot bakgrund av förvaltningschefens och lagberedningschefens ställning inom förvaltningen kan förfaringssättet ifrågasättas. Landskapsrevisorerna är för närvarande det enda organ som är fristående och oberoende av landskapsregeringen och som är behörigt att granska förvaltningschefen.
Det konstateras att lagstiftningen fortsättningsvis inte ger några uttryckliga anvisningar om hur granskningen av åtgärder vidtagna av förvaltningschefen ska handläggas. Revisorerna upprepar sina ställningstaganden från 2007-års berättelse. "Revisorerna noterar att det saknas landskapslagstiftning eller annan reglering om hur granskningen av landskapets förvaltningschef ska handläggas. Detta är enligt revisorernas mening ett problem som ur praktisk synvinkel inte är att betrakta som omfattande men som är allvarligt ur principiell synvinkel eftersom det ytterst handlar om rättssäkerhet och tilltro till hur landskapsregeringen följer gällande lagar och regler." Landskapsregeringen bör därför tillse att uttryckliga bestämmelser antas om hur granskningen av förvaltningschefens tjänsteutövning ska genomföras.
Jordförvärvs- och näringsrättsreglerna för juridiska personer
Jordförvärvsrättens och näringsrättens bakgrund och syfte
Jordförvärvsrätten och näringsrätten utgör grundläggande element i självstyrelsesystemet och kan sägas vara delar av Ålands konstitution. Jordförvärvsrätten kan direkt härledas från Nationernas förbunds beslut och Ålandsöverenskommelsen från 1921. Syftet var att säkerställa och garantera Ålandsöarnas befolkning bevarandet av dess svenska språk, kultur och lokala traditioner. NF:s beslut säger att "De nya garantier, som böra inflyta i självstyrelselagen, böra särskilt avse att bibehålla det svenska språket i skolorna, att bevara jordegendomen i invånarnas händer, att inom rimliga gränser fastställa inflyttade personers förvärvande av rösträtt och att säkerställa att till landshövding utnämnes en person, som åtnjuter befolkningens förtroende." För en närmare redogörelse av jordförvärvsrätten och näringsrättens bakgrund, syfte och utveckling hänvisas till ÅUS 2009:4.
Först i 1951-års självstyrelselag infördes begreppet hembygdsrätt i lag. Samtidigt lagstiftades första gången om näringsrätt. Näringsrätten och jordförvärsrätten knöts till hembygdsrätten så att en fysisk person som innehade hembygdsrätt hade både näringsrätt och jordförvärvsrätt.
Näringsrätt med stöd av lag gavs också en person som inte hade hembygdsrätt men som under fem år utan avbrott haft sitt egentliga bo och hemvist i landskapet. Bolag, andelslag, förening, annan sammanslutning eller stiftelse, som hade laglig hemort i landskapet och vars alla styrelsemedlemmar var sådana personer som hade näringsrätt med stöd av lag, erhöll näringsrätt. Landskapsstyrelsen kunde i andra fall än dessa efter prövning i varje särskilt fall lämna tillstånd till näringsutövning. Näringsrättens syfte var enligt motiven att skänka Ålandsbefolkningen full trygghet på nationalitetsskyddets område.
Juridiska personers rätt att förvärva jord - lagstiftningen
Om rätten att förvärva jord regleras i självstyrelselagen, jordförvärvslagen för Åland och landskapslag om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd (2003/68).
Jordförvärsrätten för juridiska personer regleras närmare i nämnda landskapslags 9 § enligt följande:
En näringsidkare har för sin egentliga näringsutövning jordförvärvsrätt om näringsidkaren är
1) en fysisk person som har näringsrätt med stöd av 3 § landskapslagen om rätt att utöva näring (47/1996) eller
2) en juridisk person som har beviljats näringsrätt med stöd av 4 § nämnda lag, har sin hemort i landskapet och vars samtliga bolagsmän eller styrelsemedlemmar har hembygdsrätt eller utan avbrott varit bosatta i landskapet under minst fem år.
I 1 mom. avsedd jordförvärvsrätt gäller endast tomter som är avsatta för näringsutövning i stads- eller byggnadsplan enligt byggnadslagen för landskapet Åland (61/1979).
Bestämmelserna i 1 mom. tillämpas inte i fråga om en juridisk person som har beviljats näringsrätt som avser viss tid.
Det konstateras att de bolag som uppfyller förutsättningarna i 9 § har rätt att utan föregående ansökan om jordförvärvstillstånd äga och besitta fastigheter för sin egentliga näringsutövning. Dessa har direkt med stöd av lagen jordförvärvsrätt. Ett förvärv kommer därför inte under landskapsregeringens prövning utan ett bolag som uppfyller kraven kan med hänvisande till bestämmelsen söka och erhålla lagfart hos tingsrätten. Det är således tingsrätten som prövar om förutsättningarna för förvärv föreligger.
Av förarbetena till bestämmelsen framgår att landskapsregeringen föreslog (FR 20/2001-2002) att näringsidkare skulle ha jordförvärvsrätt "för sin näringsutövning". Lagutskottet (bet.nr 15/2001-2002) föreslog att uttrycket skulle preciseras ytterligare till att avse näringsidkarens "egentliga" näringsutövning. Lagutskottet motiverade detta enligt följande: "Med detta vill utskottet understryka att jordförvärvsrätten skall avse sådana tomter som näringsidkaren behöver för sin produktion, administration, lagerhållning eller liknande som direkt ansluter sig till den verksamhet som framgår av näringsanmälan, bolagsavtal eller bolagsordning. Jordförvärvsrätt skall exempelvis inte anses föreligga för anskaffande av tomter för personalens rekreation eller liknande syften."
När det gäller juridiska personer som inte uppfyller bestämmelserna 9 § så säger 13 § samma lag:
Juridiska personer som inte har jordförvärvsrätt med stöd av 2 kap. kan, efter prövning i varje enskilt fall, beviljas jordförvärvstillstånd av landskapsstyrelsen.
Jordförvärvstillstånd som avses i 1 mom. kan förenas med villkor på det sätt som bestäms i 8 § jordförvärvslagen för Åland.
LL om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd föreskriver inte närmare om vilka förutsättningar som ska föreligga för att landskapsregeringen ska bevilja en ansökan. Landskapsregeringen har med stöd av en delegeringsbestämmelse i lagen antagit närmare bestämmelser i en förordning om dessa förutsättningar.
I landskapsregeringens framställning sägs att "De juridiska personer som inte utövar näring eller som utövar näring men inte förvärvar egendom för den egentliga näringsutövningen bör endast kunna förvärva fast egendom med stöd av jordförvärvstillstånd, som landskapsstyrelsen beviljar efter prövning. Vidare sägs att "Vid tillståndsprövningen är det lämpligt att landskapsstyrelsen gynnar sådana juridiska personer som har hemort i landskapet och vars bolagsmän eller styrelsemedlemmar har hembygdsrätt eller är fast bosatta i landskapet sedan minst fem år tillbaka. Det kan även finnas andra skäl för jordförvärvstillstånd. En helhetsbedömning bör ske vid tillståndsförfarandet." I framställningen påminns om möjligheten att förena ett tillstånd med villkor enligt 8 § jordförvärvslagen. Enligt denna bestämmelse kan ett villkor vara att fastigheten inte utan landskapsregeringens medgivande får användas för annat ändamål än som anges i ansökan.
Landskapsförordningen om jordförvärvstillstånd
I 6 § landskapsförordning om jordförvärvstillstånd (2003/70) sägs om förutsättningarna att erhålla jordförvärvstillstånd för juridiska personer:
Jordförvärvstillstånd kan beviljas när samtliga följande förutsättningar är uppfyllda:
1) Sökanden har oavbrutet sedan den bildades eller i minst fem år haft sin hemort i landskapet Åland.
2) Markområdet är lämpligt för den verksamhet som sökanden bedriver.
3) Minst två tredjedelar av bolagsmännen eller styrelsemedlemmarna har åländsk hembygdsrätt eller är fast bosatta i landskapet sedan minst fem år
tillbaka.
Om det inte finns särskilda skäl däremot skall jordförvärvstillstånd
beviljas när samtliga följande förutsättningar är uppfyllda:
1) Sökanden har oavbrutet sedan den bildades eller i minst fem år haft sin hemort i landskapet Åland.
2) Samtliga bolagsmän eller styrelsemedlemmar har åländsk hembygdsrätt eller är fast bosatta i landskapet sedan minst fem år tillbaka.
När det gäller bolag under bildning sägs i 7 §: Juridisk person som håller på att bildas kan beviljas jordförvärvstillstånd endast om särskilda skäl föreligger.
Ärenden om jordförvärvstillstånd för juridiska personer
Revisorerna har begärt in uppgifter om de senaste årens ärenden som landskapsregeringen handlagt och som gällt juridiska personers jordförvärvstillstånd.
År 2006 fattades 44 beslut gällande juridiska personers rätt att äga och
besitta fast egendom i landskapet Åland. Landskapsrevisorerna har informerats om att inget av de 44 jordförvärvstillstånden förefaller ha beviljats för fritidsändamål. I ett ärende framkommer dock inte användningsändamålet av handlingarna. I ett annat ärende uppges syftet med ett legoavtal vara "investering i affärsbyggnad".
År 2007 fattades 51 beslut gällande juridiska personers rätt att äga och
besitta fast egendom i landskapet Åland. I två av ärendena avslogs ansökningarna. I ett framgår inte användningsändamålet av handlingarna. Av de övriga 48 ärendena gällde fyra förvärv för rekreation/fritidsbruk. I ett av dessa uppgavs även skogsbruk som syfte.
År 2008 fattades 54 beslut gällande juridiska personers rätt att äga och
besitta fast egendom i landskapet Åland. Två av besluten gällde emellertid samma fastighetsöverlåtelse. I ett ärende avslogs ansökan. Ett ärende gällde uttryckligen fritidsbruk. I två ärenden framgår det inte av handlingarna om användningsområdet blir fritidsbruk eller fast bosättning. I det s.k. Havsviddenärendet är markområdet i blandad användning, dvs. fritidsbruk och egentlig näringsverksamhet.
Näringsrätt för juridiska personer
Bestämmelser om begränsningar i rätten att utöva näring finns i landskapslagen om rätt att utöva näring i landskapet Åland (1996/47). Lagen skiljer mellan näringrätt med stöd av lag och beviljad näringsrätt. Juridiska personer som har hemort i landskapet och vars samtliga bolagsmän eller styrelsemedlemmar har hembygdsrätt eller utan avbrott har varit bosatta i landskapet under minst fem år kan inte utan särskilda skäl förvägras näringsrätt. Näringsrätten kan avse viss tid eller viss näring och kan beviljas på de villkor som landskapsregeringen anser vara nödvändiga.
Enligt landskapsstyrelsens motiveringar till lagen (FR 40/1993-94) är avsikten att begränsa utomstående näringsidkares möjligheter på ett osunt sätt konkurrera med åländska näringsidkare i syfte att förstärka nationalitetsskyddet och bevara samhällsbalansen dels bibehålla ett livskraftigt näringsliv i landskapet, vilket gynnar såväl landskapets konsumenter som näringsidkare. I lagtingets näringsutskotts betänkande kommenteras denna mening i framställningen. Näringsutskottet förtydligar att begränsningarna i rätten att idka näring inte primärt ska utnyttjas i konkurrensbegränsande syfte. Utskottet hänvisade till landskapsstyrelsens tillståndsprinciper enligt vilka näringsrätt kan förvägras av konkurrensskäl endast om den tilltänkta näringsverksamheten står i konflikt med det åländska nationalitetsskyddet genom att äventyra en fungerande, konkurrensmättad marknad eller näringsgren.
Landskapsregeringen antog år 1999 principer för behandling av tillståndsgivning gällande näringsutövning, etableringsrätt och rätt att tillhandahålla tjänster på Åland för fysiska personer som inte har åländsk hembygdsrätt eller har varit fast bosatta på Åland i fem år samt för juridiska personer. Följande kriterier krävs för beviljande i fråga om juridiska personer :
a) som huvudregel ska minst 2/3 av styrelsemedlemmarna respektive bolagsmännen ha åländsk hembygdsrätt alternativt utan avbrott ha varit bosatta på Åland under minst fem år
b) att ovannämnda styrelsemedlemmar respektive bolagsmän har anknytning till bolaget, exempelvis i form av branschkännedom eller annan för bolaget viktig sakkunskap,
c) att bolaget har hemort på Åland,
d) att bolaget fysiskt är lokaliserat till Åland i form av exempelvis produktionsanläggning, fabrik, lager eller annan för näringsutövaren central funktion,
e) att lokala resurser, exempelvis lokal arbetskraft, lokala tjänster och lokala råvaror används i verksamheten, samt
f) att betydande förädling av varor och tjänster sker lokalt på Åland.
Tillfällig näringsrätt beviljas framom permanent. Vid beviljande av s.k. tillfälliga tillstånd kan landskapsstyrelsen frångå kravet om hemort, styrelsens och bolagsmännens sammansättning, lokal etablering och anlitandet av lokal arbetskraft om det med beaktande av det allmänna samhällsintresset (näringsutövare, beställare, konsumenter, löntagare m.fl.) kan anses påkallat.
Även om kriterierna ovan är uppfyllda kan tillstånd förvägras om den tilltänkta verksamheten på något sätt kan anses stå i konflikt med det åländska nationalitetsskyddet; exempelvis genom att hota språkbalansen eller genom att äventyra en fungerande, konkurrensmättad marknad eller näringsgren. På motsvarande sätt kan tillstånd förvägras om ingen egentlig verksamhet bedrivs på Åland. Vid beviljande av tillstånd kan landskapsstyrelsen foga villkor till tillståndet i syfte att upprätthålla nationalitetsskyddet.
Revisorerna har för granskningen begärt in vissa utvalda beslut om beviljande respektive avslag av ansökningar om näringstillstånd. Revisorerna har fått uppfattningen att landskapsregeringen i vissa fall har bortsett från de antagna principerna och inte fäst tillräcklig vikt vid kriterierna och principen om att näringsutövningen ska handhas av lokalbefolkningen. Granskningen har även visat att reglerna om tillfällig näringsrätt är otydliga och att resultatet av en ansökan blir svår att förutse. Enligt revisorerna är det viktigt att reglerna tillämpas lika för alla.
Revisorernas överväganden och synpunkter
Landskapslagen om jordförvärvsrätt och jordförvärvstillstånd ger landskapsregeringen vida ramar att bevilja juridiska personers ansökningar om jordförvärvstillstånd (13 §). Landskapsregeringen är vid denna prövning inte bundna av några motsvarande kriterier som ska föreligga för jordförvärvsrätt enligt 9 §. Inte ens i förarbetena till lagen från 2003 talas om vilka syften med jordförvärvet som är godtagbara för att tillstånd ska beviljas.
Landskapsregeringen har ändå i förordningen indirekt förtydligat detta. Enligt 6 § 2 punkten ska markområdet vara lämpligt för den verksamhet som sökanden bedriver.
Revisorerna har vid granskningen tagit del av beslut där det direkt av ansökan framgår att den juridiska personen avser att uppföra samt äga och försälja aktier som berättigar till frididshus. Husen uppförs nära stranden. Samtidigt finns det andra ärenden där det inte framgår för vilket syfte eller vilken användning markområdet har införskaffats. Dessa omständigheter ger en något otydlig bild av landskapsregeringens praxis och linje i jordförvärvsärenden. En bidragande orsak är att det inte har förts sådana register över jordförvärvstillstånden ur vilket statistiska uppgifter smidigt skulle kunna begäras. Det konstateras att detta även försvårar landskapsregeringens egen uppföljning av ärendena samt eventuella villkor som knutits till tillstånden.
Jordförvärvslagens syfte är att förverkliga den åländska befolkningens rätt till jordbesittningen på Åland. Revisorerna anser att lagstiftarens målsättning kunde främjas av att landskapsregeringen oftare använde sig av möjligheten att knyta villkor till jordförvärvstillstånden. Landskapsregeringen bör samtidigt skapa rutiner för att följa upp givna jordförvärvstillstånd och kontrollera att förutsättningarna för förvärv fortfarande föreligger och att eventuella villkor beträffande användning följs. Huruvida ett bolags jordförvärv används för den egentliga näringsutövningen kunde ägnas mer uppmärksamhet.
Uppföljningen förutsätter att besluten och övriga handlingar i ärendet dokumenteras och registreras på ett ändamålsenligt sätt. Målsättningen bör vara att skapa tillförlitliga och heltäckande register över juridiska personers jordägande på Åland.
När det gäller näringsrätt anser revisorerna att landskapsregeringen bör fästa större vikt vid kriterierna i sitt eget principbeslut om tillståndsgivningen. Med hänvisning till de sökandes rättssäkerhet bör de omständigheter och grunder som varit avgörande för prövningen tydligare framgå av beslutet.
Landskapsregeringen tillsatte den 22 april 2008 en parlamentarisk kommitté med uppdrag att se över tillämpningen av närinsrätts och jordförvärvsbestämmelserna samt hembygdsrätten, särskilt när det gäller kravet på finskt medborgarskap för att erhålla hembygdsrätt. Kommittén avlämnade ett betänkande i april i år. Revisorerna, som har tagit del av betänkandet, delar de synpunkter som förs fram av kommittén. Kommittén föreslår bland annat att landskapsregeringen i samband med behandlingen av juridiska personers ansökningar om jordförvärvstillstånd fastställer klara villkor som syftar till att förhindra överlåtelse av aktier eller andelar som står i strid med jordförvärvslagens syfte. Revisorerna förutsätter att de brister som revisorerna tagit upp i föreliggande berättelse och som också lyfts fram i den parlamentariska kommittén kommer att åtgärdas.
Sjukfrånvaron inom förvaltningen
Landskapets personalbokslut
Personalbokslut uppgörs för landskapets förvaltning sedan år 2004. I samband med budgeten antogs då målsättningen att utveckla statistiken över antalet anställda, sjukfrånvaron m.m. till ett personalbokslut. Ålands hälso- och sjukvård uppgör ett eget personalbokslut. Landskapsregeringens personalbokslut uppgörs på liknande sätt som kommunerna i riket och för statens myndigheter, men i något mindre omfattning. Landskapsregeringens personalbokslut saknar t.ex. uppgifter om personalens utbildningsnivå, satsningar på utbildning och utbildningsdagar för olika yrkeskategorier, satsningar på ledarskap samt rekrytering. Personalboksluten har ofta en funktion för förverkligandet av en antagen personalstrategi som tagits fram till stöd för ledningen och de anställda.
Personalbokslutet består av statistiska data om personalen och information om landskapets personalstruktur, åldersstruktur, beräknade pensionsavgångar, tjänstgöringsstatistik, frånvarostatistik, m.m. Det görs också en viss jämförelse mellan olika enheter inom förvaltningen och mellan kvinnor och män. Personalbokslutet baserar sig på uppgifterna i landskapets lönesystem. Rapporterna tas ut från det s.k. Cognos-rapportsystemet. Personalbokslutet kommer att göras upp regelbundet och statisktiken möjliggör därför återkommande jämförelser över hur viktiga faktorer och förhållanden utvecklar sig t.ex. när det gäller personalens struktur, arbetad tid och frånvaro av olika slag. Personalbokslutets uppgifter kan visa om det finns behov av särskilda insatser för att komma till rätta med olika problem som rör personalen.
Det personalbokslut som uppgörs vid centralförvaltningen skiljer sig från det som görs upp vid ÅHS. Det kan utgöra ett hinder för att ta fram motsvarande information för jämförelser. ÅHS delar bl.a. inte upp all statistik enligt kön. Ett nytt system för rapporteringen planeras att tas i bruk under år 2009.
Frånvarorapportering
I landskapsregeringens personalhandbok anges hur anställda skall förfara vid frånvaro såsom vid sjukdom. Anvisningar om frånvarouppföljningen sändes ut till förvaltningen i samband med att denna överfördes till ett datasystem redan 1993 (brev nr 218 Kpl/25.03.1993).
Särskilda frånvarorapportörer utses avdelningsvis inom landskapsregeringens förvaltning. Motsvarande system finns inom ÅHS, polisen och vid landskapets skolor. Sjukfrånvaro upp till tre dagar behöver inte ansökas och beviljas.
Sjukfrånvaro inom förvaltningen jämfört med hos andra offentliga aktörer
Sjukfrånvaron är en del av den allmänna frånvaron som sker inom området för fördelningen av den totala arbetstiden. Uppgifter i personalrapporter visar följande :
| Arbetsgivare/ | Utförd arbets-tid i % | Frånvaro totalt % (arbetstid totalt =100-utförd arbetstid) | Frånvaro p.g.a. sjukdom och olycksfall % | Sjukfrånvaro i arbetsdagar/årsverke eller anställd | År |
| Ålands landskapsregering exkl ÅHS *) = uppdelad i kvinnor resp. män | *70,5/84,1 | *29,5/15,9 | *3,6/2,2 | 17,9 | 2007 |
| 77,6 | 22,4 | 3,1 | 11,7 | 2008 | |
| ÅHS | 79,0 | 21,0 | 4,0 | 17,1 | 2007 |
| 77,0 | 23 | 5,0 | 19,2 | 2008 | |
| Statskontoret –statsanställda (122.170 årsverken) | 80,7 | 19,3 | - | 9,9 | 2007 |
| 81,0 | 19,0 | - | 9,0 | 2008 | |
| Egentliga Finlands sjukvårdsdistrikt | 71,9 | 28,1 | 4,2 | 15,4 | 2006 |
| 72,9 | 27,1 | 4,4 | 16,2 | 2007 | |
| 72,5 | 27,5 | 4,3 | 15,9 | 2008 | |
| Helsingfors och Nylands sjukvårdsdistrikt | 75,4 | 24,6 | 4,1 | 14,7 | 2006 |
| 81,6 | 18,4 | 2,6 | 14,7 | 2007 | |
| 80,5 | 19,5 | 2,6 | 14,9 | 2008 | |
| Vasa sjukvårdsdistrikt | ej redovisat | ej redovisat | ej redovisat | 13,2 (12,5)* | 2006 |
| 14,6 (13,6)* | 2007 | ||||
| 15,0( 14,2)* | 2008 | ||||
| Helsingfors stad | 75,5 | 24,5 | 5,5 | ej redovisat | 2007 |
| Vasa stad | 77,7 | 22,3 | 3,9 | 13,2 | 2006 |
*) siffran inom parantes anger betalda sjukdagar
I tabellen ovan anges sjukfrånvarons andel i procent av den totala frånvaron och i arbetsdagar/årsverken eller per anställning. Det senare sättet att ange sjukfrånvaron är ett mera exakt mätetal vid jämförelser mellan olika offentliga aktörer.
Jämfört med staten ligger landskapet och ÅHS något högre ifråga om frånvaro och statsförvaltningen har sålunda en högre andel utförd arbetstid. Sjukfrånvaron i dagar per årsverke är också högre för landskapsregeringens förvaltning och ÅHS än för statsanställda även om landskapsregeringens förvaltning för år 2008 skiljer sig med ett mindre belopp än tidigare, så att antalet sjukfrånvarodagar är 2,7 arbetsdagar mera per årsverke jämfört med statsförvaltningen mot 8,0 arbetsdagar mera per årsverke för år 2007. Genomsnittet för sjukfrånvaron 2007 har sänkts till 11,8 i 2008 års berättelse från 17,9 i 2007 års berättelse. Flera av de i berättelsen för år 2008 redovisade genomsnitten för frånvaron under år 2007 är att de inte är sannolika (t.ex. sjukledighetsdagar/anställd redovisas betr. sjötrafiken så att kvinnor =0 och män = 14,5 och snitt = 16,0. För trafik – externa enheter redovisas likaså kvinnor = 0 och män = 14,7 och snitt = 17,6 arbetsdagar). Sålunda har landskapsregeringen fört fram olika uppgifter för år 2007 i berättelserna för år 2007 och 2008, dock utan att ge någon kommentar till varför så skett. Det verkar därför som om uppgifterna från Cognossystemet inte är helt tillförlitliga. Från början av år 2009 kommer ett nytt rapportsystem att tas i bruk.
Enligt tillgängliga uppgifter har ÅHS fler sjukfrånvarodagar per årsverke jämfört med de två stora sjukvårdsdistrikten i riket och jämfört med Vasa sjukvårdsdistrikt. Inom vissa avdelningar inom ÅHS är sjukfrånvaron exceptionellt hög.
Sjukfrånvaro inom landskapets olika enheter
Vid granskningen har också jämförts hur kvinnors och mäns sjukfrånvaro ser ut jämfört med varandra inom landskapet samt hur de olika avdelningarna och enheternas sjukfrånvaro ser ut jämfört med varandra.
Sjukfrånvaro 2005-2007 för samtliga personalgrupper vid landskapsförvaltningen och ÅHS
| År A= LR B= ÅHS | Sjukledighet med full lön i dagar/anställd | Sjukledighet med reducerad lön i dagar/anställd | Sjukledighet utan lön i dagar/anställd | Totalt sjukledighet i dagar /anställd | ||||||||
|
| snitt | kvinnor | män | snitt | kvinnor | män | snitt | kvinnor | män | snitt | kvinnor | män |
| A: 2005 | 8,4 | 10,2 | 7,0 | 2,8 | 2,8 | 2,8 | 0,6 | 0,2 | 0,8 | 11,8 | 3,2 | 10,6 |
| A:2006 | 14,8 | 15,5 | 14,1 | 7,5 | 7,1 | 7,8 | 0,3 | 0,6 | 0,0 | 22,5 | 23,2 | 22,0 |
| A:2007 | 11,1 | 10,2 | 11,9 | 6,3 | 6,7 | 5,9 | 0,5 | 0,3 | 0,7 | 17,9 | 17,3 | *18,6 |
| A:2008 | 8,2 | 8,6 | 7,8 | 2,9 | 2,8 | 3,0 | 0,7 | 0,6 | 0,8 | 11,7 | 11,9 | 11,6 |
| B:2005 |
|
|
| Ej redovisad | ||||||||
| B:2006 |
|
|
| 15,41 | ||||||||
| B:2007 |
|
|
| 17,14 | ||||||||
| B:2008 |
|
|
| 19,23 | ||||||||
*) enligt uppgifterna i 2007 års berättelse
Sjukfrånvaro inom Ålands hälso- och sjukvård - antal dagar per anställd eller årsverke med eller utan läkarintyg - fördelning per enhet
| År | Primärvård | Specialsjukvård | Administration | Försörjning |
| 2005* | 31,1 (Gullåsen = 20,1) | 18,4 | 5,9 | 14,2 |
| 2006** | 16,18 ( 14,2) | 13,06 (10,3) | 15,01 (13,9) | 21,91 ( 18,9) |
| 2007 | 19,75 | 13,32 | 26,22 | 21,52 |
| 2008 | 21,12 | 16,44 | 22,79 | 24,16 |
*) för detta år finns inte sjukfrånvaro totalt enligt uppdelningen ovan utan den totala uppdelningen finns per tjänst och yrkesgrupp
**) antalet dagar med läkarintyg inom parentes
Sjukfrånvarodagarna ligger på en hög nivå inom ÅHS, men undantag finns inom administrationen under år 2005 där frånvaron är låg och utgör 5,9 dagar per anställd i snitt. Inom ÅHS är sjukfrånvaron mycket hög för vissa enheter, t.ex. Gullåsen 31,1 dagar per tjänst 2005. Vissa enheter inom ÅHS har haft fortsatt hög sjukfrånvaro och styrelsen har tillsatt en särskild grupp för att utreda frågan och fundera på åtgärder. Avsikten är att under hösten 2009 komma fram till en strategi för hanteringen av sjukfrånvaron inom hela ÅHS i syfte att öka arbetsförmågan för all personal.
ÅHS för inte samma sjukfrånvarostatistik som landskapsregeringen och delar inte upp sjukdagarna mellan män och kvinnor, eftersom många enheter till största delen har kvinnlig personal. Inte heller delas statistiken upp för ÅHS så att det skulle synas hur många sjukfrånvarodagarna är med full lön, med reducerad lön eller utan lön. För år 2008 har ÅHS ändå i viss mån börjat anpassa sin statistik så att totalantalet sjukfrånvarodagar framgår. En ytterligare anpassning av statistiken kunde enligt revisorernas åsikt ske för år 2009.
Sjukfrånvarodagarna inom landskapsregeringens förvaltning exklusive ÅHS fördelar sig på olika enheter och kvinnor och män för år 2007 och 2008 enligt följande:
| Enhet | 2008 | 2007 | ||||
|
| Kvinnor | Män | Genomsnitt | Kvinnor | Män | Genomsnitt |
| Allmänna förvaltningen | 12,4 | 8,2 | 10,7 | 13,5 | 9,5 | 11,8 |
| Polisen | 9,0 | 18,5 | 15,1 | 6,4 | 16,7 | 13,0 |
| Sjötrafiken | - | 19,8 | 19,4 | - | 14,5 | 16,0 |
| Skolorna | 11,8 | 7,7 | 10,0 | 10,5 | 7,5 | 9,2 |
| Trafik - externa enheter | - | 9,9 | 9,6 | - | 14,7 | 17,6 |
| Samtliga grupper | 11,9 | 11,6 | 11,7 | 12,5 | 11,2 | *11,8 |
*) enligt uppgifter i 2008 års berättelse, jfr uppgifterna i 2007 års berättelse där medeltalet är 17,9 och fördelningen 17,3 för kvinnor och 18,6 för män
Den allmänna förvaltningen, skolorna och trafik - externa enheter ligger nära det statistiska medeltalet för hela landet och för statsförvaltningen. Enligt statistikcentralens uppgifter utgör sjukfrånvarodagarna för år 2008 10,2 dagar per löntagare (anställd arbetstagare). Vid en mera detaljerad analys av frånvarotalen på en lägre nivå framkommer att vissa enheter och byråer inom den allmänna förvaltningen inte alls har sjukfrånvarodagar 2008 eller mycket få så att de ligger mycket under medeltalet medan en del andra enheter och byråer inom den allmänna förvaltningen har hög frånvaro per årsverke. Bland dessa har två enheter/byråer en exceptionell sjukfrånvaro om 81 resp. 75 dagar per årsverke och en annan har 44,8 dagar per årsverke. Beträffande skolorna är medeltalet för sjukfrånvaron nära det statistiska genomsnittet för hela landet och spridningen går inte högre än till ca 14 dagar per årsverke.
Beträffande sjötrafiken, som har hög sjukfrånvaro med 19,4 dagar i genomsnitt för år 2008 finns det högsta antalet sjukfrånvarodagar per anställning eller årsverke på en färjelinje, medan två linjer ligger på samma nivå som medeltalet för sjötrafiken. En linje har betydligt lägre sjukfrånvaro än medeltalet.
Av statistik som presenterats tidigare i detta avsnitt ser vi att den genomsnittliga sjukfrånvaron är 11,7 dagar per årsverke för 2008 och 17,9 dagar för år 2007. Av enheterna har polisen, sjötrafiken och trafik - externa enheter den högsta sjukfrånvaron. Sjukfrånvaron har inte delats upp så att de långtidssjukskrivna skulle särskilt framgå och så görs inte heller i kommunernas och statens statistik. För att få en bättre bild av personalens sjukfrånvaro kunde emellertid en dylik uppdelning övervägas, så att det skulle framgå vilka avdelningar som drabbats av långvarig sjukfrånvaro. Personalenheten vid kansliavdelningen och avtals- och pensionsbyrån uppger att det förekommer en del långtidssjukskrivningar vid vissa enheter. Det verkar också som om en del av sjukfrånvaron är arbetsrelaterad och detta verkar kunna vara fallet för t.ex. polisen och färjorna. Olycksfall ingår också i statistiken och det har visat sig att dessa inträffat vid ÅHS främst under tid då den anställde tagit sig till eller från arbetet. En ökning av dessa olyckor har noterats också i vissa av sjukvårdsdistrikten som nämns ovan.
Personalenheten vid kansliavdelningen menar, dock utan att presentera verifierande uppgifter att medeltalet för sjukfrånvaron och fördelningen på män kvinnor skall vara mycket lägre än vad som redovisats i berättelsen för år 2007 och enheten har lämnat helt andra siffror för år 2007 i berättelsen för år 2008. Det verkar vara så att det system som tillämpats t.o.m 2008 och som är kopplat till lönestatistiken inte är helt tillförlitligt. Från år 2009 har införts ett nyare rapporteringssystem som enligt uppgifter från personalenheten och rapportutvecklaren vid finansavdelningen är modernare och effektivare.
Projektet vid ÅHS
ÅHS ledning har bedrivit ett projekt under åren 2006-2007 på Långvårdsenheten i syfte att minska personalens sjukfrånvaro. Sjukfrånvaron uppmärksammades år 2005 och har också berörts av landskapsrevisorerna i deras berättelse för några år sedan. Hög sjukfrånvaro fanns också vid andra enheter inom ÅHS, men Långvårdsenheten valdes som projekt. Syftet var att försöka minska sjukfrånvaron och få en bild av orsakerna och till vilken del arbetsgivaren kunde påverka dessa. Projektet utvärderades 2008 och detta ledde till ett beslut om att vårdchefen, chefläkaren och personalchefen skulle föra en diskussion med personalhälsovården om hur man ur ett processperspektiv kan minska sjukfrånvaron inom ÅHS. Nu har inte detta diskussionsmöte blivit av under år 2008 och styrelsen har antecknat sig projektrapporten till kännedom och gett ledningsgruppen i uppdrag att redovisa förslag till åtgärder hösten 2009. Personalsituationen vid långvårdsenheten verkar ha varit sådan att tjänster varit vakanta och erhållit få sökanden, vilket till en del inverkat på sjukfrånvaron. Enligt uppgifter som revisorerna fått har dock personalsituationen förbättrats så att inför år 2009 endast ett fåtal tjänster är obesatta vid Gullåsen och åretomvikarier finns anställda.
Försök har gjorts vid Gullåsen att tillämpa den modell som Mariehamns stad har haft ett flertal år så att ledningen vid sjukfrånvaro mer än vid 4 tillfällen eller mera än 14 dagar dels ringar in orsaker till sjukdom och dels urskiljer arbetsmiljörelaterad frånvaro eller annan sjukfrånvaro för att minska sjukfrånvaron. Projektledningen har därefter klarlagt tjänstestrukturen i avsikt att ta fram en långsiktig förändringsplan. Efter mera än 30 dagars sjukfrånvaro är avsikten att uppgöra en plan tillsammans med den anställde om vad som kan göras för denne och då diskuteras även behov av förflyttning, omplacering och personalrotation. Sjukfrånvarodagarna har också kartlagts per tjänst och avdelning vid Gullåsen för åren 2001-2007 jämte förändringen 2006-2007.
Sjukfrånvaron vid Gullåsen verkar ha fåtts ner en del genom projektet. Det framgår att vårdledningen anser att det inte gått att få fram tillräckligt tydliga kartläggningar om orsakerna till sjukfrånvaron men dock tendenser. Det har framgått av projektet bl.a. att större vikt bör läggas vid kartläggning vid anställning så att det mera noggrant utreds möjligheterna att klara arbetet och personalhälsovården borde ha en större och aktivare roll i systemet när sjukskrivningar börjar inträffa.
Sammanfattning och rekommendationer
Personalbokslut har upprättats sedan år 2004 för landskapets förvaltning och för ÅHS. Statistiken har inte varit förenhetligad. En större samordning och förenhetligande borde eftersträvas så att personalbokslutet kan användas som underlag för personalstrategier.
Revisorerna noterar att sjukfrånvaron inom landskapsförvaltningen och ÅHS är högre än inom statsförvaltningen respektive hos de två största sjukvårdsdistrikten i riket. De uppgifter som lämnats för landskapsförvaltningen exklusive ÅHS är dock inte helt tillförlitliga, och olika uppgifter för samma år har presenterats i landskapsregeringens berättelse för år 2007 och 2008.
Det framgår av personalboksluten och jämförelsen med uppgifterna från riket att sjukfrånvaron per anställning är sådan att den borde fås till en lägre nivå. Vid granskningen har framkommit att vissa enheter inom förvaltningen har ringa eller ingen sjukfrånvaro medan andra enheter och byråer kan ha en exceptionellt hög frånvaro. Sjukfrånvaron kan i en del fall vara i arbetsrelaterad. Det är därför viktigt att landskapsregeringen för en noggrannare och mera detaljerad statistik, eftersom det också visat sig att nuvarande personalrapporteringssystem är otillförlitligt. Fortsatta uppföljningar och utredningar är viktiga så att åtgärder kan vidtas i den mån dessa är möjliga. Behov finns att kartlägga arbetsrelaterad frånvaro och överväga möjliga förbättrande åtgärder.
Med hänsyn till vad som anförts ovan torde landskapsregeringen därför se över vad som skall rapporteras och förbättra systemen, kartläggningarna och utredningarna då ett nytt rapporteringssystem anskaffats från och med 2009. Det är betydelsefullt att se över vad som skall ingå i personalbokslutet, förbättra rapporteringen, kartläggningen och utredningarna. Det är också betydelsefullt att belysa personalens utbildningsnivå och området ledarskap och utvecklingssamtal med personalen med hänsyn till personalens stora betydelse för verksamheten och resultatet. Personalbokslutet kan med tillräckliga statistiska uppgifter och analyser utgöra en god grund för en personalstrategi.
I landskapsrevisorernas berättelse för 2005 fann revisorerna att personalens sjukfrånvaro vid långvårdsenheten Gullåsen var oroväckande hög i jämförelse med situationen inom ÅHS som helhet. Revisorerna ansåg att det fanns skäl att fatta beslut i syfte att förverkliga målsättningarna i det åtgärdsprogram som antagits.
De åtgärder som vidtagits har ännu inte gett önskat resultat. Sjukfrånvaron är fortfarande jämförelsevis hög. Sjukfrånvaron leder till ett stort produktionsbortfall. Enligt revisorerna är det viktigt att landskapsregeringen analyserar orsakerna till den höga frånvaron. Arbetsgivaren har ett särskilt ansvar att vidta åtgärder om sjukfrånvaron har sin grund i en hög arbetsbelastning eller andra orsaker som kan knytas till arbetsplatsen. Revisorerna vill understryka ansvaret för att i tid uppmärksamma om det på arbetsplatsen finns risker för arbetstagarnas hälsa.
När det gäller registreringen av sjukfrånvaron i förvaltningen som helhet konstateras att det är viktigt att frånvaron anmäls korrekt och regelbundet så att statistiken blir tillförlitlig. Alla delar av förvaltningen bör rapportera uppgifterna på samma sätt så att den statistik som sammanställs kan användas för jämförelser och som underlag för beslut om eventuella åtgärder. Uppgifterna bör alltid registreras könsspecifikt. Landskapsregeringen bör se till att alla delar av landskapsförvaltningen har tydliga anvisningar om hur insamlingen och rapporteringen av uppgifterna ska gå till. Om det förekommer brister i rapporteringen så bör landskapsregeringen följa upp detta.
Regler om rekrytering av personal
Bestämmelser om rekrytering av tjänstemän finns i tjänstemannalagen för landskapet Åland (1987:61) och i det personalpolitiska programmet som antogs år 1990. Tjänstemannalagen är en allmän lag och ska tillämpas om det inte finns avvikande bestämmelser i speciallag.
Enligt tjänstemannalagen är det landskapsregeringen som inrättar och drar in tjänster. Tjänster får inrättas endast om anslag för tjänsten har anvisats i budgeten. Enligt en sedan många år vedertagen princip så upptas medel för nya tjänster endast i landskapsregeringens förslag till budget som behandlas av lagtinget inför budgetåret, dvs. normalt upptas inte anslag för nya tjänster i ett förslag till tillägg till budgeten (s.k. tilläggsbudget).
En ordinarie tjänst ska enligt tjänstemannalagen lediganslås innan den besätts om det inte finns särskilda regler om den ifrågavarande tjänsten i annan lag. Ansökningstiden får inte vara kortare än 14 dagar eller längre än 30 dagar. I fråga om vikarier så sägs i personalpolitiska programmet att ett vikariat som varar längre tid än sex månader ska besättas efter lediganslående.
När det gäller rekrytering av personal i arbetsavtalsförhållande tillämpar landskapsregeringen enligt praxis tjänstemannalagen och personalpolitiska programmet i tillämpliga delar.
Revisorerna har erfarit att landskapsregeringen i fråga om tillfälliga tjänster som inrättas för kortare tid än ett år med stöd av praxis även "handplockar" personer, dvs. tjänsten lediganslås inte offentligt. Ett motiv för detta förfarande är att det blir billigare då rekryteringsprocessen kan förkortas och annonskostnaderna sparas in. Handplockning av en person till en tjänst tillämpas endast undantagsvis.
Vidare har revisorerna erfarit att om behovet av tjänsten kvarstår när tiden för det tillfälliga förordnandet går ut kan beslut fattas om att förlänga förordnandet. Landskapsregeringen försöker sedan en tid tillbaka minska antalet sådana tillfälliga förordnanden så att när tiden går ut prövas behovet noggrant. Om det finns ett klart behov av personalresursen så inrättas tjänsten permanent, i annat fall förlängs inte förordnandet. Om en tillfällig tjänst har varat i tre år bör den antingen inrättas permanent eller upphöra.
Landskapsregeringen överväger att revidera tjänstemannalagen som är över 20 år gammal. En översyn av det personalpolitiska programmet har också inletts. Programmet har delvis förnyats områdesvis. Ett arbete pågår bl.a. för att utarbeta en policy och en handledning för rekryteringen till förvaltningen. Målsättningen är att rekryteringspolicyn ska antas hösten 2009.
Revisorerna konstaterar att de nu tillämpade reglerna och principerna finns i lag och i det delvis ålderstigna personalpolitiska programmet. Landskapsregeringen hänvisar dessutom till praxis i vissa fall. De olika tidsgränserna som används som riktlinjer för de olika tjänsterna och förfarandena är vidare motsägelsefulla. Ett vikariat ska lediganslås om det varar längre än sex månader medan en tillfällig tjänst kan besättas utan lediganslående om den tillsätts för kortare tid än ett år.
Under granskningen har revisorerna erfarit att landskapsregeringen vid upprepade tillfällen har förordnat tjänstemän för ett- och tvååriga uppdrag utan att lediganslå tjänsterna på förhand. Revisorerna anser att det bör finnas entydiga regler och rutiner för rekrytering av personal till alla offentliga myndigheter. Det är särskilt viktigt vid tillsättandet av tjänster, som bl.a. innefattar myndighetsutövning, att processen är transparent och att alla som önskar söka tjänsten ges tillfälle att göra det.
Revisorerna vill påpeka att en person som förordnats eller "handplockats" för en tillfällig tjänst kan komma i en bättre ställning än de personer som senare söker tjänsten i samband med att den inrättas permanent. Rekryteringen till en offentlig myndighet rör frågor såsom allas rätt till likabehandling, transparents i myndighetsutövningen och objektivitet. Revisorerna anser att landskapsregeringen i samband med arbetet med rekryteringspolicyn bör se till att enhetliga bestämmelser antas på lämplig nivå. Landskapsregeringen bör bl.a. överväga att föreslå kompletterande bestämmelser i tjänstemannalagen. Regler bör dessutom antas för rekryteringen av personal i arbetsavtalsförhållande.
Yrkesmässig trafik
Ärenden som gäller trafik och fordon handläggs vid kansliavdelningens administrativa enhet med stöd av landskapsförordningen om landskapsregeringens allmänna förvaltning (2007:97). Tillstånd för den yrkesmässiga trafiken i landskapet regleras i landskapslagen om yrkesmässig trafik (1976:33). Enligt landskapslagen finns det två slag av yrkesmässig trafik, beställningstrafik och linjetrafik.
Beställningstrafik med bil, d.v.s. taxitrafik, är reglementerad. Detta innebär att det inte finns fritt tillträde till näringen. Syftet med reglementeringen är att servicen skall fungera dygnet runt och året runt. En helt fri beställningstrafik med bil skulle kunna leda till att det finns tillgång till taxitransporter enbart under sådana tider på dygnet, året och på de platser det är attraktivt att köra.
Linjetrafik med buss och beställningstrafik med lastbil är inte reglementerad trafik. Istället för reglementering finns grundläggande EU-krav gällande förutsättningarna för tillstånd för sådan trafik. Sådana förutsättningar är bl.a. krav på ekonomiska resurser och yrkeskunnande.
I rådets direktiv 96/26/EG finns bestämmelser om rätt att yrkesmässigt bedriva person- och godstransporter på väg och om ömsesidigt erkännande av utbildnings-, examens-, och andra behörighetsbevis för att främja ett effektivt utnyttjande av dessa transportörers etableringsrätt på området för nationella och internationella transporter.
Linjetrafik med buss och beställningstrafik med lastbil förutsätter att sökande har i lag föreskrivna ekonomiska resurser och ett godkänt yrkeskunnandeprov. För landskapsregeringen är yrkeskunnandeproven problematiska då trafiktillstånd numera kan sökas när som helst under året, inte som förr vart femte år. Landskapsregeringen har inte kapacitet eller kunnande att ordna sådana prov som förutsätts i de aktuella EU-direktiven och i lagstiftningen. I januari 2006 ordnades en 140 timmars kurs vid Ålands handelsläroverk i samarbete med Borgå handelsläroverks företagsservice, vilken avslutades med ett yrkesprov. Kursen hade 14 deltagare och alla klarade provet. Kursen kan inte ordnas årligen eftersom det inte går att garantera ett tillräckligt antal deltagare. I stället hänvisas sökande till kurser som ordnas av Svenska åkeriförbundet i Sverige. Kurser på svenska ges sporadiskt i Svenskfinland men dessa är dyrare än motsvarande kurser i Sverige.
När det gäller de ansvariga för linjetrafik ordnas inte särskilda kurser och prov på svenska i Finland då det endast är ett fåtal personer som skall avlägga yrkeskunnandeprov. Dessa har antingen fått delta i kurser och prov i Sverige eller så har provet kunnat avlagts på svenska vid en finsk läroanstalt som ordnat sådan utbildning. Kurserna och proven är en förutsättning för att företagarna skall erhålla tillstånd att bedriva internationell trafik. Dessa tillstånd beviljas av länsstyrelsen.
Tillståndsprövning
Vid landskapsregeringens handläggning av en tillståndsansökan inhämtas alltid ett yttrande av Ålands polismyndighet. Vidare inhämtas i de flesta fall yttrande då det gäller taxitrafik av Ålands yrkesbilägarförening eller Mariehamns åkeriförening, samt av kommunen då det är frågan om persontrafik och då det finns flera sökande. I några enstaka fall inhämtas inte yttrande av de senare instanserna. Skälet har då varit att tillstånden nyligen, eller upprepade gånger har utannonserats och att det då inte funnits sökande.
Tillstånd beviljas för kortare tid än fem år när den sökanden uppnått 70 års ålder och enligt praxis om det framkommit att sökanden enligt uppgifter från landskapsfogdeämbetet inte har erlagt skatter och försäkringsavgifter. I sådana situationer ges den sökande möjlighet att inom två år sanera sin ekonomi, varefter förutsättningarna att bedriva yrkesmässig trafik prövas igen.
Vid trafiktillstånd för godstrafik och bussar ställs krav på ekonomiska resurser i enlighet med EU:s bestämmelser. I de fåtal fall där tillstånd för beställningstrafik med personbil har beviljats endast för skolskjutsar har besluten baserats på bestämmelserna i 7 § landskapslagen om yrkesmässig trafik. Skolskjutsar räknas som beställningstrafik. Vanligen förekommer tillstånd för skolskjuts där det inte finns förutsättningar för annan beställningstrafik, t.ex. på öar.
Taxitillstånden ska förnyas vart femte år. Den gällande tillståndsperioden löper ut 31.12.2009. I samband med att tillståndshavarna anhåller om förnyelse skall de också förete självrådighetsintyg, intyg från landskapsfogdeämbetet och utdrag ur registret för förmynderskapsärenden. Över ansökningarna inhämtas yttrande från polismyndigheten som kontrollerar att sökanden inte har gjort sig skyldig till allvarliga trafikförseelser.
Då det gäller godstrafikidkare och personlinjetrafik kontrolleras samma uppgifter då tillstånden förnyas vart femte år, därutöver krävs intyg över ekonomiska resurser. Om det under tillståndsperioden framkommer att det finns missförhållanden utför landskapsregeringens administrativa enhet kontroller.
Revisorerna har erfarit att större delen av de berörda trafikidkarna anser att samarbetet med myndigheterna fungerar väl. Det finns också över lag en förståelse för de gällande reglerna trots att det i några fall framförts kritik från enskilda trafikidkare. När det gäller taxitrafiken så har det framkommit att det vid vissa tidpunkter finns större efterfrågan på bilar och att det därför blir väntetider. Väntetiden är vid en jämförelse med större centralorter ändå inte oskäligt lång. Sannolikt kunde situationen avhjälpas genom ett större samarbete mellan de olika åkeriorganisationerna. Det är enligt revisorerna inte möjligt att anpassa antalet tillstånd till trafiktopparna eftersom kundunderlaget under övriga tider är för litet. Eventuellt kunde man överväga att göra fasta Åland till en enda stationsplats för den yrkesmässiga beställningstrafiken med personbil alternativt inrätta två stationsplatser, en för Mariehamn och en för fasta Åland. Detta skulle, för att främja samarbete mellan trafikidkarna och t.ex. ett joursystem för att lätta på den bundenhet som det nuvarande systemet innebär.
Landskapsregeringen kunde också överväga att vidta åtgärder som skulle avhjälpa eller förkorta väntetiden under perioder med trafiktoppar och platser med återkommande trafiktoppar.
Register och statistik
Vid kansliavdelningens administrativa enhet förs register över innehavarna av tillstånd för yrkesmässig trafik. Landskapsregeringen inbegär dessutom statistik från utövarna av beställningstrafik med personbil åtminstone någon gång under tillståndsperioden. Den senast inhämtade statistiken visar att den andel av verksamheten som betalas av samhället, dvs. skolskjutsar, färdtjänst mm. ökar, särskilt i landskommunerna. I tabellen nedan framgår antalet beviljade trafiktillstånd vid utgången av oktober 2008. I den högra kolumnen finns motsvarande antal år 2004. Av de tillstånd som beviljats för beställningstrafik för personbil ingår 4 tillstånd som enbart gäller skolskjuts.
| Tillståndstyp | 2008 | 2004 |
| Beställningstrafik med personbil | 97 | 99 |
| Lastbil | 180 | 193 |
| Linjetrafik med buss | 5 |
|
Fastställande av taxor
Det har framkommit att det finns ett visst missnöje med landskapsregeringens beslut om fastställande av taxor för beställningstrafik. När taxorna höjs i riket förväntar sig trafikidkarna att landskapregeringen omgående ska fastställa motsvarande höjningar i landskapet. Revisorerna konstaterar att fastställandet av taxorna hör till landskapets behörighet och att det därför står landskapsregeringen fritt att göra egna bedömningar beträffande behovet av taxejusteringar.
Revisorerna har funnit att denna verksamhet vid landskapsregeringen i stort sett fungerar väl och i enlighet med de förväntningar som finns. Eventuellt kan övervägas att göra fasta Åland till en enda stationsplats för den yrkesmässiga beställningstrafiken med personbil alternativt inrätta två stationsplatser, en för Mariehamn och en för fasta Åland. Detta skulle, för att främja samarbete mellan trafikidkarna och t.ex. ett joursystem för att lätta på den bundenhet som det nuvarande systemet innebär. Landskapsregeringen kunde också överväga att vidta andra åtgärder som skulle avhjälpa eller förkorta väntetiden under perioder med trafiktoppar och platser med återkommande trafiktoppar.
När det gäller avläggandet av yrkeskunnandeprov så konstateras att det är ett fåtal förare som berörs. På grund av att det begränsade behovet i landskapet anser revisorerna att landskapsregeringen även kunde överväga att avtala med en läroanstalt utanför Åland om att erbjuda särskilda kurser och examenstillfällen för deltagare från Åland.
Byggnadsbyrån
Stöd för främjande av bostadsproduktion
Allmänt
I landskapsrevisorernas berättelse för år 2005 granskades stöd för främjandet av bostadsproduktionen i landskapet. Bostadsproduktionen främjas med stöd av bestämmelser i landskapslagen om bostadsproduktion (1999:40). Lagen har inte ändrats efter revisorernas granskning 2005. (Den senaste ändringen är gjord år 2002).
Lagstiftningen har såväl ett socialt som ett regionalpolitiskt syfte. Enligt lagens 1 § beviljas bostadsstöd "för att främja ett tillräckligt bostadsbestånd i landskapets alla regioner". Bostadsstöd kan beviljas i form av
· räntestöd
· ägarbostadslån
· hyresbostadslån
· landskapsborgen och
· landskapsbidrag.
Stödet kan beviljas till fysiska och juridiska personer med hemort i en kommun i landskapet samt till en kommun i landskapet.
Följande typer av stöd förekommer för närvarande med stöd av lagstiftningen och i form av i landskapsbudgeten upptagna medel:
Stödstatistik 2006-2008
|
| 2006 | 2007 | 2008 |
| Landskapslån till nya hyresbostäder (antal bostäder) | 89 | 76 | 69 |
| - belopp(milj. €), samtliga hyresbostadslån | 5,0 | 0,4 | 2,4 |
| - belopp (milj. €) räntestödslån till hyresbostäder | - | 9,5 | 7,1 |
| Nya ägarbostäder med landskapsstöd | 30 | 39 | 34 |
| - belopp (milj. €) | 2,84 | 3,49 | 3,00 |
| Räntestödslån på basen av bostadssparavtal | 13 | 14 | 9 |
| - belopp (milj.€) | 0,78 | 0,89 | 0,56 |
| Landskapsborgen för lån till ägarbostad (antal) | 21 | 24 | 23 |
| - belopp (milj.€) | 0,44 | 0,46 | 0,51 |
| Bostadssparpremier | 2 | - | - |
| - belopp (€) | 1.500 | - | - |
| Understöd för reparation av ålderspensionärs och |
|
|
|
| handikappads bostad | 19 | 28 | 27 |
| - belopp (€) | 2.000 | 113.500 | 116.000 |
| Understöd för avlägsnande av sanitär olägenhet | 3 | 5 | 1 |
| - belopp (€) | 9.600 | 3.700 | 300 |
| Planeringsbidrag för kulturhistoriskt värdefull bostad | - | - | - |
| - belopp (€) | - | - | - |
| Stöd för miljövänliga uppvärmningssystem |
|
|
|
| - inkomna ansökningar per 30.11 | 83 | 115 | 236 |
| - beviljat (antal) | 19 | 134 | 181 |
| - avslag eller återtaget | - | 25 | 7 |
| - beviljat belopp (€) | 28.000 | 204.000 | 241.000 |
Enligt budgeten för 2008 är målsättningarna för landskapets bostadspolitik att verka för en god tillgång på ändamålsenliga bostäder för olika målgrupper och i olika regioner samt att skapa förutsättningar för ett bostadsbestånd som medger ett livslångt och hälsosamt boende. För att uppnå dessa målsättningar används olika stödformer som skall stimulera till ändamålsenliga investeringar i nybyggande och reparationer av befintliga bostäder. Bostadsstöden har enligt budgetmotiveringarna också ett konjunkturutjämnande syfte.
Enligt budgetmotiveringarna ges stöd för produktion av hyresbostäder i första hand genom direkta landskapslån med förmånliga villkor. För flerbostadshus föreslås som en ny åtgärd att understöd ska beviljas för kvalitetshöjande åtgärder på fastigheterna t.ex. för förbättringar av boendemiljö, energiekonomi och fastighetsteknik. Ett speciallån för installation av hissar finns dessutom för befintliga flervåningshus.
Sedan 2005 års berättelse har stöd för avlägsnande av sanitära olägenheter införts. Stödet är inkomstbeprövat och är i första hand avsett för pensionärer och rörelsehindrade, för avlägsnande av hälsorisker samt för bekämpning av husbock och andra jämförbara skadeinsekter.
Vidare infördes under 2006 stöd för byte av värmesystem i bostadsbyggnader. Detta stöd är avsett att simulera en ökad användning av förnyelsebar energi för uppvärmningen. Stödet kan enligt budgetmotiveringarna beviljas fastighetsägare som byter ut eller konverterar en befintlig värmeanläggning som drivs med fossila bränslen eller el till en anläggning för t.ex. biobränsle, bergvärme eller liknande. Stöd kunde också betalas för värmepumpar och för kompletterande installationer av t.ex. ackumulatortank, centralvärmesystem och solpaneler.
Bostadsproduktionens totala volym 1970-2007
Bostädernas fördelning geografiskt och efter upplåtelseform
Enligt ÅSUBs statistik fördelar sig bostadsbeståndet enligt följande:
(hushållens boendefördelning inom parentes)
| Mariehamn | 46 % | (44 %) |
| Landsbygden | 45 % | (45 %) |
| Skärgården | 9 % | (9 %) |
Det finns enligt statistiken 14.231 bostäder men bara 12.416 bostadshushåll. I 1.815 av bostäderna finns inte någon person registrerad som fast boende. Nästan 13 % av bostadsbeståndet används således som andra bostad, studerandebostad, bostad för tillfällig arbetskraft eller fritidsbostad.
Under perioden 2000-2008 har det beviljats stöd för uppförande av 723 hyresbostäder med landskapslån, av vilka 29 % är belägna utanför Mariehamn. Alla projekt är ännu inte påbörjade. De befintliga hyresbostäderna i landskapet fördelar sig så att 68 % finns i Mariehamn och 32 % i övriga kommuner.
Bostadshushållens fördelning enligt upplåtelseform (2007):
Källa: ÅSUB Boende 2008:1
|
| Antal | Procent |
| Egnahemshus | 6 645 | 54 % |
| Aktielägenhet | 1 001 | 8 % |
| Hyresbostad, privat | 2 442 | 20 % |
| Hyresbostad, lr-lån | 1 566 | 13 % |
| Övrig/okänd | 762 | 6 % |
I själva verket är antalet landskapsbelånade bostäder för permanent boende färre än vad som framgår i tabellen ovan, totalt finns 1.400 st. bostäder akiva i registret. I gruppen övriga finns sannolikt de 400 omsorgsbostäder och 26 bostadsrättsbostäder som också har landskapslån.
Påbörjade förändringar i bostadspolitiken
Den arbetsgrupp som tillsattes 2005 och som arbetat med en översyn av hyreslagen och bostadsfinansieringen slutförde sitt arbete i september 2007. Vissa förändringar i bostadsfinansieringen föreslogs i arbetsgruppens slutrapport.
Arbetsgruppen var enig om att det även i fortsättningen skall finnas offentligt finansierade stödformer som medel för verkställigheten av bostadspolitiken. I rapporten uppskattas att det kommer att finnas ett behov av ca 150 st. nya lägenheter per år för den prognostiserade befolkningstillväxten. Dessutom kommer det att behövas ca 130 st. nya bostäder som ersättning för bostäder som tas ur bruk eller som tas i användning av hushåll som har sin egentliga hemvist på annan ort. Det årliga behovet av nyproduktion är således ca 280 nya bostäder.
Enligt rapporten kan landskapsregeringen inte upphöra med direkta stöd ur budgetmedel för bostadsproduktion, men det anses att en ökad andel av medlen bör kanaliseras till olika typer av specialbostäder och till hyresbostäder utanför Mariehamn.
Arbetsgruppen anser vidare att en stor del av produktionen av vanliga hyreslägenheter kan ske i landskapsregeringens pensionsfonds regi. Denna möjlighet minskar dock framöver då inbetalningarna till fonden kommer att minska eftersom landskapets nyanställda pensionsförsäkras i externa bolag.
I rapporten föreslås en ombildning av stödformerna för produktion av hyresbostäder i tre kategorier: A, B och C. Kategori A är avsedd för bostäder för normalt hyresboende där stödets målgrupp är kommuner och samfund där bolagsordningen anger att huvudverksamheten är uthyrning av bostäder med ett begränsat vinstintresse. Kategori B riktas till affärsdrivande bolag som hyr ut bostäder för normalt hyresboende. Kategori C är avsedd för kommuner och bolag med speciellt definierad verksamhet som tillhandahåller bostäder för specialgrupper. För kategorierna A och C föreslås långfristiga lån och/eller räntestöd enligt nuvarande system. För kategori B föreslås kortfristiga räntestöd på 10-15 år med tilläggsborgen.
I budgeten för 2009 föreslog landskapsregeringen att reglerna för finansieringsstödet för produktion av hyresbostäder skulle förnyas i enlighet med arbetsgruppens förslag. Ett anslag om totalt 6,69 miljoner euro upptogs i budgeten så att 5 miljoner var avsedda för bostadslån främst för hyreshus och 1,36 miljoner för räntestöd och landskapsborgen för bostadsproduktion.
Den globala recessionen som bredde ut sig under slutet av år 2008 och vars effekter började klarna först efter det att budgeten för 2009 hade överlämnats till lagtinget medförde att landskapsregeringen redan i den första tilläggsbudgeten för 2009 bl.a. beslöt att föreslå radikala förändringar i bostadspolitiken. I enlighet med landskapsregeringens förslag strök lagtinget 4,0 respektive 0,5 miljoner euro av anslagen för stöd till bostadsproduktion i budgeten. Enligt budgetmotiveringen anser landskapsregeringen att stöd för bostadsproduktion genom direkt långivning inte har någon funktion i nuvarande situation och ränteläge. Avsikten är därför att inte uppta anslag för bostadslån de kommande åren. De utfästelser som landskapsregeringen givit beträffande långivning med redan upptagna anslag kommer dock att fullföljas. Finansutskottet framförde dock i sitt betänkande uppfattningen att bostadslånen som system ska bibehållas och att anslag på nytt kan tas upp om efterfrågan på bostäder och omständigheterna i övrigt motiverar detta.
Framtida behov av bostadsproduktion
Revisorerna har erfarit att befolkningstillväxten fortsättningsvis är hög. Befolkningen ökade med 230 personer år 2007 och 250 personer under 2008. För hela befolkningen är den genomsnittliga storleken på ett hushåll drygt 2 personer. Under 2000-talet har antalet hushåll växt i betydligt snabbare takt än tidigare. Detta indikerar att många av de "nya" hushållen består av en-personers hushåll. Det kommer att leda till en ökad efterfrågan på bostäder. En bidragande orsak till en ökad efterfrågan är att uppskattningsvis 20 % av de nya bostäderna tas i bruk av invånare som är folkbokförda någon annanstans
Bostadspolitiken och EU
I 2005 års berättelse sades att landskapsrevisorerna utgår från att bostadsstödets omfattning och nivå utformas så att det fortlöpande ryms inom EU:s regelverk för tillåtna statsstöd. Revisorerna har erfarit att landskapsregeringen i enlighet med artikel 8 i kommissionens beslut 2005/842/EG i december 2008 lämnade in en rapport till kommissionen om de finansieringsstöd som utbetalats mellan år 2006 och 2008 och som klassas som stöd till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI). Den här typen av rapporter ska enligt beslutet uppgöras vart tredje år av medlemsländerna.
Problemkrediter
I revisorernas granskning 2005 konstaterades att det förekom ett antal s.k. problemkrediter. Detta förhållande har förändrats till det bättre. Revisorerna har erfarit att antalet problemkrediter har minskat väsentligt.
Problemområden framöver
Revisorerna har angående utvecklingen av bostadsbeståndet på landsbygden och i skärgården erfarit att nybyggnadstakten ligger på en hyfsad nivå och att hyresnivån i det äldre beståndet i allmänhet ligger på en sådan nivå att den täcker skötselkostnaderna.
Landskapsrevisorerna konstaterar att den höga befolkningstillväxten leder till ökat behov av bostäder. De radikala förändringarna i bostadspolitiken som genomförts genom minskningen av anslagen för bostadsproduktion kan medföra att nybyggnadstakten gällande hyreshus kan stagnera. Landskapsrevisorerna rekommenderar därför landskapsregeringen att noggrant följa med situationen.
Landskapets elförsörjning
Landskapets tidigare investeringar i reservkraft
År 2003 överlämnade landskapsregeringen en framställning till lagtinget med förslag om att landskapet skulle stöda utbyggnaden av reservkraft med ett stöd om 40 procent av de godtagbara investeringskostnaderna. Innan framställningen överlämnades till lagtinget hade landskapsregeringen fört diskussioner med handels- och industriministeriet om möjligheterna att erhålla ett extra anslag för ändamålet. Lagtinget antog framställningen och anhöll i enlighet med landskapsregeringens förslag om ett extra anslag hos Ålandsdelegationen. Landskapet erhöll anslaget och ett stöd om 5.851.554,83 euro kunde utbetalas till Kraftnät Åland Ab.
Kraftnät Åland Ab är ett offentligt ägt stamnätsbolag med systemansvaret för el i landskapet. Ålands landskapsregering äger 46,84 procent av aktierna i bolaget. Övriga aktier ägs av Ålands Elandelslag 28,10 procent, Mariehamns stad 18,73 procent och Ålands Energi 6,24 procent. Övriga aktier 0,09 procent ägs av skärgårdskommunerna Kumlinge, Sottunga och Föglö samt av Ålands producentförbund.
I systemansvaret ingår även ansvaret för att säkerställa att reservkraft finns tillgänglig. Detta innebär att bolaget skall säkra tillgången på elektrisk energi vid störningar i den ordinarie elförsörjningen. Eftersom Kraftnät Åland har det yttersta ansvaret för säkerställande av reservkraft och då det inte ansågs vara ekonomiskt möjligt att låta elkonsumenterna genom elavgifter bekosta investeringarna i reservkraft föreslog landskapsregeringen att bolaget skulle bygga ut reservkraften och driva anläggningarna. Investeringen skulle stödas med 40 procent, dock högst 6.150.000 euro.
Vid tidpunkten för framställningen kunde Kraftnät Åland inte tillhandahålla tillräckligt med reservkraft vid ett avbrott i eltillförseln från Sverige. Bolaget abonnerade på reservkraft hos elproducenten Ålands Energi Ab om 48 MW. De produktionsanläggningar som skulle producera reservkraft samt det tillskott i reserveffekt som kunde fås genom elförbindelsen till fastlandet kunde dock inte leverera mer än 46 MW totalt. Samtidigt visade mätningar av elförbrukningen i landskapet att elanvändningen ökade. Det fanns således ett stort glapp mellan effektbehovet och den reservkraft som skulle kunna levereras vid ett avbrott. Den 5 januari 2003 noterades en effekttopp på ca 58,1 MW. Om kylan skulle ha fortsatt även under efterföljande vardagsdygn så skulle uppskattningsvis en effekttopp om ca 65 MW ha uppnåtts. Detta visade att om ett avbrott på den ordinarie elförsörjningen skulle uppstå under en längre köldperiod så fanns det risk för stora skador i det åländska samhället.
Mot denna bakgrund var det mycket angeläget att snabbt trygga reservkraftsförsörjningen i landskapet. Enligt landskapsregeringens framställning var det nödvändigt att beställa de nya anläggningarna under hösten 2003 för att de skulle kunna tas i bruk vid årsskiftet 2004-2005.
Anläggningen är nu helt färdigställd och överlämnad till beställaren. Vissa tekniska problem har åtgärdats under garantitiden som nu har gått ut.
Enligt landskapsregeringen var det alternativ som valdes det mest realistiska med hänsyn till den tidsrymd inom viken projektet borde slutföras. En annan målsättning med projektet var att se till att om ett avbrott i eltillförseln uppstod i Sverigekabeln så skulle reservkraften kunna täcka upp hela bristen. Revisorerna konstaterar att den avsedda kapaciteten har tillförts och att målsättningarna med investeringen därmed har uppnåtts.
I samband med att Sverigekabeln byggdes några år tidigare blev frågan om tillåtligheten av statsstöd för den här typen av projekt utredd. Landskapsregeringen notifierade detta stöd till kommissionen som svarade att det var tillåtet att ge stöd och att notifiering inte behövde göras.
Med anledning av den kritik som framförts i samband med elavbrott under senare år har även anläggningarnas praktiska funktion berörts under beredningen. Revisorerna har bl.a. erfarit att reservkraftverken inte kan eliminera elbrist under korta avbrott. Reservkraftsanläggningarna har en uppstartningstid på ca. två timmar då elnätet återuppbyggs stegvis med reservkraft. Detta medför att det vid kortare avbrott på svenska sidan inte lönar sig att starta reservkraftsanläggningarna. Enligt revisorerna bör landskapsregeringen vid kommande investeringar lägga större vikt vid en stabil elförsörjning med stor leveranssäkerhet.
Nya investeringar
Landskapsregeringen överväger för närvarande nya investeringar för att ytterligare trygga elförsörjningen i landskapet. Flera olika alternativ har utretts. Ett av alternativen är en ny sjökabel till fastlandet, vilket skulle medföra att el kan levereras genast när ett elavbrott inträffar på Sverigekabeln. Dessutom skulle en sjökabel till fastlandet innebära förbättrade möjligheter för en utbyggd vindkraft i landskapet.
Revisorerna vill påpeka vikten av att reservkraften är tekniskt oberoende av den ordinarie elförsörjningen.
Revisorerna anser att målsättningen vid nya investeringar bör vara att trygga den ordinarie försörjningen, säkra reservkraft vid leveransavbrott samt att investeringarna är ekonomiskt fördelaktiga.
Priset för en ny sjökabel har i olika sammanhang kostnadsberäknats under senare år. Revisorerna har noterat att det har förekommit anmärkningsvärt stora skillnader i de prisuppgifter som uppgivits. Revisorerna vill därför understryka vikten av att de kostnadsberäkningar som läggs till grund för planering och stödansökningar för investeringen görs så noggrant och tillförlitligt som möjligt. Revisorerna anser vidare att landskapsregeringen bör se till att effekterna på konsumenternas elpris utreds och beaktas före projektet förverkligas. Med hänvisning till den höga kostnaden bör landskapsregeringen se till att även andra alternativ, såsom en andra reduntantkabel till Sverige, utreds noggrant.
Slutligen vill revisorerna påminna landskapsregeringen om att arbetet med att minska effektbehovet i landskapet bör fortgå. Det är särskilt angeläget att sådana åtgärder även leder till att effektopparna kan sänkas.
Finansavdelningens förvaltningsområde
Landskapets budget 2008
Landskapsregeringens framställning med förslag till budget för år 2008 för landskapet Åland avläts till lagtinget den 15 oktober 2007. Budgetförslaget balanserade på 330.809.000 ( 298.131.000) euro. Lagtinget antog framställningen med vissa ändringar den 19 december 2007. Budgeten balanserade trots ändringarna ändå på 330.809.000 (298.131.000) euro och publicerades i Ålands författningssamling som nr 1/2008. Genom två (tre) tilläggsbudgeter höjdes budgetens slutsumma med 9.128.000 (25.205.000 ) euro eller med 2,8 (8,5) % till 339.937.000 (323.336.000) euro. Beloppen inom parentes anger 2007 års motsvarande belopp.
Läget med reformen av lagstiftningen
Som grund för budgeten finns budgetförordningen för landskapet Åland (70/1979 och 94/1997) och landskapslagen om landskapets finansförvaltning (43/1971). Under en längre tid har landskapsrevisorerna upprepat framhållit att dessa är föråldrade och inte på något vis motsvarar dagsläget för hur regelverken borde se ut. Den reform av regelverket som borde följt p.g.a. att bokföringslagens principer tillämpats från 1998 och att utvecklingen gått i riktning mot resultatansvar och resultatstyrning har ännu inte gjorts men inleddes hösten 2007 så att regelverket och lagstiftningen kommer att förnyas sannolikt i slutet av 2009 eller början av 2010. Någon framställning om nya lagar för detta område har inte ännu gjorts till lagtinget men kan sannolikt komma under hösten 2009. De tillämpade redovisningsprinciperna för affärsbokföringen (inom kontodel I) finns redovisat i korthet i bokslutet liksom även redovisningsprinciperna för budgetuppföljning, men dessa principer ingår inte i något regelverk i form av landskapslag och -förordning. För att förtydliga reglerna ger landskapsregeringen årligen ett beslut om förverkligandet av landskapets budget och fastställer bestämmelser om budgeten. Hur budgeten förverkligats och reglerna som finns tillämpats framgår av de kommande avsnitten under finansavdelningens förvaltningsområde. Revisionsbyråns ledande revisor har också under år 2008 granskat hur finansförvaltningslagen, budgetförordningen (ÅFS nr 70/1979) och landskapsregeringens beslut om budgetförverkligandet tillämpas i samband med granskningen av projektet Åland i Helsingfors och resultaten av denna granskning berörs också i detta avsnitt.
Behovet av att reformera regelverken och skapa nya ändamålsenliga sådana och därmed utveckla den ekonomiska redovisningen och förvaltningen, den interna kontrollen och ansvarsfunktionerna kvarstår sålunda fortsättningsvis. Arbetet med en framställning om ny lag (lagar) på detta område har som ovan nämnts emellertid inletts och en framställning från landskapsregeringen i frågan kan beräknas komma hösten 2009.
Visserligen redovisar avdelningarna, inrättningarna och byråerna m.fl. numera i landskapsregeringens berättelse för sina målformuleringar och hur dessa uppfyllts men en särskild analys av bokslutet och ett utlåtande om den interna kontrollen och de viktigaste utvecklingsfrågorna saknas i landskapsregeringens berättelse. Utvecklingsbehovet att förnya och modernisera regelverken och komma bort från bl.a. den föråldrade finansförvaltningslagen från år 1971 kvarstår därför. Under ett särskilt avsnitt i denna berättelse analyseras hur redovisningarna av målformuleringarna gjorts för år 2008.
Sedan några år tillbaka finns förnyade system för att internt inom landskapsregeringen följa upp landskapets budget genom en månatlig uppföljning också per ansvarsområde och andra sammanställningar. Det är också möjligt att få ut olika rapporter bakåt per ett visst datum. Möjligheterna till uppföljning av budgetförverkligandet och bokföringen i övrigt är därför god. Under år 2008 gjorde ledande revisorn en uppföljning av regelverket om anslag och möjligheterna att överskrida sådana i samband med projektet Åland i Helsingfors. Reglerna som gäller budgetuppföljningen har därför belysts särskilt under år 2008 liksom landskapsregeringens beslut om budgetförverkligandet för detta år.
Landskapsrevisorerna har tidigare noterat och påpekat att utvecklingsarbetet i närområdena gått vidare speciellt under de senaste åren så att bokslutsrapportering och -presentation har förnyats i stor omfattning. T.ex. statliga myndigheter uppfyller sin rapporteringsskyldighet om riktiga och tillräckliga uppgifter genom att ge allt mer utvecklade uppgifter om hur budgeten har följts samt om ämbetsverkens intäkter och kostnader, ekonomiska situation och verksamhetsresultat i bokslutet och för resultatansvaret redovisas i verksamhetsberättelsen. I berättelsen intar dessa offentliga ämbetsverk och inrättningar också en analys av bokslutet och resultatet och ledningen för respektive enhet ger också ett utlåtande hur den bedömt de metoder som används i den interna kontrollen och riskhanteringen. Vanligt förekommande är att ledningen i utlåtandet även anger de väsentligaste utvecklingsbehoven och -frågorna inom sitt ansvarsområde.
Budgetförverkligandet i sammandrag för år 2008
| Inkomster: |
| Euro |
| För året budgeterades | 330 809 000 |
|
| Tilläggsbudgeter (ÅFS 84/2008 och 4/2009) | + 9 128 000 | 339 937 000 |
| Influtit av årets budgeterade inkomster | 331 691 771 |
|
| Återförda utgiftsrester och reserv.anslag | 3 664 298 |
|
| Återbokade bidrag | 1 664 641 |
|
| Nya reserverade inkomster 31.12.2008 | 3 529 662 | 340 550 372 |
|
|
|
|
| Över budget |
| 613 372 |
|
|
|
|
| Utgifter: |
|
|
| För året budgeterades | 330 809 000 |
|
| Tilläggsbudgeter (ÅFS 84/2008 och 4/2009) | + 9 128 000 | 339 937 000 |
| Utbetalt av årets budgeterade utgifter | 293 372 026 |
|
| Återförda inkomstrester | 429 360 |
|
| Nya utgiftsrester och res.ansl. 31.12.2008 | 42 340 423 | 336 141 809 |
| Under budget |
| 3 795 191 |
| Överskott |
| 4 408 563 |
I bokslutet över budgetförverkligandet är inkomsterna större än utgifterna så att överskottet blir 4.408.563 (1.753.258) euro.
I ordinarie budget för 2008 har bland inkomsterna under förvaltningsområdet skatter och avgifter av skattenatur intagits ett anslag om 27.800.000 euro för överföring av föregående års överskott och på utgiftssidan i samma budget under samma moment utgifter för överföring av budgetöverskott om 8.907.000 euro. I första tilläggsbudget för år 2008 har under samma moment bland inkomsterna intagits ett anslag om 1.818.000 euro likaså såsom överföring av föregående års överskott och ett anslag på utgiftssidan om 1.268.000 euro såsom korrigering neråt av utgifterna. Detta betyder att 2008 års inkomster varit otillräckliga för att finansiera utgifterna 2008. I andra tilläggsbudget 2008 har bland utgifterna intagits på samma moment ett anslag om 640.000 euro, vilket betyder att det överförda överskottet från år 2007 minskas med detta belopp förutom minskningen som fanns i ordinarie budget 2008 och korrigeringen av utgiftssidan om 1.268,000 euro i första tilläggsbudget. Sålunda har det överförda budgetöverskottet från år 2007 till 2008 års budget och bokslut utgjort 21.339.000 euro. För år 2007 överfördes sålunda överskott först genom den budgeterade överföringen av budgetöverskott om 27.800.000 (11.341.000) euro korrigerat med utgiftsposten under samma moment om 8.709.000 euro. Sedan tillkom det i första tilläggsbudget en överföring av överskott från 2007 om 1.818.000 euro jämte en korrigering om +1.268.000 euro på utgiftssidan och i andra tilläggsbudget en korrigering genom utgiften om 640.000 under samma moment. Dessa överskott med korrigeringarna utgör tillsammans 21.339.257,69 euro i bokslutet och utgör överföring av överskott från år 2007 netto. Ett överskott visades i bokslutet om 4.408.563,44 (1.753.258) euro, men är i sig missvisande, eftersom utgifterna finansierats med överskott från 2007 om 21.339.257,69 euro. Beaktande detta positiva bidrag från år 2007 blir underskottet för år 2008 då 16.930.694,25 euro. I budgeten och senare i bokslutet för år 2008 finns beaktat en överföring till utjämningsfonden om 10.000.000 euro på utgiftssidan. Beaktat detta blir det verkliga budgetunderskottet för år 2008 6.930.694,25 (överskott 2007=29.618.258 ) euro mot redovisat budgetöverskott om 4.408.563 euro. Budgetering och bokföring av de särskilda överföringarna och korrigeringarna av föregående års överskott inverkar så att det verkliga årsresultatet blir otydligt. De många överföringarna i ordinarie budget och tilläggsbudgeter på såväl inkomstsidan som utgiftssidan vad gäller överföring av överskott från föregående år gör att resultatet görs otydligt.
Under år 2007 hade inte budgeterats för överföring till utjämningsfond. Som i tidigare berättelser framhållits har utjämningsfonden inte inrättats enligt särskilda regler och därför saknas ännu ett regelverk, som avses bli presenterat för lagtinget under hösten 2009 tillsammans med ett lagförslag som skall ersätta finansförvaltningslagen från år 1971.
I tidigare års budgeter och bokslut liksom i budgeten/bokslutet för år 2008 har antecknats reservationsanslag som får användas under budgetåret och de kommande tre åren. Av nya utgiftsrester och reservationsanslag, vilka i bokslutet 2008 utgör 42,3 (33,8) miljoner euro, kommer liksom tidigare sannolikt inte alla att användas inom kommande treårsperiod utan de oanvända reserveringarna återförs så småningom i bokslutet såsom inkomst i form av återförda reserveringar. Detta gäller emellertid inte de s.k. PAF-medlen, som återförs till PAF för ny fördelning. Dessa medel återförs som extraordinär kostnad till resultaträkningen för att inte ha resultatpåverkande inverkan på budgetförverkligandet. De s.k. PAF-lånen behandlas bokföringsmässigt på samma sätt som de fördelade PAF-medlen.
De som inkomst återförda utgiftsresterna och reservationsanslagen utgör 3,7 (1,1) miljoner euro i sammanställningen ovan. Återbokade bidrag, som inte lyfts eller behövts utgör 1,7 (0,5) miljoner euro.
Ålands hälso- och sjukvård (ÅHS) ingår såsom en väsentlig del av landskapets budget och bokslut, men uppgör en egen mera detaljerad budget och ett eget bokslut. Här är principerna samma som för centralförvaltningen, så att outnyttjade verksamhetsutgifter (VR) överförs till ett kommande är. Likaså överförs reservationsanslag att användas under budgetåret och senare under ytterligare tre år. Vid budgetförverkligandet har ÅHS kommit att överskrida sina verksamhetsutgifter, vilket beskrivs närmare i avsnittet om anslagsöverskridningar. Verksamhetsinkomsterna har emellertid varit något högre, men inte sådana att de helt täckt överskridningen av verksamhetsutgifterna vid ÅHS.
Skatter och inkomster av skattenatur
En väsentlig del av inkomsterna i budgeten och bokslutet utgörs av skatter och inkomster av skattenatur, främst avräkningsbeloppet med staten och skattegottgörelsen.
Avräkningsbelopp och skattegottgörelse år 2008 och 2007 i euro
| Skattens art | År 2008 | År 2007 |
| Avräkningsbelopp 2008 – varav | 205 900 534 | 196 959 813 |
| - förskott från staten, ÅD:s beslut 4.9.2007 resp. 29.8.2006 | 202 800 000 | 182 000 000 |
| - tilläggsförskott för år 2008, ÅD:s beslut 9.6.2008 resp. 5.11.2007 | 2 048 000 | 11 400 000 |
| - tilläggsförskott för år 2007, ÅD:s beslut 6.2.2007 | - | 3 296 000 |
| - slutligt avräkningsbelopp för år 2007 resp 2006, ÅD:s beslut 4.9.2008 resp 4.9.2007 | 1 052 534 | 263 813 |
| Skattegottgörelse som inbetalts för år 2007 resp år 2006, | 24 197 657 | 35 060 129 |
| Extraordinarie anslag för reservkraftsanläggning (har intäktsförts i sin helhet 2004) | - | - |
| Summa avräkningsbelopp och skattegottgörelse | 230 098 191 | 232 019 942 |
* Det extraordinarie anslaget för reservelkraftsanläggning intäktsfördes i bokslutet 2004 delvis som influten till ett belopp om 2.100.000 euro och dels såsom inkomstrest till ett belopp om 4.050.000 euro. Under år 2005 inbetalades 2.580.000 euro och under år 2006 1.370.000 euro av inkomstresten. Av inkomstresten återstod 100 000 euro per 31.12.2006. Återstoden inflöt inte år 2007 utan har överförts till 2008 så att 100.000 euro budgeterats men inte bokförts såsom inkomst. En slutredovisning har skett år 2008 och inkomstresten om 100.000 euro har återförts såsom icke erforderlig.
Avräkningsbeloppet och skattegottgörelsen är lägre än året innan så att skillnaden är 1.921.751 euro eller 0,8% lägre än året innan ( 2007=högre än året förut så att skillnaden är 29.788.812 euro högre eller 14,7 % högre än året innan).
Jämförelse mellan 2008 års budget och bokslut - avvikelser från budgeten
I denna jämförelse ingår i bokslutssiffrorna de nya inkomstresterna, budgetutgiftsresterna och reserveringarna. Beloppen är angivna i euro. Reserveringarna och övriga överföringar till följande år är sålunda finansierade genom ovannämnda nya inkomstrester och övriga bokförda inkomster.
Jämförelse mellan 2008 års budget och bokslut
| Förvaltningsområde | Budget | Enl. bokslut inkl. reserveringar | Över + /under - | Över/ |
| Inkomster: |
|
|
|
|
| Lagtinget | 2 000 | 8 859 | + 6 859 | + 343,0 |
| Landskapsregeringen | 306 000 | 297 856 | - 8 144 | - 2,7 |
| Kansliavdelningen | 3 258 000 | 3 070 296 | - 187 704 | - 5,8 |
| Finansavdelningen | 34 244 000 | 33 894 117 | - 349 883 | - 1,0 |
| Social- o. Miljöavd | 9 057 000 | 9 085 201 | + 28 201 | + 0,3 |
| Utbildn.o. kulturavd | 2 775 000 | 2.720 883 | - 54 117 | - 2,0 |
| Näringsavdelningen | 5 332 000 | 5 361 629 | + 29 629 | + 0,6 |
| Trafikavdelningen | 1 101 000 | 1 202 502 | + 101 502 | + 9,2 |
| Skatter o. Avg. av skatte- natur, ink. Av lån o. finansink. | 283 862 000 | 284 909 031 | +1 047 031 | + 0,4 |
| Sammanlagt | 339 937 000 | 340 550 372 | +613 372 | + 0,2 |
| Underskott |
| - |
|
|
| Sammanlagt | 339 937 000 | 340 550 372 | + 613 372 | + 0,2 |
|
|
|
|
|
|
| Utgifter: |
|
|
|
|
| Lagtinget | 2 743 000 | 2 740 467 | - 2 533 | - 0,1 |
| Landskapsregeringen | 2 696 000 | 2 635 633 | - 60 367 | - 2,2 |
| Kansliavdelningen | 25 289 000 | 25 252 057 | - 36 943 | - 0,1 |
| Finansavdelningen | 52 317 000 | 49 442 177 | - 2 874 823 | - 5,5 |
| Social- o. Miljöavd | 112 461 000 | 112 319 388 | - 141 612 | - 0,1 |
| Utbildn. o. Kulturavd | 57 244 000 | 57 190 742 | - 53 258 | - 0,1 |
| Näringsavdelningen | 30 876 000 | 30 230 933 | - 645 067 | - 2,1 |
| Trafikavdelningen | 36 982 000 | 37 075 970 | + 93 970 | + 0,3 |
| Skatter och avgifter av skattenatur m.fl. | 19 329 000 | 19 254 442 | - 74 558 | - 0,4 |
| Sammanlagt | 339 937 000 | 336 141 809 | - 3 795 191 | - 1,1 |
| Överskott |
| 4 408 563 |
|
|
| Sammanlagt | 339 937 000 | 340 550 372 | +613 372 | + 0,2 |
Jämförelsen visar att inkomsterna blivit lägre än budget i fyra fall och högre än budget i fem fall. Sammanlagt är inkomsterna 613.372 euro högre än budget (2.696.192 euro lägre än budget), vilket är 0,2 % högre (0,8 % lägre). Finansavdelningens inkomster har beloppsmässigt blivit mindre än budgeterat med 349.883 euro och inkomsterna beträffande skatter och avgifter av skattenatur har överstigit budget med 1.047.031 euro. Den högre inkomsten för det sistnämnda momentet beror på ökade ränteinkomster om 1,7 miljoner euro och återförda anslag i form av utgiftsrester och reservationsanslag och återbokade bidrag om 2,0 miljoner euro. Lån har inte upptagits och 2,5 miljoner är därför en post som blir under budget och minskar summan för ränteinkomster och återbokade bidrag tillsamman med vissa små poster så att inkomsterna för momentet ökar med 1.047.031 euro. De lägre inkomsterna för finansavdelningen beror på att inkomster av danaarv inte influtit såsom budgeterat utan enbart till ett obetydligt belopp.
Övrigt bortfall av inkomster inom utbildnings- och kulturavdelningen gäller främst landskapets skolor nämligen folkhögskolan, sjömansskolan, yrkesskolan, naturbruksskolan, handelsläroverket och vårdinstitutet, vilka alla har bortfall av inkomster av orsaker som mindre försäljning, kursaktiviteter m.m. En del av dessa skolor har också anslagsöverskridningar på utgiftsmoment, så att mindre inkomster och större utgifter har en förstärkt effekt tillsammans på det finansiella utrymmet i landskapets budget.
Trafikavdelningens lägre inkomster om 101.000 euro under år 2007 har kompenserats under år 2008 så att beloppet influtit. De lägre inkomsterna för kansliavdelningen beror på lägre inkomster för radio- och TV-verksamhet samt lägre inkomster från fastighetsförvaltning. Byggnadsbyrån har ändrat på systemet med intern debitering vid vissa byggnadsarbeten, så att kostnaderna förs direkt till byråns ansvarsmoment i större omfattning än tidigare. Detta hade inte beaktats då budgeten gjordes.
Beträffande utgifterna har alla förvaltningsområden underskridit budgeten förutom trafikavdelningen, där överskridningen är netto 93.970 (87.366 resp 116.104 år 2006) euro eller 0,2 ( 0,2 resp 0,4) % . Trafikavdelningens ökade utgifter beror på en överskridning av anslaget under moment 48.20.21 Sjötrafiken – reparation och underhåll av färjor (VR) om 144.392 (90.768) euro.Trafikavdelningen har också några andra små överskridningar på tre moment, men dessa kompenseras av att andra moment är under budget. Sammanlagt har utgifterna underskridit budgeten med 3 795 191 (4.449.102)euro eller med 1,1 (1,4) %. Inkomsterna överstiger utgifterna och budgetöverskottet utgör 4 408 563 (1.753.258) euro. Hur man skall se på detta redovisade överskott med hänsyn till transaktionerna gällande överföring av överskott från föregående år och överföring till utjämningsfonden har berörts tidigare i detta avsnitt.
Anslagsöverskridningar
Överskridning av fasta anslag, reservationsanslag (R), tvåårigt reservationsanslag (VR) och förslagsanslag (F)
I budgetförordningen (1979:70) för landskapet Åland 6 § anges att i budgeten upptaget fast anslag inte får överskridas. Likaså anges i samma paragraf att förslagsanslag inte får överskridas innan landskapsregeringen givit sitt tillstånd därtill sedan anslagsbehovet utretts. I landskapslagen (1971:43) om landskapets finansförvaltning 9 § stadgas att ”i årsstat upptagna anslag må ej överskridas” och senare i samma paragraf ”Anslag, som kan överskridas, antecknas i årsstaten som förslagsanslag samt anslag, som kan överföras från ett finansår till ett annat , som reservationsanslag”. Landskapsregeringen har förtydligat dessa regler i det årliga beslutet om budgetförverkligandet, vilket för år 2008 har Dnr F10/08/1/14 49 F10. Här anger landskapsregeringen att fasta anslag inte får överskridas, förslagsanslag är sådana (F) som får överskridas om landskapsregeringen givit tillstånd för detta, reservationsanslag (R) får inte överskridas, men oanvänd del kan överföras till följande budgetår. Landskapsregeringen anger likaså att tvåårigt reservationsanslag (VR) inte får överskridas och oanvänd del förs enligt huvudregeln över till följande budgetår. Det finns också en sanktion i beslutet om budgetförverkligande så att om överskridning av anslag sker utan att tillstånd getts kommer landskapsregeringen att minska budgetmomentet under följande år med det belopp som varit otillåten överskridning tidigare. Denna sanktion har emellertid inte tillämpats med undantag av något enstaka fall under de senaste åren.
I bokslutet för år 2008 kunde observeras anslagsöverskridningar i 15 (12) fall. De överskridna beloppen utgör sammanlagt 727.121 (651.629) euro. De enskilda beloppen är i flera fall små. Den största överskridningen om sammanlagt 279.360 euro finns under moment 49.90.90 återförda inkomstrester. Sammanlagt har 429.360 euro inkomstrester återförts, men budgeterat belopp har varit enbart 150.000 euro. De största återförda inkomstresterna är följande:
| Inkomstrest som återförts 2008 | euro |
| 36.48.23 Ålands hotell och rest.skola – inkomster för kvalitet i service och värdskap | 95 590 |
| 37.17.45 EU: s finansieringsandel- landsbygdsutvecklingsprogrammet | 212 168 |
| 39.15.91 Extra anslag för reservkraftsanläggning | 100 000 |
| En del smärre återföringar på olika moment | 21 602 |
| Sammanlagt återförda inkomstrester | 429 360 |
Följande stora överskridning finns under moment 45.70.20 Ålands hälso- och sjukvård- verksamhetsutgifter 202.834 euro och därpå följande stora överskridning om 144.393 euro finns under moment 48.20.21 Sjötrafiken -reparation och underhåll av färjor. Det sistnämnda momentet har överskridits tre år i rad. Finansavdelningen har i december 2008 tillfrågat trafikavdelningen om anslaget för sjötrafiken är tillräckligt och fått till svar att så är fallet. Senare framkom emellertid att anslaget blir otillräckligt. En liknande intern förfrågan gjordes inom trafikavdelningen i oktober och då var också uppfattningen att anslaget är tillräckligt.
Orsak till överskridningen om 202.834 euro vid ÅHS är att kostnaderna för vården utom Åland gått över budget med ett stort belopp medan andra budgeterade utgifter delvis sparats men inte tillräckligt. ÅHS beviljades i andra tilläggsbudget 2008 620.000 euro för närmast vård utom Åland men detta har ändå varit otillräckligt. Här kompenseras överskridningen i praktiken något genom inkomster över budget till ett belopp om 131.850 euro. Skillnaden mellan överskridningen på utgiftssidan och överskottet av inkomster är 45.951 euro, men utgifter och inkomster räknas och behandlas ändå skilt för sig budgetmässigt.
I sitt beslut om budgetförverkligandet för år 2008 har landskapsregeringen en skrivning om att anslag kommer att sänkas följande år om anslag överskrids där så inte får ske eller där förvaltningen måste ansöka om tillstånd. Denna regel har inte tillämpats förutom de senaste åren då den tillämpats i något enstaka fall. Revisorerna konstaterar här att det är fråga om en särskild problemställning eftersom anslagsöverskridningar inte är acceptabla vilket tydligt framgår av budgetförverkligandebeslutet och andra bestämmelser i lagar och förordningar. Samtidigt förekommer ibland oundvikligen vissa överskridningar som måste hanteras. Landskapsregeringen har hittills om möjligt valt att i dylika fall använda sig av tilläggsbudget så att anslag skall kunna beviljas i tid och samtidigt kunna överväga vilken påverkan som tilläggsbudgeten medför för avdelningens budget respektive landskapets budget som helhet. Lagtinget har på så sätt information om tilläggsbehovet av medel och kan ta ställning i frågorna. När överskridning sker har inte lagtinget getts möjlighet att ta ställning, fastän budgetmakten finns hos lagtinget.
De ovannämnda överskridningarna har inte varit föremål för behandling eller åtgärder inom förvaltningen annat än att frågor ställts om dem. De är nu kända och förverkligade samt antecknade med rött i bokslutet. I bokslutet för år 2007 fanns en överskridning beträffande Åland i Helsingfors och i samband med denna utreddes de regler som gäller för överskridning av anslag av revisionsbyrån. Eftersom reglerna är klara torde överskridningarna göras till ett ärende inom förvaltningen och de eventuella åtgärder som är påkallade vidtas.
Bokslutets inkomster och deras nivå
Inkomsterna har understigit budgeten för alla förvaltningsområden utom för fem (tre) områden, nämligen lagtingets, social- och miljöavdelningens, näringsavdelningens och trafikavdelningens förvaltningsområde. Härtill kommer momentet för skatter och avgifter av skattenatur som överstigit budgeten med det största beloppet. Inkomster som inte influtit men beräknas inkomma nästa år överförs till år 2009 för utbildnings- och kulturavdelningens samt näringsavdelningens område till de största beloppen om sammanlagt 3,2 miljoner euro. Av inkomsterna som antecknats i bokslutet har 3.529.662 (5.338.538)euro överförts till år 2009 såsom inkomstrester. Totalt har inkomsterna (inklusive inkomstresterna) överstigit budgeten för år 2008 med 613.372 ( blivit under budget med 2.696.102 ) euro.
För 42 (53) inkomstmoment understeg inkomsterna budgeterat belopp och i 11 (15 ) fall av dessa överfördes inkomsten till nästa år. De tre största inkomstbeloppen som understeg budget och där inkomsterna inte överförs till år 2009 finns under moment 39.30.87 Upptagna lån – regionallån 2.500.000 (2.500.000) euro och 39.20.91 Avkortningar på lån 110.310 (260.445) euro.
Inkomsterna översteg budget för 37 (30) inkomstmoment. De två största inkomstbeloppen över budget finns under moment 39.01.92 ränteinkomster 1.732.057 (1.640.893) euro och moment 39.90 återförda anslag 1.978.940 ( under budget 831.787) euro.
Av tidigare års inkomstrester om 6,8 (11,0) miljoner euro hade 4,6 (9,5 ) miljoner euro influtit år 2008. De uteblivna inkomstrestbeloppen från 2004-2007, vilka inte influtit år 2008 utgör 2,2 (1,5) miljoner euro och av dessa överfördes 1,8 (1,5) miljoner euro till år 2009, då de beräknas inflyta. Av tidigare års inkomstrester återfördes ett belopp om 429.360 (65.629 ) euro som kostnad år 2008 då dessa inkomster inte kommer att bli inbetalda och sålunda bedömdes såsom omöjliga att förverkliga.
Jämförelse mellan 2008 och 2007 års bokslut – budgetens förverkligande
Bokslutssiffrorna för budgetförverkligandet för de olika förvaltningsområdena för år 2008 jämförda med motsvarande siffror för år 2007 framgår av tabellen nedan.
Jämförelse mellan 2008 och 2007 års bokslut - budgetens förverkligande
| Förvaltningsområde | 2008 euro | 2007 euro | Ökning + Minskning - | % |
|
|
|
|
|
|
|
|
| Budgetinkomster: |
|
|
|
|
|
| Lagtinget | 8 859 | 5 744 | +3.115 | + 54,2 |
|
| Landskapsregeringen | 297 856 | 202 641 | + 95.215 | + 47,0 |
|
| Kansliavdelningen | 3 070 296 | 4 339 721 | - 1.269.425 | - 29,3 |
|
| Finansavdelningen | 33 894 117 | 31 034 732 | + 2.859.385 | + 9,2 |
|
| Social- och miljöavdelningen | 9 085 201 | 9 062 278 | +22.923 | + 0,3 |
|
| Utbildnings o. Kulturavdelningen | 2.720 883 | 2.449 005 | + 271.878 | + 11,1 |
|
| Näringsavdelningen | 5 361 629 | 4 570 683 | + 790.946 | + 17,3 |
|
| Trafikavdelningen | 1 202 502 | 1 032 100 | + 170.402 | + 16,5 |
|
| Skatter och avgifter av skattenatur, inkomster av lån och finansieringsinkomster |
284 909 031 |
267 942 993 |
+ 16.966.038 |
+ 6,3 |
|
| Budgetinkomster sammanlagt | 340 550 372 | 320 639 898 | +19.910.474 | + 6,2 |
|
|
|
|
|
|
|
|
| Budgetutgifter: |
|
|
|
|
|
| Lagtinget | 2 740 467 | 2 512 566 | + 227.901 | + 9,1 |
|
| Landskapsregeringen | 2 635 633 | 2 434 705 | + 200.928 | + 8,3 |
|
| Kansliavdelningen | 25 252 057 | 19 833 869 | + 5.418.188 | + 27,3 |
|
| Finansavdelningen | 49 442 177 | 45 480 912 | + 3.961.265 | + 8,7 |
|
| Social- och miljöavdelningen | 112 319 388 | 102 950 792 | + 9.368.596 | + 9,1 |
|
| Utbildnings- och kulturavdelningen | 57 190 742 | 53 176 737 | + 4.014.005 | + 7,5 |
|
| Näringsavdelningen | 30 230 933 | 25 862 421 | + 4.368.512 | + 16,9 |
|
| Trafikavdelningen | 37 075 970 | 37 781 366 | - 705.396 | - 1,9 |
|
| Skatter och avgifter av skattenatur, finansiella poster m.m. | 19 254 442 | 28 853 271 | - 9.598.829 | - 33,3 |
|
| Budgetutgifter sammanlagt | 336 141 809 | 318 886 640 | + 17.255.169 | + 5,4 |
|
| Överskott/underskott | 4 408 563 | 1 753 258 | + 2.656.305 | + 151,5 |
|
| Budgetutgifter inkl överskott | 340 550 372 | 320 639 898 | + 19.910.474 | + 6,2 |
|
Inkomster
Inkomsterna ökade med 19,9 (28,1) miljoner euro eller med 6,2 (9,6) %. Alla förvaltningsområden utom kansliavdelningen ökade sina inkomster från 2007 års nivå. De som ökade sina inkomster mest var lagtinget 54,2 % och landskapsregeringen 47,0 %. Lagtingets ökning är beloppsmässigt ett litet belopp om 3.114 euro för verksamhetsinkomster medan landskapsregeringens ökning är 95.215 euro och kommer från momentet för skärgårdssamarbetet och Interreg. Kansliavdelningen minskade sina inkomster med 29,3 % medan de återstående avdelningarna ökade med en något lägre procent än lagtinget och landskapsregeringen. Kansliavdelningens väsentligen minskade inkomster om 1.269.425 euro beror främst på minskade inkomster från överlåtelse av fastigheter om 496.426 euro och ett antal småposter på de övriga inkomstmomenten. Väsentliga ökningar i belopp har finansavdelningen med 2.859.385 euro och momentet för skatter och avgifter av skattenatur med 16.966.038 euro. Finansavdelningens ökning beror främst på ökade inkomster från Ålands penningautomatförenings verksamhet 2.000.000 euro, ökad inkomst från momentet särskilda understöd, lån och investeringar 285.620 euro, överföring från pensionsfonden 300.000 euro och Posten Åland 264.000 euro. Förvaltningsområdet för skatter och avgifter av skattenatur ökade till följd av finansiella poster med en ökning om 2.215.802 euro och ökad överföring av föregående års överskott 11.614.790 euro. Inom samma moment minskade inkomsterna från återbetalda lån med 550.864 euro. Övriga variationer i inkomsterna jämfört med föregående år kommenteras inte närmare här, eftersom de är att betrakta som normala årliga avvikelser.
Utgifter
Utgifterna ökade med 17,3 (33,0) miljoner euro eller med 5,4 (11,6) %. Enligt bokslutet för år 2008 har utgifterna ökat inom alla avdelningar förutom vad gäller två avdelningar och dessa är trafikavdelningen, som har minskade utgifter om 705.396 euro eller 1,9 % och momentet för skatter och avgifter av skattenatur, som har minskade utgifter om 9.598.829 euro eller 33,3 %.
Största procentuella ökning i utgifterna har kansliavdelningen med en ökning om 5.418.188 euro eller 27,3 % och största beloppsmässiga ökning har social- och miljöavdelningen med 9.368.596 euro eller 9,1 %. En stor ökning hade också näringsavdelningen med 4.368.512 euro eller 16,9 %.
Utjämningsfond
Överföringar till en utjämningsfond har gjorts med jämna mellanrum då utrymme funnits efter år 1999 då den första överföringen gjordes och fondens saldo per 31.12.2008 är 46.733.034 euro. År 2008 överfördes 10.000.000 euro till fonden. Någon inrättad fond finns inte utan överföringarna görs till ett huvudbokskonto på passiva sidan i balansen benämnt utjämningsfond. Motivet till att överföringar till en sådant konto benämnt utjämningsfond inleddes var ett påtalande från landskapsrevisorerna att det tillämpade förfarandet att bokföra ett beräknat överskott i bokslutet och nästa år justera detta efter att det verkliga överskottet blivit känt inte ger en rättvisande bild av resultatet. I budgeten gavs följande motivering: ”Landskapsstyrelsen avser därför och som ett led i reformeringen av budgeterings- och redovisningssystemet att i samband med det förslag till finansförvaltningslag som avses förelagt lagtinget under år 1999 ta ställning till principerna hur överskott respektive underskott skall överföras mellan de olika budgetåren. Frågan sammanhänger nära med frågan om hur reglerna för den utjämningsfond som i enlighet med finansutskottets förslag i samband med budgeten för år 1998 föreslås införd skall utformas. Landskapsstyrelsen finner det därför mest ändamålsenligt att behandla frågorna i anknytning till varandra”. Som nämndes ovan har någon framställning med förslag till en reviderad finansförvaltningslag ännu inte överlämnats till lagtinget. Under år 2008 gjordes särdeles många överföringar beträffande föregående års överskott såväl i ordinarie budget som i tilläggsbudgeter och överföringar gjordes på såväl utgiftssidan som inkomstsidan. Detta finns beskrivit tidigare i detta avsnitt. Förfarandet gör det mycket svårt att få en rättvisande bild av det verkliga resultatet för år 2008. Utrymme har funnits att göra en överföring till utjämningsfonden 2008 på grund av många överföringar från föregående års överskott.
Motiveringen till överföringarna till en utjämningsfond i budget och tilläggsbudgeter har varit att de sistnämnda uppvisar överskott och att inkomsterna som är grunden till överskottet är av engångsnatur. Avsikten med fonden har enligt landskapsregeringens motivering i budgetförslagen varit att skapa bättre utrymme att möta eventuella sänkningar i nivån för avräkningsbeloppet och skattegottgörelsen. För närvarande finns inkomna dokument som anger att avräkningsbeloppet kommer att sänkas och skattegottgörelsen kan sannolikt gå i samma riktning om den finansiella krisen framskrider.
Reserveringar av budgetutgifter och –inkomster
Budget- och redovisningssystemet innehåller en typ av anslag benämnt (VR), verksamhetsutgifter, vilka står till förfogande i två år, och indras därefter om de inte förbrukats. De s.k. reservationsanslagen (R) står däremot till förfogande under fyra år. Relationen angående inkomstrester, utgiftsrester och reservationsanslag från tidigare år inklusive reserveringarna för verksamhetsutgifter för de olika förvaltningsområdena framgår av nedanstående tabell.
Relation angående inkomstrester, utgiftsrester och reservationsanslag inkl. reserveringar för verksamhetsutgifter
| Förvaltningsområde | 2008 i euro |
| Inkomstrester 1.1.2008 av dessa har under året | 6 802 425 |
| - inbetalats | 4 615 582 |
| - återförts | 429 360 |
| överförts till 2009 av åter stående äldre inkomstrester 31.12.2008 | 1 757 483 |
| Nya inkomstrester 31.12.2008 , per avdelning: | 3 529 662 |
| Landskapsregeringen | 111 000 |
| Kansliavdelningen | 163 000 |
| Finansavdelningen | - |
| Social- och miljöavdelningen | 16 000 |
| Utb. o. kulturavdelningen | 1 323 701 |
| Näringsavdelningen | 1 907 562 |
| Trafikavdelningen | - |
| Skatter och avgifter av skattenatur | 8 399 |
| Nya inkomstrester sammanlagt | 3 529 662 |
| Inkomstrester sammanlagt 31.12.2008 | 5 287 145 |
| Utgiftsrester och reservationsanslag: | 2008 i euro |
| Utgiftsrester och reservationsanslag | 53 397 072 |
| 1.1.2008 av dessa har under året |
|
| - utbetalats | 25 238 427 |
| - återförts | 3 664 298 |
| - överförts till 2009 av återstående utgiftsrester och reservationsanslag 31.12.2008 | 24 494 347 |
| Nya utgiftsrester och reservationer 31.12.2008 | 42 340 423 |
| Lagtinget | 736 843 |
| Landskapsregeringen | 585 812 |
| Kansliavdelningen | 9 489 077 |
| Finansavdelningen | 9 626 962 |
| Social- och miljöavd. | 5 613 139 |
| Utbildnings- och kulturavdelningen | 5 968 489 |
| Näringsavdelningen | 6 489 527 |
| Trafikavdelningen | 3 830 574 |
| Skatter och avg. av skattenatur m.m. totalt | - |
| Utgiftsrester och reservationer sammanlagt | 66 834 770 |
Av tabellen framgår att inkomstresterna har minskat från 6,8 (11,0) miljoner euro till 5,3 (6,8) miljoner euro eller med 1,5 (4,2) miljoner euro, vilket utgör 22,1 (38,2) %. Av tidigare bokförda inkomstrester har influtit 4,6 (9,5) miljoner euro medan 429.360 (65.629) euro återförts som utgift. Av gamla inkomstrester som beräknas inflyta senare återstår därför 1,8 (1,5 ) miljoner euro. Störst bland dessa poster som inflyter senare är EU:s finansieringsandelar för mål 2 och mål 3.
Av tabellen ovan framgår vidare att utgiftsrester och reservationer har ökat från 53,4 (48,4) miljoner euro till 66,8 (53,4) miljoner euro eller med 13,4 ( 5,0) miljoner euro, vilket är 25,1 (10,3%). Av utgiftsrester och reservationsanslag från tidigare år om 53,4 (48,4) miljoner euro återstår 24,5 (19,6) miljoner euro per 31.12.2008. Dessa poster utgörs främst av finansavdelningens och näringsavdelningens reserveringar om 9,9 (6,3) respektive 5,7 (5,3) miljoner euro, men även kansliavdelningen med 2,8 miljoner euro, trafikavdelningen med 2,6 miljoner euro och utbildnings- och kulturavdelningen med 2,2 miljoner euro har betydande belopp kvar från tidigare år.
Målformuleringar i budgeten och redovisningen av dem i berättelsen
Sedan omkring ett decennium har landskapsregeringen infört målformuleringar i budgeten. Den delegering som skett förutsätter målformuleringar som också kan benämnas resultatmål samt redovisning av dem för att landskapsregeringen och framförallt lagtinget skall kunna utöva sin budgetmakt och kontroll. Genom att förvaltningen i landskapsregeringens berättelse redovisar för förverkligandet av målen ges detaljerad information om verksamhetens inriktning och de resultatmål som eftersträvats och som godkänts eller annars fastställts av lagtinget. Formulerade mål finns numera för alla avdelningar och i stor utsträckning även för byråer och enheter inom avdelningarna liksom en redogörelse i landskapsregeringens berättelse för hur målen har förverkligats.
Vid revisionen av budgeten och bokslutet för år 2008 har granskats hur målen formulerats och hur redovisningen av deras förverkligande är gjord i landskapsregeringens berättelse. Vid granskningen framkom att en redogörelse för hur målen förverkligats finns för majoriteten av förvaltningsområdena. Berättelsen ger därför en god information om verksamhetens inriktning och utveckling samt om målsättningarna som lagtinget fastställt genom budgeten. Vid genomgången av målen och förverkligandet av dem för år 2008 noterade revisorerna att förverkligandet överlag är relativt tillfredsställande.
Fastän berättelsen ger en bra insyn i hur målen och budgeten förverkligats finns ändå ett behov av en allmän utveckling av redovisning av resultatet t.ex. i form av en fortsatt analys av bokslutet och resultatet och en presentation av de viktigaste utvecklingsfrågorna för varje avdelning, vilket omnämns i denna berättelse under avsnittet om landskapets budget. Utvecklingsarbetet kan enligt revisorernas uppfattning också innebära arbete med frågor som gäller metoderna för att styra verksamhetens resultat, att göra den interna kontrollen mera systematisk och enhetlig samt att ringa in de viktigaste utvecklingsfrågorna, som respektive byrå/ enhet och avdelning bör presentera.
Ålands hälso- och sjukvård (ÅHS) uppgör en egen verksamhetsberättelse med statistikbilaga. Berättelsen innehåller sedan några år tillbaka en noggrann redogörelse över förverkligandet av den av landskapsregeringen fastställda hälso- och sjukvårdsplanen. Landskapsrevisorerna har under de senaste åren efterfrågat en tydligare redogörelse för såväl mål i landskapsbudgeten som för planens förverkligande. I ÅHS berättelse för år 2008 ingår såsom ett särskilt avsnitt en redogörelse för hur hälso- och sjukvårdsplanen förverkligats. Denna särskilda redogörelse fanns också i 2006 och 2007 års verksamhetsberättelser och är ett stort framsteg gentemot tidigare. Ledningen för ÅHS har vinnlagt sig om och ägnat uppmärksamhet åt målformuleringar och verksamhetsstyrning och startat ett särskilt projekt med balanserat styrkort, som gått in i ett mera detaljerat skede under år 2008.
Med hänsyn till att ÅHS förbrukar en väsentlig del av landskapsbudgeten är det betydelsefullt att redovisningen av hur målen uppfyllts sker så att landskapsregeringen och lagtinget får en klar uppfattning om hur budgetmedlen använts. Någon uppföljning från social- och miljöavdelningen av hälso- och sjukvårdsplanen sker nämligen inte i landskapsregeringens berättelse, vilket vore naturligt med hänsyn till att planen fastställs av landskapsregeringen. Landskapsrevisorerna noterar emellertid att uppgörandet av ett hälsopolitiskt program inletts så att en lämplig person rekryterats för uppdraget.
Den nya myndigheten "Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet " är underställd landskapsregeringen och inledde sin verksamhet 01.01.2008. Redogörelse för dess verksamhet ingår också i landskapsregeringens berättelse, men är något kortfattad. I berättelsen konstateras att " samordningen av de tidigare skilda enheterna, trots den hastiga uppstarten och betydande personalomsättningar, kommit en god bit på väg. Arbetet förväntas dock fortgå under flera år framöver innan alla organisationens delar genomsyrats." Revisorerna noterar att en verksamhets- och resultatplan för år 2008 inte har tillställts landskapsregeringen och egentliga målformuleringar finns därför inte i någon påtaglig omfattning. En verksamhets- och resultatplan borde tillsammans med myndighetens budgetförslag tillställas landskapsregeringen enligt LL om Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet § 5. Nu har verksamhets- och resultatplan för år 2009 antagits på enskild föredragning 30.12.2008. Här kunde förfarandet gärna vara samma som planen för Ålands hälso- och sjukvård, så att ett större forum skulle få information om verksamhets- och resultatplanen. Den nya myndigheten har uppgjort en egen omfattande berättelse för år 2008 års verksamhet.
Personalbokslutet
Sedan år 2004 finns ett personalbokslut i landskapsregeringens berättelse. Materialet i bokslutet baserar sig på de uppgifter som finns i landskapsregeringens lönesystem. Av personalbokslutet framgår att antalet anställda inom landskapsregeringens förvaltning exklusive ÅHS är följande:
| Anställning | Antal år 2008 | Antal år 2007 |
| Ordinarie tjänstemän | 496 | 489 |
| Tillsvidare anställda arbetstagare inkl visstidsanställda | 307 | 292 |
| Tillfälligt anställda | 121 | 156 |
| Vikarier och tjänstförrättande tjänstemän | 45 | 119 |
| Totalantal anställda | 969 | 1 056 |
| Varav fast anställd personal | 79,8 | 74 % |
De flesta antalet anställda finns vid den allmänna förvaltningen med 392 (396) anställda och vid skolorna med 317 (382) anställda. Anställda vid polisen är 82 (91) , vid sjötrafiken 105 (108) och vid trafik externa enheter 77 (79) personer.
I enlighet med landskapsregeringens handlingsprogram redovisas statistiken i personalberättelsen enligt kön för att eventuella skillnader skall framgå och kunna åtgärdas. I berättelsen redogörs för antalet anställda inom förvaltningen, könsfördelningen för antalet anställda, antal anställda per ålderskategori, antalet anställda i huvud- respektive bisyssla, antal anställda per anställningsform, arbetad tid, sjukfrånvaro, mertid och övertid samt förväntat antal pensionsavgångar 2009-2018.
Ålands hälso- och sjukvård ingår inte i landskapsregeringens personalberättelse utan gör upp en egen berättelse. Antalet anställda vid ÅHS per 30.11.2008 utgjorde 1066 (per 30.11.2007 sammanlagt 1.064) ordinarie anställda och vikarier. Av dessa arbetade 856 (853) ) personer inom primärvården och specialsjukvården medan 210 (211) personer arbetade inom administration och försörjning. Närmare uppgifter om denna personal framgår av ÅHS personalberättelse. Inom landskapsförvaltningen var sålunda 2.035 (2.120) personer anställda per 31.12.2008.
Landskapsrevisorerna har behandlat personalbokslutet och särskilt sjukfrånvaro under ett eget avsnitt i denna berättelse.
Resultaträkningen
Resultaträkningen ingår i Ålands landskapsregerings bokslut och den presenteras därför inte i denna berättelse.
Resultaträkningen uppvisar ett överskott om 7,8 (23,2) miljoner euro för år 2008. En överföring om 10,0 (0,0) miljoner euro har gjorts under år 2008 till utjämningsfonden. Överskottet är mindre än år 2007 även fastän överföringen till utjämningsfonden beaktas. Resultatet före fonderingar och reserveringar utgör 17 768.215 (23.246.129) euro för år 2008. Resultatet är sålunda 5.477.913 (1.803.496 bättre ) euro sämre än år 2007 beaktande då överföringen om 10,0 miljoner euro till utjämningsfonden.
Orsaken till det sämre resultatet är främst ökade utgifter för verksamheten om 10,0 miljoner euro, ökade kostnader för överföringar till undervisning,social- och hälsovård m.fl om 4,2 miljoner euro samtidigt som inkomsterna för verksamheten ökat obetydligt med 1,5 miljoner euro, intäkterna av överföringar Europeiska unionen m.fl ökat med 4,5 miljoner euro och intäkterna från skatter och avgifter av skattenatur förblivit nästan oförändrade. Det ökade kostnadstrycket och enbart mindre ökningar på inkomstsidan gör att resultatet blir sämre än år 2007. Utvecklingen av kostnadsläget är därför oroande eftersom intäkterna inte följer med i samma takt.
Balansen
Balansomslutningen har ökat med 21,8 (66,8) miljoner euro till 759,3 (737,5) miljoner euro. På balansens aktiva kan noteras att ökningen kommer främst från ökade materiella tillgångar om 13,1 (5,9) miljoner euro, ökade kortfristiga fordringar om 8,3 miljoner euro och ökade kassa-och banktillgodohavanden om 6,4 miljoner euro. En del av posterna på aktiva sidan har också minskat i omfattning och bland dessa finns värdepapper ingående i finansieringstillgångarna minskning 3,0 miljoner euro, finansieringstillgångar- långfristiga fordringar minskning 1,7 miljoner euro och värdepapper som ingår i anläggningstillgångarna och övriga långfristiga placeringar minskning 1,4 miljoner euro. De övriga posterna har också ökat eller minskat något så att nettoresultatet av balansökningen blir en ökning med 21,8 (66,8) miljoner euro.
På passiva sidan noteras att landskapets kapital inverkar mindre negativt med ett belopp om 14,9 (inverkar negativt med ett större belopp om 10,0 ) miljoner euro, obligatoriska reserveringar minskat med 1,4 (ökat med 8,1) miljoner euro och långfristigt främmande kapital minskat med 4,5 (ökat med 35,9) miljoner euro främst genom pensionsansvarsskuldens minskning (ökning). Kortfristigt främmande kapital har blivit ganska oförändrat med en ökning om 176.424 euro ( 3,7 ) miljoner euro. Vissa andra mindre ökningar och minskningar finns så att netto för balansomslutningens ökning blir det ovannämnda beloppet om 21,8 (66,8) miljoner euro.
Lån
Tillämpningen av affärsbokföringens principer innebär att även förmedlade lån skall ingå i förteckningen över skuldförbindelser förutom att dessa ingår i lånefordringarna. Kvarstående skuldförbindelser inklusive förmedlade lån utgjorde vid årsskiftet 3,9 (4,4) miljoner euro. Finansieringslån har inte upptagits under de senaste åren och inte heller under år 2008. Totalbeloppet av utestående lån per 31.12.2008 inklusive kassalånen utgjorde 73,6 (75,1) miljoner euro och ingår i balansen under lånefordringar. Kassalånen uppvisade ett saldo på 80.000 (50.000) euro (0,-), eftersom Nordiska ministerrådets skärgårdssamarbete erhållit ett nytt kortfristigt lån av landskapsregeringen om 30.000 euro.
Landskapsrevisorerna konstaterar att budgeten i allmänhet iakttagits väl och att formulerade mål i huvudsak har förverkligats. Enligt vad som framkommit under revisorernas granskning är uppgifterna i bokslutet riktiga och ger en tillräcklig och rättvisande bild. Den interna övervakningen har i allmänhet ordnats på ett tillfredsställande sätt.
Landskapsrevisorerna noterar dock att landskapsregeringen vid budgetförverkligandet har underskridit den av lagtinget antagna budgetens utgiftssida med 3.795.191 euro. Inkomsterna har överskridit budgeten med 613.372 euro och ett budgetmässigt överskott om 4.408.563 euro har redovisats.
Revisorerna noterar att det i budgeten och tilläggsbudgeter finns beaktat olika slag av överföringar av budgetöverskott på såväl utgiftssidan som inkomstsidan och att resultatet av dessa i bokslutet blir en överföring av 2007 års överskott till ett belopp om 21.339.258 euro. Beaktat detta och det redovisade budgetöverskottet om 4.408.563 euro samt överföringen till utjämningsfonden om 10.000.000 miljoner euro blir det för år 2008 inte fråga om ett överskott i budgetförverkligandet utan fråga om ett budgetunderskott i bokslutet om 6.930.694 euro, vilket är det verkliga budgetmässiga resultatet. Revisorerna finner att överföringarna av överskottet från år 2007 på såväl inkomstsidan som utgiftssidan både förskönar och gör bokslutsresultatet för budgetförverkligandet otydligt.
Resultaträkningen för år 2008 uppvisar ett överskott om 7.768.215 euro jämfört med 23.246.128 euro för år 2007. Trots det positiva resultatet är landskapsrevisorerna oroade över utvecklingen av kostnaderna och noterar att intäkterna inte följer med i samma takt. Åtgärder kunde ha vidtagits för att få bättre balans mellan kostnader och intäkter redan under år 2008.
Landskapsrevisorerna noterar att ett antal anslagsöverskridningar finns i budgetförverkligandet 2008. Vissa enheter har inte förverkligat sina inkomster och samtidigt har en del av dessa enheter också kommit att överskrida sina utgiftsanslag. Detta betyder att effekten är kraftigare så att det ekonomiska utrymmet pressas från två håll. Revisorerna anser att det finns skäl för enheterna att då inkomster inte flyter in planera en minskning av utgifterna till motsvarande belopp.
Landskapsrevisorerna anser att klara regler finns för budgetförverkligandet och anslagsöverskridningar och att landskapsregeringen självmant bör vidta de åtgärder som reglerna och budgetförverkligandebeslutet anger. När överskridningar sker har inte lagtinget getts möjlighet att ta ställning, fastän budgetmakten finns hos lagtinget.
Landskapets Ålands pensionsfond och pensionssystemet
Landskapslagstiftning om pensioner
Genom landskapslagen (1984:33) om tillämpning i landskapet Åland av vissa i riket gällande författningar rörande statens pensioner antogs rikets lag om statens pensioner (FFS 280/1966)och vissa andra pensionslagar att gälla i landskapet med de avvikelser som framgår av landskapslagen (1984:33). Syftet med blankettlagstiftningen är att trygga samma pensionsförmåner för de landskapsanställda som för statens anställda i riket. Pensionslagstiftningen är därtill i allmänhet tekniskt komplicerad och mycket detaljrik och hanteringen av pensionslagstiftningen förutsätter särskild sakkunskap. Samma system tillämpas som för staten och landskapsregeringen begärde för länge sedan bistånd och råd från statskontoret med uträkningen av pensioner inför beviljandet i landskapsregeringen. Sedan 1 januari 2008 har en utförsäkring skett av de landskapsanställda som erhåller anställning från detta datum. Lagstiftningen om de landskapsanställdas pensionsförmåner har uppdaterats genom LL om tillämpning i landskapet Åland av vissa riksförfattningar om statens pensioner ( 2007/54) och dessa är lagen om statens pensioner (FFS 1295/2006) och lagen om införande av lagen om statens pensioner (FFS 1296/2006).
Pensionsfondens tillkomst, tillgångar och pensionsansvarsskulden
Landskapet Ålands pensionsfond tillkom genom LL om landskapet Ålands pensionsfond (1995/71) och lagen trädde ikraft från 1 oktober 1995 förutom 7§ om pensionspremier, vilken trädde ikraft från 1 januari 1996. Med stöd av lagen har landskapsregeringen antagit landskapsförordningen om placering av de medel som landskapet Ålands pensionsfond förvaltar (1996/45). Fondens uppgift är att trygga betalningen av framtida pensioner, familjepensioner och andra med dem jämförbara förmåner som baserar sig på anställning som omfattas av landskapets pensionssystem och för att utjämna pensions-utgifterna för landskapet.
Den beräknade pensionsansvarsskulden, pensionsfondens tillgångar, fonderingsgrad, överfört från fonden till budget i euro och i procent samt överfört ackumulerat från fonden framgår av tabellen nedan. Uppgifterna har sammanställts från landskapets bokslut och pensionsfondens bokslut.
| År | Pensions-ansvarsskuld enligt bokslut € | Pensions-fondens tillgångar = Bokfört eget kapital* € | Fonderingsgrad blir %
| Pensionsintäkter = överfört från pensionsfonden/ Pensionsutgifter enl. Resultaträkning € | Relation överfört från pensions-fonden till budget/ pensionsutgifter % | Överfört från fonden till budgeten ackumulerat € |
| 2000 | 336 375 853 | 92 816 570 | 27,6 | 5 466 108/11 376 733 | 48,0 | 25 648 658 |
| 2003 | 461 000 000 | 128 182 440 | 27,8 | 9 800 000/13 482 092 | 72,7 | 47 335 236 |
| 2004 | 483 800 000 | 147 732 567 | 30,5 | 10 400 000/14 363 769 | 72,4 | 57 735 236 |
| 2005 | 501 800 000 | 175 855 924 | 35,0 | 11 250 000/15 003 172 | 75,0 | 68 985 236 |
| 2006 | 516 500 000 | 208 948 726 | 40,5 | 8 100 000/15 740 433 | 51,4 | 77 085 236 |
| 2007 | 553 200 000 | 239 329 268 | 43,3 | 8 500 000/16 598 990 | 51,4 | 85 585 236 |
| 2008 | 549 200 000 | 235 358 056 | 42,8 | 8 800 000/17 682 555 | 49,8 | 94 385 236 |
*) Tillgångarna består av pensionsavgifter inbetalda av arbetstagare och arbetsgivare samt räkenskaps-periodens avkastning minskat med överföringen till landskapets budget för pensionsutbetalningar, se detaljerade uppgifter på sidan 11 i pensionsfondens verksamhetsberättelse.
Beräkning av ansvarsskulden sker efter en modell som är samma som för staten. Landskapet Ålands pensionsansvarsskuld har beräknats sjunka något på sikt till följd av att en utförsäkring skett av landskapsanställda, vars anställning börjat 01.01.2008 eller senare.
Pensionsfondens tillgångar har stigit i procent av pensionsansvarsskulden från 27,6 % år 2000 till 42,8 % år 2008. Fonden har alltså vuxit ganska rejält från 92,8 miljoner euro år 2000 till 235,4 miljoner euro år 2008 eller med 153,7 %. Fondens tillgångar är per 31.12.2008 42,8 % av pensionsansvarsskulden.
För år 2008 överfördes från pensionsfonden till landskapets budget 8,8 miljoner euro för att finansiera landskapets pensionsutgifter. Överföringen var 49,8 % beräknad på pensionsutgifterna. Lagen tillåter en överföring till budgeten på maximalt 75 % av pensionsutgifterna för respektive år. Överföringarna från fonden till budgeten för att täcka en del av pensionsutgifterna har skett till ett ackumulerat belopp om sammanlagt 94.385.236 euro per 31.12.2008.
För år 2009 har budgeterats en överföring från fonden om 50 % av pensionsutgifterna eller 9,3 miljoner euro. Ett förslag till första tilläggsbudget för år 2009 förutsätter att överföringen från fonden från 1.6.2009 är 75 % av pensionsutgifterna. I budgeten för år 2009 skulle sålunda komma att finnas en överföring från pensionsfonden om sammanlagt 9,3 + 2.7 miljoner euro eller sammanlagt 12 miljoner euro, vilket är 62,2 % av de budgeterade pensionsutgifterna. Dessa är budgeterade till 19,3 miljoner euro för år 2009 inklusive övriga pensioner för 0,56 miljoner euro.
Pensionsfondslagen anger att högst 75 % av de årliga pensionsutgifterna kan överföras från fonden till landskapets budget. Av tabellen ser vi att beloppen följt denna procentsats bara under år 2005. För år 2003 är överföringen 72,7 % och för år 2004 72,4 % medan under de andra åren beloppet legat nära 50 % och något under. För år 2008 har 49,8 % överförts från fonden för att täcka kostnaderna för pensionsutgifterna. Procentandelen för överföringen varierar mellan olika år. Detta är kanske inte så ändamålsenligt i sig då dessa överföringar till landskapets budget är resultatpåverkande ifråga om landskapets bokslut och det eventuella överskott eller underskott som uppvisas i detta. Det är därför av vikt att ha klart överföringarna till pensionsfonden, då olika landskapets budgetförverkliganden för olika år jämförs och årsöverskott resp underskott jämförs med varandra beträffande årsresultatet.
Pensionsfondens resultat 2008
Pensionsfondens tillgångar i form av det bokförda egna kapitalet har minskat med 4,0 miljoner euro från år 2007 till år 2008, vilket är - 1,7 % trots att arbetstagarnas och arbetsgivarens överföringar under år 2008 är sammanlagt 23,7 miljoner till fonden, vilket minskat med överföringen till landskapets budget om 8,8 miljoner euro ger en nettoöverföringen till fonden om 14,9 miljoner euro. Till detta kommer räkenskapsperiodens negativa avkastning om minus 18,9 miljoner euro för år 2008 så att slutresultatet blir en minskning av det bokförda egna kapitalet om 4,0 miljoner euro från 239, 3 miljoner euro till 235,4 miljoner euro.
Det är också relevant att beakta marknadsvärdet för fondens placeringar då resultatet för år 2008 bedöms. Enligt fondansvarige tjänstemannens utredning av marknadsvärdet för pensionsfondens tillgångar år 2008 sjönk värdet på pensionsfondens tillgångar enligt marknadsvärde med ca 27,7 miljoner euro och avkastningen blev – 10,8 % inklusive förvaltningsarvodena. Frågeställningen hur fonden kunde hitta säkrare placeringsalternativ blir mycket relevant i en dylik situation, eftersom landskapet Ålands pensionsfond har en relativt stor andel av pensionsansvarsskulden fonderad. Pensionsfonden är emellertid inte ensam om en negativ utveckling. Fondansvarig tjänsteman vid finansavdelningen har sammanställt en jämförelse med andra pensionsfonder och denna visar att väldigt många pensionsfonder fått sämre avkastning och att denna är negativ. T.ex. statens pensionsfonds avkastning var - 15,8 %. Några fonder har en mindre nedgång än landskapets fond, t.ex. Pensions-Tapiola –8,3 % och svenska AMF Pension – 6,6 %. Största nedgången i avkastning uppvisar svenska AP7/PVF med –42,4 %. Nu är inte alla tal jämförbara till följd av att fonderna administreras olika och har olika aktievikt inom portföljen, så att t.ex. den sistnämnda fonden har en aktievikt om ca 90 % av portföljen. Talen för de fonder som nämns som jämförelse indikerar emellertid att det varit en kraftig nedgång av de placeringar som funnits inom fonderna.
Nya bestämmelser om pensionsförsäkringen och livstidskoefficient
Från 01.01.2008 har nya pensionsbestämmelser trätt i kraft så att för dem som från den 1 januari 2008 har tillträtt en privaträttslig eller offentligrättslig anställning hos landskapet har tecknats försäkring i en privat arbetspensionsförsäkringsanstalt. Denna grupp anställda bidrar således inte mera till pensionsfondens inkomster eller belastar fondens utgiftssida framöver.
Genom kopplingen till regelverket för statens pensionssystem påverkas landskapets pensions-system också av den s.k. livslängdskoefficienten. Koefficienten beror på förväntan om livslängden. År 2010 kommer pensionerna för första gången att beröras av en livslängdskoefficient. Detta gäller dem som är födda år 1948 eller senare.
Livslängdskoefficienten är sådan att den påverkar ålderspensionens belopp i syfte att skapa beredskap för att livslängden ökar ytterligare. Om den genomsnittliga livslängden fortsätter att öka, minskar livslängdskoefficienten de månatliga pensionsbeloppen. Koefficienten fastställs separat för varje födelseårskull vid 62 års ålder med de fem föregående årens dödlighets-statistik som utgångspunkt. Nya ålderspensioner omräknas med koefficienten oberoende av vid vilken ålder individen går i ålderspension. Om ålderspensionen börjar före 62 års ålder, används koefficienten för det år då pensionen börjar. Koefficienten tillämpas också på invalidpensioner när de omvandlas till ålderspensioner. Detta gäller dock endast invalidpensioner som har inträtt år 2006 eller senare. När ålderspension har föregåtts av deltidspension tillämpas koefficienten också.
Det går att kompensera för livslängdskoefficientens inverkan genom att arbeta längre.
Det är meningen att den ökade livslängden också skall förlänga tiden i arbetslivet. Koefficienten fungerar i bägge riktningarna, så att om livslängden förkortas ökar de månatliga pensionerna.
Kostnaderna för service från statskontoret och för att beräkna pensioner
Finansavdelningens avtals- och pensionsbyrå sköter löner och pensioner, men inte utbetalningen av dessa. Redovisningsbyrån genom lönekontoret vid samma avdelning sköter utbetalningen och indexjusteringen av pensionerna. Avtals- och pensionsbyrån bereder beviljande av pensioner men inte beräkning av pensionsförmåner och pensionens belopp. För detta anlitas Statskontoret, som under en lång följd av år gett råd i pensionsfrågor och beräknat pensioner till en början genom en låg debitering för landskapet. Statens pensionssystem liknar landskapets system och Ålands landskapsregering har därför sedan lång tid tillbaka sett en möjlighet att få hjälp med uträknandet av pensionerna för personer som har tillhört, tillhör eller hädanefter kommer att tillhöra landskapsregeringens pensionssystem . Uppgiften sköts av statskontorets avdelning för pensioner. Pensionerna beviljas av landskapsregeringen genom föredragning av pensionshandläggaren vid avtals- och pensionsbyrån. Vid sistnämnda byrå finns sex heltidstjänster men uträkningen av pensionsförmån som skall beviljas sköts av statskontoret. Statskontoret har skött denna tjänst under en lång följd av år och den tjänsteman som skötte uträkningarna har från slutet av år 1976 debiterat timersättning för dessa uppgifter som hon utfört utöver sin ordinarie tjänst vid statskontoret med 46 mark per ärende. Senare har ett särskilt avtal tecknats med statskontoret och det första avtalet verkar ha tecknats under år 1993 med beredning vid kansliavdelningen, där avtalschefen då var stationerad. Under årens gång har tillkommit att statskontorets register används för pensionsinregistreringarna, eftersom pensionsärendena vuxit avsevärt i komplexitet och volym. För denna samverkan med statskontoret har det sistnämnda och landskapsregeringen ansett sig ha stöd i dåvarande självstyrelselag (1952:5) så att statskontoret bistår landskapsregeringen.
Utgående från ett avtal tecknat 29.8.2006 köper finansavdelningen numera in denna tjänst och den ersättning som betalas utgör 300.000 euro per år och betalas i två rater för det s.k. servicepaketet omfattande även att bl.a. statskontorets register används liksom kopplingar till pensionsskyddscentralen. Vissa andra små ersättningar tillkommer för Kommunernas pensionsförsäkring samt för de tjänster som avtalet med Pensionsskyddscentralen fortfarande medför. Utgifterna för år 2008 för statskontorets pensionsuträkningar och det övriga servicepaketet utgjorde sålunda sammanlagt 300.000 euro och en betalning om 46.075 euro tillkommer för år 2008 för beräkning av s.k. fribrev för personal som avgått ur pensionssystemet, men ännu inte är pensionstagare. Nu syns inte hela kostnaden för Statskontorets pensionsberäkningar och den övriga servicen av budgetens förverkligande utan finns delvis bokfört till föregående års anslag. Hela kostnaden syns därför inte på ifrågavarande budgetmoment i bokslutet för år 2008 utan närmast bara en halvårsbetalning medan resterande utgifter påförts medlen som överförts från föregående år. Utgifterna för pensionsskyddscentralen och beräkningen av vissa pensioner vid kommunernas pensionsförsäkring är marginellt små eller försumbara vid jämförelse med de utgifter som går till statskontoret för beräkning av pensioner och hållande av pensionsregistren m.m. Avtalet med statskontoret är inte specificerat så att det skulle svara mot antalet prestationer som utförs årligen utan enligt avtalstexten utgår ersättningen ”enligt serviceavtalet 29.8.2006 första årshälften 150.000 euro och andra årshälften 150.000 euro för varje år avtalet gäller och här kan komma en extra justering beroende på punkt 7 i avtalet för de s.k. fribreven. Det naturliga vore att ersättning skulle ske för erlagda prestationer.
Statistiken över beviljade pensioner vid landskapsregeringen har slopats i landskapsregeringens berättelse från och med år 2000, men den har fortsättningsvis förts av föredragande tjänsteman. I berättelsen för år 2008 har statistiken återinförts. Detta betyder att kostnaden för uträkningarna vid statskontoret och annan service kan beräknas. Räknat på de år nu gällande avtal varit i kraft fås följande kostnader som framgår av tabellen nedan. Till dessa kostnader kommer ytterligare kostnader för personalen vid pensionsbyrån och vid lönekontoret uppskattningsvis ca 3-4 personer vilket betyder en pensionsberedare och två anställda vid registerhanteringen, en del av avtalssekreterarens tjänst och en löneräknare vid lönekontoret – del av tjänst ca 10 %.
Av följande tabell framgår kostnader och prestationer för pensionsberäkning inklusive för registren och viss service.
| År | Ersättning till statskontoret för beräkning av pensioner inkl. registerhanteringen, euro | Antal beviljade pensioner st. (antalet pensioner borde minskas med f.d. primärvårds- och mentalvårdsanställda, som sköts av kommunala systemet) | Kostnad per beräknad pension, euro |
| 2006 | 300 000 | 166 – 5 ”kommunal pension” (ÅHS)= 161 | 1863 |
| 2007 | 300 000 | 151-4= 147 | 2 041
|
| 2008 | 300 000 (+ 46 075 för fribrev) | 234—7= 227 | 1 322 |
| 1993 jfr | 21 910 euro | 102 enl avtalet är uträkningarna ca 200 + svar på förfr. 50 | 215 enl avtalet ca 110 |
Kostnaden för uträkning av en pension är rätt hög, men då ingår datautrustning, register- och utvecklings- samt underhållskostnader ävensom service med att förhandsberäkna pensioner. Ett avtal från 1993, troligen det första som ingicks, anger att kansliavdelningen, senare finansavdelningen, skall betala för tjänster för beräkning av pensioner så att servicen skall kosta 21.910 euro och då gällde servicen 200 st pensionsberäkningar inklusive omräkningar och 50 samtal för rådgivning till föredragande tjänsteman. Nu var antalet beviljade pensioner 102 st år 1993 (85 st år 1992, 73 st år 1991, 77 st år 1990 och 66st år 1989) och avtalet har av någon anledning tagit sikte på den volym som uppnås längre fram i tiden. Kostnaden för beräkning av en pension utgjorde 110 euro enligt avtalet. Då ingår inte kostnader för datautrustning och register m.fl. kostnader utan enbart arbetet och sakkunskapen att räkna pensioner. År 2008 var antalet beviljade pensioner som räknats ut av statskontoret 234–7= 227 st mot 102 st för år 1993. Kostnaden per uträkning uppges enligt avtalet från 1993 vara 110 euro per uträkning men blir i själva verket 215 euro per uträkning, då uträkningarna i praktiken var ca hälften mindre än vad som angavs i avtalet.
Nu har kostnaden enligt avtal som gäller 2006-2008 och framgent stigit relativt sätt mycket, då kostnaden 1993 utgjorde 21.910 euro för 102 pensionsuträkningar eller 215 euro/st och år 2008 är kostnaden 300.000 euro för 227 uträkningar eller 1.322 euro/st. Statskontoret har också gett service under år 2008 i form av 117 förhandsuträkningar av pension. Pensioner har också omräknats, justerats och samordnats på nytt genom statskontorets beräkningar. Kostnaden för fribreven är skilt och för år 2008 debiterades för dessa 46.075 euro. För dessa kommer Statskontoret enligt uppgift att framöver debitera 68 euro per arbetad timme. Revisionsbyrån har kontrollräknat denna timpenning och finner att beroende på vilken lön som används för den tjänsteman som beräknar pensionsförmånerna A24 eller t.ex. A27 ingår ett belopp utöver löne- och lönebikostnader som utgör 35 resp 26 euro per timme. Vad denna kostnad täcker finns inte sagt någonstans och möjligen kan avses kostnader för system och utrustning samt den rådgivning som statskontoret ger om pensioner och uträkning av förhandsuträkningar av pensioner. Kostnaderna från år 1993 beaktar inte systemkostnader eller register. Som ovan nämnts debiterade statskontoret längre tillbaka i tiden inte för tjänsten att beräkna pensioner inför beviljande i landskapsregeringen utan detta gjorde den tjänsteman som beräknade pensioner och statskontorets tjänster tillhandahölls utan särskilda debiteringar för kostnader med hänsyn till stadgande i självstyrelselagen (nuvarande 31 §) .
Förestående nya betalningar till statskontoret utöver det s.k. serviceavtalet
Serviceavtalet med statskontoret löper fortsättningsvis och kostnaden är 300.000 euro i året uppdelat i två rater. Vissa tillkommande kostnader förestår. Finansavdelningen uppger att den inför hösten 2009 förväntar sig att statskontoret skall räkna ut de 80-100 engångsjusteringar av invalidpensioner som skall göras till år 2010 till följd av den nya livstidskoefficienten. En del fribrev återstår också ännu att beräkna och för bägge grupperna debiteras timpenning 68 euro utöver det årliga avtalet. Här torde givetvis också finnas möjlighet för finansavdelningen att överväga om det kunde vara relevant att utföra beräkningarna vid finansavdelningen oaktat serviceavtalet för att på så vis minska kostnader.
När ovannämnda engångsjusteringar och fribrev räknats ut färdigt till en kostad om 68 euro per timme för de anställda som finns i pensionsskyddssystemet har tjänstemän vid statskontoret informellt uppgett att det är möjligt att sänka årskostnaden som landskapsregeringen betalar sannolikt från år 2009 eller senare. En översyn av serviceavtalet och en förhandling om kostnaderna torde därför vara förestående.
Revisorerna vill här framhålla den frågan nämligen om statskontoret inte bär kostnaderna för system och register och sådana ännu är aktuella är det kanske också möjligt att överväga om dylika kostnader eventuellt kan bäras av medel som arbetsgivarna och arbetstagarna betalat in till pensionsfonden.
Finansavdelningens kostnader för skötseln av pensioner
Till de kostnader som anges ovan kommer vissa små kostnader till kommunernas pensionsförsäkring för beräkning av vissa kommunala pensioner (f.d. kommunalt anställd huvudsakligen vårdpersonal numera ÅHS-anställda) men finansavdelningen har också kostnader för pensionerna för personal vid pensionsbyrån och vid lönekontoret vid finansavdelningen. Finansavdelningens uppskattning är att vid avtals- och pensionsbyrån samt lönekontoret arbetar ca 3,3 heltidsanställda med pensionsuppgifterna och registrering in till statskontorets register, förutom de som arbetar med uppgifterna att beräkna pensioner vid statskontoret och som ingår i debiteringen som görs av statskontoret. Av nämnda 3,3 tjänster har en tjänsteinnehavare vid avtals- och pensionsbyrån till uppgift att sköta den egentliga hanteringen av pensionsärenden och informationen om pensionsförmåner. Pensionsfondens förvaltning och frågor sköts separat från dessa 3,3 tjänster av fondansvarig tjänsteman och av finanschefen vid finansavdelningen.
Registrerade förmånstagare
Det antal personer med potentiell rätt till pensionsförmåner enligt landskapsregeringens regelverk och som finns inregistrerade i pensionsregistren och som ännu inte fått pension uppskattas till 8.669 personer hösten 2008 och framgår av nedanstående tabell som erhållits från pensionsskyddscentralen och härstammar från de register som tillhör statskontoret. Personal vid finansavdelningens har skött om inregistreringen.
| Antal personer som omfattas av landskapsregeringens pensionsregler hösten 2008 enligt uppgifter från pensionsskyddscentralen
| |||
| Ålder i slutet av året | Kvinnor | Män | Samtliga |
| 18-19 | 75 | 61 | 136 |
| 20-24 | 451 | 240 | 691 |
| 25-29 | 508 | 246 | 754 |
| 30-34 | 654 | 358 | 1012 |
| 35-39 | 712 | 349 | 1061 |
| 40-44 | 649 | 360 | 1009 |
| 45-49 | 639 | 404 | 1043 |
| 50-54 | 648 | 436 | 1084 |
| 55-59 | 611 | 376 | 987 |
| 60-62 | 284 | 200 | 484 |
| 63 | 72 | 51 | 123 |
| 64 | 55 | 33 | 88 |
| 65 | 35 | 34 | 69 |
| 66 | 24 | 26 | 50 |
| 67 | 29 | 15 | 44 |
| 68 | 22 | 12 | 34 |
| Sammanlagt | 5468 | 3201 | 8669 |
De tidigare kommunala anställda vid Ålands hälso- och sjukvård (ÅHS) som erhåller pension enligt kommunala systemet före överflyttningen till ÅHS är hösten 2008 114 personer och dessa finns inte i registret ovan.
Jämförelser med statens pensionsfond
Statens pensionsfond (VER) tillkom år 1990. Enligt årsberättelsen för statens pensionsfond är fonden en placeringsorganisation med uppgift att förvalta och placera de tillgångar som staten styr till den. Medel överförs ur fonden årligen till statsbudgeten. I årsberättelsen finns också formulerat en mission för fonden, nämligen att fonden sköter den förmögenhet som anförtrotts den på ett långsiktigt sätt och sörjer för att placeringarna är säkra, ger avkastning och kan omvandlas i pengar samt att placeringarna är mångsidiga och ändamålsenligt diversifierade. Visionen är formulerad så att fonden uttryckligen sägs vara en respekterad och framgångsrik pensionsplacerare, som i sitt arbete framhäver hög yrkeskunskap och ett etiskt verksamhetssätt. I tabellen nedan görs jämförelser med statens pensionsfond.
Jämförelser Landskapet Ålands pensionsfond och statens pensionsfond
|
| Landskapet Ålands pensionsfond | Statens pensionsfond | ||||
| År | 2003 | 2007 | 2008 | 2003 | 2007 | 2008 |
| Placeringar i milj euro | 123,4 | 232,1 | 228,6 | 5 795 | 12 051 | 10 500 |
| Avkastning på placeringsverksamheten % | 11,5 | 2,47 | -10,7 | 9,4 | 1,8 | -15,8 |
| Överföring till budgeten milj euro | 9,8 | 8,5 | 8,8 | 917 | 3 500 | 1 331 |
| Pensionsansvarsskuld Milj. Euro | 461,0 | 553,2 | 549,2 | 55,1mrd € | 82,7mrd € | 85,6mrd € |
| Fonderingsgrad, %*) | 27,8 | 43,3 | 42,8 | 11 | 15 | 12 |
*)= placeringar/pensionsansvarsskuld
Beträffande landskapets pensionsfond kan särskilt noteras att det inte finns formulerat en målsättning om hur stor procentandel av pensionsansvarsskulden som skall fonderas medan statens pensionsfond har en sådan målsättning formulerad. Avsättningarna till fonden har vid en jämförelse med statens pensionsfond varit stora i landskapet Åland.
Beträffande tillgångarna i pensionsfonden har staten en något annan inriktning och staten lånar också pengar till sina bolag. Inriktningen på fastighetsområdet är också mera aktivt än för landskapet så att statens pensionsfond har 3,3 % av den totala portföljen i fastighetsplaceringar medan landskapet har 1,47 % i fastigheter i form av Böndernas hus. Fondförvaltare utifrån har inte en sådan inriktning och omfattning hos staten som hos landskapets pensionsfond utan denna fond har egna anställda som sköter placeringarna. Statens pensionsfond är givetvis av mycket större omfattning än landskapet Ålands pensionsfond till följd av den mycket större statsförvaltningen. Placeringarna av tillgångarna i statens pensionsfond skiljer sig från landskapets pensionsfonds placeringar förutom att procentandelarna inom olika tillgångar varierar främst så att statens fond har placeringar om 8 % i övriga alternativa placeringar (fastigheter 3,3 %, private equity, hedgefonder) i den långsiktiga normportföljen och att man även har en stor del av aktieplaceringarna i Nordamerika, Japan och olika utvecklingsmarknader. Diskussioner har förts flere år inom styrelsen för landskapet Ålands pensionsfond om att via en uppdatering av förordningen eventuellt möjliggöra placeringar i flere av de nämnda alternativa placeringarna.
Revisorernas tidigare påpekanden om pensionsfonden
Pensionsfonden har egna revisorer. Dessa har initierat till pensionsfondens styrelse för flere år sedan att förordningen gällande pensionsfonden borde ses över samt en spridning av tillgångarna övervägas så att också placeringsmöjligheter i andra tillgångar t.ex. fastigheter övervägs. Pensionsfondens portfölj följer emellertid de placeringsbegränsningar som ingår i förordningen.
Åtgärder har inte ännu förverkligats med anledning av revisorernas påpekanden inom år 2008 men pensionsfondens styrelse har diskuterat och beslutat om att vända sig till lagberedningen för en översyn av lagen och förordningen. Finanschefen har därför sommaren 2008 gjort en framställning till lagberedningen. Någon föredragning i landskapsregeringen har inte föregått framställningen. Finansansvarig ledamot är ordförande i fondstyrelsen och frågan är känd på detta sätt. Lagberedningen har under våren 2009 gett uppdraget till en av lagberedarna och ett utkast till uppdaterad förordning har översänts för utlåtande inom förvaltningen.
Sammanfattning och slutsatser
Genom en blankettlagstiftning har lagtinget eftersträvat att ge de anställda inom landskapsförvaltningen har samma pensionsförmåner som statens anställda. Detta betyder att också livstidskoefficienten kommer att inverka på pensionerna för landskapets anställda, så att beloppen blir lägre när livslängden blir högre. Detta inträffar för anställda som är födda år 1948 eller senare och tillämpas närmast från år 2010.
Landskapets pensionsfond har inrättats från 1.10.1995. Pensionsfondens storlek är per 31.12.2008 relativt omfattande och uppgår till 42,8 % av den beräknade pensionsansvarsskuldens belopp. Motsvarande tal för statens pensionsfond är mycket lägre och utgör 12 %. Avsikten från landskapsregeringen är att från och med första tilläggsbudget för år 2009 ta ut mera pengar ur fonden för att finansiera pensionsutgifterna, så att från 1.6.2009 skulle maximalt belopp enligt lagen 75 % överföras från fonden till landskapets budget. Detta innebör möjligen tillsammans med minskade pensionspremier från arbetsgivaren att fonderingsgraden inte stiger i samma omfattning såsom tidigare utan något långsammare. Fonden kan enligt gällande lag årligen finansiera högst 75 % av de pensionsutgifter som landskapet har för sina tidigare anställda. Detta belopp har varierat något under tidsperioden 2000-2008, så att procentsatsen för tre år varit 75 % eller nära denna procent medan för de övriga åren procenten legat något under eller nära 50 %.
För att inte alltför mycket påverka jämförbarheten ifråga om jämförbart resultat i landskapets bokslut vad gäller budgetförverkligandet för olika år borde procentandelen hållas möjligast jämn mellan åren.
Sedan 01.01.2008 har nya landskapsanställda utförsäkrats. Detta gör att pensions-ansvarsskulden inte ökar i samma takt som tidigare.
Jämfört med staten har landskapet Åland överfört relativt mycket medel till sin pensionsfond. Sålunda utgjorde fonderingsgranden för staten år 2003 11 %, medan landskapets fonderingsgrad till pensionsfonden samma år utgjorde 27,8 %.
Staten har som målsättning att fondera 25 % av pensionsansvarsskulden. Landskapet har inte formulerat någon sådan målsättning och borde göra så åtminstone för någon period framöver.
Statskontorets personal har också i diskussioner låtit förstå att en sänkning av beloppet är möjlig 2009 eller senare. Vid förhandlingen kunde också utrönas huruvida 31 § i självstyrelselagen kan tillämpas så att t.ex. landskapet inte betalar för systemen och deras underhåll och utveckling samt uppgifterna i registret utan enbart för beräkningar. I detta sammanhang kan också övervägas om de inbetalningar till pensionsfonden som arbetsgivaren och arbetstagarna gjort kan användas till någon del för register och system, såvida sådana uppgifter kvarstår.
Revisorerna anser att landskapsförordningen om placering av de medel som landskapet Ålands pensionsfond förvaltar bör ses över. Landskapsregeringen bör bl.a. utreda om reglerna om de olika former av placeringar, tillgångsslag, behöver uppdateras. Syftet bör vara att de tillgångar som finns i fonden placeras i säkra tillgångar och att en bättre riskspridning kan uppnås.
Landskapsregeringen bör vidare överväga en omförhandling av avtalet med statskontoret. Målsättningen bör vara att uppnå förmånligare villkor för landskapet.
Avräkningsgrunden enligt självstyrelselagen
Bakgrund
För att täcka utgifterna för självstyrelsen ska landskapet årligen tilldelas ett belopp av statsmedlen. Det s.k. avräkningsbeloppet ska fastställas genom en särskild avräkning så att de i statsbokslutet redovisade inkomsterna, med undantag för upptagna nya statslån, multipliceras med 0,45 % (avräkningsgrunden).
Avräkningsgrundens storlek bestämdes i samband med revisionen av självstyrelselagen 1991. Av förarbetena framgår att en av de uppgifter som togs fram i beredningen av avräkningsgrunden bl.a. var befolkningsrelationen Åland/Finland. Mellan åren 1973 och 1982 ökade Ålands befolkningsrelation till riket från 0,47 till 0,48. Vidare undersöktes relationen mellan de redovisade skatterna som uppbars på Åland och i Finland som helhet. Denna relation visade sig vara svår att tillförlitligt beräkna och därför beräknades istället relationstalen fram för de årliga anslag av statsmedel som tillförts landskapet i form av ordinarie och extraordinarie medel under en rad av år. Det procenttal som slutligen valdes som avräkningsgrund motsvarar medeltalet av de tal som anger förhållandet mellan de årliga belopp som överfördes till landskapet och statsbokslutets inkomster under åren 1975-1988.
I självstyrelselagen intogs dessutom bestämmelser om vilka omständigheter som skall leda till att avräkningsbeloppet ändras. Självstyrelselagens 47 § lyder:
Avräkningsgrunden är 0,45 procent.
Om grunderna för statsbokslutet genomgår ändringar som väsentligt inverkar på avräkningsbeloppets storlek, skall avräkningsgrunden ändras.
Avräkningsgrunden skall höjas,
1) om landskapets utgifter har ökat genom att landskapet övertar förvaltningsuppgifter som ankommer på riket eller, efter överenskommelse med riket, genom att landskapet svarar för verksamhet som helt eller till betydande del tjänar riksintressen,
2) om uppnåendet av självstyrelsens syften orsakar väsentligt ökade kostnader, eller
3) om landskapets förvaltning annars belastas av betydande utgifter som inte hade förutsetts när denna lag stiftades.
Avräkningsgrunden skall sänkas, om riket har övertagit förvaltningsuppgifter som ankommer på landskapet och landskapets utgifter därigenom har minskat.
Om ändring av avräkningsgrunden stadgas i rikslag med lagtingets bifall.
I förarbetena (RP 73/1990 och GrUB nr 15/1990) till bestämmelsen sägs: "För att framtida förändringar skall kunna beaktas och erforderlig flexibilitet uppnås, har det ansetts vara påkallat att föreslå möjligheter till en ändring av avräkningsgrunden. Avräkningsgrunden skall ändras t ex då uppbyggnaden av statsbudgeten undergår större förändringar genom överföring av större budgetområden till särskilda fonder eller på annat sätt. Likaså skall en ändring ske när ändringar sker i brutto-nettoprincipen."
Av motiveringarna framgår vidare att (propositionens detaljmotivering till 48 §). "Emedan de inkomster som upptas i statsbokslutet är beroende av gällande budgeterings- och bokföringsregler, föreslås det i 1 mom. att avräkningsgrunden skall ändras, om grunderna för statsbokslutet genomgår förändringar som väsentligt inverkar på avräkningsbeloppets storlek. I stadgandet åsyftade strukturförändringar kan vara t ex överföring av större budgetområden till fristående fonder och förändringar i sättet att redovisa inkomsterna i statsbokslutet (bruttonettoprincipen). Även mindre förändringar kan beaktas, om dessa under en längre tidsperiod totalt sett leder till väsentliga ändringar i jämförelse med förhållandena när lagen träder i kraft.
Varje sådan ändring i statsbudgeten prövas årligen särskilt med utgångspunkt i dess inverkan på landskapets ekonomi. För att en ändring enligt 1 mom. skall vara befogad, skall förändringen avse någon princip i bokslutets uppbyggnad. En ändring av det inbördes förhållandet mellan de olika inkomstgrupperna kan som sådan inte medföra en sådan ändring som avses i 1 mom."
Längre fram i samma paragrafs detaljmotivering sägs: "En ändring av avräkningsgrunden är antingen definitiv eller avser endast vissa av Ålandsdelegationen fastställda år. Den fastställs i procent och ingår i avräkningsgrundens relationstal för det ifrågavarande året. I normala fall fattas beslut om ändring på framställning av landskapsstyrelsen i anslutning till den årliga avräkningen.
Enligt 4 mom. skall angående ändring av avräkningsgrunden stadgas i rikslag med lagtingets bifall. En ändring av avräkningsgrunden är en så viktig fråga att det är ändamålsenligt att den fastställs genom lag."
Uppföljning av förändringar
Landskapsrevisorerna har erfarit att någon framställning om en ändrad avräkningsgrund inte har gjorts varken från landskapets eller statens sida. Några fasta rutiner för att följa upp och ta ställning till om tillräckliga förutsättningar föreligger för att landskapet ska ta initiativ till en ändring av avräkningsgrunden har inte heller antagits. Finansavdelningen har dock årligen granskat statens budgeter och statsbokslutet. I samband med dessa granskningar har följande förändringar noterats:
1) en utökad nettobudgetering
2) ändrade verksamhetsformer (inrättandet av affärsverk, bolagiseringar m.m.)
3) förändrad finansiering av Folkpensionsanstalten
4) förändringar i statens budget och bokslut till följd av EU-inträdet, t.ex. införandet av interventionsfonden för jordbruket, samt
5) förändringar som berör statens fonder.
Landskapsregeringen har funnit att självstyrelselagen inte ger tillräckligt noggranna kriterier och vägledning för den process som ska föregå en ändring av avräkningsgrunden. Detta har lett till att det har varit svårt att slå fast att en enskild förändring eller flera tillsammans utgör grund för att räkna fram en ny avräkningsgrund.
Landskapsrevisorernas synpunkter
Revisorerna konstaterar att de befintliga bestämmelserna i självstyrelselagen bör preciseras för att det system för förändring av avräkningsgrunden ska fungera så som avsikten var när lagen antogs. Enligt revisorerna har ett flertal förutsättningar förändrats på ett sådant sätt att det finns anledning att granska effekterna på avräkningsbeloppets storlek närmare. Många förändringar har lett till att grunderna för den s.k. klumpsumman har förändrats vilket kan ha medfört att den har urholkats. En del av ändringarna kan kategoriseras som mindre förändringar i statens budget. Med hänsyn till storleken på landskapets budget kan även sådana mindre ändringar vara av stor betydelse för landskapet. Vidare konstateras att staten ensidigt fattar beslut om utformningen och ändringar i sitt bokslut vilket indirekt kan leda till stora förändringar i det som ligger till grund för uträkningen av avräkningsbeloppet. Enligt revisorerna står det i motsats till det faktum att en ändring av avräkningsgrunden kräver samstämmiga beslut av riksdagen och lagtinget.
Från och med år 1993 har nettobudgetering börjat tillämpas i statsbudgeten. Antalet moment och belopp som nettobudgeterats har successivt ökats. Storleksmässigt har nettobudgeteringen varit rätt oförändrad sedan år 1997. Nettobudgeteringen har i statsbudgeten främst införts på utgiftssidan så att ett inkomstmoment har slopats och motsvarande inkomster påförts ett utgiftsmoment. Landskapsrevisorerna har informerats om att nettobudgeteringens inverkan på år 2009 kan beräknas till ca. 8 milj. euro. Nettobudgeteringens inverkan från år 1993 till 2009 skulle med samma beräkningsmetod uppgå till sammanlagt ca. 100 miljoner euro i minskade intäkter till landskapet Åland.
I följande tabell framgår volymen på nettobudgeteringen utgående från regeringens propositioner till statsbudget för respektive år. Nettobudgeteringens inverkan på avräkningsbeloppet har räknats fram genom ett medeltal uträknat från år 1993 respektive 1997.
| År | Nettobudgeterat belopp enligt budgetproposition | Inverkan på avräkning (0,45 %) | ||
| Årsvis | Medeltal 1993 - | Medeltal 1997 - | ||
| 1992 | 0 | 0 |
|
|
| 1993 | 411 000 000 | 2 000 000 |
|
|
| 1994 | 850 000 000 | 4 000 000 | 3 000 000 |
|
| 1995 | 793 000 000 | 4 000 000 | 3 000 000 |
|
| 1996 | 830 000 000 | 4 000 000 | 3 000 000 |
|
| 1997 | 1 615 000 000 | 7 000 000 | 4 000 000 |
|
| 1998 | 2 049 000 000 | 9 000 000 | 5 000 000 | 8 000 000 |
| 1999 | 1 161 000 000 | 5 000 000 | 5 000 000 | 7 000 000 |
| 2000 | 1 350 000 000 | 6 000 000 | 5 000 000 | 7 000 000 |
| 2001 | 1 281 000 000 | 6 000 000 | 5 000 000 | 7 000 000 |
| 2002 | 1 696 000 000 | 8 000 000 | 5 000 000 | 7 000 000 |
| 2003 | 1 497 000 000 | 7 000 000 | 6 000 000 | 7 000 000 |
| 2004 | 1 442 000 000 | 6 000 000 | 6 000 000 | 7 000 000 |
| 2005 | 1 562 000 000 | 7 000 000 | 6 000 000 | 7 000 000 |
| 2006 | 1 520 000 000 | 7 000 000 | 6 000 000 | 7 000 000 |
| 2007 | 1 495 000 000 | 7 000 000 | 6 000 000 | 7 000 000 |
| 2008 | 1 621 000 000 | 7 000 000 | 6 000 000 | 7 000 000 |
| 2009 | 1 811 000 000 | 8 000 000 | 6 000 000 | 7 000 000 |
Revisorerna vill i detta sammanhang hänvisa till lagutskottets betänkande nr 7/1990-1991 s. 11:
"Utskottet vill fästa uppmärksamhet vid vad finansutskottet i sitt yttrande anför om vikten av att man från åländsk sida följer den framtida utvecklingen av uppläggningen av statsbudgeten, särskilt nettobudgeteringsprincipen och den inverkan olika fonder kan ha på statsbudgetens inkomstsida. Förändringar av statsbudgetens uppbyggnad kan nämligen medföra behov av ändring av avräkningsgrunden på det sätt lagens 47 § 2 mom. anger. Även om inrättande av nya fonder utanför statsbudgeten i framtiden kommer att försvåras, har olika fonder redan nu en sådan betydelse att deras inverkan på avräkningsgrunden bör granskas så snart tillräcklig erfarenhet av det nya ekonomiska systemet erhållits."
Vid sidan av förändringarna i statsbudgeten och statsbokslutet har även den åländska befolkningen ökat snabbare än i landet som helhet. År 2008 utgjorde den åländska befolkning 0,51% av Finlands hela befolkning. Denna omständighet utgör inte enligt självstyrelselagen en uttrycklig grund för att förändra avräkningsgrunden. Trots det anser revisorerna är det ett av flera argument som det finns skäl att föra fram i diskussionen om avräkningsgrunden bl.a. med hänvisning till SjL 47 § 3 mom. 3 punkten.
En tidsserie över utvecklingen framkommer i följande tabell:
| År | Åland | Finland | Relation |
| 1980 | 22 783 | 4 787 778 | 0,47586 % |
| 1990 | 24 604 | 4 998 478 | 0,49223 % |
| 1991 | 24 847 | 5 029 002 | 0,49407 % |
| 1992 | 24 993 | 5 054 982 | 0,49442 % |
| 1993 | 25 102 | 5 077 912 | 0,49434 % |
| 1994 | 25 158 | 5 098 754 | 0,49341 % |
| 1995 | 25 202 | 5 116 826 | 0,49253 % |
| 1996 | 25 257 | 5 132 320 | 0,49212 % |
| 1997 | 25 392 | 5 147 349 | 0,49330 % |
| 1998 | 25 625 | 5 159 646 | 0,49664 % |
| 1999 | 25 706 | 5 171 302 | 0,49709 % |
| 2000 | 25 776 | 5 181 115 | 0,49750 % |
| 2001 | 26 008 | 5 194 901 | 0,50064 % |
| 2002 | 26 257 | 5 206 295 | 0,50433 % |
| 2003 | 26 347 | 5 219 732 | 0,50476 % |
| 2004 | 26 530 | 5 236 611 | 0,50663 % |
| 2005 | 26 766 | 5 255 580 | 0,50929 % |
| 2006 | 26 923 | 5 276 955 | 0,51020 % |
| 2007 | 27 153 | 5 300 484 | 0,51227 % |
| 2008 | 27 456 | 5 326 298 | 0,51548 % |
Tabellerna och uppgifterna ovan ingår i finansavdelningens utredning över de förändringar i statens budgetering av inkomster i statsbudgeten åren 1992-2009 som tillställts revisorerna.
Revisorerna anser att landskapsregeringen bör göra omfattande och noggranna utredningar av de fyra övriga förändringar, punkterna 2-5, som landskapsrevisorerna lyft fram under avsnittet "Uppföljning av förändringar."
Med hänvisning till det framförda anser landskapsrevisorerna att landskapsregeringen bör göra en samlad bedömning av alla relevanta omständigheter och därefter överväga att ta initiativ till en förändring av avräkningsgrunden. Avräkningsbeloppet för år 2008 var 205,9 miljoner euro. En förändring av avräkningsgrunden med en hundradelsprocent skulle utgöra en förändring av avräkningsbeloppet om ca 4,6 miljoner euro.
Nordiskt avtal för att undvika dubbelbeskattning av inkomst och förmögenhet
Avtalet
De nordiska länderna har enats om att anta ett protokoll om ändring i avtalet mellan de nordiska länderna för att undvika dubbelbeskattning av inkomst och förmögenhet. Enligt avtalets artikel 3 inbegrips inte landskapet Åland ifråga om den finska kommunalskatten, om inte de avtalsslutande parterna särskilt har överenskommit att också Åland ska omfattas av avtalet genom en diplomatisk notväxling. Efter att Ålands lagting lämnat sitt bifall till att bli bunden av avtalet 1997 har en sådan notväxling ägt rum.
Länderna har under en längre tid fört förhandlingar om ändringarna. Den s.k. nordiska dubbelbeskattningsgruppen med representanter från de nordiska länderna samt Färöarna har diskuterat ändringar i avtalet. Ändringarna berör beskattningen av dividend, realisationsvinst, pension och inkomst av personer som arbetar i luftfart.
Eftersom de ändringar som diskuterats har berört kommunalskatten och då frågan därmed faller inom åländsk behörighet har landskapsregeringen begärt att landskapet ska få vara representerat i den nordiska dubbelbeskattningsgruppen. Finansministeriet har inte hörsammat begäran, men ministeriet har inbegärt ett yttrande från landskapsregeringen över protokollet. Landskapsregeringen avgav ett yttrande i februari 2008.
Landskapsregeringen har påpekat att landskapsregeringen i likhet med Färöarna borde ha fått delta i den nordiska dubbelbeskattningsgruppens arbete, särskilt eftersom gränsöverskridande skattearrangemang har stor betydelse för landskapet. Landskapet berörs bl.a. i fråga ändringarna i beskattningen av pensionsinkomster. Landskapsregeringen har vidare påpekat att de pensionärer som flyttar till Åland enligt gällande avtal inte betalar skatt till åländska kommuner. Inflyttarna är enligt landskapsregeringen välkomna. De är viktiga för samhället, men samtidigt anser landskapsregeringen att skattesystemet bör utformas så att skatteintäkterna tillfaller det samhälle där pensionärerna är bosatta. Landskapsregeringen anser att avtalsändringen är ett steg i rätt riktning även om största delen av skatteinkomsterna enligt förslaget fortfarande tillfaller den stat varifrån pensionen utbetalas. Enligt landskapsregeringen bör skatteintäkterna i sin helhet tillfalla den skattskyldiges hemviststat då enbart den statens samhällsservice utnyttjas.
När det gäller beskattningen av sjöanställdas inkomst har landskapsregeringen framfört oro för att de små åländska kommunernas skatteinkomster minskas samtidigt som lokalsamhället upprätthåller hälso- och sjukvård, utbildningsväsende och olika sociala omsorger för ifrågavarande sjömän och deras anhöriga.
Slutligen tar landskapsregeringen upp källskatten i sitt utlåtande. Källskatten är 35 procent, vilket är högre än den genomsnittliga beskattningsprocent som annars uppbärs. Den höga källskatten utgör ett hinder när säsongsarbetskraft rekryteras till Åland.
I lagutskottets betänkande om presidentens framställning om det nordiska beskattningsavtalet konstateras att antalet pensionärer har ökat kraftigt under det senaste decenniet. År 1997 fanns de 64 personer med pensionsinkomst från utlandet, år 2001 fanns det 941 personer och år 2006 fanns det 1.429 personer med utländsk pension.
De personer som endast erhåller pension från utlandet betalar endast skatt på sin pension i utlandet. För dessa personer innebär avtalet inte någon förändring. När det gäller personer som utöver pensionen från utlandet även erhåller pension från Finland så införs ett nytt system som kallas gottgörelsemetoden. Denna innebär att den som får pension från utlandet och Finland ska betala lika hög skatt som om all pensionsinkomst kom från Finland.
Lagutskottet tar i sitt betänkande upp flera exempel på vad de nya reglerna kommer att innebära för den enskilda personen i form av skattetryck. Av exemplen framkommer att skattetrycket i de presenterade fallen kommer att öka. Detta beror på att den utländska skatten kan vara för hög för att få avräknas i sin helhet. Lagutskottet anser att det skulle vara angeläget att närmare utreda vilka skatteintäkter som upptas av Sverige respektive av de åländska kommunerna i syfte att få fram underlagsmaterial för ett bilateralt beskattningsavtal med Sverige.
Lagutskottet föreslog i sin kläm att lagtinget ger sitt bifall till att lagen träder i kraft i landskapet. Under framställningens behandling i lagtinget beslöt lagtinget att remittera framställningen till stora utskottet.
Stora utskottet konstaterar i sitt betänkande att landskapets rätt att delta i de ifrågavarande förhandlingar är beroende på om det finns särskilda skäl för landskapets deltagande enligt självstyrelselagen 58 § 2 mom. Enligt stora utskottet är det inte skäligt att inskränka landskapets alternativ till att ge bifall eller avslå avtalsändringen då landskapet har väsentligt intresse av att kunna påverka avtalets innehåll även utan att vara part.
Stora utskottet anser att det inte finns skäl att låta bli att lämna bifall till avtalsförändringen. Utskottet anser dock att landskapsregeringen ska föra frågan om landskapets rätt att delta i förhandlingar om dubbelbeskattning mellan de nordiska länderna beträffande skatter på inkomst till högsta domstolen för avgörande.
Landskapsrevisorernas synpunkter
Revisorerna konstaterar att beskattningsavtalet kan få stora konsekvenser på flera nivåer i det åländska samhället: för enskilda personer, kommuner och det övriga samhället. Avtalet berör en stor andel av landskapets befolkning. Denna andel växer med flera hundra personer när fartyg inom den åländska rederinäringen flaggas ut. Revisorerna vill bl.a. lyfta fram de arbetsmarknadspolitiska konsekvenserna. På längre sikt är det samtidigt en fråga om hur den offentliga servicen ska finansieras. Grundpricipen borde vara att en persons skatter betalas till det samhälle som ansvarar för personens och familjemedlemmarnas samhällsservice. Allt detta gör att deltagandet i förhandlingarna är en mycket viktig fråga för landskapet.
De s.k. dubbelbeskattningsavtalen är vanliga och ingås ofta bilateralt med ett stort antal länder. De syftar till att gynna båda eller i detta fall alla de parter, som ingår avtalet. Ytterst är det de ingående ländernas invånare som har intresse av att länderna ingår den här typen av avtal. Även om landskapet har möjlighet att stå utanför avtalet så har landskapet stort intresse av att delta i det skede då avtalets innehåll utformas. Endast i detta skede finns det möjlighet att framföra förslag som kan beakta de speciella förhållanden som råder i landskapet.
Revisorerna påminner om att det tidigare fanns ett bilateralt avtal med Sverige angående beskattningen av sjöarbetsinkomsterna.
Revisorerna har noterat att en stor och ökande andel privatpersoner på Åland betalar inkomstskatt till utlandet och att det åländska samhället därmed går miste om skatteintäkter. Grundpricipen borde vara att en persons skatter betalas till det samhälle som ansvarar för personens och familjemedlemmarnas samhällsservice. Revisorerna uppmanar landskapsregeringen vidta åtgärder så att det åländska samhällets skatteintäkter tryggas på lång sikt.
Revisorerna anser att det är av största vikt att Åland får representation i den nordiska dubbelbeskattningsgruppen så att landskapets intressen kan bevakas. Landskapsregeringen bör därför prioritera arbetet för att uppnå detta.
Social- och miljöavdelningens förvaltningsområde
Socialvårdsbyrån
Barnomsorgslagen för landskapet Åland - barnomsorgstaxor
Enligt barnomsorgslagen för landskapet Åland (1997/14) ska kommunen fastställa en taxa för de avgifter som barnets vårdnadshavare ska betala för den barnomsorg som kommunen ordnar för barnet. Denna bestämmelse ger kommunen en tämligen vid ram för att bestämma sina barnomsorgstaxor.
Genom blankettlagstiftning har olika riksförfattningar på socialvårdens område gjorts tillämpliga på Åland. Enligt landskapslag om tillämpning i landskapet Åland av riksförfattningar om socialvård (1995/101) skall t.ex. rikets lag om klientavgifter (FFS 734/1992) tillämpas i landskapet med några i lagen uppräknade undantag. I landskapslagen anges att alla ändringar som görs i klientavgiftslagen ska gälla i landskapet från det att ändringarna träder i kraft i riket. Rikets förordning om klientavgifter gäller på samma sätt i landskapet med stöd av landskapsförordningen om tillämpning av riksförfattningar om socialvård (1995/103). I landskapsförordningen finns vissa undantag, bl.a. finns undantag som ger kommunerna i landskapet rätt att fastställa egna grunder för t.ex. barnomsorgsavgifter.
I samband med att rikets klientavgiftslag ändrades 1997 fördes under riksdagsbehandlingen en ny bestämmelse in i lagförslaget enligt vilken en maxtaxa för barnomsorgsavgifter infördes. Ändringen motiveras med att centrala komponenter i ett avgiftssystem med hänvisning till grundlagsbestämmelserna om fri- och rättigheter måste regleras på lagnivå. Förändringen innebar att undantaget i landskapets blankettförordning som gällde avgiftsbestämmelserna blev verkningslöst. Eftersom landskapsregeringen inte uppmärksammade den sena ändringen under lagstiftningsprocessen vidtogs inga lagstiftningsåtgärder för att föra in ett motsvarande undantag i blankettlagen.
Den första januari 2002 justerades maxtaxan i klientavgiftslagen till 200 euro. Under hösten 2005 besvärade sig en vårdnadshavare i landskapet mot den barnomsorgsavgift som fastställdes av Jomala kommun. Ålands förvaltningsdomstol förkastade besvären med motiveringen att 7a § lagen om klentavgifter inom social- och hälsovården inte omfattar avgifter för fritidsverksamhet. Förvaltningsdomstolens beslut klargjorde dock bl.a. att avgifter för barnomsorg var olaglig till de delar kommunen tillämpat en taxa som för heldagsvård översteg 200 euro i månaden per barn. Som en konsekvens av denna domstolsprocess och andra liknande domstolsprocesser under 2007 återbetalade kommunerna i landskapet för högt debiterade barnomsorgsavgifter. Landskapsregeringen utgav under 2008 bidrag till kommunerna som motsvarade hälften av det belopp som kommunerna återbetalade till vårdnadshavarna.
Uppföljningen av förändringar i rikslagstiftningen
Revisorerna konstaterar inledningsvis att den här typen av problem sällan uppkommer. Det som skett visar samtidigt hur viktigt det är att fortlöpande och noggrant följa med lagstiftningen i riket eftersom en relativt stor del av vår lagstiftning är blankettlagstiftning. Ansvaret för att följa med vilken lagstiftning som gäller vid varje tidpunkt faller i första hand på den som lagstiftningen berör. När det gäller behovet av att uppdatera blankettlagstiftningen som föranleds av ändringar i rikslagstiftningen anser revisorerna att ansvaret åligger landskapsregeringen. Både de berörda avdelningarna vid landskapsregeringen och lagberedningen har anledning att följa med förändringar i rikslagstiftningen och uppmärksamma om de konsekvenser dessa får i landskapet. Revisorerna har dock funnit att ansvarsfördelningen är otydlig och att de tilldelade resurserna för att fortlöpande granska och analysera eventuella konsekvenser av ändringar i rikslagstiftningen är närmast obefintliga. Revisorerna anser mot denna bakgrund att det finns anledning att tydliggöra var ansvaret ska läggas för denna uppgift.
Revisorerna har även fört en diskussion om principerna för när blankettlagstiftning kan användas istället för att anta en egen landskapslag. Revisorerna anser att i de fall lagstiftningen är av allmän betydelse eller då den vänder sig till enskilda människor så bör blankettlagstiftning som regel undvikas.
Vid användningen av blankettlagstiftning som lagstiftningsteknik är det enligt revisorerna viktigt att fortlöpande och noggrant följa med lagstiftningen i riket. När förändringar i rikslagstiftningen automatiskt träder ikraft i landskapet är detta särskilt viktigt för att lagstiftningen fortlöpande ska överenstämma med lagtingets avsikt.
Ansvarsfördelningen för uppföljningen är otydlig och de tilldelade resurserna för att fortlöpande granska och analysera eventuella konsekvenser av ändringar i rikslagstiftningen är otillräckliga. Revisorerna anser mot denna bakgrund att det finns anledning att tydliggöra var ansvaret ska läggas för denna uppgift.
Ålands hälso- och sjukvård
Ålands hälso- och sjukvårds organisation
Utvärdering
Revisorerna har ingått ett avtal med företaget Audiator-Utveckling om att utvärdera Ålands hälso- och sjukvårds organisation. Syftet med utvärderingen var att besvara dels hur ändamålsenlig den nuvarande organisationen är för att uppnå en god politisk styrning av ÅHS verksamhet och dels hur ändamålsenlig den nuvarande organisationen är för att uppnå en god ekonomisk effektivitet och kvalitet i vården inom ÅHS.
Landskapsrevisorerna har fungerat som styrgrupp för Audiator-Utveckling och under projektets gång har tre möten med specialsakkunnige Håkan Fant hållits.
Audiator-Utveckling skulle enligt avtalet kartlägga ÅHS organisationsstruktur, den lagstiftning och de övriga styrdokument som styr ÅHS verksamhet samt den verksamhet som bedrivs av ÅHS. Audiator ombads uppmärksamma de särskilda förhållanden som föreligger på Åland med hänvisning till självstyrelsen, Ålands geografiska läge och att Åland är enspråkigt svenskt. Utvärderingen skulle vidare redovisa hur verksamheten fungerar, dvs om och i vilken grad antagna mål förverkligas i enlighet med den befintliga lagstiftningen och övriga styrdokument.
Utredningen färdigställdes i slutet av april och presenterades för landskapsrevisorerna den 12 maj. Till presentationstillfället hade också social- och miljöutskottet och finansutskottet inbjudits.
Utredningen ingår som bilaga 1 till denna berättelse. Följande avsnitt sammandrag, utlåtande samt förslag till åtgärder är ordagrant återgivna från utredningen.
Audiators rapport - Sammandrag
Formellt är möjligheterna till politisk styrning relativt goda. I praktiken är dock uppgiftsfördelningen mellan lagtinget, landskapsregeringen och styrelsen för ÅHS något oklar. Den politiska styrningen från lagtingets och landskapsregeringens sida blir något otydlig beroende bl.a. på att målformuleringen i budgeten och planen för hälso- och sjukvården är något för allmänt hållen.
Förvaltningschefens ställning kan anses som relativt svag eftersom de flesta beslut som inte fattas av styrelsen fattas av respektive ledningsgruppsmedlem. Styrelsens beslut fattas på basis av förvaltningschefens föredragning men beredningen sker ofta av någon annan i ledningsgruppen.
Den splittrade organisationen på många kliniker och det delade ledarskapet mellan den läkarledda verksamheten och vårdverksamheten leder till att ett klart och entydigt ansvar för både verksamheten och ekonomin upplevs i många fall som otydlig.
Budgetarbetet och uppföljningen av utfallet både verksamhetsmässigt och ekonomiskt är inte till alla delar tillräckligt systematiskt. Det goda ekonomiska läget på Åland har också lett till att budgeten i allmänhet har varit väl tilltagen. ÅHS har totalt sett hållit budgeten bra.
Satsningen på processen med att ta i bruk balanserade styrkort ger en god grund för en förnyelse av organisationen och möjligheter att stärka ledningsfunktionen framöver.
Jämförelsen av kostnadsutvecklingen inom ÅHS totalt och för riket visar att utvecklingen har varit ungefär likadan under perioden 1996-2007. Noteras kan att intäkterna inom ÅHS har minskat på grund av politiska beslut. Detta leder till att nettokostnadsutvecklingen varit något snabbare inom ÅHS, speciellt under år 2007. Under de två första verksamhetsåren från 1994 till 1996 har nettokostnaderna inom ÅHS ökat med 25,9 % eller 13 % per år i snitt. Ökningen var betydligt högre än under perioden 1997-2007.
Avsaknaden av ett effektivt kalkyleringssystem gör det nästan omöjligt att närmare utreda hur effektiviteten har utvecklats inom de olika enheterna. Jämförelse med andra enheter på en lägre nivå än totalt är också på grund av detta i det närmaste omöjlig att genomföra. Kostnadsuppföljningen per kostnadsställe är relativt bra men eftersom ingen intern debitering förekommer mellan enheterna består respektive producerande enhets kostnader enbart av de externa kostnader som direkt hänförs till dessa.
I verksamhetsberättelsen för ÅHS ingår ingen egentlig resultaträkning eftersom ÅHS inte fakturerar landskapet för sina tjänster utan intäkterna består enbart av klientavgifter, kommunfaktureringen för långvården och övriga externa intäkter. Uppföljningen av verksamhetens ekonomiska utfall blir härmed enbart en jämförelse med budgeten. Någon utvärdering av det ekonomiska utfallet utgående från en regelrätt resultaträkning är inte möjlig.
Uppdelningen av anskaffningarna i investeringsutgifter och driftsutgifter avviker från kutymen i riket. ÅHS aktiverar en större andel av anskaffningarna än riket gör, vilket leder till att driftsutgifterna blir något lägre och avskrivningarna något större inom ÅHS.
Audiators utlåtande
Enligt vår bedömning ger den nuvarande organisationen goda möjligheter till politisk styrning av verksamheten inom ÅHS. Däremot ger den nuvarande organisationen inte speciellt goda möjligheter till en god ekonomisk effektivitet och kvalitet i vården.
Audiators förslag till åtgärder
Den politiska styrningen av verksamheten inom ÅHS kunde förbättras genom att förtydliga strukturen och uppgifterna genom att i en förordning ta in en del från den årliga planen för hälso- och sjukvården i landskapet. Sådana uppgifter som är likadana under flera år kunde med fördel finnas i en förordning, vilket skulle leda till att själva planen mera kunde ta fasta på vad som skall ändras under kommande år. Det reglemente som nu enligt landskapslagens 16 § skall antas av styrelsen bör fastställas av landskapsregeringen för att det skall få bindande verkan. Vissa delar av reglementet kunde med fördel intas i förordningen.
Organisationen inom ÅHS måste struktureras om för att uppnå ett tydligare ledarskap och ansvar för verksamhet och ekonomi. En uppföljning av verksamheten och ekonomin utgående från ett resultat utgående från på förhand fastställda priser och prestationer bör åstadkommas. Det betyder att ÅHS som utförande organisation ”fakturerar” landskapsregeringen som beställare för utförda tjänster och prestationer. Det betyder att landskapsregeringen har ett budgetansvar för de totala hälso- och sjukvårdskostnaderna och att ÅHS har budgetansvar för förverkligandet av hälso- och sjukvården. En förutsättning för att detta skall vara möjligt är att inom ÅHS tas i bruk ett kalkyleringssystem med vilket priserna för prestationerna kan räknas fram.
En möjlig organisationsform vore att ÅHS ombildas till ett affärsverk (jfr. kommunalt affärsverk) med entydigt ansvar för produktionen av hälso- och sjukvård. Styrelsen för ÅHS skulle i detta fall ha det övergripande ansvaret för att produktionen av servicen sker effektivt och till god kvalitet. Styrelsen skulle inte ha något politiskt mandat utan detta skulle innehas av landskapsregeringen och lagtinget.
Inom ÅHS måste det bildas större helheter med verksamhets- och budgetansvar för att samordningen mellan de olika klinikerna skall bli bättre. Det tudelade ledarskapet mellan den läkarledda organisationen och den vårdledda organisationen bör överbryggas. En tydligare uppdelning mellan linjeorganisationen och stabsfunktioner bör åstadkommas.
Processen med att förbättra ledarskapet genom bl.a. ibruktagande av balanserade styrkort bör fortsätta och bl.a. leda till en tydligare budgetprocess där de som är ansvarig för verksamheten och ekonomin är mera involverade i processen än hittills. Målet är att då budgeten är fastställd skall var och en känna att det är deras egen budget som skall verkställas. Uppföljningen av verksamheten och ekonomin bör förbättras på alla nivåer. En viktig del i processen med balanserade styrkort är att kunna kommunicera processen i hela organisationen.
Samordningen av primärhälsovården och kommunernas socialvård i form av olika slag av äldreboende och hemservice bör stärkas för att kunna säkerställa en god service till en rimlig kostnad, speciellt i skärgården.
Revisorernas synpunkter
Revisorerna konstaterar inledningsvis att hälso- och sjukvården i landskapet fungerar bra. Den vård som behövs kan erbjudas antingen i landskapet eller utanför Åland genom de avtal som ingåtts med andra vårdinrättningar.
Revisorerna noterar att ÅHS nyligen infört balanserade styrkort för att strukturera upp vårdprocesserna vilket bör förbättra vårdkvaliteten och effektiviteten samt leda till en bättre vård för patienten.
När det gäller frågan om vård på svenska hänvisar revisorerna till ÅSUB:s rapport 2009:7. Av rapporten framgår att en förvånansvärt hög procent av de som besvarat ÅSUB:s enkät, 14 procent, har upplevt språkproblem. En närmare granskning av svaren visade att detta i huvudsak gällde vård som givits på sjukhus i Åbo och Helsingfors.
Den av revisorerna beställda konsultrapporten visar att möjligheterna till politisk styrning är relativt goda. Landskapets hälso- och sjukvårdskostnader per invånare är högre än i omgivande regioner. Till detta förhållande bidrar ö-läget och småskaligheten. Revisorerna konstaterar samtidigt att bakgrunden till den högre kostnaden också kan vara en politisk vilja att erbjuda landskapets invånare en kvalitativt god vård.
Årligen överlämnar landskapsregeringen till lagtinget ett förslag till plan för hälso- och sjukvården i en bilaga till budgeten. Eftersom förslaget till plan diskuteras i anslutning till budgeten, som omfattar hela landskapsförvaltningen, så är erfarenheten att förslaget får förhållandevis litet utrymme i diskussionen. Enligt revisorerna skulle det vara bra om landskapsregeringen överlämnade planen som ett skilt ärende i form av ett meddelande.
Revisorerna föreslår vidare att landskapsregeringen bör se till att ÅHS ser över sin organisation i syfte att försöka minimera och effektivisera det administrativa arbetet i organisationen så att sådana funktioner såsom ekonomiuppföljning och budget överflyttas till en central enhet. Målsättningen skulle vara att minska administrationen för läkare och vårdpersonal.
ÅHS´s styrelse är förhållandevis stor. Revisorerna föreslår därför att landskapsregeringen överväger att minska styrelsens storlek för att effektivera arbetet.
När det gäller styrdokumenten, dvs reglementet, planen och landskapslagen om hälso- och sjukvården föreslås att dessa gemensamt ses över. Det är viktigt att de olika bestämmelserna finns på rätt nivå och i rätt styrdokument. Revisorerna har erfarit att det t.ex. i reglementet och i planen finns sådant som kunde överföras till lagen. Det kan dessutom finnas anledning att anta en förordning för hälso- och sjukvården som också sägs i utredningen.
Revisorerna anser att ÅHS bör ha tillgång till en revisor för intern revision och att räkenskapsrevisioner regelbundet bör genomföras. Se revisorernas skrivningar under avsnittet om revisionsverksamheten.
Slutligen har revisorerna funnit att de förslag som Audiator-Utveckling framför i sin utredning är intressanta och att landskapsregeringen bör utreda dem vidare. När det gäller förslaget om att ombilda ÅHS till ett affärsverk så anser inte revisorerna att det i det här skedet finns anledning att gå vidare med det.
Utbildnings- och kulturavdelningens förvaltningsområde
Museibyrån
Stöd till kulturhistoriskt värdefulla byggnader - Bio Savoy
LL om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse (1988:56)
Bestämmelser om skydd för kulturhistoriskt värdefulla byggnader finns i LL om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Med stöd av lagen kan en byggnad, byggnadsgrupp eller ett bebyggt område som har ett väsentligt kulturhistoriskt eller arkitektoniskt värde förklaras skyddat i syfte att bevara det åländska kulturarvet. Lagen kan även användas för att skydda en del av en byggnad, någon konstruktion, ett område kring en byggnad eller en byggnads fasta inredning. Lagens 2 § lydde fram till den sista september 2008 som följer: "På område med stads- eller byggnadsplan samt på område för vilket byggnadsförbud är gällande på grund av att stads- eller byggnadsplan uppgörs eller ändras, tillämpas denna lag endast när skydd inte är möjligt med stöd av byggnadslagen (1979:61) för landskapet Åland, i denna lag benämnd byggnadslagen, eller när ett fortsatt bevarande av i denna lag avsedd byggnad inte i tillräcklig grad kan säkerställas med stöd av bestämmelserna i byggnadslagen eller när andra synnerliga skäl föreligger."
I denna bestämmelse infördes vissa tekniska ändringar i samband med att den nya plan- och bygglagen för landskapet Åland trädde ikraft den 1 oktober 2008. "Stads- och byggnadsplan" skall efter ändringen benämnas "detaljplan" i enlighet med den nya plan- och bygglagen. Ändringen innebär ingen ändring i sak. Däremot ströks i 3 § en bestämmelse som tidigare undantog landskapets egna byggnader från lagens tillämpning.
I 11, 17 och 19 §§ LL om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse finns bestämmelser om ersättning och bidrag för åtgärder såsom underhållsarbete för att bevara det kulturhistoriska eller arkitektoniska värdet hos en byggnad. I 19 § sägs att landskapsregeringen kan bevilja ägare till byggnad, som förklarats skyddad, bidrag för underhåll och förbättring av byggnaden och dess omgivning. Bidrag kan enlig bestämmelsen beviljas även för en byggnad som inte skyddats enligt lagen, om bidragstagaren förbinder sig att bevara byggnaden på det sätt som landskapsregeringen föreskriver. Särskilda villkor för bidraget kan då uppställas. Om byggnaden är skyddad ska villkoren överensstämma med skyddsföreskrifterna.
Budgeten för 2008
Av budgetmotiveringen för år 2008 framgår att anslaget under moment 46.60.50 Bidrag för renovering av kulturhistoriskt värdefulla byggnader är avsett för ersättning och kostnader för underhållsarbete enligt 11, 17 och 19 §§ LL om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse samt till övriga kulturhistoriska byggnader. ”Restaureringsbidraget används dels som uppmuntran för ideella insatser att bevara det åländska byggnadsarvet, dels som ett sätt att lära ut och värna om kunskaper om gamla, traditionella arbetsmetoder och byggnadsmaterial. Vid sidan om bevarandet av de mest representativa byggnadsminnena vill landskapsregeringen även stimulera vård av de byggnadskategorier som idag håller på att försvinna till följd av snabba samhällsförändringar.”
I tabellen nedan framgår vad landskapsregeringen har budgeterat under det moment 46.60.50. Bidrag för renovering av Kulturhistoriskt värdefulla byggnader under åren 2000-2002 och hur mycket som har använts enligt bokslutet.
Bidrag för renovering av kulturhistoriskt värdefulla byggnader 2000-2002
|
| Budget | Bokslut |
| 2000 | 58 865,77 | 19 622,38 |
| 2001 | 58 865,77 | 23 641,29 |
| 2002 | 59 000,00 | 12 160,00 |
| 2003 | 59 000,00 | 15 263,69 |
| 2004 | 10 000,00 | 1 000,00 |
| 2005 | 10 000,00 | 6 000,00 |
| 2006 | 25 000,00 | 7 400,00 |
| 2007 | 35 000,00 | 10 500,00 |
| 2008 | 135 000,00 | 135 000,00 |
Det har förekommit stor fluktuation vad gäller tidsperiodiseringen mellan beviljade och utbetalda bidrag. Ansökan om bidrag skall göras innan restaureringsåtgärder påbörjas. Det färdigt restaurerade byggnadsobjektet skall sedan granskas och de vidtagna åtgärderna godkännas av museibyråns personal innan utbetalning av det beviljade stödet kan ske. Det händer därför att ägarna till ett antal beviljade stödprojekt på ansökan beviljas viss tids förlängning för att slutföra de avsedda renoveringarna.
Skydd av byggnader med stöd av byggnadslagstiftningen
Med stöd av 125 § i den nu upphävda byggnadslagen (1979:61) för landskapet Åland kunde bestämmelser om skydd av kulturhistoriskt eller arkitektoniskt värdefull bebyggelse tas in i en stads- eller byggnadsplan. Motsvarande bestämmelser har tagits in i den nya plan- och bygglagens 27 §, som ersatte den äldre lagen från och med den 1 oktober 2008. Denna typ av byggnadsskydd kallas K-märkning. Beslutet fattas genom en stads- eller byggnadsplaneändring av kommun- eller stadsfullmäktige och kan upphävas på samma sätt. Eftersom en plan i regel ändras med jämna mellanrum för att anpassas till utvecklingen i det planerade området utgör K-märkningen ett svagare skydd än ett byggnadsskydd enligt lagstiftningen om skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Syftet med denna typ av skydd är dessutom i första hand att bevara stads- eller landskapsbilden, dvs. att bevara en byggnads exteriör.
Bio Savoy
Bevarandet av Bio Savoy inleddes som ärende den 27 september 2007 då Ålands byggnadsvårdsförening genom Ålands Vänner r.f. anhängiggjorde en anhållan om att byggnaden skulle skyddas enligt landskapslagen om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Ärendet bedömdes vara principiellt viktigt och landskapsregeringen fattade därför beslut om anhållan i plenum. Landskapsregeringen beslöt den 31 januari 2008 att meddela byggnadsvårdsföreningen att "enligt landskapsregeringens bedömning kan Bio Savoy inte skyddas med stöd av LL om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Av lagens förarbeten framgår att lagen syftar till att komplettera byggnadslagstiftningen och kan tillämpas på område med stads- eller byggnadsplan endast om skydd inte är möjligt med stöd av bestämmelserna i byggnadslagen eller om ett fortsatt bevarande inte kan säkerställas i tillräcklig grad genom planbestämmelser."
Mariehamns stad anhängiggjorde samma dag, den 31 januari 2008, en anhållan till landskapsregeringen om samråd och samarbete om en utredning av förutsättningarna för Bio Savoys bevarande. Landskapsregeringen beslöt den 28 februari 2008 att bemöta stadens initiativ, dels med hänvisning till Europeiska kommissionens förordningar, dels med beaktande av 19 § i LL om skydd för kulturhistoriskt värdefull bebyggelse så att ägaren till Bio Savoy erbjuds ett restaureringsstöd mot att byggnaden K-märks i stadsplanen, restaureras och bevaras i enlighet med de med staden överenskomna bestämmelserna. Landskapsregeringen har samrått med Mariehamns stad om hur ett skydd för Bio Savoy skulle kunna förverkligas.
Landskapsregeringen föreslog i det första tillägget till budgeten för 2008 att lagtinget skulle godkänna att ett anslag om 100 000 euro skulle upptas för stöd till Bio Savoys bevarande. Lagtinget beslöt att godkänna förslaget med motiveringen att stödet kan beviljas under förutsättning att Mariehamns stad beviljar ett motsvarande stöd om 100 000 euro. Mariehamns stad fattade beslut om att ett sådant anslag skulle upptas i mars 2008. Anslaget blev inte utbetalt under 2008 och har därför omdisponerats så att de finns upptagna i stadens budget för år 2009. Enligt motiveringen ska medlen utbetalas om avtal för K-märkning av Bio Savoy tecknas.
Förhandlingar har därefter hållits mellan den nya ägaren och Mariehamns stad tillsammans med landskapsregeringen om bl.a. byggnadens K-märkning och skyddsföreskrifter. Parterna nådde under våren 2009 en överenskommelse om vilka skyddsföreskrifter som ska gälla för byggnaden, en stadsplaneändring som berör den aktuella tomten och om det bidrag från landskapet och Mariehamns stad som ska utgå för restaureringsåtgärderna. Den faktiska restaureringen av byggnaden skall sedan besiktigas och godkännas av museibyråns personal innan landskapet och staden slutligt beslutar om att betala ut bidragen från de budgeterade medlen.
Juridisk osäkerhet
I handläggningen av anhållan om skydd av Bio Savoy har det för landskapsregeringens del framkommit att det gjorts principiellt åtskilda lagtolkningar vad gäller LL om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Kärnfrågan är vilken innebörd lagen har för fastigheter på planlagda områden. Det har framkommit att det i landskapet finns byggnader på planerat område som tidigare har skyddats med stöd av lagen om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse, t.ex. ett beslut som gällde Tullkammarplan i Degerby. Detta beslut är inte förenligt med den tolkning som landskapsregeringen gjorde i sitt ovan nämnda beslut den 31 januari 2008 i fråga om Bio Savoy. Enligt revisorerna är det otillfredsställande att lagen inte har tillämpats lika i förhållande till olika sökanden.
Revisorerna konstaterar att det ofta är ett stort åtagande att skydda en kulturhistoriskt värdefull byggnad. Det bör därför finnas en proportionalitet mellan det stöd som betalas ut och det åtagande som ägaren till byggnaden åläggs genom de villkor som tas in i detaljplanen eller som fogas till det stödbeslut som landskapsregeringen fattar i enlighet med lagen om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse.
En annan aspekt som kan aktualiseras i detta sammanhang är om det i vissa fall kan vara oskäligt att en kommun ensam ansvarar för skyddet av en K-märkt byggnad på planerat område (med stöd av Plan- och byggnadslagen), t.ex. då en byggnad kan anses vara värdefull för landskapet som helhet. Den gällande lagstiftningen ger ingen egentlig vägledning för sådana intresseavvägningar mellan landskapet och kommunen.
Revisorerna anser att ärendet om skyddet av Bio Savoy visar att det finns ett behov av att se över de gällande reglerna om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse i plan- och bygglagen och i landskapslagen om skydd av kulturhistoriskt värdefull bebyggelse. Enligt revisorerna är det viktigt att för framtiden säkerställa att ägare till kulturhistoriskt värdefulla byggnader behandlas lika och att lagstiftningen är tydlig och förutsägbar. Vidare bör det utredas om den gällande lagstiftningen erbjuder tillräckliga möjligheter att skydda kulturhistoriskt värdefull bebyggelse på såväl planerat som oplanerade områden.
Näringsavdelningens förvaltningsområde
Näringsavdelningens förvaltningsstruktur
Bakgrund
För att följa upp skrivningarna i berättelsen för 2007 har revisorerna pånytt informerat sig om arbetet vid avdelningen.
I berättelsen för 2007 granskades bl.a. jorbruksbyrån, landsbygdscentret och skogsbruksbyrån under näringsavdelningen. I berättelsen sades bl.a:
"Personalen som arbetar inom landskapsregeringens jordbruksbyrå och inom det från landskapsregeringen fristående Ålands hushållningssällskap har enligt vad revisorerna fått erfara fördubblats under tiden för EU-medlemskapet.
Revisorerna konstaterar att EU:s gemensamma jordbrukspolitik inneburit stora förändringar på flera sätt men att förändringarna inte återspeglas i näringsavdelningens organisation. Enligt landskapsrevisorerna mening borde en omorganisation övervägas så att t.ex. all personal som handlägger landsbygdsutvecklingsprogrammet administrativt hör samman."
Näringsavdelningens förvaltningsstruktur
Landskapsregeringen har uppgett att uppgiften i berättelsen från 2007 om att tjänsterna vid näringsavdelningen har fördubblat sedan EU-anslutningen är felaktig. Näringsavdelningen har för närvarande 18 helårstjänster. Revisorerna har erfarit att näringsavdelningen har en struktur som dels bygger på tradition och som dels formats utgående från vad som krävts pga av de uppgifter som tillkommit efter EU-inträdet. Arbetsområdet begränsas ytterst i självstyrelselagens behörighetskatalog. Jordbruksförvaltningen är krävande och sysselsätter därför fler anställda än övriga näringar. Landsbygdscentret har hand om rådgivningsuppgifter inom landsbygdsnäringen.
De nya landsbygdsutvecklingsprogrammen kommer inte att förutsätta en större personalstyrka. Vissa funktioner och tjänsteuppgifter har dock omorganiserats. Det kan bero på att en och samma person inte får ha flera olika roller vid handläggningen av ett ärende. En tjänsteman får t.ex. inte kontrollera sitt eget arbete. Systembeskrivningen för den nya uppgiftsfördelningen är inte helt klar ännu. Det handlar bl.a. om att ändra arbetsbeskrivningar. Varje programperiod leder till viss utveckling inom avdelningen. Anslutningen av de nya medlemsländerna har medfört strängare kontroller. Landskapet måste införa samma kontroller som alla andra.
Näringsavdelningen har dessutom personal som arbetar mot andra branscher. Det är inte alla näringar som får EU-stöd eller som landskapet har rätt att stöda överhuvudtaget på grund av konkurrenslagstiftningen.
Landskapsregeringen har ett samarbetsavtal med statens specialfinansieringsbolag Finnvera Abp. Landskapsregeringen kan förorda finansiering. Det har inte funnits särskilt stor efterfrågan på lån från Finnvera. Landskapsregeringen kan dessutom vidta arbetsmarknadspolitiska åtgärder, t.ex. öka utbildningsplatserna och vidta sysselsättningsfrämjande åtgärder.
Landskapets bidrag till föreningar enligt budgeten för år 2008
| Namn | Summa | Antal anställda |
| Ålands hushållningssällskap r.f. | 250 000 euro | 7,6 |
| Ålands seminförening r.f. | 26 000 euro | 1,5 |
| Ålands fåravelsförening r.f. | 17 000 euro | - |
| Andelslaget Ålands maskinring | 4 000 euro | deltid |
| Föreningen Ålandsfåret r.f. | 4 000 euro | deltid |
| Ålands Fiskare r.f. | 44 000 euro | 1 |
| Ålands fiskodlarförening r.f. | 44 000 euro | 1 |
| Ålands handelskammare | 70 000 euro | 3 |
| Ålands företagareförening r.f. | 70 000 euro | 1 |
| Ålands turistförbund | 1 440 000 euro | 11 |
Avbytarsystemet
Landskapsregeringen har för avsikt att se över avbytarsystemet som är kopplat till djurhållning. Nu styrs avbytarsystemet av landskapslagen (1998:57) om avbyratverksamhet för lantbrukare. Den måste ändras före eventuella förändringar kan genomföras. En översyn av lagen är därför igångsatt. Lagstiftningen är för närvarande utformad så att avbytarservicen är en rättighet. Det innebär att landskapsregeringen inte kan neka någon om förutsättningarna enligt lagen är uppfyllda. I riket finns samma system. Det finns inget som hindrar att landskapet beslutar om ett helt avvikande system.
Det finns 17 heltidstjänster för avbytarservicen. Efterfrågan på servicen motsvarar dock endast 13,5 tjänster och därför måste antalet anställda anpassas till efterfrågan.
Fiskeribyrån
Fiskeribyrån är uppdelad i två enheter. Till deras arbetsområde hör fiskevårdande insatser, fiskodling samt fisketurism. De sköter uppgifter som gynnar näringarna indirekt. Det arbetar 4,5 personer vid Guttorps anläggning. Landskapet har ett egen EU-fiskeriprogram. Detta medför bl.a. krav på kontroll, övervakning, lagstiftning, kvotering av arter och antagandet av redskapsbestämmelser. Det finns över 200 registrerade fiskare som har fiske som binäring. Förädlingsmässigt är sportfisket mest värt. De vattenvårdande åtgärderna är viktiga. Det behövs också ett bättre samarbete mellan turistnäringen och vattenägarna. Landskapslagen (1956:39) om fiske är en gammal lag som fortfarande fungerar väl. Landskapets är den största vattenägaren i landskapet och strävar därför efter att föregå med gott exempel när det t.ex. gäller att plantera ut fisk. Landskapsregeringen planterade tidigare ut havslax för att legitimera det åländska kravet på en större laxkvot.
När det gäller fiskerinäringen ges bl.a. stöd för utsättning av fällor som ska hindra skador på fisket förorsakat av säl. Fiskodlingen är den näringsgren som är värdemässigt störst när det gäller fiske.
Näringsavdelningen har en deltidstjänst som arbetar med forskning för hållbar utveckling.
Pågående rationaliseringsarbete
Behörigheten inom jorbrukspolitiken är delad mellan riket och landskapet. Till riket hör i huvudsak areal- och djurstöd. Finansieringsdelen kanaliseras via landsbygdsutvecklingsprogrammen. En del av uppgifterna hör till riksmyndigheterna och sköts av personal vid länsstyrelsen. Vissa uppgifter har delegerats till kommunerna. Näringsavdelningen och kommunerna använder samma datasystem och uppgifter om jordbrukarna och deras gårdar. Ett arbete pågår för att samordna landskapets och statens system bättre. Målsättningen är att hitta reformer som underlättar byråkratin för jordbrukarna. Nu måste de uppge många uppgifter dubbelt, både till länsstyrelsen och landskapsregeringen. En första rapport om detta dubbelarbete har lämnats i mars som nu är på remiss. När det gäller personalresurserna för ifrågavarande uppgifter så har länsstyrelsen två personer, kommunerna fyra och landskapet har tre personer. Två av landskapets tjänstemän handlägger investeringsstöd. Handläggningen av dessa ärenden liknar den handläggning som utförs av länsstyrelsen. I rapporten beskrivs fyra olika samordningsmodeller.
Revisorerna anser att ett utökat samarbete mellan landskapsregeringen, kommunerna och länsstyrelsen är angeläget. Det bör framför allt syfta till att förenkla administrationen av de arealbaserade stöden på ett sådant sätt att även jordbrukarnas situation underlättas.
Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet, Ams
Alterneringsledighet
Lagstiftningen
Alterneringsledighet är enligt rikets lag om alterneringsledighet FFS 2002:1305 ett arrangemang genom vilket en anställd ingår ett alterneringsavtal med sin arbetsgivare om att för viss tid bli befriad från sina arbetsuppgifter, samtidigt som arbetsgivaren under samma tid förbinder sig att anställa en arbetslös arbetssökande. Under alterneringsledigheten betalas en alterneringsersättning ut till den som är alterneringsledig. Ersättningen är 70 procent av den arbetslöshetsersättning som personen skulle ha rätt till om han eller hon var arbetslös. Om personen har arbetat i minst 25 år så är ersättningen 80 procent av arbetslöshetsersättningen. Ersättningen betalas ut från den alterneringsledigas arbetslöshetskassa endast i det fall att personen är ansluten till en sådan. I riket kan en person som inte är kassaansluten ansöka om alterneringsersättning från FPA. Denna ersättning är dock jämförelsevis mycket låg då den beräknas utgående från den grunddagpenning som personen har rätt till om hon eller han var arbetslös.
Alterneringsledighet kan beviljas för minst 90 dagar utan avbrott och sammanlagt högst 359 dagar. Den sökande ska ha arbetat heltid eller mer än 75 procent av arbetstiden för en heltidsanställd i branschen under minst tio år för att ha rätt till ledigheten.
Syftet med alterneringsledigheten är enligt lagen om alterneringsledighet att öka arbetstagarnas motivation och arbetshälsa med hjälp av kortvarig frånvaro från arbetet och samtidigt skapa bättre sysselsättningsförutsättningar för arbetslösa arbetssökande genom att erbjuda dem tidsbundna arbetserfarenheter. Lagstiftningen sägs bl.a. förbättra möjligheterna för nyutexaminerade och långtidsarbetslösa att komma in på arbetsmarknaden.
Lagstiftningen om alterneringsledighet kan hänföras till främjande av sysselsättningen som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet enligt självstyrelselagens 18 § 23 punkten. Någon åländsk lag om alterneringsledighet har inte antagits. Rikets lag är dock tillämplig på Åland i förhållande till sådana anställda som tillhör en arbetslöshetskassa i riket. Anställda på Åland som inte tillhör en arbetslöshetskassa har däremot inte möjlighet att bli beviljade alterneringsledighet. Eftersom alterneringsledighet förutsätter att en arbetslös rekryteras till den alterneringsledigas arbetsplats deltar Ams i handläggningen av ärendena på Åland.
Revisorerna har erfarit att alterneringsledighet till att börja med infördes under en försöksperiod i riket. Under en kort period så fanns då ett eget åländskt system. I samband med att riksdagen genom lagstiftning införde systemet mer varaktigt avskaffades systemet i landskapet.
Handläggningen vid Ams
Vid Ålands arbetsmarknads- och studieservicemyndighet handläggs ärenden som gäller ansökningar om alterneringsledighet. Revisorerna har erfarit att det är jämförelsevis få ärenden per år.
Till Ams uppgifter hör att kontrollera avtalet mellan den sökande och arbetsgivaren samt att för respektive arbetslöshetskassa intyga att en arbetslös anställs under samma period som alterneringsledigheten varar. Ams fattar inga beslut utan kontrollerar bara att den som anställs uppfyller kriterierna enligt lagen, dvs att personen är registrerad som arbetslös vid Ams.
Ams använder sig av samma datasystem som motsvarande myndigheter i riket använder. I detta system finns alla de funktioner och blanketter som behövs vid handläggningen av alterneringsledigheter. Via samma system kan en persons arbetshistoria kontrolleras i hela landet. Programmen är fullständigt tvåspråkiga.
Eftersom Ams varken fattar några beslut i dessa ärenden eller betalar ut några alterneringsersättningar görs ingen annan uppföljning än att man registrerar antalet handlagda ärenden per år.
Antalet alterneringsledigheter:
|
| 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | per 1/9 2008 |
| Landanställda | 13 | 21 | 13 | 18 | 22 |
| Sjöanställda | 14 | 33 | 13 | 13 | 5 |
Ekonomiska effekter
Handläggningen av ärenden som rör alterneringsledigheter förutsätter vissa arbetsinsatser, men förorsakar i övrigt inga direkta kostnader för Ams. Eftersom de anställda sänder in sin ansökan om alterneringsersättning direkt till sin arbetslöshetskassa så föranleder inte denna någon handläggning vid Ams. Vidare konstateras att när Ams blir involverad i rekryteringen av vikarier till den alterneringslediges arbetsgivare så handlar det om arbetsuppgifter som i sig redan hör till Ams ansvarsområde. Till Ams huvudsakliga uppgifter hör bl.a. att förmedla arbeten till just dessa personer.
Revisorerna konstaterar vidare att systemet har vissa positiva effekter på landskapets ekonomi i de fall då personer med grunddagpenning får arbete som vikarie under en anställds alterneringsledighet. Landskapets kostnader för grunddagpenningen upphör under motsvarande period. Till de negativa effekterna kan nämnas att systemet minskar utbudet på arbetskraft. Med hänsyn till att det råder arbetskraftsbrist i landskapet finns det därför inte några arbetsmarknadspolitiska skäl till att införa systemet med alterneringsledighet. Samtidigt finner revisorerna att systemet ändå kan leda till en positiv utveckling för de enskilda individer som deltar, både när det gäller möjligheten att få tillträde till arbetsmarknaden och ökad livskvalitet för den alterneringslediga. Detta kan på sikt påverka arbetskraftsutbudet positivt för sådana grupper som har svårare att etablera sig på arbetsmarknaden t.ex. ungdomar.
Landskapsrevisorerna konstaterar att alla anställda i landskapet som är medlemmar i en arbetslöshetskassa och där övriga förutsättningar i rikets lag om alterneringsledighet är uppfyllda, har möjlighet att avtala om alterneringsledighet med sin arbetsgivare. Att vara ansluten till en arbetslöshetskassa förutsätter inte att personen samtidigt är medlem i en fackförening. Lagstiftningen om alterneringsledighet omfattar däremot inte de personer i landskapet som enbart har rätt till grunddagpenning. Eftersom alterneringsersättningen i dessa fall är mycket låg är alterneringsledigheten av ekonomiska skäl ointressant för de flesta av dem. Enligt revisorerna är möjligheten till alterneringsledighet ett av flera goda skäl till att ansluta sig till en arbetslöshetskassa. Från samhällsekonomisk synpunkt ligger det också i landskapets intresse att anställda ansluter sig till en arbetslöshetskassa.
Revisorerna har funnit att handläggningen av ärendena som rör alterneringsledigheter vid Ams fungerar bra. Antalet ärenden är lågt och handläggningen belastar inte verksamheten med några oskäliga kostnader.
Anställda på Åland som inte tillhör en arbetslöshetskassa har däremot inte möjlighet att bli beviljade alterneringsledighet.
Norra Ålands Industrihus Ab
Norra Ålands Industrihus Ab, NÅI, är ett fristående aktiebolag vars främsta syfte är att uppföra och äga industrilokaler. Sedan starten har bolagsordningen ändrats för att möjliggöra ägande av affärslokaler i Godby. Dessa planer har dock aldrig förverkligats. År 2008 var bolagets 38:nde verksamhetsår. NÅI, som har sin hemort i Finström, verkar på kommersiella villkor och måste följa aktiebolagslagen och annan lagstiftning som är tillämplig på bolagets verksamhet. NÅI har en verkställande direktör på deltid men i övrigt inte några anställda.
Landskapsregeringen äger 7.262 aktier av totalt 9.708. Övriga aktieägare är Finströms (1.217), Saltviks (616), Sunds (145), Geta (100) och Vårdö (52) kommuner samt Ålands Industrihus (315) och Ålands företagarförening (1).
Industrilokaler uppförs efter att avtal ingåtts med ett företag som avser att bedriva verksamhet i den planerade lokalen. NÅI inleder verksamheten genom att köpa eller långtidsarrendera mark där byggnaden uppförs. Efter en viss avtalad tid kan företaget som bedriver verksamhet i lokalen lösa in industribyggnaderna. Inlösensumman bestäms utgående från investeringskostnaden.
Revisorerna har erfarit att NÅI har samarbetat med flera framgångsrika företag på norra Åland. För närvarande äger NÅI bara två industrihallar och ett skyddsrum. NÅI:s verksamhet går med vinst och dividend har betalats ut till ägarna. Landskapsregeringen har en representant i bolagets styrelse. Under senare år har landskapsregeringen inte aktivt verkat för bolagets fortsatta utveckling. En anmälan har gjorts till EU-kommissionen om att landskapsregeringen skulle ha gett otillåtet stöd till Ålands Industrihus Ab, vars verksamhet liknar NÅI:s verksamhet. Kommissionen beslöt den 30.1.2008 att inleda ett formellt granskningsförfarande. Granskningen gäller de kapitaltillskott som landskapsregeringen har gjort i Ålands Industrihus sedan 1997 och de kreditgarantier som företaget har beviljats sedan 2003. Landskapsregeringen lämnat ett utlåtande till utrikesministeriet som har svarat kommissionen. Landskapsregeringen och Finland anser att de aktieteckningarna landskapsregeringen gjort i Ålands industrihus och kreditgarantier som landskapsregeringen beviljat inte utgör statligt stöd. Det formella granskningsförfarandet avslutas genom att kommissionen fattar beslut.
Det har under beredningen framgått att bolagets verksamhetsförutsättningar även av andra orsaker har förändrats. De stödprinciper som landskapsregeringen tillämpar för NÅI är max. 20 % vilket är mindre än de stödprinciper som tillämpas för vissa EU-projekt (max. 40 %). De olika principerna gör att bolagets huvudsyfte ibland inte kan uppnås då bättre förutsättningar erbjuds genom andra stödformer.
Revisorerna konstaterar att om ägarna tydligare skulle definiera avkastningskravet så skulle bolaget verka på marknadsmässiga villkor.
Revisorerna konstaterar att Norra Ålands Industrihus verksamhet har befrämjat norra Ålands näringslivs utveckling på ett positivt sätt.
Med hänvisning till de principer som landskapregeringen antagit för aktiebolag där landskapet har ett väsentligt ägarintresse anser revisorerna att landskapsregeringen bör utnyttja sitt ägarinflytande bättre i Norra Ålands Industrihus, t.ex. genom att uppställa krav på avkastning, utveckling och övrig förvaltning av bolaget.
Trafikavdelningens förvaltningsområde
Allmänna byrån
Skärgårdstrafikens kostnader
Allmänt
Revisorerna har erfarit att trafikavdelningen fortsatt utreder utvecklandet av olika kortruttsprojekt i syfte att effektivera skärgårdstrafiken. Ett sådant projekt är Föglötunneln och det s.k. Bäröprojektet som är stora projekt som på grund av landskapets finansiella situation kommer att ta lång tid att förverkliga.
Driftskostnaderna för skärgårdstrafiken har stigit kraftigt under senare år. En av de mer svårförutsedda orsakerna är förändringar av bränslepriset. Priset höjdes under ett budgetår från 17 cent/liter till över 60 cent. Nu ligger priset på ca 40 cent per liter.
Åtgärder har vidtagits för att minska bränsleförbrukningen. Linfärjornas förbrukning har minskat medan de frigående färjorna redan från tidigare kör ganska optimalt. Vid trafikavdelningen undersöks möjligheten att spara genom att köpa bränsle till ett fast pris. Det är dock inte givet att detta alternativ blir billigare. En av fördelarna med fast pris är att det blir lättare att budgetera för bränslekostnaderna. Det är dock inte möjligt att köpa och lagra bränsle för ett helt år eftersom det inte finns tillräckligt stor lagringskapacitet i landskapet. Större säkerhet skulle uppnås genom att avtala om leverans för ett halvt år per gång.
Enligt landskapsregeringen har trafikavdelningen, bortsett från bemanningskostnaderna och bränslepriserna, lyckats bra med att bromsa kostnadsutvecklingen.
Bemanningskostnader
Kostnaden för bemanningen av skärgårdstrafiken är en stor orsak till trafikavdelningens höga driftskostnader. Ett domstolsbeslut om sättet att räkna ut besättningens löner ledde till en kraftig ökning av lönekostnaderna. Beslutet innebar dessutom att landskapsregeringen var tvungna att betala ut retroaktiva ersättningar.
Det pågår ett arbete inom landskapsregeringen i syfte att försöka minska lönekostnaderna. Ett hinder för detta är arbetstidslagen som är en rikslag. Arbetstidslagen skall tillämpas lika för såväl inrikes- som utrikessjöfart. Enligt landskapsregeringen skulle det vara motiverat att ändra lagen till en ramlag så att skilda regler kunde antas beroende på var trafiken bedrivs.
En annan möjlighet att minska lönekostnaderna är att omförhandla lönenivåerna genom kollektivavtal. Nu gällande avtalet går ut 2009. Motparten har dock möjlighet att använda strejk som påtryckningsmedel vilket försvagar landskapsregeringens förhandlingsposition. Det skulle kunna uppstå stora risker för landskapet om motparten t.ex. skulle dra in utrikessjöfarten i strejken.
Det har bl.a. framförts under beredningen att trafikavdelningen skulle behöva en extra personalresurs för avtalsförhandlingarna. Enligt landskapsregeringen borde ett helt nytt avtal utarbetas. För närvarande är det sjötrafikchefen som ansvarar för avtalsförhandlingarna. Avtalsförhandlarens möjligheter under förhandlingarna försvåras av att denne samtidigt ansvarar för rekryteringen av vikarier som är nödvändiga för att trafiken ska fungera.
Landskapsregeringen ser vidare över trafikens arbetstidsscheman. Genom att lägga om arbetstidsscheman försöker landskapsregeringen att minimera övertiden. Möjligheten att samla på sig övertid har dessutom begränsats.
Ett annat sätt att minska lönekostnaderna är att ändra bemanningen ombord. En miljon euro skulle kunna sparas om bemanningen under lågsäsong minskade med en anställd per vakt. Bemanningskostnaderna kan också minskas genom ändringar i turlistorna.
Även andra kostnader som kollektivavtalen medför ses över av landskapsregeringen.
Landskapsregeringen har beställt en konsultrapport för att utreda möjligheterna till att minska bemanningskostnaderna. Till vissa delar är den kritik som framförs obefogad. Revisorerna har erfarit att utredningen är bristfällig och att vissa av de förslag som framförs är dåligt underbyggda.
Övrigt
Trafikavdelningen har fått i uppdrag att utreda kostnaderna för en ny linfärja. Ett av alternativen som ska utredas är en eldriven linfärja, vilket föreslog i samband med behandlingen av tilläggsbudgeten. I tilläggsbudgeten föreslogs dessutom förändringar av byråchefsfunktionerna.
Revisorerna konstaterar att skärgårdstrafiken är en stor arbetsgivare för skärgårdsborna. En nackdel med att privatisera trafiken är att när anbud begärs in för totalentreprenad så måste det billigaste alternativet väljas, oberoende av andra negativa effekter. Anbud kan komma in från andra bolag utanför Åland. Det kan föra med sig att arbetsplatser försvinner. Landskapsregeringen överväger bl.a. att bjuda ut Åva-Jurmo trafiken.
Revisorerna har slutligen erfarit att beställningstrafiken är dyr, särskilt med hänsyn till att det ibland händer att en färja har en enda passagerare.
Det konstateras att landskapsregeringen tills nu har prioriterat skärgårdstrafiken framom annan trafik. Trots att kostnaderna har ifrågasatts så har medel skjutits till vid behov. Det finns nu ett tydligt mandat av lagtinget att dra ner kostnaderna.
Trafiktaxor och tidtabeller för bussar och skärgårdstrafiken
År 2007 överfördes fastställelse av trafiktaxa för bussar och fastställelse av busstidtabeller till trafikavdelningen eftersom trafikavdelningen ingår avtal med bussbolagen om trafikering av linjerna och betalar ersättning till dem för den överenskomna trafiken.
Revisorerna har erfarit att det finns vissa brister i samordningen mellan linjetrafikens och skärgårdstrafikens turlistor. Det förekommer att bussar med passagerare som ska vidare med en skärgårdsfärja inte hinner fram till färjfästet i tid före färjans avgång. Det är en betydande olägenhet både för lokalbefolkningen och turistnäringen men också med hänsyn till miljön och ekonomin. Revisorerna anser att landskapsregeringen kan överväga att vidta åtgärder för att bättre synkronisera turlistorna för bussar och färjor.
Det finns ett uttalat behov av att bättre samordna linje- och skärgårdstrafikens turlistor. Revisorerna förutsätter att landskapsregeringen vidtar de åtgärder som är nödvändiga för att passagerarna ska kunna koordinera utnyttjandet av båda trafiksystemen på ett så smidigt sätt som möjligt.
Övriga förvaltningsområden
Självstyrelselagen - Grundlagen
Bakgrund
I grundlagens 120 och 75 §§ klargörs Ålands statsförfattningsrättsliga ställning. I den första bestämmelsen sägs att landskapet Åland har självstyrelse i enlighet med bestämmelserna i självstyrelselagen för Åland. I den senare bestämmelsens andra moment anges att Ålands lagting har rätt att stifta landskapslagar i enlighet med det som bestäms i självstyrelselagen. I självstyrelselagens 18 § räknas de områden upp där landskapet har lagstiftningsbehörighet och i lagens 27 § räknas de områden upp där riket har lagstiftningsbehörighet. Enligt professor Markku Suksi kan man ur ett åländskt perspektiv säga att den för Åland gällande speciallagstiftningen gröper ur grundlagen på hela sitt innehåll och fyller det tomma skalet till stora delar genom att återbörda en betydande del av lagstiftningsbefogenheter åt Finlands riksdag i den behörighetsbestämning i självstyrelselagen som definierar vissa behörigheter som rikets lagstiftningsbehörighet. Förhållandet kan också uttryckas så att de ovan nämnda grundlagsbestämmelserna tillsammans med självstyrelselagen ger lagstiftningsbehörighet till Ålands lagting samtidigt som riksdagens lagstiftningsbehörighet begränsas till de särskilt uppräknade områdena i självstyrelselagen.
Ett i doktrinen förekommande sätt att beskriva förhållandet grundlagen - självstyrelselagen är att grundlagen utgör allmän lag medan självstyrelselagen är en speciallag. Ofta brukar det understrykas att den offentliga makten är delad mellan landskapet och riket, inte delegerad.
Sammantaget kan sägas att med stöd av grundlagen och folkrättsliga beslut har landskapet Åland inom vissa definierade områden en separat rättsordning som har en tryggad ställning inom den finländska statsförfattningen.
Självstyrelselagen kan endast ändras eller upphävas genom överensstämmande beslut av riksdagen och lagtinget. Besluten ska vara identiska till sitt innehåll. Enligt självstyrelselagen ska beslutet dessutom i riksdagen fattas i grundlagstiftningsordning (GL 73 §) och av lagtinget av en kvalificerad majoritet med minst två tredjedelar av rösterna. Den fördelning av lagstiftningsbehörighet som regleras i självstyrelselagen kan således endast ändras av riksdagen och lagtinget tillsammans. Den senaste stora självstyrelselagsrevision som resulterade i en helt ny självstyrelselag avslutades 1991. Lagen trädde i kraft den 1 januari 1993.
Grundlagen ändras av riksdagen i enlighet med 73 § grundlagen. Ett sådant lagförslag skall vid den andra behandlingen vila till nästa riksmöte. Vid följande riksmöte ska lagförslaget efter utskottsbehandling godkännas med oförändrat sakinnehåll i plenum genom ett beslut som stöds av minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. Ett förslag om ändring av grundlagen kan också förklaras brådskande genom ett beslut som fattas med minst fem sjättedelar av de avgivna rösterna. Då lämnas det inte vilande. Lagförslaget ska därefter godkännas med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. En ändring av grundlagen förutsätter ingen medverkan av Ålands lagting. Den senaste stora grundlagsrevisionen ledde till att fyra grundlagar sammanfördes till en. Den nya grundlagen trädde ikraft den 1 mars 2000.
Lagstiftningskontrollen av landskapslagar
Självstyrelselagen föreskriver att en lag som antagits av Ålands lagting ska tillställas justitieministeriet och Ålandsdelegationen. Justitieministeriet föredrar ärendet för republikens president. Presidentens uppgift är att kontrollera att lagtinget inte har överskridit sin lagstiftningsbehörighet eller om landskapslagen rör rikets inre eller yttre säkerhet. Presidenten har ingen direkt behörighet att granska om landskapslagen innebär en inskränkning av någon av grundlagens grundrättighetsbestämmelser. Grunden för en sådan granskning följer indirekt av självstyrelselagens 27 § 1 mom. som ger riket lagstiftningsbehörighet när det gäller stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag.
Innan presidenten fattar sitt beslut så avger Ålandsdelegationen ett utlåtande över lagen. Om presidenten finner att lagen utgör en behörighetsöverskridning eller att lagen rör rikets inre eller yttre säkerhet ska också högsta domstolens utlåtande inhämtas. Presidenten kan inom fyra månader från lagtingsbeslutet förordna att lagen skall förfalla i sin helhet eller till någon viss del. Möjligheten att använda sig av ett partiellt veto infördes genom den nya självstyrelselagen 1993.
När det gäller s.k. budgetlagar så finns ett avvikande förfarande som infördes i självstyrelselagen 2004. Om ett anslag i budgeten förutsätter att en landskapslag stiftas och finns det särskilda skäl för att landskapslagen ska träda i kraft snabbt, kan lagtinget bemyndiga landskapsregeringen att bestämma att lagen helt eller delvis ska träda i kraft redan innan presidenten har fattat beslut om veto ska användas. Presidenten utför kontrollen i efterhand och kan då meddela att landskapslagen ska förfalla helt eller delvis. Om vetorätten används i efterhand ska lagen eller en del av den upphöra att gälla räknat från den dag då meddelandet publicerades.
I följande tabell framgår antalet presidentbeslut där veto använts sedan 1990:
| Typ/Period | 1990-1995 | 1996-2000 | 2001-2005 | 2006-2008 (3 år) |
|
Totala antalet publicerade ÅFS beslut
|
535 |
468 |
405 |
423 |
|
Landskapslagar
|
357 |
188 |
146 |
218 |
|
Veton
|
9 |
8 |
- |
8 |
|
Partiella veton
|
2 |
1 |
4 |
6 |
Uppgifter om antagna landskapslagar och lagar som beslutats förfalla eller där ett partiellt veto använts publiceras årligen i landskapsregeringens berättelse (2008 års berättelse: bilaga 2).
Grundlagens inverkan på självstyrelsens behörighetsområden
När presidenten fäller en lag, en eller flera bestämmelser i en lag så hänvisas i regel till grundlagen. I många av dessa så hänvisas till 80 § grundlagen som bl.a. reglerar vad som måste bestämmas i lag. En hänvisning till denna bestämmelse innebär ofta att en delegeringsbestämmelse inte är tillräckligt preciserad eller att den innehåller en delegering till landskapsregeringen att anta en förordning eller beslut om något som enligt grundlagen måste bestämmas i lag. När det gäller bestämmelser om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter och sådant som enligt grundlagen ska utfärdas i lag finns en motsvarande bestämmelse i självstyrelselagens 21 §.
De veton som det här gäller kan kategoriseras som en typ som inte egentligen inverkar på självstyrelsen behörighet, endast på formen eller kvaliteten på beslutet. Om lagtinget delegerar rätten att anta ett beslut till landskapsregeringen krävs noggrannare precisering än då landskapsregeringen delegeras rätt att anta bestämmelser i en förordning. Detta är en naturlig följd av att antagandet av en förordning är noggrant reglerat och avsett för allmänna regler medan ett beslut kan gälla ett särskilt ärende och kan antas på tjänstemannanivå, utan att beslutet publiceras i Ålands författningssamling.
Sedan många år har från landskapets sida framförts att ändringar i grundlagen, som antas av riksdagen ensam, indirekt kan leda till att landskapets behörighet kringskärs. En sådan inskränkning är t.ex. möjlig om nya grundrättigheter och skyldigheter införs i grundlagen. I samband med förra grundlagsrevisionen föreslog landskapet att en bestämmelse skulle intas i grundlagen om att ändringar inte ska gälla i landskapet om inte lagtinget ger sitt bifall till ändringen.
Revisorerna har under granskningen erfarit att den nya grundlagen har haft en inverkan både på landskapets lagstiftningsbehörighet och på tillämpningen av landskapslagstiftningen. Ett konkret uttryck för det är hänvisningarna till grundlagen i lagstiftningskontrollen av landskapslagarna. För att kunna dra några säkra slutsatser om grundlagens inverkan på självstyrelsens behörighetsområde är det dock nödvändigt att göra en grundligare utredning. I en sådan utredning bör alla beslut där det finns hänvisningar till grundlagen analyseras närmare.
Revisorerna konstaterar att ett arbete pågår i riket som förväntas leda till förslag till ändringar i grundlagen. Det utredningsmaterial som revisorerna åsyftar skulle vara till nytta när landskapet framför sina synpunkter.
Revisorerna har noterat att landskapsregeringen i två brev har framfört synpunkter till justitieministeriets arbetsgrupp med uppgift att bereda en översyn av grundlagen. I breven lyfter landskapsregeringen bl.a. fram att självstyrelselagen endast kan ändras genom överensstämmande beslut av riksdagen medan grundlagen ändras av riksdagen ensam. Landskapsregeringen säger vidare att självstyrelselagen innehåller särnormer som åsidosätter grundlagens bestämmelser, om syftet med bestämmelsen är att åsidosätta grundlagen. Samtidigt anses grundlagen äga företräde framför självstyrelselagen bla. beträffande kravet på normgivning på lagnivå, bestämmelserna om delegering av lagstiftningsmakt och grundrättighetsbestämmelserna. Landskapsregeringen menar att gränsdragningen här är oklar och att denna därför måste klarläggas. Grundlagen bör innehålla regler om en kontroll av att riksdagen inte överskrider sin behörighet i förhållande till Åland. Revisorerna delar landskapsregeringens farhågor om att riksdagen genom grundlagsändringar kan komma att urholka självstyrelselagen.
Revisorerna har noterat att ÅD och HD vid flera tillfällen har kommit till olika slutsats när det gäller gränsdragningen i behörighetsfrågor.
Revisorerna har slutligen funnit att de uppgifter om resultatet från lagstiftningskontrollen som för närvarande ingår i landskapsregeringens berättelse är svåra att hitta och inte helt lättfattliga.
Revisorerna vill lyfta fram behovet av en noggrannare uppföljning och analys av de beslut där landskapslagstiftning har fällts eller där partiellt veto används av presidenten.
Revisorerna rekommenderar landskapsregeringen att överväga att presentera resultatet från lagstiftningskontrollen på ett mer överskådligt och lättfattligt sätt i landskapsregeringens berättelse.
Revisionsverksamheten
I revisorernas berättelse för 2007 berördes revisionen av landskapets verksamhet. Det konstaterades att landskapsregeringen undersökte möjligheten att bilda en extern revisionsenhet. Det sades att en från landskapsregeringen fristående revisionsenhet skulle ha många fördelar. Denna kunde förutom utföra kontroll av landskapsregeringen underlydande myndigheter och enheter även utföra utredningsuppdrag som berör förvaltningschefens åtgärder. Vidare sade revisorerna att det är angeläget att den interna revisionsverksamheten fungerar väl fram till dess att en omorganisation är genomförd. Det ansågs därför vara nödvändigt att vidta åtgärder i fråga om revisionsbyrån.
I budgetens motivering under kapitel 41.10 anges att målsättningen är att 1/4 av en revisors årsarbetstid vid revisionsbyrån skall kunna ställas till landskapsrevisorernas förfogande för att utföra vissa utredningsuppdrag.Revisorerna konstaterar att denna målsättning inte kunnat uppfyllas.
Revisorerna har informerats om arbetssituationen vid revisionsbyrå som under en längre tid har påverkats av konflikter. Landskapsregeringen har anlitat en konsult som utvärderat samarbetet vid revisionsbyrån. Konsulten sammanställde en rapport som tjänstedelegationen fick ge utlåtande om. Landskapsrevisorerna har fått ta del av rapporten med konsultens förslag till åtgärder för att lösa situationen. Tillsammans med den ledande revisorn har landskapsregeringen diskuterat hur revisionsverksamheten ska fungera fram till dess att en omstrukturering kan genomföras.
Landskapsregeringen har under våren samtidigt gett Riksrevisionen i Sverige ett uppdrag att göra en översyn av landskapets revisionsverksamhet och att utreda formerna för en ny revisionsmyndighet på Åland. Utgående från riksrevisionens rapport avser landskapsregeringen att i samråd med lagtinget gå vidare med frågan. Landskapsregeringen kommer att utarbeta ett förslag som beaktar revisionsverksamheten i sin helhet och som kan presenteras i slutet på sommaren 2009.
Revisorerna gör reflexionen att problemen vid revisionsbyrån till stora delar har berott på konflikter. Om konflikterna hade kunnat lösas så skulle den nuvarande organisationen kunnat fungera väl med hänsyn till att landskapet har en relativt liten förvaltning. Som en följd av problemen vid revisionsbyrån beslöt landskapsregeringen den 23 april 2009 att avsätta en tjänsteman med stöd av 47 § 1 mom. 3 punkten tjänstemannalagen.
I revisorernas berättelse för år 2007 tog revisorerna dessutom upp de höga krav som ställs på administrationen och redovisningen för EU-finansierade projekt. Det konstaterades att en mycket stor del av revisionsbyråns arbetstid går åt till revision av EU-projekt på bekostnad av annan revisionsverksamhet, samtidigt som andelen EU-medel i landskapets budget inte är särskilt stor. Revisorerna har pånytt informerat sig om arbetssituationen när det gäller revisionen och kontrollen över EU-finansierade projekt. Revisorerna har erfaritit att situationen fortfarande inte är bra.
Slutligen återkommer revisorerna till den interna revisionen inom ÅHS. I 2007-års berättelse förutsatte revisorerna att landskapsregeringen vidtar nödvändiga åtgärder för att se till att den interna revisionen börjar fungera. Men hänvisning till tidigare skrivningar om den interna revisionen vill understryka att det finns ett behov av att utveckla den interna revisionen av ÅHS och att det sannolikt förutsätter att ÅHS tilldelas en egen revisor.
Revisorerna konstaterar att det under en längre tid förekommit interna problem och konflikter vid revisionsbyrån. Revisorerna emotser därför det förslag till lösningar för revisionen av landskapsförvaltningen som landskapsregeringen avser att presentera inom kort. Fram tills dess att en eventuell omorganisation kan genomföras förutsätter revisorerna att nödvändiga åtgärder vidtas för att få till stånd en fungerande intern revision vid revisionsbyrån. Dessa åtgärder bör även beakta det revisionsarbetsom ska uföras för landskapsrevisorernas räkning.
Vidare anser revisorerna att landskapsregeringen omgående bör se till att den interna revisionen inom ÅHS börjar fungerar tillfredställande.
Revisorerna vill understryka att nämnda åtgärder bör vidtas snarast eftersom revisionsverksamheten måste fortgå under den tid det tar att genomföra de planerade förändringarna i organisationen.
Ålands diskrimineringsombudsman
Allmänt
Myndigheten Ålands diskrimineringsombudsman inrättades den 1 mars 2006. Lagstiftningen som reglerar myndighetens verksamhet, landskapslagen om diskrimineringsombudsmannen trädde i kraft den 1 december 2005.
Till myndighetens uppgifter hörde ursprungligen att främja och trygga likabehandling genom att motverka och förhindra diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 november 2007 fogades diskriminering på grund av kön till bestämmelsen.
Diskrimineringsfrågor berör många olika samhällsområden. Ett viktigt område utgör arbetslivet. Flera av de berörda områdena hör under landskapets lagstiftningbehörighet medan arbetsrätten med vissa undantag hör till rikets behörighet. När det gäller landskapets och kommunernas tjänstemän hör diskrimineringsfrågor som berör dem till landskapets behörighet medan diskrimineringsfrågor för statstjänstemän och privaträttsligt anställda, inklusive privaträttsligt anställda hos landskapet och kommunerna, hör till rikets behörighet. Ärenden som med stöd av självstyrelselagen hör till rikets lagstiftnings- och förvaltningsbehörighet ska handläggas enligt rikets lagstiftning och av rikets jämställdhets- och diskrimineringsmyndighet. Ärenden som hör till landskapets behörighet ska handläggas av landskapets diskrimineringsombudsman.
I samband med att diskrimineringsombudsmannens uppgifter utökades till att även omfatta jämställdhetsfrågor uttalade lagtingets social- och miljöutskott att det inte var tillfredsställande att tillgängligheten till rätt jämställdhetsmyndighet inte är densamma för alla boende inom landskapet. I vissa fall är den olika för de anställda inom en och samma arbetsplats. Utskottet ansåg att en lösning bör eftersträvas på sikt där åtminstone förvaltningsbehörigheten i jämställdhetsfrågor övertas av landskapets myndigheter.
Vid Ålands diskrimineringsombudsman finns en tjänst som diskrimineringsombudsman inrättad. Tjänsten är inrättad på 60 procent av heltid. Vid sidan av diskrimineringsombudsmannen finns en diskrimineringsnämnd med stöd av landskapsförordningen om diskrimineringsnämnden (2005:75). Diskrimineringsnämnden tillsätts av landskapsregeringen för en mandattid om fyra år. Nämnden ska bestå av minst fyra och högst åtta medlemmar. Minst hälften av medlemmarna ska företräda någon av de intresseinriktningar som ingår i diskrimineringsombudsmannens verksamhetsområde.
I detta sammanhang kan dessutom nämnas att det i landskapet finns en jämställdhetsdelegation med stöd av landskapslagen om Ålands jämställdhetsdelegation (1982:34) som har till uppgift att fördjupa och utveckla de vägledande principerna för jämställdhetspolitiken. Jämställdhetsdelegationen och diskrimineringsombudsmannen har olika uppgifter och verkar fristående från varandra.
Diskrimineringsombudsmannens uppgifter
Diskrimineringsombudsmannen skall se till att bestämmelserna i landskapslagen (2005:66) om förhindrande av diskriminering och landskapslagen (1989:27) om tillämpning i landskapet Åland av lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män följs.
Diskrimineringsombudsmannen skall
- genom rådgivning och på andra sätt medverka till att den som utsatts för diskriminering kan driva klagomål och på annat sätt tillvarata sina rättigheter,
- genomföra oberoende undersökningar och offentliggöra oberoende rapporter om diskriminering,
- lämna rekommendationer i frågor som rör diskriminering,
- övervaka praxis, tjänstekollektivavtal, principdokument och stadgor angående tjänstemännens anställningsförhållanden,
- föra en dialog med åländska frivilligorganisationer som har ett intresse av att diskriminering motverkas,
- informera om bestämmelser angående diskriminering samt
- sträva till att ingå förlikning mellan parterna om förlikningen kan antas inverka förebyggande i avsikt att förhindra framtida diskriminering.
Diskrimineringsombudsmannen ska senast den 1 maj varje år lämna en verksamhetsberättelse till landskapsregeringen om det föregående kalenderårets verksamhet.
Närmare bestämmelser om diskrimineringsombudsmannens uppgifter finns i arbetsordningen för diskrimineringsombudsmannen.
Till diskrimineringsnämndens uppgifter hör att bistå diskrimineringsombudsmannen i dennes myndighetsuppgifter.
Myndighetens målsättningar
Förslaget till lagstiftningen om diskrimineringsombudsmannen avsåg bl.a. att skapa en fristående myndighet som kan bekämpa diskriminering. Myndigheten ska enligt motiven vidta administrativa åtgärder för att uppfylla EG-direktiven 2000/43/EG och 2000/78/EG. Enligt det första direktivet är medlemsstaterna skyldiga att utse ett organ som främjar att alla personer behandlas lika utan hänsyn till ras eller etniskt ursprung. Organet ska ha behörighet att bistå personer som utsatts för diskriminering, att genomföra oberoende undersökningar om diskriminering och att lämna rekommendationer i frågor som rör diskriminering.
Syftet med det andra direktivet är att diskriminering på grund av religion, övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning ska bekämpas i arbetslivet. Direktivet gäller bland annat för villkor för tillträde till anställning, tillträde till yrkesvägledning, yrkesutbildning och omskolning samt anställnings- och arbetsvillkor.
När lagstiftningen kompletterades 2007 med bestämmelser som berör jämställdhet var avsikten att skapa ett ombudsmannaorgan som har till uppgift att tillvarata kvinnors och mäns rättigheter i arbetslivet. Med hänvisning till det småskaliga samhället ansågs det vara mest ändamålsenligt att samordna handläggningen av könsdiskrimineringsärenden med övriga diskrimineringsärenden.
Verksamheten
Under 2008 har sammanlagt 21 ärenden handlagts vid myndigheten på initiativ av en sökande eller diskrimineringsombudsmannen själv inom ramen för diskrimineringsombudsmannens tillsynsmandat. Ärendena har fördelat sig enligt följande:
| Diskrimineringsgrund | antal ärenden |
| kön | 6 |
| ålder | 2 |
| etnicitet/annan trosuppfattning | 4 |
| funktionshinder | 2 |
Revisorerna konstaterar att verksamheten endast har en tjänsteman som arbetar deltid. För att kunna uppfylla målsättningarna för verksamheten är det viktigt att myndigheten bedriver utåtriktad och synlig verksamhet så att information om myndighetens existens, verksamhet och kunskap om vad som är diskriminering sprids. Myndigheten bör dessutom vara lättillgänglig så att personer kan ta kontakt med diskrimineringsombudsmannen både personligen, per telefon, brev eller via e-post.
Myndigheten bör besitta stor kunskap och erfarenhet i diskrimineringsfrågor. Enligt revisorerna har myndighetens verksamhetsförutsättningar stor betydelse för om verksamheten ska bedrivas framgångsrikt.
Myndighetens litenhet och den begränsade behörigheten gör dock verksamheten sårbar på flera sätt. Den begränsade behörigheten leder till att relativt få ärenden handläggs. Kostnaden per ärende blir hög samtidigt som den kunskap och erfarenhet som byggs upp om diskrimineringsfrågor i landskapet växer långsamt. En annan aspekt som bidrar till sårbarheten är att myndigheten är "stängd" när tjänstemannen är på semester eller sjukledigt.
Revisorerna anser att diskrimineringsombudsmannens verksamhet är viktig för landskapet och att landskapsregeringen därför bör vidta åtgärder för att göra myndigheten mer tillgänglig under tjänstemannens frånvaro. En möjlighet kunde vara att sammanföra alternativt samlokalisera diskrinimeringsombudsmannen med någon annan landskapsmyndighet, t.ex. med någon annan typ av ombudsmannaverksamhet, så att en personalmässigt större enhet kunde ansvara för myndighetens eller myndigheternas tillgänglighet. Revisorerna föreslår att sådana möjligheter utreds. Förutom att öka tillgängligheten kan sammanslagningar alternativt samlokaliseringar leda till större kostnadseffektivitet när det gäller kostnader för lokaler, kontorsmaskiner och andra till myndigheten knutna kostnader.
När det gäller diskrimineringsärenden som berör personer som är bosatta i landskapet men där behörigheten hör till riket så konstaterar revisorerna att det även här vore önskvärt med en större tillgänglighet till service och information. Landskapets alla invånare borde vara likställda oberoende om de arbetar inom landskapet, kommunen eller inom den privata sektorn och oberoende om de är tjänstemän eller är anställda med arbetsavtal.