Meddelande 1/2001-2002

	Ålands landskapsstyrelse	MEDDELANDE nr 1/2001-2002
		Datum
		2002-03-05
	Till Ålands lagting

Europeiska unionens framtida utveckling

 

 

Till Nicefördraget fogades en förklaring om unionens framtid med en önskan om att en bredare och djupare diskussion om Europeiska unionens framtida utveckling inleds. Europeiska rådets möte i Laeken i december 2001 beslöt sammankalla ett s.k. konvent för att beredningen av ändringarna i de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen skall vara mera strukturerad och öppen. 

     Kommissionen publicerade vitboken om Europeiska unionens styrelseformer i juli 2001. Vitboken utgör kommissionens inlägg i debatten om Europeiska unionens framtid. Kommissionen anser att Europeiska unionen måste, inom ramen för de gällande fördragen, reformera sina institutioner och beslutsprocesser redan före nästa regeringskonferens.

     Landskapsstyrelsens meddelande informerar om den fortsatta arbetsgången inom Europeiska unionen inför nästa regeringskonferens. Landskapsstyrelsen redogör också för sin syn på vitboken om styrelseformerna samt de teman som tas upp inom ramen för konventets och regeringskonferensens arbete. 

 

Landskapsstyrelsen överlämnar härmed ovannämnda meddelande till lagtinget i enlighet med 51 § lagtingsordning för landskapet Åland.

 

 

Mariehamn den 5 mars 2002
L a n t r å d	Roger Nordlund
Föredragande ledamot	Olof Erland

 

INNEHÅLL

1. Bakgrund till debatten om Europeiska unionens framtid. 3

2. Beredningsarbetet inför regeringskonferensen år 2004. 3

2.1. De olika skedena inför nästa regeringskonferens3

2.2. Konventet4

Konventets sammansättning. 4

Konventets varaktighet5

Konventets arbetssätt5

Finlands representanter i konventet5

3. Den preliminära dagordningen inför nästa regeringskonferens6

3.1 En precisering av behörighetsfördelningen mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna som överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. 6

Särskilda åländska beröringspunkter7

3.2 Europeiska unionens stadga om de grundläggande friheterna och dess ställning. 9

Särskilda åländska beröringspunkter9

3.3 Förenkling av fördragen. 10

Särskilda åländska beröringspunkter11

3.4 De nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen. 11

Särskilda åländska beröringspunkter12

3.5. Vitboken om styrelseformerna i Europeiska unionen. 12

4. Åland och arbetet inför nästa regeringskonferens14

4.1. Landskapsstyrelsens ståndpunkter inför tidigare regeringskonferenser14

4.2. Landskapsstyrelsens riktlinjer i arbetet inför nästa regeringskonferens16

Riktlinjer i förhållande till konventets och regeringskonferensens preliminära dagordning  16

Övriga riktlinjer i förhållande till konventet och nästa regeringskonferens18

Vitboken om styrelseformerna. 20

4.3. Landskapsstyrelsens deltagande i beredningsarbetet till och med 2004. 21

 

 

1. Bakgrund till debatten om Europeiska unionens framtid

 

Syftet med den regeringskonferens som utarbetade Nicefördraget var inte att i grunden reformera unionens institutionella uppbyggnad, utan att anta de fördragsändringar som behövs för att unionen skall kunna ta emot nya medlemsstater under kommande år. För att gå vidare med nödvändiga reformer inom Europeiska unionen antog regeringskonferensen en förklaring om unionens framtid med en önskan om att en bredare och djupare diskussion om Europeiska unionens framtida utveckling inleds.

     Enligt förklaringen om unionens framtid bör åtminstone fyra frågor diskuteras inom ramen för den process som skall leda fram till nya ändringar i de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen. Dessa frågor är hur man skall upprätta och därefter upprätthålla en mera exakt avgränsning av Europeiska unionens och medlemsstaternas befogenheter som överensstämmer med subsidiaritetsprincipen, vilken ställning Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna skall ha, en förenkling av grundfördragen för att göra dem tydligare och lättare att förstå, utan att deras innebörd ändras, samt de nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen. Den förklaring som antogs i samband med Europeiska rådets möte i Laeken den 14 och 15 december 2001 utgår från att liknande frågeställningar och teman skall tas upp i samband med den fortsatta processen inför nästa regeringskonferens. De teman som kommer upp till granskning i konventet, som sammankallades i samband med toppmötet i Laeken, och vid den efterföljande regeringskonferensen berör grundläggande frågor i Europeiska unionens struktur och funktion.

     Kommissionen publicerade en vitbok om Europeiska unionens styrelseformer den 25 juli 2001.[1] Vitboken utgör kommissionens inlägg i debatten om Europeiska unionens framtid. Kommissionen anser att Europeiska unionen måste, inom ramen för de gällande fördragen, reformera sina institutioner och beslutsprocesser redan före nästa regeringskonferens. Vitboken är inte enbart riktad till medlemsstaterna utan också till olika inomstatliga enheter och nivåer. Synpunkter på vitboken kan skickas till kommissionen före den 31 mars 2002.

     I riket har statsrådet i början av november överlämnat till riksdagen en redogörelse om Europeiska unionens framtid. Redogörelsen var ett led i regeringens förberedelser inför Europeiska rådets möte i Laeken, men redogörelsen innehåller också regeringens grundläggande ståndpunkter i förhållande till de teman som nämns i förklaringen om unionens framtid.[2]

 

2. Beredningsarbetet inför regeringskonferensen år 2004

 

2.1. De olika skedena inför nästa regeringskonferens

 

På basen av förklaringen om unionens framtid i Nicefördraget, vitboken om styrelseformerna och påföljande ställningstaganden inom Europeiska unionen kan processen som skall utmynna i nya fördragsändringar delas upp i följande skeden:

 

a)      under år 2001 har en medborgardebatt påbörjats på unionsnivå samt i medlemsstaterna och i kandidatländerna. Denna medborgardebatt pågår även efter år 2001.[3]

 

b)     synpunkter på vitboken om styrelseformerna skall lämnas till kommissionen senast den 31 mars 2002. I slutet av 2002 kommer kommissionen att lägga fram en rapport om hur arbetet framskrider med beaktande av synpunkterna från remissrundan.

 

c)      toppmötet i Laeken sammankallade ett s.k. konvent, vars uppgift är att förbereda ändringar i de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen. Konventet höll sin inledningssession den 28 februari 2002 och konventets arbete pågår i ett år.

 

d)     nästa regeringskonferens hålls år 2004 och regeringskonferensens arbete baserar sig på konventets förberedande arbete

 

2.2. Konventet

 

Det konvent som hade sitt inledande möte den 28 februari 2002 utgör ett nytt element i beredningen av ändringar i de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen. Beredningen av de tidigare fördragsändringarna har varit förbehållet regeringskonferenserna där medlemsstaternas regeringar har sammanträffat. Den primära avsikten med sammankallandet av ett konvent är att göra beredningsprocessen mera demokratisk och öppen. Regeringskonferensen som tar vid efter att konventet har avslutat sitt arbete är emellertid inte på något sätt juridiskt bunden vid konventets förslag till reformer eller fördragsändringar.

 

Konventets sammansättning

 

Valéry Giscard d'Estaing valdes till ordförande samt Giuliano Amato och Jean-Luc Dehaene till vice ordförande för konventet. Utöver konventets ordförande och hans två vice ordförande består konventet av 15 företrädare för medlemsstaternas stats- eller regeringschefer (1 per medlemsstat), 30 ledamöter av de nationella parlamenten (2 per medlemsstat), 16 ledamöter av Europaparlamentet och två företrädare för kommissionen. Kandidatländerna deltar i full omfattning i konventets diskussioner. De är representerade på samma villkor som medlemsstaterna (en företrädare för regeringen och två ledamöter av det nationella parlamentet) och deltar i överläggningarna, dock utan att kunna förhindra en konsensus mellan medlemsstaterna.

     Konventet har ett presidium som består av ordföranden, de två vice ordförandena och nio ledamöter (företrädarna för alla de regeringar som under konventet innehar ordförandeskapet för rådet och det tillträdande ordförandeskapet, två företrädare för de nationella parlamenten, två företrädare för Europaparlamentets ledamöter och två företrädare för kommissionen). Presidiet bistås av ett sekretariat för konventet som ministerrådets generalsekretariat står för.

     Till konventet har även utsetts ett antal observatörer: tre företrädare för Ekonomiska och sociala kommittén tillsammans med tre företrädare för arbetsmarknadens parter i Europa; för Regionkommittén sex företrädare (som skall utses av Regionkommittén bland regionerna, städerna och de regioner som har lagstiftande behörighet); EU-ombudsmannen. Ordföranden för EG-domstolen och ordföranden för revisionsrätten har rätt att yttra sig på uppmaning av konventets presidium. Enligt den förklaring som antogs vid Europeiska rådets möte i Laeken skall det också finnas ett forum för organisationer som representerar det civila samhället.

 

Konventets varaktighet

 

Konventet har hållit sin inledningssession den 28 februari 2002. Konventets arbete kommer att avslutas efter ett år och ordföranden för konventet kommer att lägga fram konventets resultat för Europeiska rådet.

     Den första rapporten över hur konventets arbete fortskrider ges till Europeiska rådets möte i Sevilla 21.-22.6.2002. En slutrapport över konventets arbete ges till det av Europeiska rådets möten som hålls sommaren 2003.

 

Konventets arbetssätt

 

Ministerrådet kommer att fortlöpande hålla sig underrättat om diskussionerna i konventet. Ordföranden för konventet avlägger vid varje Europeiskt råd en muntlig rapport om diskussionernas utveckling. Konventet kommer att församlas i Bryssel. Konventets debatter och alla officiella handlingar är offentliga. Konventet använder unionens elva arbetsspråk.

     Enligt den förklaring som antogs vid Europeiska rådets möte i Laeken skall konventet upprätta ett slutdokument som kan innehålla antingen olika alternativ, med angivande av det stöd som alternativen har fått, eller rekommendationer om enighet föreligger. Tillsammans med resultatet från de nationella debatterna om unionens framtid kommer slutdokumentet att tjäna som utgångspunkt för diskussionerna i regeringskonferensen, som fattar de slutgiltiga besluten.

     På internet har en hemsida öppnats i anslutning till konventet.[4] Denna innehåller bland annat handlingar som har upprättats i samband med konventets arbete.

 

Finlands representanter i konventet

 

Pol.dr Teija Tiilikainen representerar statsminister Paavo Lipponen i det konvent som förbereder Europeiska unionens framtid. Teija Tiilikainen är för tillfället forskningschef vid Helsingfors universitets central för Europaforskning. Understatssekreteraren för EU-ärenden Antti Peltomäki från statsrådets EU-sekretariat är Tiilikainens suppleant. Riksdagen har valt riksdagsledamöterna Kimmo Kiljunen (s) och Matti Vanhanen (c) som sina representanter till konventet. Som ersättare valdes ledamöterna Riitta Korhonen (saml) och Esko Helle (v). Landskapsstyrelsen anser att ett tillräckligt åländskt inflytande i konventet bör garanteras och självstyrelsepolitiska nämnden har efterfrågat ett samarbete under organiserade former med Finlands representanter i konventet.

     Regionkommittén har utnämnt sex ordinarie ledamöter med observatörsstatus till konventet samt suppleanter till alla dessa ledamöter. Hasse Svensson har utnämnts till suppleant för Patrick Dewael (ministerpresident i Flandern).

     Vice statsminister Lena Hjelm-Wallén har utsetts till den svenska regeringens representant och Lena Hallengren till ersättare i konventet. Sveriges riksdag har utsett Sören Lekberg (s) och Göran Lennmarker (m) till sina representanter i konventet. Till suppleanter utsågs Kenneth Kvist (v) och Ingvar Svensson (kd).

 

3. Den preliminära dagordningen inför nästa regeringskonferens

 

Det finns ingen slutgiltig avgränsning av vilka ärenden som skall tas upp till diskussion inom konventet och nästa regeringskonferens. De teman som har nämnts i förklaringen om unionens framtid och i den s.k. Laekenförklaringen är riktgivande. Den primära orsaken till att de teman som nämns i förklaringen om unionens framtid har lyfts upp på dagordningen är att förbättra Europeiska unionens demokratiska legitimitet. En mera effektiv, lättförståelig och folkligt förankrad union är nödvändig inte minst med tanke på att åtminstone tio nya medlemsstater kommer att anslutas till Europeiska unionen de närmaste åren. Arbetet inom Europeiska unionen fungerar då under helt nya omständigheter.

     Kommissionens vitbok om styrelseformerna i Europeiska unionen är formellt och till sin substans ett ärende avskilt från dagordningen för konventet och den nästa regeringskonferensen. Det finns emellertid en klar koppling mellan dessa två ärenden. Målsättningarna är i stor grad liknande och båda initiativen förväntas resultera i någon form av lösningar på de problem Europeiska unionen brottas med. Kommissionen vill emellertid skrida till åtgärder redan före nästa regeringskonferens med hjälp av vitboken om styrelseformerna i Europeiska unionen.

     Den preliminära dagordningen inför följande regeringskonferens utgör en mycket stor helhet. Därför är det ändamålsenligt med en analys av de särskilda beröringspunkterna med Åland. Det är också viktigt att i ett tidigt skede kunna urskilja förslag till ändringar i de grundläggande fördragen som kan kräva lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen för Åland.

 

3.1 En precisering av behörighetsfördelningen mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna som överensstämmer med subsidiaritetsprincipen

 

Behörighetsfördelningen mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna vilar på ett flertal artiklar i de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen. Europeiska unionens maktbefogenheter bygger på principen om tilldelade befogenheter. Detta innebär att Europeiska unionens institutioner har de befogenheter som medlemsstaterna tilldelat dem i de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen. Institutionernas befogenheter framgår ur fördragen och dessa befogenheters innehåll kan utvidgas eller inskränkas i princip endast om medlemsstaterna beslutar om det vid en regeringskonferens och medlemsstaterna ratificerar ändringarna enligt sina konstitutionella bestämmelser. En förändring av behörighetsfördelningen mellan medlemsstaterna och unionen kräver därmed en förändring i fördragen, men i praktiken har t.ex. EG-domstolens tolkningspraxis gett upphov till en utvidgning av unionens befogenheter.

     Frågan om en precisering av behörighetsfördelningen mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna som överensstämmer med subsidiaritetsprincipen innehåller två dimensioner. Den ena är på vilket sätt Europeiska unionens behörighet skall framgå ur de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen, den andra på vilket sätt Europeiska unionens institutioner vid antagandet av olika rättsakter utnyttjar den behörighet Europeiska unionen har blivit tilldelad. Behörighetsfördelningen i fördragen slår fast unionens och medlemsstaternas lagstiftningskompetens på en generell nivå, medan subsidiaritetsprincipen spelar en roll för lagstiftningsarbetet i praktiken.

     Det har föreslagits att behörighetsfördelningen i fördragen som ligger till grund för Europeiska unionen kunde göras mera överblickbar genom införandet av en kompetenskatalog. Detta förslag torde i grunden basera sig på liknande principer som fördelningen av lagstiftningsbehörigheten mellan landskapet och riket i självstyrelselagen. Främst de tyska delstaterna ligger bakom ett förslag om att de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen kunde innehålla en kompetenskatalog där det klart framgår vad unionens, medlemsstaternas och regionernas behörighet är. Det främsta syftet med detta arrangemang torde vara att införa ett starkare skydd mot att unionen inkräktar på regionernas behörighet.

     I samband med granskningen av möjligheterna att förtydliga behörighetsfördelningen mellan medlemsstaterna och Europeiska unionen kan det bli aktuellt att även granska innehållet i den rådande behörighetsfördelningen. Detta kunde t.ex. resultera i att behörighet tillhörande unionen återförs till medlemsstaterna om unionens agerande på detta område inte ses som oumbärligt.

     Det finns i dag en möjlighet för gemenskapen att gå längre än vad fördragen stadgar om dess behörighet genom så kallad fördragsutfyllnad. I artikel 308 i EG-fördraget stadgas att "om en åtgärd från gemenskapens sida skulle visa sig nödvändig för att inom den gemensamma marknadens ram förverkliga något av gemenskapens mål och om detta fördrag inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, skall rådet genom enhälligt beslut på förslag från kommissionen och efter att ha hört Europaparlamentet vidta de åtgärder som behövs." Enligt vissa kommentarer borde artikeln om fördragsutfyllnad ändras eftersom den anses tilldela gemenskapen för långtgående möjligheter att agera inom medlemsstaternas behörighetsområden.

     Enligt subsidiaritetsprincipen skall gemenskapen vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna och därför bättre kan uppnås på gemenskapsnivå. Subsidiaritetsprincipen tillämpas enbart på de områden där gemenskapen inte är ensam behörig. Till Amsterdamfördraget fogades ett protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Genom detta protokoll infördes bland annat en systematisk analys av lagförslagens inverkan på subsidiaritetsprincipen och användning av mindre tvingande gemenskapsbestämmelser i så stor utsträckning som möjligt. Olika reformförslag gällande subsidiaritetsprincipen har figurerat i diskussionerna, bl.a. förslag om att införa ett nytt organ som skulle bevaka tillämpningen av subsidiaritetsprincipen.

     Proportionalitetsprincipen är nära förknippad med subsidiaritetsprincipen. Enligt proportionalitetsprincipen skall gemenskapen inte vidta åtgärder som går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördraget.

     En eventuell precisering av behörighetsfördelningen mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna kommer att vara kopplad till förenklingen av fördragen. Den i kapitel 3.3 nämnda utredningen om förenkling av fördragen visade att en förenkling som skulle införa ett enda grundläggande fördrag är genomförbar. I samband med en sådan förenkling skulle även bestämmas vilken behörighetsfördelningen skall vara och vilka av artiklarna i de nuvarande fördragen som skall överföras till ett enda grundläggande fördrag.

     Inför arbetet i konventet har framförts förslag om att i ännu större grad frångå kravet på enhällighet vid omröstning i ministerrådet. Detta har setts som en nödvändighet i ett EU med upp till trettio medlemsstater.

 

Särskilda åländska beröringspunkter

 

Landskapets lagstiftningsbehörighet berörs högst sannolikt i samband med att behörighetsfördelningen mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna granskas inom ramen för konventets och den nästa regeringskonferensens arbete. Detta medför att lagtingets bifall krävs enligt 59 § självstyrel­selagen för Åland med anledning av framtida fördragsändringar.

     I den s.k. Laekenförklaringen frågas hur man skall garantera att en ny behörighetsfördelning inte leder till en smygande behörighetsutvidgning för unionens del eller till intrång på regionernas exklusiva behörighetsområden. Denna frågeställning aktualiserar även skyddet och beaktandet av landskapets lagstiftningsbehörighet i Europeiska unionen.

     Olika ändringar gällande behörighetsfördelningen i Europeiska unionen och hur dessa ändringar kan påverka landskapet och landskapets lagstiftningsbehörighet bör ses mot bakgrunden av de två dimensioner som nämndes tidigare. Ställningen för och skyddet av landskapets lagstiftningsbehörighet i Europeiska unionen berörs både av hur unionens lagstiftningskompetens framgår på en generell nivå ur fördragen, men också av vilken roll subsidiaritetsprincipen spelar i det praktiska lagstiftningsarbetet.

     Eftersom landskapet har överlåtit lagstiftningsbehörighet till Europeiska unionen betyder detta att en omstrukturering av unionens behörighet på en generell nivå i fördragen också påverkar landskapet. Införandet av kompetenskatalog skulle göra att grundfördragen blir mera överblickbara och att de alltmer skulle få en grundlagsmässig karaktär. Förslaget att införa en kompetenskatalog som skyddar regionernas behörighetsområden aktualiserar även skyddet av landskapets lagstiftningsbehörighet. Genomförbarheten av en sådan kompetenskatalog kan emellertid ifrågasättas eftersom det finns stora variationer mellan regionerna.

     En analys av konsekvenserna för landskapets lagstiftningsbehörighet på grund av införandet av en kompetenskatalog blir i det här skedet tämligen spekulativ eftersom inga konkreta förslag på en sådan katalog har lagts fram. Fördelarna med en eventuell kompetenskatalog har ifrågasatts bland annat för att det har ansetts att en sådan troligen inte skulle leda till en precisering av behörighetsfördelningen utan tvärtom till en större osäkerhet angående unionens befogenheter.  

     Tillämpningen av artikel 308, som redovisades ovanför, kan leda till en oförutsedd inskränkning av landskapets lagstiftningsbehörighet eftersom det är mycket oklart hur långt bestämmelsens tillämpning kan utsträckas. En alltför okontrollerad tillämpning av artikel 308 kan leda till att bestämmelsen används i syfte att undvika ändringar i de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen. I värsta fall kunde detta leda till att landskapets lagstiftningsbehörighet inskränks utan att lagtinget har gett sitt bifall enligt 59 § självstyrelselagen för Åland.

     Alla ändringsförslag gällande subsidiaritetsprincipens tillämpning berör landskapet eftersom gemenskapsrätt å ena sidan inte bör antas på ett område där landskapet är bättre lämpat att anta eventuell lagstiftning och å andra sidan att den gemenskapsrätt som antas är ändamålsenlig med tanke på åländska förhållanden. Den förstnämnda aspekten torde ha föranlett uttalandet i den s.k. Laekenförklaringen om att ”många anser också att unionen måste ägna sig mer åt sina egna konkreta uppgifter och inte lägga sig i detaljer när det gäller angelägenheter som är av den karaktären att de bättre kan överlåtas åt valda företrädare för medlemsstaterna och regionerna”.

     Det är genom det konkreta lagstiftningsarbetet som en för Åland ändamålsenlig sekundärrätt utformas och eventuella problem undviks. Det har visat sig att det på grund av den sekundära EG-rättens utformning och tolkningen av denna i Finland har uppstått oändamålsenliga slutresultat och förskjutningar av förvaltningsbehörigheten i samband med verkställigheten i landskapet.

     Detta har varit fallet i samband med vissa bestämmelser i gemenskapsrätten som förutsätter att en huvudansvarig myndighet utses för att till exempel övervaka viss verksamhet, motta anmälningar och bevilja tillstånd. I Högsta domstolen har detta i vissa fall tolkats som att riksmyndigheterna också skulle sköta åtaganden för landskapets myndigheters del, även om behörigheten ankommer på landskapets myndigheter enligt självstyrelselagen.[5] En liknande problematik uppstod i samband med att Högsta domstolen slog fast att rikets myndigheter är behöriga att utfärda i gemenskapsrätten avsedda allmänna fiskeförbud som gäller även i landskapet. Ett utvecklande av subsidiaritetsprincipen, i syfte att ta hänsyn till bland annat landskapets lagstiftningsbehörighet, skulle skapa bättre förutsättningar för att dylika konsekvenser undviks.

 

3.2 Europeiska unionens stadga om de grundläggande friheterna och dess ställning

 

År 1950 utarbetades Europakonventionen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. Europeiska unionen är inte part till Europakonventionen men alla Europeiska unionens medlemsstater samt kandidatländerna har tillträtt konventionen. Även om Europeiska unionen inte är part till konventionen så har EG-domstolen vid ett flertal tillfällen hänvisat till konventionen och att dess skydd för de mänskliga rättigheterna gäller inom gemenskapen.

     År 2000 antogs vid Europeiska rådets möte i Nice Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna som en politisk förklaring.[6] Under Europeiska rådets möte i Nice lades förslag fram om att stadgan borde inarbetas i fördragen och få juridiskt bindande verkan. Lösningen av denna fråga blev uppskjuten och därför har frågan om stadgans status tillförts dagordningen för nästa regeringskonferens.

     Nästa regeringskonferens skall därmed avgöra hur Europeiska unionen skall förhålla sig till Europakonventionen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter samt vilken status Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna skall ha. Frågan om stadgans ställning är kopplad till vilka lösningar man stannar för i fråga om behörighetsfördelningen och förenklingen av fördragen. Stadgan kunde t.ex. fogas som sådan till grundfördragen eller så kunde stadgan inarbetas i de gällande fördragsbestämmelserna.

 

Särskilda åländska beröringspunkter

 

I detta sammanhang uppstår frågan om vilka konsekvenser en förändring i stadgans ställning har för landskapet och landskapets myndigheter. Stadgan är i första hand riktad till Europeiska unionens institutioner. Stadgans artikel 51 föreskriver att den riktar sig, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, till unionens institutioner och organ samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Landskapets myndigheter skulle således vara bundna av stadgan t.ex. i samband med genomförande av stödprogram som medfinansieras av Europeiska unionen.

     Den finska regeringen anser att Europeiska gemenskapen skall ansluta sig till Europakonventionen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. I statsrådets redogörelse till riksdagen om Europeiska unionens framtid framgår däremot inte ett uttryckligt stöd för att göra EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna juridiskt bindande. Stadgans ställning som ett juridiskt bindande dokument och de samtliga effekter detta skulle medföra för landskapet i enskilda situationer kräver närmare granskning. Detta konstaterande gäller även Europeiska gemenskapens anslutande till Europakonventionen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter.

     Det kan konstateras att stadgan t.ex. innehåller bestämmelser om näringsfrihet och rätt till egendom.[7] Inskränkningarna i landskapet gällande näringsrätt och jordförvärv är visserligen enligt Ålandsprotokollet undantagna från de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen, men stadgans eventuella framtida ställning i landskapet kräver ändå en fullständig granskning och säkerställning.

 

3.3 Förenkling av fördragen

 

De fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen har kommit till i olika skeden av Europas integrationshistoria och utgör en invecklad helhet. I tre grundfördrag samt unionsfördraget finns över 700 artiklar. De viktiga fördragsbestämmelserna finns utspridda i olika fördrag. De grundläggande bestämmelserna förekommer parallellt med de mer tekniska bestämmelserna. Som bilagor till grundfördragen finns talrika juridiskt förpliktande protokoll och politiskt bindande deklarationer. Dessutom ingår primärrättsliga bestämmelser också i anslutningsfördragen (bland annat Ålandsprotokollet) och i andra handlingar.

     Redan inför den förra regeringskonferensen förespråkade kommissionen en förenkling av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen. Robert Schuman-centret vid Europeiska universitetsinstitutet i Florens utarbetade en rapport till kommissionen om redigeringen av fördragen. Denna utredning drog slutsatsen att det är möjligt att förenkla fördragen utan att ändra gällande rätt. Kommissionen har uttalat sitt stöd för en sådan förenkling.

     I rapporten från Europeiska universitetsinstitutet föreslås en uppdelning av fördragen i två delar.[8] En del skulle innehålla ett grundfördrag medan en annan del skulle innehålla tillkommande protokoll. Grundfördraget skulle endast kunna ändras av medlemsstaterna gemensamt på en regeringskonferens medan protokollen skulle vara lättare att ändra i. Ur ett åländskt perspektiv bör noteras att en sådan redigering antagligen skulle omfatta anslutningsakterna och protokollen till dem.[9] Kommissionen anser att anslutningsakterna kunde upphävas om de av bestämmelserna i anslutningsakterna som fortfarande är relevanta införs i ett framtida omarbetat fördrag.

     En omstrukturering av Europeiska unionens sekundära lagstiftning kan även bli aktuell inom ramen för konventets och regeringskonferensens arbete. Den s.k. Laekenförklaringen ställer bland annat frågorna om antalet lagstiftningsinstrument borde minskas och om ramlagstiftning, som ger större rörelseutrymme vid genomförandet i medlemsstaterna, borde användas mera. Kommissionen har föreslagit en minskning av antalet rättsakter i Europeiska unionen med åtminstone 25% före 2005.[10]

 

Särskilda åländska beröringspunkter

 

I dagens läge utgör de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen en alldeles för oöverskådlig helhet och en förenkling av dem är önskvärd med tanke på medborgares förutsättningar att förstå Europeiska unionen. Alla de konsekvenser en omstrukturering av de grundläggande fördragen skulle medföra för landskapet och landskapets lagstiftningsbehörighet är svåra att förutse eftersom det är oklart exakt hur en förenkling skulle göras.

     Om en förenkling görs i linje med den utredning Europeiska universitetsinstitutet i Florens har gjort kommer förenklingen att beröra Ålandsprotokollet. Enligt artikel 299 i EG-fördraget skall fördraget omfatta Åland i enlighet med Ålandsprotokollet i Finlands anslutningsakt. Enligt den redigering som Europeiska universitetsinstitutet har föreslagit skulle anslutningsakterna kunna upphävas efter att de av bestämmelserna i anslutningsakterna som fortfarande är relevanta införs i ett framtida omarbetat fördrag. Detta skulle betyda att Ålandsprotokollet lyfts ut ur Finlands anslutningsakt och bifogas till ett nytt fördrag som skulle innehålla de mest centrala bestämmelserna. En sådan omredigering skulle således beröra Ålandsprotokollet främst i ett lagtekniskt avseende.

     Inför arbetet i konventet har ofta använts uttryck som "grundlag" och "konstitution", men detta har sällan åtföljts av någon precisering av status eller funktion hos ett dylikt dokument. Upprättandet av ett enda fördrag betyder inte att fördraget skulle tappa sin folkrättsliga natur. Ändringarna i ett sådant fördrag skulle fortsättningsvis förutsätta lagtingets bifall ifall ändringarna faller inom ramen för landskapets lagstiftningsbehörighet. Detta skulle inte nödvändigtvis vara fallet med fördragsbestämmelser som överförs till protokoll som skulle vara lättare att ändra i.

 

3.4 De nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen

 

Varje medlemsstat har enligt EG-fördraget tilldelats ett visst antal platser i Europaparlamentet. Finland har i dag 16 platser men antalet platser kommer att sjunka vid Europeiska unionens utvidgning. Europaparlamentets ledamöter är folkvalda för en period om fem år. Europaparlamentet är den av Europeiska unionens institutioner som har den starkaste demokratiska förankringen.

     I samband med Amsterdamfördraget antogs ett protokoll om de nationella parlamentens roll i EU.[11] I protokollet uppmanas de nationella parlamenten till större delaktighet i Europeiska unionens frågor. Vikten av att de nationella parlamenten får ta del av Europeiska unionens handlingar tidigt i beslutsprocessen understryks också i protokollet.

     Granskningen av de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen i konventet och vid nästa regeringskonferens föranleds främst p.g.a. behovet att stärka Europeiska unionens demokratiska legitimitet.

     Förslag har lagts fram om att Europaparlamentet borde omstruktureras i två kammare. Den ena kammaren skulle bestå av ledamöter som väljs av medlemsstaternas medborgare till Europaparlamentet och den andra kammaren av representanter från de nationella parlamenten. Det har också föreslagits att rådet skulle kunna göras om till en andra kammare i Europaparlamentet, att de nationella parlamenten skulle kunna organiseras som en kongress eller att samarbetet inom ramen för COSAC (konferensen mellan organ för EU-frågor vid medlemsstaternas parlament och Europaparlamentet) skulle utökas.

 

Särskilda åländska beröringspunkter

 

EU:s ministerråd är det primära beslutande organet inom Europeiska unionen. I ministerrådet sitter ministrar från regeringarna i medlemsstaterna och dessa regeringar är ansvariga inför sina parlament. I medlemsstaterna har inrättats olika arrangemang för att regeringarna skall informera och samråda med sina respektive parlament i EU-frågor. Många regioner eller inomstatliga enheter inom Europeiska unionen har, i likhet med Åland, ett eget parlament med lagstiftande makt. Dessa parlament har inom Europeiska unionen bl.a. en skyldighet att genomföra direktiv inom ramen för lagstiftningsbehörigheten. Denna skyldighet har vanligtvis inte kompenserats med tillräckliga möjligheter till påverkan.

     Landskapsstyrelsen har en möjlighet att vara med vid beredningen av Finlands ställningstaganden i ministerrådet i enlighet med 59a § självstyrelselagen för Åland. Landskapsstyrelsen är politiskt ansvarig inför lagtinget, där samråd kan ske enligt kapitel 5a lagtingsordning för landskapet Åland. En allmän slutsats av medlemskapet i Europeiska unionen är att medlemsstaternas regeringars inflytande har stärkts på bekostnad av medlemsstaternas parlament. Det inflytande parlament i lagstiftande regioner har i EU-frågor är vanligtvis av en ännu mera indirekt natur än det inflytande dessa regioners regeringar har. Denna slutsats torde i alla fall till vissa delar vara överförbar på lagtingets ställning i Europeiska unionen.

     Diskussionerna om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen berör även lagtingets roll i Europeiska unionen. Denna slutsats är naturlig inte minst med tanke på att lagtingets ställning i många avseenden är mer problematisk än riksdagens med tanke på den demokratiska legitimiteten i Europeiska unionen. Detta är något som såväl lagutskottet som självstyrelsepolitiska nämnden berörde i samband med behandlingen av Nicefördraget i lagtinget.[12]

 

3.5. Vitboken om styrelseformerna i Europeiska unionen

 

I vitboken om styrelseformerna föreslår kommissionen reformer inom ramen för de gällande fördragen för att åtgärda de problem Europeiska unionen har. Åtgärdsförslagen riktar sig till Europeiska unionens institutioner och till myndigheter i medlems- och kandidatländer på statlig, regional eller lokal nivå.

 

Kommissionen vill

 

a) vidga delaktigheten och öka insynen vid beredning av ny gemenskapsrätt

 

I samband med denna målsättning anser kommissionen att oavsett hur EU-politiken förbereds så måste det ske på ett öppnare sätt, som är lättare att följa och förstå. Kommissionen påpekar även behovet av bättre samspel med regionala och lokala myndigheter och det civila samhället. Enligt vitboken ligger ansvaret för detta i första hand på medlemsstaterna, men kommissionen föreslår bl.a. en mer regelmässig dialog med nationella och europeiska sammanslutningar av regionala och lokala myndigheter. Detta skall ske på ett tidigare stadium i beslutsprocessen. Kommissionen vill även skapa större utrymme för att ta regionala och lokala hänsyn när gemenskapslagstiftning genomförs.

 

b) förbättra politiska beslut, lagstiftning och genomförandet av gemenskapsrätten inom EU

 

I vitboken föreslår kommissionen en förbättring av Europeiska unionens beslut. För att lagstiftningsåtgärder skall vidtas bör det finnas ett behov av åtgärder och Europeiska unionen bör vara den rätta nivån för sådana åtgärder. Kommissionen vill öka användningen av olika former av politiska instrument (förordningar, ramdirektiv, mekanismer för samreglering) och förenkla gällande EU-lagstiftning. Därtill uppmanar kommissionen medlemsstaterna att förenkla bestämmelserna för genomförandet av den. Kommissionen kommer att utarbeta kriterier för att fokusera sitt arbete med att utreda överträdelser av gemenskapslagstiftningen.

 

c) förstärka Europeiska unionen på den internationella arenan

 

Kommissionen vill förbättra dialogen med länder och icke-statliga organisationer utanför gemenskapen när den bereder förslag som påverkar omvärlden. Kommissionen föreslår även en översyn av hur unionen företräds internationellt, så att den oftare kan uttala sig "med en röst".

 

d) förtydliga målsättningarna för politiken och institutionerna i Europeiska unionen

 

Enligt vitboken måste unionens beslutsfattande koncentreras och institutionernas arbetssätt anpassas. För att uppnå detta vill kommissionen bl.a. lägga fram förslag vid nästa regeringskonferens för att sätta kommissionens verkställande uppgifter i centrum. Kommissionen anser att de verkställande befogenheterna inom Europeiska unionens beslutsstruktur klart måste överföras på kommissionen. På så sätt kunde ministerrådet och Europaparlamentet inrikta sig mer på att fastslå de grundläggande inslagen i politiken.

 

Särskilda åländska beröringspunkter

 

Ur en åländsk synvinkel torde främst kommissionens två första målsättningar i vitboken vara av särskilt åländskt intresse. Dessa är alltså målsättningarna att vidga delaktigheten och öka insynen vid beredning av ny gemenskapsrätt samt att förbättra politiska beslut, lagstiftning och genomförandet av gemenskapsrätten inom EU. Vitboken uppmärksammar således brister vid beredningen av ny gemenskapsrätt, men också att kvaliteten på denna gemenskapsrätt inte alltid är den bästa och att genomförandet av gemenskapsrätten inom medlemsstaterna kunde förbättras.

     Inom Europeiska unionen går utvecklingen mot att den regionala och lokala nivån får allt större ansvarsområden, men staternas centralförvaltning sköter i de flesta fall kontakterna till Europeiska unionen. Detta konstaterande är, trots landskapets lagstiftningsbehörighet, till många delar också överförbart på förhållandet mellan det självstyrda Åland och Europeiska unionen.

     Kommissionens målsättning är att utvidga delaktigheten vid utformningen av EU-politiken och förmodligen eftersträvar kommissionen i viss mån en mindre statskoncentrerad beslutsstruktur inom Europeiska unionen genom att också försöka involvera inomstatliga enheter i beredningen. Denna målsättning berör därför också Åland och det ligger i landskapets intresse att sådana särskilda faktorer som förknippas med Åland, t.ex. autonomi, småskalighet och öförhållanden, tas i beaktande vid beredning och verkställighet av EU-beslut. Kommissionen lovar inleda en mer regelmässig dialog med europeiska och nationella sammanslutningar av regionala och lokala myndigheter. Detta kan leda till att organisationer (t.ex. CPMR) som har en större förståelse för åländska förhållanden får ett utökat inflytande i beredningsprocessen.

     Kommissionens förslag om att regionkommittén måste delta i ett tidigare skede i beredningen av besluten och att medlemsstaterna bör utreda hur man kan förbättra lokala och regionala aktörers delaktighet i EU:s beslutsprocess kan också vara åtgärder som skapar förutsättningar för att synpunkter med en "åländsk" dimension får ett bättre genomslag.

     I detta sammanhang bör man komma ihåg att variationerna i medlemsstaterna mellan olika inomstatliga nivåer och områden är stora. Argumenten är speciellt starka för att det bör skapas bättre medel för autonomiers delaktighet i beredningen av EU-politiken. Autonomiernas skyldigheter gentemot Europeiska unionen är nämligen större än för den regionala och lokala nivån.

     Kommissionens målsättning i vitboken om att förbättra de politiska besluten, lagstiftningen och genomförandet är också av betydelse för Åland. I landskapet tillämpas den gemenskapsrätt som är direkt tillämplig (t.ex. EU-förordningar) och landskapet är skyldigt att genomföra direktiv antagna inom Europeiska unionen. Det är viktigt att den gällande gemenskapsrätten är ändamålsenlig med tanke på Ålands småskalighet och ställning som autonom öregion samt att EG-rätten medger ett tillräckligt rörelseutrymme vid tillämpningen i landskapet.

 

4. Åland och arbetet inför nästa regeringskonferens

 

Arbetet inom Europeiska unionen inför nästa regeringskonferens och Ålands förhållande till denna process aktualiserar ett antal frågeställningar. För att åskådliggöra vilka områden som har uppfattats som viktiga från landskapets sida redogörs först i korthet för de mest centrala ståndpunkter landskapet har fört fram i de regeringskonferenser som hållits efter Ålands inträde i Europeiska unionen.

 

4.1. Landskapsstyrelsens ståndpunkter inför tidigare regeringskonferenser

 

Två regeringskonferenser, som har förhandlat fram ändringar i de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen, har hållits efter Ålands inträde i Europeiska unionen år 1995. Dessa regeringskonferenser resulterade i Amsterdamfördraget och Nicefördraget. Båda dessa fördrag har förutsatt lagtingets bifall i enlighet med 59 § 2 mom självstyrelselagen för Åland. Landskapsstyrelsen har överlämnat meddelanden till lagtinget i samband med lagtingets behandling av dessa fördrag.[13]

     I landskapsstyrelsens meddelande om riktlinjerna för Ålands politik inom Europeiska unionen från maj år 1995 formuleras de allmänna målsättningarna för Ålands politik i Europeiska unionen.[14] Meddelandet innehåller också en utvärdering av Ålands målsättningar inom Europeiska unionens enskilda politikområden och med vilka medel Åland kan föra fram sina ståndpunkter. Till meddelandet har också bifogats riktlinjerna för Ålands politik inför den regeringskonferens som resulterade i Amsterdamfördraget. Landskapsstyrelsen preciserade dessa riktlinjer genom landskapsstyrelsens meddelande om landskapet Ålands reviderade positioner inför Europeiska unionens regeringskonferens.[15] Detta meddelande överlämnades till lagtinget i mars år 1996.

     I juni år 1996 överlämnade landskapsstyrelsen till lagtinget en redogörelse över landskapsstyrelsens arbete med externa frågor.[16] Redogörelsen innehåller även en kort beskrivning av Ålands målsättningar inom Europeiska unionen och med vilka medel Ålands politik kan föras fram inom Europeiska unionen. I samband med den regeringskonferens som utarbetade Nicefördraget överlämnade landskapsstyrelsen i mars år 2000 ett meddelande till lagtinget om landskapet Ålands positioner inför Europeiska unionens regeringskonferens.[17] Dessa positioner kompletterades i september år 2000. I november år 2001 har landskapsstyrelsen meddelat statsrådet landskapsstyrelsens synpunkter om Europeiska rådets möte i Laeken den 14 och 15 december 2001.

     Till regeringskonferensernas natur hör att det på förhand finns en riktgivande agenda över vilka ärenden och sakområden som regeringskonferensen skall befatta sig med. T.ex. den regeringskonferens som utarbetade Nicefördraget hade till huvuduppgift att förhandla fram lösningar som gör Europeiska unionen klar att ta emot nya medlemsstater. Ålands ståndpunkter inför de två regeringskonferenserna har definierat landskapsstyrelsens övergripande syn på den önskvärda utvecklingen i Europeiska unionen med särskild tonvikt på för Åland väsentliga frågor.

     Landskapsstyrelsen har i sina tidigare ståndpunkter uttalat sig i sådana övergripande frågor som berör konventets och den nästa regeringskonferensens dagordning. I detta sammanhang presenteras de av landskapsstyrelsens ståndpunkter som är relevanta också inför nästa regeringskonferens.

     Landskapsstyrelsens målsättning vid tidigare regeringskonferenser har varit att Ålands ställning förstärks eller åtminstone bibehålls på det konstitutionella, gemenskapsrättsliga och folkrättsliga planet. Speciellt har bevarandet av Ålandsprotokollets status betonats. T.ex. i samband med den regeringskonferens som utarbetade Nicefördraget framförde landskapsstyrelsen att det s.k. skatteundantaget i Ålandsprotokollet inte skulle få påverkas av en övergång (vilket sedermera inte skedde) till beslut med kvalificerad majoritet inom beskattningsområdet.

     Landskapsstyrelsen har betonat vikten av att svenska fortsättningsvis utgör ett med övriga språk likställt officiellt språk inom Europeiska unionen.

     Landskapsstyrelsen har understrukit utvecklandet av den regionala dimensionen inom Europeiska unionen och förstärkandet av områden med lagstiftande behörighet och dessa områdens ställning inom Europeiska unionen. Detta kunde ske genom ett allmänt erkännande av dessa områden på fördragsnivå och genom att dessa områden ges en allmän talerätt vid EG-domstolen. Landskapsstyrelsen har även framfört att subsidiaritetsprincipen i artikel 5 EG-fördraget särskilt kunde nämna förhållandet mellan Europeiska unionen och områden med lagstiftande behörighet. Stärkandet av regionkommitténs ställning har understrukits.

     Landskapsstyrelsen har kontinuerligt krävt en åländsk plats i Europaparlamentet.

     Landskapsstyrelsen ansåg inför den regeringskonferens som utarbetade Amsterdamfördraget att Europeiska unionen inte skall utvecklas till en förbundsstat. Landskapsstyrelsen ansåg också att parlament inom medlemsstaterna bör involveras i EG:s beslutsprocess i samverkan med ministerrådet och Europaparlamentet. 

     Inför regeringskonferensen år 1996 ansåg landskapsstyrelsen att den brist på klarhet och genomskinlighet som förknippas med Europeiska unionen delvis skulle åtgärdas om de olika grundfördragen sammanslogs till ett grundfördrag.

 

4.2. Landskapsstyrelsens riktlinjer i arbetet inför nästa regeringskonferens

 

Riktlinjer i förhållande till konventets och regeringskonferensens preliminära dagordning

 

Landskapsstyrelsen konstaterar att det ännu är oklart exakt vilka ärenden tyngdpunkten kommer att ligga på i konventet och den därpå följande regeringskonferensen. Landskapsstyrelsen lägger därför i detta sammanhang fram allmänna riktlinjer i förhållande till de teman som nämns i den s.k. Laekenförklaringen och i förklaringen om unionens framtid. Riktlinjerna kommer att preciseras i takt med att dagordningen får en mera konkret innebörd genom konventets och regeringskonferensens praktiska arbete.

     Landskapsstyrelsen understöder den övergripande målsättningen med konventet och nästa regeringskonferens. Europeiska unionen står inför reformer som borde närma Europeiska unionen dess medborgare, men på samma gång upprätthålla en effektiv och funktionsduglig union i ett utvidgat EU. Den ämneskombination som tas upp till granskning inför nästa regeringskonferens består i många avseenden av delar som är beroende av varandra och val av strategi på ett område får verkningar på ett annat område. Många av frågorna på dagordningen är av en mycket juridisk-teknisk natur som kräver en noggrann granskning.

     Landskapsstyrelsen understöder en förenkling av de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen, förutsatt att innehållet i fördragen inte ändras. Landskapsstyrelsen vill i enskilda fall ta ställning till ändringar i innehållet i fördragen. De nuvarande fördragen är svåra att överblicka och underlättar inte medborgares möjligheter att förstå Europeiska unionen. Förenklingen får emellertid inte ändra på Ålandsprotokollets status.

     Behov av överblickbarhet torde även vara en av orsakerna till att preciseringen av behörighetsfördelningen mellan Europeiska unionen och medlemsstaterna har lyfts upp på dagordningen. En klarare avgränsning av Europeiska unionens befogenheter bör eftersträvas eftersom det sätt på vilket Europeiska unionens befogenheter framgår ur grundfördragen även påverkar landskapets lagstiftningsbehörighet.

     Om de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen innehåller vaga avgränsningar av Europeiska unionens befogenheter är sannolikheten mycket större för att det sker ett okontrollerat utvidgande av unionens befogenheter till områden som faller inom landskapets lagstiftningsbehörighet. De gällande fördragen innehåller vissa bestämmelser, bl.a. artikel 95 och 308, som ger unionen mycket vida befogenheter. Utvidgningen av Europeiska unionens befogenheter och de utökade skyldigheterna att genomföra gemenskapsrätt inom landskapets lagstiftningsbehörighet som detta medför kombineras med att landskapet inte har särskilt stora möjligheter att påverka innehållet i gemenskapsrätten. Detta beror bland annat på att landskapets påverkningsmöjligheter främst är av en indirekt natur. Landskapsstyrelsens slutsats är att Europeiska unionens befogenheter bör framgå så tydligt som möjligt från grundfördragen eftersom landskapets inflytande t.ex. vid antagandet av direktiv är begränsade.

     Landskapsstyrelsen ställer sig ännu öppet till olika förslag om att införa en kompetenskatalog i grundfördragen. Det är ännu mycket oklart hur en sådan kompetenskatalog skulle kunna se ut och om en sådan egentligen skulle leda till en klarare avgränsning av Europeiska unionens befogenheter. Landskapsstyrelsen vill i enskilda fall ta ställning till eventuella innehållsmässiga ändringar av den behörighet som har överförts till Europeiska unionen.

     Landskapsstyrelsen understöder, liksom inför tidigare regeringskonferenser, ett utvecklande av subsidiaritetsprincipen i EG-fördraget och att denna princip måste kompletteras med ett omnämnande av lagstiftande regioner. Detta kunde förebygga sådana förskjutningar av landskapets förvaltningsbehörighet som den sekundära gemenskapsrättens utformning i vissa fall har lett till. Till Amsterdamfördraget fogades en förklaring med en hänvisning till inomstatliga enheter med lagstiftande makt, men förklaringen är inte juridiskt bindande.[18] Landskapsstyrelsen anser, i likhet med självstyrelsepolitiska nämnden, att subsidiaritetsprincipen bör hävdas och tillämpas i förhållande till landskapsmyndigheterna i frågor inom landskapets behörighet.[19]

     Regionkommittén är ett organ som inför regionala perspektiv på utarbetandet av lagstiftning inom Europeiska unionen. Landskapsstyrelsen anser att regionkommitténs ställning bör stärkas för att organets åsikter skall få en tillräcklig genomslagskraft. Landskapsstyrelsen anser också att öars särskilda handikapp måste beaktas vid beredning av lagstiftning och beslut inom Europeiska unionen. Detta konstaterande är mycket aktuellt med tanke på Maltas och Cyperns förestående EU-medlemskap.  

     Landskapsstyrelsen understöder ett allmänt förstärkande av skyddet av grundläggande rättigheter i Europeiska unionen. I debatten har förekommit förslag om att å ena sidan göra EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna juridiskt bindande och å andra sidan om att gemenskapen skall anslutas till Europakonventionen för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. De konsekvenser dessa förslag skulle få för landskapet kräver en fullständig granskning och säkerställning före landskapsstyrelsen kan ge sitt oreserverade stöd till förslagen.

     Ålands lagting har i samband med EU-medlemskapet och därpå följande fördragsändringar överfört lagstiftningsbehörighet till Europeiska unionen. Förklaringen om unionens framtid tar upp de nationella parlamentens ställning i Europeiska unionen som en av de punkter som skall diskuteras inför och vid nästa regeringskonferens. Landskapsstyrelsen förutsätter att även lagtingets ställning är föremål för denna granskning.

     Finlands riksdag och Ålands lagting funktionerar enligt samma konstitutionella principer. Båda skall ge uttryck för folkviljan. Riksdagens och lagtingets roller vid behandlingen av EU-ärenden är emellertid mycket olika. Det finns goda arrangemang för att tillgodose riksdagens inflytande över den finska regeringens agerande medan lagtingets inflytande är av en mera indirekt natur. Förstärkandet av Ålands lagtings roll vid behandlingen av EU-ärenden utgör ett medel för att stärka Europeiska unionens demokratiska förankring på Åland. Olika arrangemang gällande lagtingets förhållande till riksdagen förutsätter inomstatliga lösningar.

     Bl.a. den deklaration som konferensen för regionala lagstiftande församlingar (CALRE) antog på Madeira den 30 oktober 2001 uppmärksammar problemen kring Europeiska unionens demokratiska förankring i regionerna. I deklarationen föreslås utarbetandet av ett protokoll för regionala lagstiftande församlingar som motsvarar det protokoll som fogades till Amsterdamfördraget. Ett annat krav i deklarationen är att regionala lagstiftande församlingar har rätt till medlemskap i COSAC. COSAC-konferensen som inrättades 1989 är ett samarbetsorgan för EU-frågor vid medlemsstaternas parlament och Europaparlamentet. Avsikten med konferensen är att underlätta informationen och stärka de nationella parlamentens roll i EU:s verksamhet. Konferensen sammanträder en gång per ordförandeskap, d.v.s. två gånger om året. Landskapsstyrelsen understöder och förespråkar de två nämnda initiativen eftersom de skulle stärka lagtingets roll inom Europeiska unionen.

 

Övriga riktlinjer i förhållande till konventet och nästa regeringskonferens

 

Landskapsstyrelsen konstaterar att de teman som uttryckligen har nämnts i framtidsdebatten är avgörande för den allmänna utvecklingen i Europeiska unionen och dessa teman är viktiga även för landskapet. Landskapsstyrelsen anser emellertid att nästa regeringskonferens därtill bör ses som ett tillfälle till utveckling av landskapets ställning i Europeiska unionen.

     Landskapets ställning i Europeiska unionen och utvecklandet av denna är en mångbottnad fråga. Den grundläggande frågan är vad som bör åtgärdas med avseende på Ålands ställning. Den följande frågan är vilken påverkningskanal som ger de bästa förutsättningarna till att Ålands röst blir beaktad. Den sista frågan är vilken form av lösning som bör eftersträvas för att utveckla landskapets ställning. 

     Den mest ändamålsenliga formen av lösning i samband med utvecklandet av Ålands ställning kan variera från fall till fall. Vissa aspekter av Ålands ställning i Europeiska unionen kan utvecklas genom inomstatliga lösningar, medan andra kräver gemenskapsrättsliga lösningar. Självstyrelselagen kommer att ändras och dessa ändringar förtydligar och utvecklar landskapets ställning i vissa avseenden i samband med behandlingen av EU-ärenden. Men t.ex. införandet av en allmän talerätt för landskapet vid EG-domstolen kan inte lösas inom ramen för självstyrelselagen. Landskapsstyrelsen är öppen för alla former av lösningar som utvecklar landskapets ställning i Europeiska unionen, men i konventet och vid nästa regeringskonferens är i första hand de överstatliga lösningarna av intresse.

     Enligt landskapsstyrelsen är ett betonande av Ålands unika ställning i ett folkrättsligt, konstitutionellt och gemenskapsrättsligt avseende utgångspunkten för landskapets ställningstaganden i Europeiska unionen inför nästa regeringskonferens. Den unika åländska självstyrelsen förutsätter således unika lösningar också inom Europeiska unionen. Framförhandlandet av särskilda åländska arrangemang föregick Ålands EU-inträde. Detta var nödvändigt främst med tanke på hembygdsrätten och bevarandet av en livskraftig åländsk ekonomi. Ålands ställning i Europeiska unionen bör nu utvecklas på basen av lärdomarna efter medlemskapet. Enligt landskapsstyrelsen är det, utgående från Finlands folkrättsliga förpliktelser, främst den finska regeringens ansvar att stärka självstyrelsen inom Europeiska unionen. Utvecklandet av Ålands ställning i Europeiska unionen hör till de ärenden som är föremål för det arbete som påbörjades efter den finska regeringens aftonskola i slutet av 2001.

     Betonandet av Ålands unika ställning betyder därmed inte att landskapsstyrelsen skulle avvisa ett samarbete med lagstiftande regioner i Europeiska unionen. Landskapsstyrelsen ställer sig mycket positivt till samarbete och framgångar på detta område. Landskapet delar med dessa regioner problemen med att en omfattande lagstiftningsbehörighet inte får en tillräcklig genomslagskraft i Europeiska unionen. De regionala förhållandena har uppmärksammats i den s.k. Laekenförklaringen och de ligger således på dagordningen de följande åren. De lagstiftande regionernas regeringschefer sammanträffade vid en konferens i Liège i november 2001. Vid denna konferens understöddes en deklaration och en arbetsgrupp upprättades med representanter från olika lagstiftande regioner. Landskapsstyrelsens specialrådgivare Yngve Mörn deltar i arbetet inom denna arbetsgrupp.

     Utövandet av offentlig makt brukar indelas i den lagstiftande, verkställande och dömande funktionen. Funktionerna förekommer även inom Europeiska unionen även om de inte är lika klart avgränsade som i de flesta stater. Utövandet av de olika funktionerna inom Europeiska unionen kompliceras ytterligare genom att vissa uppgifter sköts på EU-nivå medan andra sköts inom medlemsstaterna. De fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen reglerar på vilka materiella behörighetsområden och enligt vilken maktfördelning dessa funktioner utövas i Europeiska unionen. Ålands ställning i förhållande till dessa tre funktioner kan och bör utvecklas så att den åländska självstyrelsen och den tillhörande lagstiftningsbehörigheten får en tillfredsställande genomslagskraft och ställning i Europeiska unionen.

     Ur en konstitutionell och folkrättslig synvinkel utgör Åland en inomstatlig enhet som till sin natur helt skiljer sig från det övriga Finland. Inom ramen för landskapets lagstiftningsbehörighet förknippas landskapet med i stort sett samma befogenheter som en självständig stat. Överföring av lagstiftningsbehörighet till EU-nivå, för att där utnyttjas av Europeiska unionens institutioner, bör därför enligt landskapsstyrelsen resultera i att en av den åländska befolkningen bemyndigad ledamot deltar i utformningen av EG-rätt. Detta skulle medföra ett reellt åländskt inflytande vid utnyttjandet av den lagstiftande funktionen i Europeiska unionen. Landskapsstyrelsen anser att Finlands regering bör eftersträva en gemenskapsrättslig lösning gällande en åländsk plats i Europaparlamentet, såvida en inomstatlig lösning inte är möjlig.

     Landskapsstyrelsen anser, i likhet med lagutskottet, att medlemskapet i regionkommittén inte kompenserar den brist på politiskt inflytande EU-medlemskapet har medfört för Åland.[20] Regionkommittén har dock en rådgivande status och kan utgöra en plattform för åländska intressen.

     Landskapsstyrelsen konstaterar att det även finns andra medel för att stärka Ålands insyn och inflytande vid utövandet av den lagstiftande funktionen i Europeiska unionen. Ett sätt är att ge Ålands lagting rätt till medlemskap, eller åtminstone observatörsstatus, i COSAC. Bland de lagstiftande regionerna har även föreslagits ett inrättande av ett ministerråd för regionala frågor som skulle bestå av ministrar från de lagstiftande regionerna. Landskapsstyrelsen uppmuntrar reformer i denna riktning.

     Ålands ställning vid utnyttjandet av den dömande funktionen i Europeiska unionen bör stärkas. Åland är utesluten från den allmänna talerätt vid EG-domstolen som har tilldelats medlemsstaterna. I dagens läge kan Åland inte, till skillnad från medlemsstaterna, väcka en talan för att försöka ogiltigförklara EG-förordningar eller direktiv. Åland har ett särskilt intresse av en allmän talerätt eftersom landskapet är skyldigt att genomföra direktiv inom den egna lagstiftningsbehörigheten. Ålands behov av denna talerätt understryks av att chanserna att få rösten hörd i lagstiftningsskedet är mindre än för medlemsstaterna, men konsekvenserna för självstyrelsen kan ändå vara omfattande. En sådan ogiltighetstalan kunde bli aktuell t.ex. i samband med en alltför expansiv utvidgning av unionens befogenheter genom artikel 308 i EG-fördraget. Lagstiftande regioner har redan en längre tid krävt införandet av en allmän talerätt för dessa regioner.

     De fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen karaktäriseras av att de endast erkänner medlemsstater. De flesta av förslagen för att utveckla Ålands ställning i Europeiska unionen är förknippade med detta faktum. Landskapsstyrelsen anser att Europeiska unionens statscentrerade struktur kan och bör frångås i vissa avseenden för att bättre ta i beaktande den åländska självstyrelsen och den tillhörande lagstiftningsbehörigheten. Målsättningen inom Europeiska unionen bör vara att Åland har, inom ramen för den egna lagstiftningsbehörigheten, likalydande rättigheter och skyldigheter som medlemsstaterna.

 

Vitboken om styrelseformerna

 

Kommissionens vitbok om styrelseformerna eftersträvar ett reformarbete inom ramen för de gällande fördragen. De centrala målsättningarna och principerna som nämns i vitboken liknar i stor grad de som ligger till grund för nästa regeringskonferens. Tidigare nämndes att speciellt två av vitbokens målsättningar, att vidga delaktigheten och öka insynen vid beredning av ny gemenskapsrätt samt att förbättra politiska beslut, lagstiftning och genomförandet av gemenskapsrätten inom EU, har många åländska beröringspunkter. Den första punkten gäller således i första hand lagstiftningsskedet medan den andra främst gäller verkställighetsskedet.

     Efter EU-medlemskapet har det uppstått enskilda situationer där gemenskapsrättens utformning, eller tolkningen av denna, har lett till praktiska problem i verkställighetsskedet. Dessa problem skulle troligen ha undvikits om gemenskapsrätten hade haft en annan utformning. I den s.k. Ålandsarbetsgruppens betänkande gällande översyn av självstyrelselagen nämns det att systemet med delad lagstiftnings- och förvaltningskompetens mellan riket och landskapet i praktiken har förorsakat problem, eftersom det har varit oklart om EG-rätten ibland kräver att en enda myndighet skall ha hand om vissa uppgifter.[21]

     Lagtingets lagutskott uppmärksammade detta problem med förskjutningar av förvaltningsbehörigheten i samband med behandlingen av Amsterdamfördraget.[22] I det sammanhanget berördes, utöver problematiken med att utse endast en myndighet, även behörighetsförskjutningar i samband med utfärdandet av fiskeförbud. Många verkställighetsproblem av denna typ skulle troligen gå att undvika om de förutses i beredningsskedet i Europeiska unionens institutioner. 

     Landskapsstyrelsen anser att speciellt eventuella oändamålsenligheter i verkställighetsskedet som kan föranledas av förekomsten av två exklusiva lagstiftnings- och förvaltningsbehörigheter i Finland, av landskapets småskalighet eller av landskapets ställning som öregion bör förutses vid beredningen inom Europeiska unionens institutioner. Den s.k. subsidiaritetsprincipen och förklaringen om öregioner som fogades till Amsterdamfördraget utgör två hjälpmedel vid en sådan analys. Landskapsstyrelsen anser även att en analys av de kostnader planerad gemenskapsrätt kan medföra för ett litet samhälle i likhet med det åländska bör utföras före eventuella gemenskapsåtgärder vidtas.

     Dessa allmänna förbättringsförslag ansluter till kommissionens målsättning att förbättra politiska beslut, lagstiftning och genomförandet av gemenskapsrätten inom EU . Ett medel för att uppnå denna målsättning är att vidga delaktigheten och öka insynen vid beredning av ny gemenskapsrätt. Landskapsstyrelsen anser att det är viktigt att i första hand delaktigheten och insynen vidgas för landskapets del och i andra hand för olika aktörer som har förståelse för förhållandena i landskapet och delade intressen med landskapet.

     Tidigare har givits exempel på hur den åländska delaktigheten vid beredning av ny gemenskapsrätten bör vidgas. Landskapets delaktighet och insyn bör i första hand vidgas med hjälp av att en av den åländska befolkningen vald ledamot i Europaparlamentet deltar vid utformningen av EG-rätt och i detta avseende kan kommissionens vitbok sannolikt inte tillföra något nytt. T.ex. ett kännbart stärkande av regionkommitténs ställning kan inte heller göras inom ramen för de gällande fördragen.

     Landskapsstyrelsen understöder kommissionens planer på att inleda en mera regelmässig dialog med europeiska och nationella sammanslutningar av regionala och lokala myndigheter. Landskapsstyrelsen anser emellertid att speciell hänsyn då måste tas till autonomiernas och de lagstiftande regionernas behov och intressen. Vitboken är inte enbart riktad till medlemsstaterna men en av bristerna är att autonomiers eller lagstiftande regioners ställning inte behandlas eller nämns skilt för sig. Landskapsstyrelsen understöder kommissionens uppmaning att medlemsstaterna bör utreda hur man kan förbättra regionala aktörers delaktighet i Europeiska unionens beslutsprocess.

     Landskapsstyrelsen kommer inom loppet av mars 2002 att utarbeta ett slutligt svar till kommissionen med anledning av vitboken. Landskapsstyrelsen samråder om detta svar med lagtinget.

 

4.3. Landskapsstyrelsens deltagande i beredningsarbetet till och med 2004

 

Nästa regeringskonferens kommer att utmynna i ändringar i de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen. Landskapsstyrelsens målsättning är att lagtingets bifall alltid bör inhämtas när fördrag som ligger till grund för den Europeiska unionen ändras.

     Till skillnad från tidigare regeringskonferenser föregås nästa regeringskonferens av ett beredningsarbete i ett konvent. Landskapsstyrelsens övergripande målsättning är att Åland har, inom ramen för den egna lagstiftningsbehörigheten, likalydande rättigheter och skyldigheter som medlemsstaterna. Landskapsstyrelsen förutsätter att Åland ges inflytande i konventet som motsvarar Ålands särställning i medlemsstaten Finland och i Europeiska unionen.

     Enligt 58 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland skall landskapsstyrelsen, om särskilda skäl finns, ges tillfälle att delta i förhandlingar om internationella fördrag. Landskapsstyrelsen anser att 58 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland, utöver de egentliga regeringskonferenserna, också är tillämplig i förhållande till det s.k. konventet. Denna slutsats är naturlig med tanke på att ett av bestämmelsens syften är att landskapet skall ha en möjlighet att påverka innehållet i fördrag som i ett senare skede kommer till lagtinget för bifall. Konventets uppgift är att bereda ett eller flera alternativa förslag till ändringar i grundfördragen. Detta betyder att Finlands representanter i konventet bör ta särskild hänsyn till alla ändringsförslag som berör landskapets ställning eller landskapets lagstiftningsbehörighet.

     Enligt motiveringarna till 58 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland kan särskilda skäl för landskapsstyrelsens deltagande i framförhandlandet av internationella fördrag föreligga då ett fördrag kommer att gälla angelägenheter som faller under landskapets behörighet och det är av vikt att de åländska särförhållandena blir beaktade i ett tillräckligt tidigt skede med hänsyn till avtalets ikraftträdande och det bifall som landskapet skall ge till avtalet enligt 59 § självstyrelselagen för Åland. Landskapsstyrelsen anser, med tanke på att dagordningen för regeringskonferensen är av särskild betydelse för Åland, att landskapet måste vara representerat i Finlands förhandlingsdelegation vid nästa regeringskonferens. Landskapsstyrelsen kommer att kontakta Finlands regering efter nyvalet 2003 i syfte att erhålla en plats i förhandlingsdelegationen.

     Finlands regering har en representant i konventet. Den finska regeringens ställningstaganden kommer att beredas inom ramen för den beredning som sker i de s.k. beredningssektionerna, i EU-kommittén och i EU-ministerutskottet. Landskapsstyrelsen kommer att delta i denna beredning i enlighet med 59a § självstyrelselagen för Åland. Landskapsstyrelsen konstaterar också att den riksdagsman som är vald från Ålands valkrets har rätt att delta i diskussionerna i riksdagens stora utskott.

     Landskapsstyrelsen kommer att upprätthålla kontakt med de av konventets ledamöter som har valts från Finland och delge dessa ledamöter landskapsstyrelsens synpunkter på arbetet i konventet. Även övriga representanter i konventet uppmärksammas vid tillfälle om landskapsstyrelsens ställningstaganden. Regionkommittén har utsett sex observatörer till konventet och lagtingsledamot Hasse Svensson fungerar som suppleant. Samarbete med andra lagstiftande regioner kan också medföra möjligheter att framföra åländska synpunkter till konventet.

     Landskapsstyrelsen kommer att bevaka arbetet i konventet och regelbundet informera lagtinget om hur beredningsarbetet framskrider. Landskapsstyrelsens ståndpunkter kommer, efter samråd med lagtinget, att framföras med hjälp av tillbudsstående medel.

 

Landskapsstyrelsen konstaterar att Europeiska unionen står inför en reformprocess som skall utmynna i nya fördragsändringar efter regeringskonferensen år 2004.

 

Landskapsstyrelsen kommer att bevaka beredningsprocessen och framföra sina ställningstaganden i linje med riktlinjerna i detta meddelande. Landskapsstyrelsen tar hänsyn till lagtingets synpunkter på riktlinjerna.

 

Landskapsstyrelsen kommer vid behov att utarbeta preciserade riktlinjer efter samråd med lagtinget. Denna precisering av riktlinjerna sker parallellt med att tyngdpunkterna på dagordningen inom Europeiska unionen klarläggs.