Meddelande 3/2000-2001

Tillhör ärendet: Nicefördraget
Lagtingsår: 2000-2001
Typ av dokument: Meddelande

Ladda ner Word-dokument

 

 

Ålands landskapsstyrelse

MEDDELANDE nr 3/2000-2001

 

Datum

Arkivbeteckning

 

2001-09-11

M0320002001

 

 

 

 

 

 

 

 

Till

 

 

Ålands lagting

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Nicefördraget

 

I N N E H Å L L

1. Bakgrund till Nicefördraget2

2. Regeringskonferensen. 2

3. Nicefördraget3

3.1 Nicefördragets uppbyggnad. 3

3.2 Utökning av användningsområdet för kvalificerad majoritet och medbeslutandeförfarande  4

3.3 Vägningen av röster i rådet5

3.4 Kommissionens storlek och sammansättning. 6

3.5 Övriga institutioners sammansättning. 6

3.6 Närmare samarbete. 7

3.7 Övriga ärenden. 8

4. Åland och Nicefördraget8

4.1 Ålands ståndpunkter inför regeringskonferensen och Nicefördraget8

4.2 Resultatet av regeringskonferensen i förhållande till landskapets positioner9

4.3 Nicefördraget och landskapets lagstiftningsbehörighet9

4.4. Konsekvenser av att lagtinget ger eller inte ger sitt bifall13

5. Efter Nicefördraget14

 

 

I meddelandet görs en kortfattad sammanfattning av bakgrunden till regeringskonferensen mellan medlemsstaterna i Europeiska unionen och av regeringskonferensens resultat i form av Nicefördraget. Därefter behandlas landskapets positioner inför regeringskonferensen och i vilken utsträckning positionerna har fått genomslag i Nicefördraget. Bedömningen av hur Nicefördraget berör landskapets lagstiftningsbehörighet görs i ett skilt underkapitel. Meddelandet avslutas med en redogörelse för den fortsatta processen inom Europeiska unionen inför en ny regeringskonferens år 2004 och landskapsstyrelsens förslag till vidare åtgärder, samt landskapsstyrelsens ställningstagande angående behandlingen av inter-nationella fördrag.

 

Landskapsstyrelsen överlämnar härmed ovannämnda meddelande till lagtinget.

 

 

Mariehamn den 11 september 2001

 

 

 

L a n t r å d

 

 

Roger Nordlund

 

 

Vice lantråd

 

 

Olof Erland

 


1. Bakgrund till Nicefördraget

 

Det främsta syftet med den regeringskonferens som ledde fram till Nicefördraget var att göra EU redo att ta emot nya medlemmar. Under den regeringskonferens som ledde till undertecknandet av Amsterdamfördraget gavs de institutionella frågorna en central plats eftersom ett effektivt beslutsfattande inom ett utvidgat EU krävde att unionens institutionella struktur modifierades. Amsterdamfördraget ledde till vissa förändringar, t.ex. utvidgad omröstning med kvalificerad majoritet i rådet samt förstärkning av kommissionens ordförandes ställning och Europaparlamentets behörighet.

     De svåraste institutionella frågorna kunde däremot inte lösas i samband med Amsterdamfördraget. Dessa s.k. Amsterdamrester är alla förknippade med maktfördelningen mellan medlemsstaterna. I behandlingen av Amsterdamfördraget i lagtinget framfördes en rad problem när det gäller Ålands position i EU, bland annat inflytandet, tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, handelshinder och jordbrukspolitiken. Lagtinget framhöll också

 

att författningar som utfärdas på gemenskaps- eller riksnivå av myndigheter i landet inte kommer att tillämpas så att förändringar sker i relationen mellan rikets och landskapets lagstiftnings- respektive förvaltningskompetens i förhållande till bestämmelserna i självstyrelselagen

 

I ett protokoll i anslutning till Amsterdamfördraget beslutade medlemsstaterna att utvidgningsförhandlingarna kunde inledas och att de olösta frågorna kunde behandlas då utvidgningen av unionen framskrider. EU:s utvidgningsprocess har emellertid framskridit snabbare än väntat och unionen har för tillfället inlett anslutningsförhandlingar med 12 kandidatländer. För att säkerställa att Europeiska unionens institutioner kan fungera effektivt efter utvidgningen bekräftade Europeiska rådet i Köln 3-4.6.1999 sin avsikt att i början av 2000 sammankalla en konferens mellan företrädarna för medlemsstaternas regeringar.

     I samband med Europeiska rådets toppmöte i Helsingfors i december 1999 fortsatte Europeiska rådet på den utstakade kursen. I slutsatserna från toppmötet inskrevs att den påföljande regeringskonferensen skulle behandla:

 

·         kommissionens storlek och sammansättning,

·         vägningen av rösterna i rådet

·         en möjlig utvidgning av området för användningen av omröstning med kvalificerad majoritet

·         andra nödvändiga ändringar i fördragen beträffande de europeiska institutionerna som kommer upp i samband med ovan nämnda frågor och vid genomförandet av Amsterdamfördraget.

 

Toppmötet i Helsingfors slog därmed fast ett ganska begränsat program för den kommande regeringskonferensen, men lämnade kvar möjligheten att lägga till programpunkter i framtiden.

 

 

2. Regeringskonferensen

 

De fördrag på vilka unionen är grundad kan ändras genom en regeringskonferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar. Den regeringskonferens som utarbetade Nicefördraget pågick under Portugals och Frankrikes ordförandeskap, från den 14 februari till den 11 december 2000.

     Regeringskonferensen består av sammanträden i rådet mellan medlemsstaternas ministrar och dessa sammanträden förbereds av en grupp bestående av företrädare för medlemsstaternas regeringar. Den senaste regeringskonferensen kännetecknades av att Europaparlamentet hade fått en mera framträdande roll än tidigare. Två företrädare från Europaparlamentet deltog i regeringsföreträdarnas sammanträdanden och före varje ministermöte utbytte man synpunkter med Europaparlamentets ordförande om de frågor som skulle behandlas.

     Den första fasen av regeringskonferensen bestod till stor del av att medlemsstaterna utforskade varandras positioner och ståndpunkter gällande förhandlingsfrågorna. I samband med Europeiska rådets toppmöte i Feira den 19-20 juni 2000 bestämde medlemsstaterna att utvidga regeringskonferensens agenda. Europeiska rådet ansåg att de bestämmelser om närmare samarbete som infördes i Amsterdamfördraget skulle ingå i regeringskonferensens arbete.

     Under ett tidigt skede av det franska ordförandeskapet kunde medlemsstaterna komma överens om de flesta punkterna som behandlades under konferensen. I början av november 2000 fanns tre stora förhandlingspunkter kvar: kommissionens sammansättning, fördelningen av platser i Europaparlamentet och vägningen av röster i rådet. Dessa punkter visade sig vara mycket besvärliga att nå enighet om och beslut i dessa frågor kunde fattas först efter ett rekordlångt möte. Regeringskonferensens arbete avslutades den 11 december 2000 i Nice med en överenskommelse dels om de institutionella frågorna som inte reglerats i Amsterdam, dels om en rad andra frågor som inte har någon direkt koppling till utvidgningen. Nicefördraget godkändes slutgiltigt av medlemsländernas regeringar den 26 februari 2001 då det undertecknades av utrikesministrarna. Innan ändringarna kan träda i kraft måste de ratificeras i alla medlemsstater på det sätt som fastställs i varje lands författning. Varje land ska sedan deponera ett s.k. ratifikationsinstrument (dokument som visar att landet har godkänt Nicefördraget) till Republiken Italiens regering. Nicefördraget kan träda ikraft den första dagen i den andra månaden efter den månad som det sista medlemslandet har deponerat sitt ratifikationsinstrument.

     I riket kommer Nicefördraget att ratificeras genom en lag, eftersom fördraget ansetts innehålla sådana frågor som hör till området för lagstiftningen och riksdagens godkännande således krävs. Även lagtingets bifall till fördraget kommer att inhämtas. 

 

3. Nicefördraget

 

3.1 Nicefördragets uppbyggnad

 

I en separat första del (artiklarna 1-6) ändrar och kompletterar Nicefördraget unionens grundfördrag på många punkter. I fördragets andra del (artiklarna 7-13) återfinns övergångsbestämmelser och slutbestämmelser. Till Nicefördraget fogades fyra protokoll och 24 förklaringar som konferensen antog. Konferensen beaktade därtill två förklaringar från enskilda medlemsstater. I den följande framställningen behandlas Nicefördraget enligt en uppdelning som utgår från de centrala problem som regeringskonferensen var tillsatt att lösa.

 

 

3.2 Utökning av användningsområdet för kvalificerad majoritet och medbeslutandeförfarande

 

Genom Nicefördraget utvidgas användningen av beslutsfattande med kvalificerad majoritet. För tillfället krävs fortfarande enhällighet i 75 fall, men Nicefördraget innehåller 27 bestämmelser där krav på enhälliga beslut helt eller delvis övergår till beslut med kvalificerad majoritet. Så snart Nicefördraget träder i kraft kommer ett tiotal bestämmelser på gemenskapspolitikens område att ge utrymme för beslut med kvalificerad majoritet. Regeringskonferensen kom överens om att uppskjuta övergången från enhällighet till kvalificerad majoritet med avseende på vissa ärenden och artiklar i EG-fördraget. Följande artiklar i EG-fördraget kommer att omfattas av kvalificerade majoritetsbeslut när Nicefördraget träder i kraft:

 

1.       Artikel 23.1 EU: utnämning av särskilda representanter

2.       Artikel 24.2 och 24.3 EU: internationellt avtal för att genomföra en gemensam åtgärd eller en gemensam ståndpunkt (men med en klausul om att frågan kan hänskjutas till Europeiska rådet)

3.       Artikel 13 EG: kampen mot diskriminering (endast främjande åtgärder) (medbeslutande).

4.       Artikel 18 EG: underlätta unionsmedborgarnas fria rörlighet (dock begränsat tillämpningsområde) (medbeslutande sedan Amsterdamfördraget).

5.       Artikel 65 EG: civilrättsligt samarbete (ej familjerätt) (medbeslutande).

6.       Artikel 100 EG: ekonomiskt bistånd vid stora svårigheter

7.       Artikel 111.4 EG: Europeiska gemenskapens företrädare på internationell nivå i fråga om EMU

8.       Artikel 123.4 EG: åtgärder som behövs för att införa euron.

9.       Artikel 133 EG: förhandling om och slutande av internationella avtal om tjänster och handelsaspekter på immateriella rättigheter (med undantag)

10.   Artikel 157.3 EG: särskilda stödåtgärder för industrin (medbeslutande).

11.   Artikel 159 tredje stycket EG: särskilda åtgärder utanför strukturfonderna (medbeslutande)

12.   Ny artikel 181a EG: ekonomiskt, finansiellt och tekniskt samarbete med tredje land (samråd)

13.   Artikel 190 EG: reglerna för Europaparlamentets ledamöter (utom skattefrågor) (godtagande av parlamentets beslut).

14.   Artikel 191 EG: regler för politiska partier på europeisk nivå, inbegripet om finansiering (medbeslutande).

15.   Artikel 207 EG: utnämning av höge representanten/generalsekreteraren och ställföreträdande generalsekreteraren

16.   Artikel 214 EG: utnämning av kommissionens ordförande och ledamöter

17.   Artikel 223 EG: godkännande av domstolens rättegångsregler.

18.   Artikel 224 EG: godkännande av förstainstansrättens rättegångsregler

19.   Artikel 247 EG: utnämning av revisionsrättens ledamöter.

20.   Artikel 248 EG: godkännande av revisionsrättens arbetsordning

21.   Artikel 259 EG: utnämning av ledamöterna i Ekonomiska och sociala kommittén

22.   Artikel 263 EG: utnämning av ledamöterna i Regionkommittén

 

Med avseende på följande artiklar och sakområden är övergången till kvalificerad majoritet uppskjuten till ett senare tillfälle (d.v.s. övergången sker inte i samband med att Nicefördraget träder i kraft):

 

23.   Artikel 62.2 a EG: (kontroller vid de yttre gränserna): efter överenskommelse om tillämp-ningsområdet för dessa åtgärder (enligt regeringskonferensens förklaring) (medbeslutande).
Artikel 62.3 EG: (rörlighet för medborgare i tredje land med visum): 2004 (enligt regerings-konferensens förklaring) (medbeslutande).

24.   Artikel 63.1 EG: (asylpolitik): sedan gemenskapslagstiftning om rambestämmelser antagits (medbeslutande).
Artikel 63.2 a EG: (personer som ges tillfälligt skydd): sedan gemenskapslagstiftning om rambestämmelser antagits (medbeslutande).
Artikel 63.3 b EG: (olaglig invandring): 2004 (enligt regeringskonferensens förklaring) (medbeslutande).

25.   Artikel 66 EG: (administrativt samarbete på områden som omfattas av avdelning IV): 2004 (enligt protokoll) (samråd).

26.   Artikel 161 EG (sammanhållning): från och med 2007 (samtycke).

27.   Artikel 279.1 EG: (budgetförordningar och regler för styrekonomers, utanordnares och räkenskapsförares ansvar): från och med 2007 (samråd).

 

Av speciellt åländskt intresse är Nicefördragets ändring av artikel 263 i EG-fördraget som medför att rådet utnämner ledamöterna i Regionkommittén med kvalificerad majoritet.

     Regeringskonferensen eftersträvade även att införa beslut med kvalificerad majoritet i samband med skattefrågor och socialpolitik. Inom skattepolitiken kunde enighet inte nås och kravet på enhällighet för alla åtgärder inom skattepolitikens område kvarstår. Regeringskonferensen ledde inte heller till några förändringar i fråga om socialpolitiken, men rådet kan enhälligt besluta om att göra medbeslutandeförfarandet tillämpligt på de områden inom socialpolitiken (förutom sociala trygghetssystem) där besluten fortfarande fattas enhälligt.

     Nicefördraget utvidgar medbeslutandeförfarandets tillämpningsområde. Regeringskonferensen föreskrev att medbeslutande skall gälla för sju av de bestämmelser där man beslutade övergå till majoritetsbeslut. I vissa fall sker övergången till kvalificerad majoritet delvis och vid olika tidpunkter. I dessa fall sker övergången till medbeslutandeförfarande enligt samma villkor.

 

 

3.3 Vägningen av röster i rådet

 

Vägningen av rösterna i rådet visade sig vara den svåraste frågan att lösa under regeringskonferensen. Slutresultatet i denna fråga ligger till grund för den framtida maktbalansen inom ett EU med ett trettiotal medlemsstater.

     Regeringskonferensen beslutade att systemet för beslut med kvalificerad majoritet skall ändras från och med den 1 januari 2005. För det första har antalet röster för varje medlemsstat ändrats. Antalet röster har ökat för alla medlemsstater, men ökningen är större för de medlemsstater som har den största befolkningen. Finland kommer år 2005 att ha 7 röster av det totala antalet 237 om antalet medlemsstater inte har ökat till dess. Regeringskonferensen fastställde också unionens gemensamma ståndpunkt vid kommande anslutningsförhandlingar. Ur denna framgår att i en union med 27 medlemsstater kommer det sammanlagda antalet röster i rådet att vara 345, varav Finland har 7 röster.

     För det andra tillämpas en form av tredubbel majoritet efter den 1 januari 2005 i och med att tre olika villkor skall uppfyllas för att kvalificerad majoritet skall uppnås. Beslutet skall å ena sidan fattas med ett antal röster som överstiger gränsen för kvalificerad majoritet, å andra sidan skall beslutet stödas av en majoritet av medlemsstaterna. En medlemsstat får dessutom begära att det kontrolleras om den kvalificerade majoriteten omfattar minst 62 procent av unionens hela befolkning.

     För det tredje beslutade regeringskonferensen om ett komplicerat system för uträknandet av gränsen för kvalificerad majoritet. I ett EU med 15 medlemsstater år 2005 skulle denna gräns gå vid 169 röster av det totala antalet 237 (71,31 procent). Enligt en förklaring i anslutning till Nicefördraget skall tröskeln för kvalificerad majoritet ändras i takt med anslutningarna från ett procenttal som är lägre än det nuvarande procenttalet (d.v.s. 71,26 procent) upp till högst 73,4 procent. I en union med 27 medlemsstater kommer en blockerande minoritet att bestå av 91 röster (av det totala antalet 345). 

 

 

3.4 Kommissionens storlek och sammansättning

 

Redan från början av regeringskonferensen hade två klara alternativ utformats: en kommissionsledamot per medlemsstat eller en kommission med ett högsta antal ledamöter som är lägre än antalet medlemsstater. Regeringskonferensen beslöt att upprätthålla det nuvarande systemet till 2005. Från och med 2005 skall kommissionen vara sammansatt av en kommissionsledamot från varje medlemsstat. Detta betyder att de större medlemsstaterna kommer att förlora en av sina kommissionärer och alla medlemsstater, gamla och nya, kommer att ha en kommissionär ända tills unionen har 27 medlemsstater. Den första kommissionen som tillträder efter det att unionen har 27 medlemsstater skall ha färre ledamöter än antalet medlemsstater. Det exakta antalet ledamöter och rotationsordningen skall fastställas av rådet genom enhälligt beslut när den 27:e medlemsstaten har undertecknat anslutningsfördraget.

     Regeringskonferensen stärkte kommissionsordförandens befogenheter. Enligt Nicefördraget skall ordföranden besluta om kommissionens interna organisation för att säkerställa konsekvens, effektivitet och kollegialitet i kommissionens handlande. Kommissionens ordförande skall nomineras av Europeiska rådet med kvalificerad majoritet i stället för som idag då samförstånd krävs mellan medlemsstaterna. Rådet skall med kvalificerad majoritet utse kommissionens ordförande och ledamöter efter godkännande av Europaparlamentet.    

 

 

3.5 Övriga institutioners sammansättning

 

Vid regeringskonferensen ändrades den övre gränsen på 700 ledamöter i Europaparlamentet, vilken infördes genom Amsterdamfördraget. Europaparlamentet får enligt Nicefördraget ha högst 732 ledamöter. Regeringskonferensen fastställde även hur många ledamöter som skall väljas till Europaparlamentet i en union med 27 medlemsstater. Denna nya fördelning skall tillämpas från och med nästa val till Europaparlamentet, d.v.s. år 2004. Antalet platser för de nuvarande medlemsstaterna minskas med 91 (från 626 till 535 platser). Finlands framtida platser antas bli 13, d.v.s. en minskning med tre platser jämfört med i dag.

     Minskningen kommer dock att genomföras fullt ut först för det parlament som väljs år 2009. Eftersom unionen knappast kommer att ha 27 medlemsstater år 2004 har man beslutat att inför parlamentsvalet år 2004 proportionerligt öka antalet ledamöter (för de nuvarande medlemsstaterna och för de nya medlemsstaterna med vilka anslutningsfördrag undertecknats senast den 1 januari år 2004) för att uppnå siffran 732. Finlands platser kan således vara flera än 13 vid valet år 2004. Detta arrangemang kommer antagligen att leda till att antalet platser i Europaparlamentet tillfälligt överstiger 732. Nya medlemsstater kommer troligen att anslutas till unionen under parlamentets mandatperiod åren 2004-2009 och antalet platser i Europaparlamentet kan därför enligt regeringskonferensens beslut tillfälligt överstiga 732 för att bereda plats åt ledamöterna från de länder som undertecknar anslutningsfördrag efter valet år 2004.

     När det gäller Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén beslutade regeringskonferensen att antalet ledamöter får vara högst 350. Genom denna begränsning behålls medlemsstaternas nuvarande mandatfördelning och nya medlemsstater tilldelas motsvarande antal mandat. I ett EU med 27 medlemsstater har Finland 9 mandat av 344 i såväl Ekonomiska och sociala kommittén som Regionkommittén.

     Av speciellt åländskt intresse är att härefter skall ledamöter till Regionkommittén ha valts till ett regionalt eller lokalt organ eller vara politiskt ansvariga inför en politisk församling. Om ett sådant mandat upphör skall mandatet i kommittén också automatiskt upphöra. Regeringskonferensen beslutade dessutom att revisionsrättens, Ekonomiska och sociala kommitténs och Regionkommitténs ledamöter skall utses av rådet med kvalificerad majoritet, i enlighet med medlemsstaternas förslag.

     Regeringskonferensen införde även förändringar i fråga om domstolen och förstainstansrätten. Bland ändringarna märks bl.a. att förstainstansrätten ges fullständig behörighet i fråga om talan som väcks direkt och att förstainstansrätten kan komma att göras behörig att meddela förhandsavgöranden inom vissa specifika områden. Europaparlamentets rätt att väcka talan utvidgas.

 

 

3.6 Närmare samarbete

 

Genom Amsterdamfördraget blev det för första gången möjligt för medlemsstater att inbördes inrätta ett särskilt samarbete inom fördragets institutionella ram, d.v.s. med användning av unionens institutioner och förfaranden. Enligt Amsterdamfördraget får medlemsstaterna tillämpa denna mekanism i frågor som omfattas av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (”första pelaren”) och frågor som gäller polis- och domstolssamarbete i brottsärenden.

     Regeringskonferensen gjorde en omarbetning av bestämmelserna om närmare samarbete. Det kommer nu att vara möjligt att inleda ett närmare samarbete även i fråga om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken för genomförande av en gemensam åtgärd eller gemensam ståndpunkt. Det får emellertid inte gälla frågor som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser. Det kommer att krävas minst åtta medlemsstater för att inleda närmare samarbete.

     Möjligheten till veto har avskaffats, men varje medlemsstat kommer att kunna begära att frågan hänskjuts till Europeiska rådet. Denna möjlighet påverkar inte det faktum att det är rådet som skall fatta beslutet om att tillåta närmare samarbete med kvalificerad majoritet. Inom den andra pelaren är det emellertid Europeiska rådet som har behörighet att enhälligt fatta det slutliga beslutet. På EG-fördragets område (”första pelaren”) får närmare samarbete inledas i frågor som omfattas av medbeslutande endast om Europaparlamentet tillstyrker det.

 

 

3.7 Övriga ärenden  

 

Europaparlamentets talman, rådets och kommissionens ordförande undertecknade och proklamerade stadgan om de grundläggande rättigheterna på sina institutioners vägnar den 7 december 2000 i Nice. Regeringskonferensen beslutade att inte ta upp stadgan om de grundläggande rättigheterna i fördragen. I samband med regeringskonferensen antogs en förklaring om unionens framtid där man vill inleda en bred och djup diskussion i vissa frågor, bland annat om stadgans ställning. Frågan kommer att tas upp vid en regeringskonferens som enligt förklaringen skall sammankallas under 2004.

     Regeringskonferensen beslutade att komplettera artikel 7 i Fördraget om Europeiska unionen med en bestämmelse som syftar till att förebygga brott mot de mänskliga rättigheterna. Rådet får, med en majoritet av fyra femtedelar av sina medlemmar och efter Europaparlamentets samtycke efter att ha hört den berörda medlemsstaten konstatera, att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter sådana grundläggande rättigheter eller friheter som ligger till grund för unionen. Rådet får lämna lämpliga rekommendationer till denna stat. Initiativet till ett sådant beslut får tas av en tredjedel av medlemsstaterna, kommissionen eller Europaparlamentet. Det krävs dock alltid att Europaparlamentet ger sitt samtycke.

     Genom en ny artikel 144 EG i Nicefördraget upptas den rådgivande kommittén för socialt skydd, som inrättades av rådet i enlighet med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Lissabon, i fördraget.

     Europeiska gemenskapernas officiella tidning skall enligt Nicefördraget härefter benämnas Europeiska unionens officiella tidning (artikel 254 EG).

     Regeringskonferensen antog även en förklaring om var Europeiska rådet skall hålla sina möten. Enligt denna förklaring skall från och med 2002 ett av Europeiska rådets möten under varje ordförandeskap hållas i Bryssel. När unionen har 18 medlemmar skall alla Europeiska rådets möten hållas i Bryssel.

 

 

4. Åland och Nicefördraget

 

4.1 Ålands ståndpunkter inför regeringskonferensen och Nicefördraget

 

Landskapsstyrelsen har bevakat regeringskonferensen och landskapsstyrelsen har beretts möjligheter att följa regeringskonferensens arbete. Landskapsstyrelsen har haft tillgång till information och information på svenska har för det mesta varit tillgänglig. De åländska positionerna har diskuterats vid beredningen av Finlands positioner. Landskapsstyrelsen har vid ett flertal tillfällen deltagit i EU-kommitténs möten då Finlands positioner har behandlats. Lantrådet har hörts i EU-ministerutskottet angående Ålands positioner och Finlands EU-ambassadör har besökt landskapsstyrelsen och lagtinget i samband med regeringskonferensen. Justitieministeriet ordnade under hösten 2000 ett hörande av sakkunniga angående behovet av att inhämta lagtingets bifall till Nicefördraget.

 

Landskapsstyrelsen har, efter att ha konsulterat självstyrelsepolitiska nämnden, antagit två positionsdokument.  Landskapsstyrelsens ståndpunkter kan sammanfattas på följande sätt:

 

1.       De permanenta undantag i EG:s primärrätt som Åland har erhållit genom protokoll 2 till Finlands anslutningsfördrag till Europeiska unionen skall även i fortsättningen endast kunna ändras genom enhälliga besluts

2.       Beslutsfattande genom majoritetsbeslut borde inte införas inom beskattningsområdet.

3.       Åland borde, med hänsyn till landskapet Ålands självstyrelse och landskapets lagstiftningsbehörighet, utse en av Finlands representanter i Europaparlamentet oberoende av antalet platser för Finland.

4.       Regionkommitténs ställning borde stärkas.

5.       De av medlemsstaternas regioner som har lagstiftande makt borde erkännas på fördragsnivå, t.ex. genom att lagstiftande regioner skulle ges rätt att föra talan och på annat sätt självständigt agera vid EG-domstolen mot rättsakter som kränker regionernas lagstiftande befogenheter. Lagstiftande regioner borde också ges möjlighet att tillvarata sina intressen i förhållande till Europeiska unionens övriga institutioner.

6.       Regeringskonferensen borde inte resultera i fördragsändringar som skulle ändra svenska språkets nuvarande likvärdiga ställning som officiellt språk inom Europeiska unionen.

7.       Lagtingets bifall till fördraget måste inhämtas, eftersom regeringskonferensen behandlade frågor som måste anses höra till området för landskapets lagstiftningsbehörighet enligt 59 § självstyrelselagen.

 

 

4.2 Resultatet av regeringskonferensen i förhållande till landskapets positioner

 

De krav som landskapsstyrelsen ställde i sina positioner har beaktats, med undantag av lagstiftande regioners inflytande inom Europeiska unionen, regionkommitténs ställning samt en plats för Åland i Europaparlamentet. Dessa frågor behandlades inte av regeringskonferensen. Konferensen beslutade dock att följande regeringskonferens år 2004 skall behandla bland annat avgränsningen mellan unionens och medlemsstaternas behörighet. Inom ramen för den diskussionen kommer sannolikt frågan om lagstiftande regioners inflytande inom unionen att komma upp. Även frågan om hur platserna i Europaparlamentet skall fördelas kan komma att bli aktuell i och med att frågan om de nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen kommer att finnas på dagordningen. En del av de frågor i landskapets positioner som inte beaktats i denna regeringskonferens kommer således att bli föremål för en ny regeringskonferens, där landskapet på nytt har möjlighet att påverka utgången.

 

 

4.3 Nicefördraget och landskapets lagstiftningsbehörighet

 

Bedömning i riket av Nicefördragets inverkan på landskapets lagstiftningsbehörighet

Riket och landskapet har haft olika uppfattning om huruvida Nicefördraget skall anses innehålla sådana bestämmelser att lagtingets bifall krävs enligt 59 § självstyrelselagen eller inte. Efter diskussioner mellan landskapet och riket har i riket beslutats att Nicefördraget skall sändas till lagtinget för inhämtande av lagtingets bifall. Det råder dock fortfarande delade meningar om grunden för att lagtingets bifall krävs. Landskapsstyrelsen anser att lagtingets bifall alltid borde inhämtas med avseende på fördrag som innebär ändring av ett fördrag till vilket lagtingets bifall har inhämtats. På detta sätt skulle lagtingets bifall alltid inhämtas bl.a. med avseende på fördragsändringar inom Europeiska unionen. Landskapsstyrelsen anser det vara viktigt att lagtingets bifall alltid inhämtas till dessa fördragsändringar eftersom det är naturligt att lagtinget även uttalar sig över ändringarna i de fördrag som lagtinget tidigare har tagit ställning till. Speciellt ändringarna i EU:s grundfördrag är av stort samhälleligt intresse. Därtill bör självstyrelselagen kompletteras med en mera allmän rätt för lagtinget att uttala sig över fördrag av särskild betydelse för landskapet. Landskapsstyrelsen kommer att lyfta fram denna fråga inom ramen för en kommande revidering av självstyrelselagen för Åland.

     I riket kommer Nicefördraget att ratificeras genom en lag, eftersom fördraget ansetts innehålla sådana frågor som hör till området för lagstiftningen och riksdagens godkännande således krävs. Finlands statsminister presenterade regeringens proposition om Nicefördraget vid riksdagens remissdebatt den 18 juni 2001. Det föreslås att den lag som ansluter sig till den finska regeringens proposition till riksdagen om ikraftsättande av Nicefördraget (RP 93/2001 rd) skall träda i kraft vid en tidpunkt som bestäms genom förordning av republikens president, samtidigt med Nicefördraget.

     I den del av finska regeringens proposition som berör frågan om hur Nicefördraget påverkar landskapets behörighet hänvisas till de ändringar av artiklarna 144, 175 och 263 i EG-fördraget som Nicefördraget innebär. I samband med ändringarna i artikel 175.2 i EG-fördraget anser regeringen att landskapets godkännande inte behövs då ändringarna endast gäller beslutsförfarandet. Omnämnandet av ändringarna av artikel 144 åtföljs inte av någon bedömning huruvida regeringen anser att landskapets godkännande behövs. Regeringen anser emellertid att Nicefördragets ändringar av artikel 263 i EG-fördraget på ett betydande sätt tangerar Ålands behörighet med avseende på 59 c § självstyrelselagen för Åland.

     Avsnittet i propositionen avseende Nicefördragets inverkan på landskapets behörighet avslutas med ett generellt konstaterande att det är nödvändigt med en begäran om Ålands lagtings bifall till den i propositionen ingående lagens ikraftträdande i landskapet Åland. Propositionen hänvisar till 59 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland.  Nedan redogörs för landskapsstyrelsens syn på hur Nicefördraget berör landskapets lagstiftningsbehörighet.

 

Allmänt om ikraftträdande i landskapet av internationella fördrag

Den europeiska integrationen är en ständigt pågående process, där nya fördragsändringar kontinuerligt är att vänta. De fördrag som den europeiska integrationen bygger på är till sin karaktär speciella på så sätt att de kopplar samman materiella bestämmelser med bestämmelser om beslutsgången. När en överföring sker av beslutanderätt från medlemsstaterna till gemenskapen sker detta enligt landskapsstyrelsens uppfattning under förutsättning att besluten på det område där behörigheten överförs fattas på ett särskilt angivet sätt. Behörighetsöverföringen kan med andra ord inte separeras från den ordning i vilken besluten fattas på gemenskapsnivån. Sker förändringar i denna beslutsordning bör bifall till fördragen ånyo inhämtas.

     Självstyrelselagen för Åland stadgar i 59 § 1 mom. att om ett internationellt fördrag som Finland ingår innehåller en bestämmelse som står i strid med självstyrelselagen så blir bestämmelsen gällande i landskapet endast om därom stiftas en lag som i riksdagen skall behandlas i grundlagsenlig ordning och om lagtinget ger sitt bifall till lagen med en majoritet om minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. I 59 § 2 mom. stadgas att ”Om ett fördrag innehåller en bestämmelse i en fråga som enligt denna lag faller inom landskapets behörighet , skall lagtinget för att bestämmelsen skall bli gällande i landskapet ge sitt bifall till den författning genom vilken bestämmelsen sätts i kraft”.

     Utgångspunkten för tolkningen av självstyrelselagens 59 § bör vara att ett beslut bara kan ändras i samma ordning som det tillkommit. När Finland genom fördraget om Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning till Europeiska unionen blev fördragsslutande part i alla de fördrag som ligger till grund för unionen, inhämtades Ålands lagtings bifall i enlighet med självstyrelselagens 59 § 1 mom. På motsvarande sätt inhämtades lagtingets bifall till ikraftträdandet av Amsterdamfördraget i enlighet med 59 § 2 mom..

     Syftet med 59 § är att landskapet skall tillförsäkras inflytande över sådana internationella fördrag som berör självstyrelselagen eller landskapets behörighetsområde. I propositionen till lagen framhålls att lagtingets godkännande av ett fördrag inte innebär att lagtinget fråntas vare sig lagstiftnings- eller förvaltningsbehörigheten inom det berörda området. Det betyder att lagtingets bifall till Finlands anslutningsfördrag till Europeiska unionen inte innebar att någon som helst beslutanderätt överfördes från landskapet till riket. Om lagtingets bifall ges till ett visst fördrag gäller detta fördrag såsom det föreligger då bifallet ges. Om fördraget senare ändras föreligger inte längre det fördrag till vilket bifallet gavs och för att andan och meningen i självstyrelselagen skall uppfyllas bör lagtingets bifall ånyo inhämtas för det ändrade fördraget.

     I praktiken finns exempel på att lagtingets bifall till ikraftträdande av internationella fördrag har inhämtats i överensstämmelse med ovan nämnda tolkning av självstyrelselagens bestämmelser om behovet av lagtingets bifall. Det torde således vara både nödvändigt och möjligt att inhämta lagtingets bifall även över Nicefördraget. Landstingets samtycke inhämtades till exempel i fråga om justeringar som hänförde sig till avtalen om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (republikens presidents framställning nr 3/1992-93) trots att justeringarna endast gällde ändring av ikraftträdelsebestämmelser samt bestämmelser om tillämpningsområdena för avtalet. Justeringarna föranleddes av att Schweiz beslutat stå utanför EES-avtalet och regeringen begärde riksdagens godkännande av justeringsprotokollen med hänvisning till att avtalens samhälleliga betydelse var så viktig att riksdagens godkännande hade inbegärts även om det inte annars hade funnits grunder för en riksdagsbehandling av protokollen. Det var således inte ens klarlagt att justeringarna innehöll bestämmelser som hörde till området för lagstiftningen och likväl inhämtades landstingets samtycke. Resonemanget torde äga samma giltighet efter ikraftträdandet av den nya grundlagen vars 94 § ersätter regeringsformens 33 § och riksdagsordningens 69 §.

 

 

Förändringar av röstviktningen i rådet

Det kan konstateras att Nicefördraget har utstakat maktbalansen i rådet mellan medlemsstaterna i en union med upp till 27 medlemsstater. Enligt unionens gemensamma ståndpunkt kommer Finlands andel av rösterna i rådet att vara 7 röster av det totala antalet 345. Denna nya maktfördelning påverkar även Ålands inflytande inom ramen för kapitel 9a självstyrelselagen för Åland, varför lagtingets bifall skall inhämtas enligt 59 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland.

 

Utökad användning av majoritetsbeslut

Nicefördraget har utvidgat användningen av beslut som skall fattas med kvalificerad majoritet. Detta innebär att användandet av kvalificerad majoritet inom ett lagstiftningsområde som faller inom landskapets behörighet även inverkar på landskapets påverkningsmöjligheter inom Europeiska unionen och inom ramen för kapitel 9a självstyrelselagen för Åland, varför lagtingets bifall skall inhämtas enligt 59 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland. På ett område som omfattas av kvalificerad majoritet skulle lagstiftning inom Europeiska unionen kunna träda i kraft mot Finlands uttryckliga vilja.

     Det kan konstateras att Nicefördraget innehåller ett antal bestämmelser som omfattas av beslut med kvalificerad majoritet och som rör områden som hör till landskapets lagstiftningsbehörighet enligt självstyrelselagen:

     Enligt en ny artikel 13.2 i EG-fördraget om bekämpande av diskriminering skall stimulansåtgärder i syfte att stödja bekämpning av diskriminering beslutas om med kvalificerad majoritet. Jämställdhet har ansetts höra till området för landskapets allmänna förvaltning och tjänstemannalagstiftning samt till undervisningsväsendet och hör enligt 18 § 2 och 14 punkterna självstyrelselagen för Åland till landskapets lagstiftningsbehörighet.

     Enligt en ny artikel 157.7 i EG-fördraget besluter rådet med kvalificerad majoritet i fråga om särskilda åtgärder för att stödja medlemsstaternas insatser inom industripolitiken. Näringsverksamhet (med beaktande av övriga stadganden i självstyrelselagen för Åland) och främjande av sådan näringsverksamhet hör enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen för Åland till landskapets lagstiftningsbehörighet.

     Enligt en ny artikel 159 tredje stycket i EG-fördraget får rådet med kvalificerad majoritet besluta om särskilda åtgärder utanför strukturfonderna. Näringsverksamhet (med beaktande av övriga stadganden i självstyrelselagen för Åland) och främjande av sådan näringsverksamhet hör enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen för Åland till landskapets lagstiftningsbehörighet.

     Enligt artikel 263 i EG-fördraget skall rådet med kvalificerad majoritet besluta om utnämningen av ledamöterna i Regionkommittén. Enligt 59c § självstyrelselagen för Åland skall till en av Finlands representanter i Europeiska gemenskapens regionkommitté föreslås en kandidat som landskapsstyrelsen utser.

     Enligt artikel 161 i EG-fördraget skall rådet besluta med kvalificerad majoritet från och med 2007 i fråga om Sammanhållningsfonden. Näringsverksamhet (med beaktande av övriga stadganden i självstyrelselagen för Åland) och främjande av sådan näringsverksamhet hör enligt 18 § 22 punkten självstyrelselagen för Åland till landskapets lagstiftningsbehörighet.

 

Överföring av lagstiftningsbehörighet i specifika fall

Utöver att regeringskonferensen beslöt att utsträcka beslut med kvalificerad majoritet inom områden som enligt självstyrelselagen hör till landskapets lagstiftningsbehörighet, kan det konstateras att Nicefördraget även innehåller ett antal bestämmelser som medför materiella behörighetsöverföringar från landskapet till unionen.:

     I Nicefördraget föreslås en ny artikel 144 till EG-fördraget. Enligt artikeln skall rådet, efter att ha hört Europaparlamentet, inrätta en rådgivande kommitté för socialt skydd vars uppgift bland annat skall vara att övervaka den sociala situationen och utvecklingen av politiken för socialt skydd i medlemsstaterna. Enligt 18 § 13 punkten självstyrelselagen för Åland har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om socialvård. Enligt 23 § 1 mom. självstyrelselagen för Åland ankommer förvaltningen i angelägenheter som hänförs till landskapets lagstiftningsbehörighet på självstyrelsemyndigheterna. Den övervakning som omtalas i den nya artikeln 144 utgör utövande av en sådan offentlig makt som  enligt självstyrelselagen faller under landskapets behörighet.

     Genom Nicefördraget ändras artikel 175.2 som ingår i EG-fördragets bestämmelser om miljön. I artikeln föreslås att rådet bland annat skall kunna besluta om åtgärder som påverkar kvantitativ förvaltning av vattenresurser eller sådan förvaltning som direkt eller indirekt berör tillgången till dessa resurser. Enligt 18 § 10 punkten självstyrelselagen för Åland har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om natur- och miljövård och vattenrätt. Med vattenrätt avses, enligt regeringens proposition med förslag till ny självstyrelselag för Åland (RP 73/1990 rd) det område som är reglerat i vattenlagen (FFS 264/61) med undantag för de stadganden om rättsskipning som hör till rikets behörighet. Även lagstiftningen om farleder för handelssjöfarten hör till rikets behörighet.

     Artikel 263 om regionkommittén ändras. Enligt den nya texten skall de företrädare som väljs till regionkommittén antingen ha valts till ett regionalt eller lokalt organ eller vara politiskt ansvariga inför en vald församling. Enligt 59 c § självstyrelselagen skall till en av Finlands representanter i regionkommittén utses en representant som landskapsstyrelsen föreslagit. Bestämmelsen i Nicefördraget påverkar således direkt en fråga som enligt självstyrelselagen hör till landskapets behörighet.

     Alla de ovan nämnda rättsområdens är sådana att de enligt behörighetsfördelningen i självstyrelselagen hör till landskapets behörighet och därför skall lagtingets bifall till den författning genom vilken Nicefördraget blir gällande i Finland inhämtas i enlighet med 59 § 2 mom. självstyrelselagen för Åland. 

 

 

4.4. Konsekvenser av att lagtinget ger eller inte ger sitt bifall 

 

Landskapsstyrelsen bedömer att verkningarna av Nicefördraget på landskapet och landskapets lagstiftningsbehörighet är av en mera indirekt karaktär, d.v.s. direkta betydande verkningar av Nicefördraget för den offentliga förvaltningen och samhället i övrigt med avseende på landskapets behörighet förefaller att saknas. Tidigare nämndes att regeringskonferensens främsta uppgift var att införa förändringar i EU:s institutionella struktur så att det finns en beredskap för EU att ta emot nya medlemmar. T.ex. betydelsen av den utökade användningen av kvalificerad majoritet blir synlig först efter att sekundärrätt antas efter fördragets ikraftträdande.

     Landskapstyrelsen konstaterar att Nicefördraget vid ett ikraftträdande i landskapet utgör bindande primärrätt som medlemsstaterna skall efterleva. Enligt gällande EG-rättsliga principer följer härav att eventuella bestämmelser i nationell lagstiftning, inklusive landskapslagstiftningen, vilka vid en tillämpning konstateras stå i strid med primärrätten eller i stöd härav antagen sekundärrätt, skall vika för EG-rätten.

     Syftet med bestämmelserna i 9 kap. självstyrelselagen om internationella fördrag är uteslutande att trygga att landskapets autonoma behörighet inte skall kunna inskränkas utan dess eget bifall. Landskapet är inte självständig fördragspart i internationella fördrag inom den egna behörigheten. Däremot förutsätter ett ikraftträdande i landskapet av fördragsbe-stämmelser som faller inom landskapets behörighet att lagtinget ger sitt bifall till den författning genom vilken bestämmelsen sätts i kraft. Enligt landskapsstyrelsens uppfattning bör lagtinget ta ställning både till de enskilda bestämmelser i Nicefördraget som faller inom landskapets behörighet och till Nicefördraget på ett mera allmänt plan. Vad avser de specifika artiklar i Nicefördraget som hänvisas till i presidentens framställning har landskapsstyrelsen inget att invända i sak eller mot att lagtinget ger sitt bifall till dessa.

     Ett internationellt ikraftträdande av Nicefördraget förutsätter att de konstitutionella bestämmelserna i medlemsstaterna har följts. Artikel 12 i Nicefördraget föreskriver att "detta fördrag skall ratificeras av de höga fördragsslutande parterna i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser". Det verkar inte vara juridiskt klarlagt om Finland kunde ratificera ett fördrag som kräver lagtingets bifall men där lagtinget inte har givit sitt bifall. Det är också osäkert vad som skulle hända efter att Finland har ratificerat ett fördrag som inomstatligt kräver lagtingets bifall men där lagtinget inte har givit sitt bifall.

     Nicefördragets ikraftträdande kräver alla medlemsstaters ratificering. Landskapsstyrelsen konstaterar att Irlands befolkning inte har givit sitt bifall till Nicefördraget i en folkomröstning. Det är ännu oklart vilka konsekvenser detta kommer att få för ratificeringen av Nicefördraget inom EU.

 

 

5. Efter Nicefördraget

 

Regeringskonferensen uttrycker i en förklaring om unionens framtid som fogats till Nicefördraget en önskan om en både djupare och bredare diskussion om Europeiska unionens framtid. I förklaringen uppmanas det svenska och belgiska ordförandeskapet att i samarbete med kommissionen och med medverkan av Europaparlamentet uppmuntra till omfattande diskussioner med alla berörda parter. Europeiska rådet skall vid sitt möte i belgiska Laeken i december år 2001 enas om en förklaring med initiativ för den fortsatta processen under åren 2002-2003.

     I enlighet med överenskommelse vid mötet i Laeken skall debatten om unionens framtid därefter inriktas på att förbereda nya ändringar av fördragen. Slutligen kommer en regeringskonferens att sammankallas år 2004 för att behandla frågor som kommit upp. Efter den regeringskonferens som hölls år 2000 framfördes missnöje med det sätt på vilket fördragsändringarna framförhandlades. Det är sannolikt att nästa regeringskonferens kommer att vara annorlunda till sin form. Kommissionen har uttalat sig för en form grundad på den överenskommelse som utmynnade i utarbetandet av stadgan om de grundläggande rättigheterna och som samlade regeringarna och de nationella parlamenten, Europaparla-mentet, rådet och kommissionen (s.k. konvent).

     Regeringskonferensen som utarbetade Nicefördraget beslutade att bland annat följande frågor bör behandlas vid följande regeringskonferens:

 

·         frågan om vilken den mer exakta avgränsningen mellan unionens och medlemsstaternas behörighet skall vara.

 

·         frågan om vilken ställning Europeiska unionens stadga om de grundläggande friheterna bör ha.

 

·         en förenkling av fördragen för att göra dessa enklare och lättare att förstå utan att deras innebörd ändras.

 

·         de nationella parlamentens roll i den europeiska strukturen.  

 

Kommissionen har tagit initiativ till en debatt om styrelseformerna i EU (Governance in the EU) vilken bl.a. kommer att lyfta fram regionala och lokala områdens roll och inflytande i EU. Denna debatt utgår från en vitbok om styrelseformerna i EU som är nära förknippad med arbetet inför nästa regeringskonferens. Debatten är viktig ur Ålands synvinkel med tanke på att frågan om lagstiftande områdens inflytande inom EU förhoppningsvis kommer att få en mera framträdande roll vid följande regeringskonferens. Belgien har under sitt ordförandeskap för avsikt att lyfta fram frågan om lagstiftande områdens ställning inom EU vid toppmötet i Laeken, där medlemsstaterna kommer att avgöra vilka frågor som skall lyftas fram vid nästa regeringskonferens.

     Landskapsstyrelsen har under hösten 2001 påbörjat arbetet med att förbereda positioner inför kommande regeringskonferens år 2004. Arbetet kommer bland annat att ske genom samarbete och informationsutbyte med andra lagstiftande regioner inom Europeiska unionen.

 

Med hänvisning  till det ovanstående konstaterar landskapsstyrelsen att

 

·         lagtingets bifall alltid bör inhämtas med avseende på ändringar av de fördrag som lagtinget i ett tidigare skede har gett sitt bifall till. Landskapsstyrelsen anser att lagtingets bifall skall inhämtas för fördrag med särskild betydelse för landskapet. I sådant avseende kommer landskapsstyrelsen att föreslå en ändring i självstyrelselagen.

 

·         nästa regeringskonferens är planerad att hållas år 2004. Toppmötet i Laeken i december 2001, där lantrådet bereds tillfälle att delta, är riktgivande för vilka frågor som kommer att tas upp vid nästa regeringskonferens. På toppmötet i Laeken kommer landskapsstyrelsen att arbeta för att autonoma områdens ställning lyfts upp på agendan för nästa regeringskonferens. Landskapsstyrelsen skall förbereda positioner inför kommande regeringskonferens under hösten 2001, bl.a. genom att tillsätta en parlamentarisk kommitté. 

 

·         landskapsstyrelsen kommer att arbeta för ett fortsatt utvecklande av Ålands ställning inom EU bland annat med stöd av de möjligheter Ålandsprotokollet ger.