Meddelande 4/2005-2006
| |
| ||
| Ålands landskapsregering | MEDDELANDE nr 4/2005-2006 | ||
|
| Datum |
| |
|
| 2006-05-22 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Europeiska unionens konstitutionella fördrag
Det konstitutionella fördraget och regeringskonferensens slutakt undertecknades i Rom den 29 oktober 2004. Fördraget kan träda i kraft endast om alla fördragsslutande parter ratificerar det. Till Finlands riksdag kommer att lämnas en proposition med syftet att Finland ratificerar det konstitutionella fördraget. Fördragets ikraftträdande i landskapet förutsätter lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen för Åland. Landskapsregeringen överlämnar härmed för behandling meddelande till lagtinget i enlighet med 51 § lagtingsordning för landskapet Åland.
| Mariehamn den 22 maj 2006 | |
|
L a n t r å d |
Roger Nordlund |
|
Föredragande ledamot |
Britt Lundberg |
INNEHÅLL
1. Förhandlingarna om det konstitutionella fördraget
1.1. Framtidskonventet och regeringskonferensen
1.2. Landskapsregeringens deltagande i beredningen av det konstitutionella fördraget
2. Ratificeringen av det konstitutionella fördraget
2.1. Villkor för det konstitutionella fördragets ikraftträdande
2.2. Ratificeringssituationen inom Europeiska unionen
2.3. Behandlingen i statsrådet och riksdagen efter det konstitutionella fördragets undertecknande
2.4. Landskapets behandling av det konstitutionella fördraget efter dess undertecknande
2.4.1. Landskapets ställning vid ratificering av fördrag
2.4.2. Det konstitutionella fördraget och lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen för Åland
3. Det konstitutionella fördragets innehåll
3.2. Fördragets struktur och rättsliga karaktär
3.3.2. Landskapets undantag i det konstitutionella fördraget
3.3.3. Ålandsprotokollets preambel och det konstitutionella fördraget
3.3.4. Ålands demilitarisering och neutralisering
3.4. Fördragets regionala dimension
3.4.2. Erkännande av regional självstyrelse
3.4.3. Övriga fördragsbestämmelser av särskilt intresse för regioner
3.6. Unionens ställning som juridisk person
3.7. Unionens befogenhet att ingå internationella fördrag
3.8. Unionens institutioner, beslutsförfaranden och rättsakter
3.9. Skyddet för de grundläggande rättigheterna inom unionen
3.9.1. Stadgan om de grundläggande rättigheterna
3.9.2. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga grundläggande fri- och rättigheterna
3.10. De nationella parlamentens ställning
4. Ändringar i det konstitutionella fördraget
BILAGA 1. Det konstitutionella fördragets bestämmelser om landskapet Åland
1. Förhandlingarna om det konstitutionella fördraget
1.1. Framtidskonventet och regeringskonferensen
Det så kallade framtidskonventet påbörjade sitt arbete i början av 2002 efter att ha fått sitt mandat från Europeiska rådet vid mötet i Laeken den 14-15 december 2001. Lantrådet deltog i detta möte på inbjudan av dåvarande statsminister Paavo Lipponen. Från Finland representerade politices doktor Teija Tiilikainen såväl statsminister Paavo Lipponen som statsminister Anneli Jäätteenmäki och statsminister Matti Vanhanen i konventet. Hennes ersättare var statssekreteraren för EU-frågor Antti Peltomäki från statsrådets EU-sekretariat. Från riksdagen deltog riksdagsledamöterna Kimmo Kiljunen, Matti Vanhanen (till 9.5.2003) och Jari Vilén (från 9.5.2003) i arbetet i konventet i egenskap av ordinarie medlemmar med riksdagsledamöterna Esko Helle, Riitta Korhonen (till 28.5.2003) och Hannu Takkula (från 28.5.2003) som ersättare. Det kan även noteras att dåvarande lagtingsledamot och representant i Regionkommittén Hasse Svensson fungerade som suppleant vid konventet för Regionkommitténs observatör Patrick Dewael.
Inom konventet inrättades elva arbetsgrupper och tre diskussionscirklar, var och en med sitt eget specifika mandat, som sammanträdde för att kunna ta upp särskilda frågor och lämna rekommendationer till konventet som helhet. Konventets ledamöter lämnade in 386 skriftliga bidrag till konventet i sin helhet och 773 bidrag till arbetsgrupperna och diskussionscirklarna. Efter sjutton månaders arbete kunde konventets ordförande den 18 juli 2003 överlämna ett utkast till konstitutionellt fördrag till Italien, som innehade rådets ordförandeskap under det senare halvåret år 2003.
I konventet tillsattes ingen särskild arbetsgrupp för behandling av de frågeställningar som uppstår i samband med regioner med lagstiftande makt och deras ställning i Europeiska unionen. Till konventet inlämnades dock bidrag som föreslog tillsättandet av en dylik arbetsgrupp och detta förslag understöddes även av finländska ledamöter.[1] Däremot höll konventet en plenarsession om regionerna den 7 februari 2003. Vid detta tillfälle lyftes åländska synpunkter föredömligt fram av finländska konventsledamöter. Konventet slutförde sitt arbete den 10 juli 2003 och ett utkast till konstitutionellt fördrag överlämnades till Europeiska rådets ordförande den 18 juli 2003.
Regeringskonferensen öppnades i Rom den 4 oktober 2003. Konferensen förde de politiska förhandlingarna på stats- eller regeringschefsnivå och mellan de ministrar som var medlemmar i rådet för allmänna frågor och yttre förbindelser. Regeringskonferensen kunde slutföra den politiska delen av arbetet under mötet med Europeiska rådet den 17-18 juni 2004. Efter detta finslipades fördragstexten ännu juridiskt och tekniskt på tjänstemannanivå. Stats- eller regeringscheferna och utrikesministrarna undertecknade det konstitutionella fördraget och regeringskonferensens slutakt i Rom den 29 oktober 2004.
1.2. Landskapsregeringens deltagande i beredningen av det konstitutionella fördraget
Enligt 58 § självstyrelselagen för Åland skall landskapsregeringen underrättas om förhandlingar om ingående av fördrag med en främmande makt i fråga om angelägenheter som faller inom landskapets behörighet. Gäller sådana förhandlingar angelägenheter som annars kan ha särskild betydelse för landskapet, skall landskapsregeringen underrättas, om detta lämpligen kan ske. Landskapsregeringen skall, om särskilda skäl finns, ges tillfälle att delta i förhandlingar som avses här.
Landskapsregeringen informerade Ålands lagting i form av ett meddelande om tillsättandet av det så kallade framtidskonventet och de frågor som det skulle ta upp till behandling.[2] Lagtingets självstyrelsepolitiska nämnd antog i november 2002 ett betänkande med anledning av meddelandet.[3] I sitt meddelande fastställde landskapsregeringen sina grundläggande ställningstaganden inför den förhandlingsprocess som utmynnade i det konstitutionella fördraget.
Med anledning av konventets arbete beställde statsrådets kansli en utredning av förvaltningsråd Niilo Jääskinen. Utredningen ”EU:s behörighet och Åland” överlämnades till statsrådets kansli den 14 januari 2003.[4] Landskapets kontakter med Finlands representanter i konventet var goda. Under arbetet i konventet antog både landskapsregeringen och lagtinget preciserade ställningstaganden vilka bland annat överlämnades till ledamöter som utsetts från Finland. Landskapsregeringens positioner fastställdes den 15 april 2003. Det skedde även kontinuerliga samråd i självstyrelsepolitiska nämnden mellan landskapsregering och lagting.
I samband med konventets arbete deltog landskapsregeringen i beredningen och fastställandet av statsrådets ställningstaganden. På tjänstemannanivå samordnades ställningstagandena till stor del i den så kallade beredningssektionen för institutionella frågor. Landskapsregeringen är representerad här. Statsrådets ställningstaganden fastställdes på politisk nivå i EU-ministerutskottet.
Efter att konventet hade slutfört sitt arbete och ett utkast till konstitutionellt fördrag överlämnades till Europeiska rådets ordförande den 18 juli 2003 utarbetade landskapsregeringen nya ställningstaganden i ljuset av konventets utkast. Dessa skulle komma att ligga till grund för ställningstagandena vid regeringskonferensen.[5] Landskapsregeringen informerade lagtinget i slutet av februari 2004 om dessa ställningstaganden i form av ett meddelande.[6] Lagtingets självstyrelsepolitiska nämnd antog ett betänkande i början av april 2004 med anledning av landskapsregeringens meddelande.[7]
Statsrådet överlämnade i början av september 2003 en redogörelse till riksdagen om konventets slutresultat och den kommande regeringskonferensen.[8] Landskapsregeringen deltog på basen av de av landskapsregeringen antagna ställningstagandena i beredningen inom statsrådet av redogörelsen. I redogörelsen infördes ställningstaganden gällande landskapet. Landskapsregeringens representanter hördes i riksdagens grundlagsutskott och utrikesutskott i samband med riksdagsbehandlingen av redogörelsen. Även utskottens utlåtanden om statsrådets redogörelse innehåller ställningstaganden om Åland.[9]
Inför regeringskonferensen tillsattes en särskild förhandlingsdelegation för Finland och landskapsregeringens representant deltog vid förhandlingsdelegationens möten. Beredningen av statsrådets ställningstaganden vid regeringskonferensen sköttes på samma sätt som under konventets arbete, dvs. via beredningssektionen för institutionella frågor till slutligt fastställande i statsrådets EU-ministerutskott.
Landskapsregeringen deltog även i ett samarbete mellan regioner med lagstiftande makt (RegLeg) i syfte att påverka utformningen av det konstitutionella fördraget. Detta samarbete skedde främst i en koordinerande kommitté där landskapsregeringens specialrådgivare i Bryssel har deltagit. Därtill har landskapsregeringen varit representerad vid årliga konferenser som hållits inom ramen för detta samarbete.
2. Ratificeringen av det konstitutionella fördraget
2.1. Villkor för det konstitutionella fördragets ikraftträdande
Wienkonventionen om traktaträtten fastslår vissa grundläggande principer som reglerar ingåendet av internationella avtal. I enlighet med artikel 11 i Wienkonventionen kan en stat uttrycka en viljeförklaring om att ingå ett internationellt avtal på flera sätt, till exempel genom signering, utbyte av traktatdokument eller ratificering.
Enligt artikel 48 i EU-fördraget skall ändringarna av de fördrag som unionen bygger på träda i kraft när de har ratificerats av samtliga medlemsstater i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser. Bestämmelserna i artikel IV-447 i det konstitutionella fördraget innebär att det konstitutionella fördraget kan träda i kraft endast om alla fördragsslutande parter ratificerar det. Detta ratificeringskrav motsvarar det som finns i nuvarande artikel 48 i EU-fördraget. Det konstitutionella fördraget träder i kraft tidigast den 1 november 2006, om samtliga ratifikationsinstrument har deponerats innan dess. I annat fall träder fördraget i kraft den första dagen i den andra månad som följer efter det att det sista ratifikationsinstrumentet har deponerats.
Om fyra femtedelar av medlemsstaterna har ratificerat det konstitutionella fördraget, ska Europeiska rådet enligt en förklaring till det konstitutionella fördraget inom en period på två år efter undertecknandet av fördraget (utgången av oktober 2006) ta upp frågan om de medlemsstater som stött på problem med ratificeringen. Förklaringen möjliggör inte undantag från förfarandet för antagande och ikraftträdande av fördraget, utan Europeiska rådets uppgift skulle närmast vara att utvärdera situationens politiska verkningar. Det är inte sannolikt att fyra femtedelar av medlemsstaterna har ratificerat fördraget vid utgången av oktober 2006.
Landskapsregeringen konstaterar att det konstitutionella fördragets ikraftträdande kräver samtliga medlemsstaters ratificering.
2.2. Ratificeringssituationen inom Europeiska unionen
I förra kapitlet har framgått att det konstitutionella fördraget är ett internationellt fördrag vars ikraftträdande förutsätter att alla stater som undertecknat fördraget också har ratificerat det. Målsättningen var att det konstitutionella fördraget skulle träda i kraft under Finlands ordförandeskap i EU, den 1 november 2006.
Efter att stats- och regeringscheferna samt utrikesministrarna i Europeiska unionens medlemsstater undertecknade det konstitutionella fördraget den 29 oktober 2004 vidtog en nationell behandling för ratificeringen av fördraget. Situationen förändrades väsentligt i månadsskiftet maj-juni 2005, när en klar majoritet röstade mot ratificeringen av fördraget i folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna.
Europeiska rådet fattade i juni 2005 beslut om en period av eftertanke beträffande det konstitutionella fördraget. Enligt Europeiska rådets uttalande "kommer denna period av eftertanke att utnyttjas för att i våra länder möjliggöra en bred debatt, där medborgarna, det civila samhället, arbetsmarknadens parter, de nationella parlamenten och de politiska partierna deltar”. Europeiska rådet tog inte ställning till om medlemsstaterna skulle fortsätta ratificeringsprocessen under denna period av eftertanke. Varje medlemsstat bestämmer detta själv utgående från sin egen bedömning av situationen.
Två medlemsstater, Frankrike och Nederländerna, har därmed motsatt sig ratificeringen av det konstitutionella fördraget. Vid folkomröstningen i Frankrike röstade ca 55 % emot ratificering av fördraget medan 61,6 % röstade emot fördraget i samband med den holländska folkomröstningen. Det konstitutionella fördraget har godkänts vid nationella folkomröstningar i Spanien och Luxemburg. Fördraget har godtagits genom parlamentarisk behandling i Österrike, Belgien, Cypern, Tyskland, Grekland, Ungern, Italien, Estland, Lettland, Litauen, Malta, Slovakien och Slovenien. Därmed har 15 medlemsstater godtagit det konstitutionella fördraget. Ratificeringsprocessen har för tillfället avstannat i vissa medlemsstater. Det är till många delar oklart hur och när den nationella ratificeringen av fördraget skall fortsätta i såväl Tjeckien, Danmark, Irland, Polen, Portugal, Sverige som Förenade kungariket.
Vid Europeiska rådets möte i juni 2006 är avsikten att göra en helhetsbedömning av de nationella debatterna som har hållits efter juni 2005. Efter de negativa folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna är det nödvändigt att besluta om hur ratificeringen av det konstitutionella fördraget skall fortsätta och om vilka eventuella alternativa lösningar som kan tillgripas.
Landskapsregeringen konstaterar att majoriteten av medlemsstater har godtagit fördraget men att befolkningen i vissa medlemsstater har motsatt sig en ratificering. I en tredje grupp av medlemsstater har ratificeringen av fördraget avstannat.
2.3. Behandlingen i statsrådet och riksdagen efter det konstitutionella fördragets undertecknande
Statsrådet hade förberett sig på att avlåta en proposition om godkännande av det konstitutionella fördraget till riksdagen hösten 2005. Detta skulle även ha medfört att fördraget då hade kommit till lagtinget för behandling enligt 59 § självstyrelselagen för Åland. Trots resultaten i folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna ville statsrådet ge riksdagen möjlighet att behandla det konstitutionella fördraget utgående från en särskild redogörelse till riksdagen.
Statsrådets redogörelse gavs till riksdagen den 24 november 2005 och den behandlades i riksdagen under våren 2006.[10] Riksdagens stora utskott konstaterade att ”regeringen i Frankrike och i Nederländerna har meddelat att de inte kommer att folkomrösta på nytt om fördraget i dess nuvarande form, men de har inte preciserat vilka delar av fördraget som bör ändras, strykas eller läggas till före en ny behandling”.[11] Stora utskottet kom ändå till slutsatsen att ”processen bör fortsätta och att man bör ge både medborgarna och medlemsstaterna en positiv signal. En regeringsproposition om ratificering av fördraget skulle ge en signal om Finlands engagemang för att utveckla EU i enlighet med det undertecknade fördraget”.
Riksdagens utrikesutskott kom med sitt betänkande i slutet av april. På ett motsvarande sätt såg utrikesutskottet ”anledning till att regeringen lämnar riksdagen en proposition om ratificering av det konstitutionella fördraget”.[12] Landskapsregeringen hördes i grundlagsutskottet i samband med behandlingen av redogörelsen och inlämnade även ett skriftligt utlåtande till utskottet.[13] Grundlagsutskottet konstaterade bland annat att det oberoende av det konstitutionella fördraget är befogat att fortsätta diskussionen mellan riket och landskapet för att komma till en lösning på hur den åländska självstyrelsen ska kunna beaktas i de situationer då EG-domstolen behandlar frågor som faller inom landskapets befogenhet.[14]
Redogörelsen behandlades i riksdagens plenum i början av maj. Majoriteten av riksdagens ledamöter understödde utrikesutskottets förslag om att Finlands regering lämnar till riksdagen en proposition i syfte att Finland ratificerar det konstitutionella fördraget. Finlands regering har därmed fått i uppdrag att utarbeta en proposition som skall överlämnas till riksdagen.
Finlands riksdag har röstat för en ratificering av det konstitutionella fördraget. Finlands regering skall överlämna en proposition till riksdagen med syftet att Finland ratificerar det konstitutionella fördraget.
2.4. Landskapets behandling av det konstitutionella fördraget efter dess undertecknande
2.4.1. Landskapets ställning vid ratificering av fördrag
Grundlagens 94 och 95 § stadgar om proceduren för godkännande och ikraftträdande av internationella förpliktelser i riket. Grundlagen utgår från en klar uppdelning i godkännandet och ikraftträdandet av internationella fördrag och förpliktelser. Riksdagen behandlar vanligtvis dessa båda skeden på samma gång, dvs. riksdagen godkänner förpliktelsen genom en kläm och efter det antas den lag som gör att förpliktelsen kan träda i kraft inomstatligt.
I strikt rättsligt avseende utgår 59 § självstyrelselagen för Åland enbart från rättigheter i anslutning till ikraftträdandet i landskapet av internationella förpliktelser. Det finns inget stadgat om lagtingets godkännande av internationella förpliktelser. Riksdagens grundlagsutskott har av detta dragit slutsatsen, som även har varit föremål för kritik, att Finland i princip kunde ratificera ett fördrag även om lagtinget inte har givit sitt bifall.[15]
Självstyrelselagen gör en skillnad mellan situationer då den internationella förpliktelsen står i strid med självstyrelselagen och då den faller inom landskapets behörighet. Om förpliktelserna står i strid med självstyrelselagen träder de i kraft i landskapet enbart om lagtinget ger sitt bifall med ett beslut som fattas med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna och lagen om sättande i kraft av förpliktelsen antas av riksdagen i den ordning som 95.2 § grundlagen förutsätter. Om ett internationellt fördrag eller någon annan internationell förpliktelse som Finland ingår eller förbinder sig till innehåller en bestämmelse i en fråga som enligt självstyrelselagen faller inom landskapets behörighet, träder bestämmelsen i kraft i landskapet endast om lagtinget ger sitt bifall till den författning genom vilken bestämmelsen sätts i kraft. Beslutet fattas då med enkel majoritet.
Med avseende på de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen kan konstateras att det är oprövat vilka rättsliga och faktiska konsekvenser ett uteblivet bifall skulle medföra för landskapets del. Det konstitutionella fördraget tillåter inte reservationer och fördraget innehåller inte i övrigt heller någon möjlighet till ytterligare undantag för landskapets del. Situationen var en annan i samband med Finlands medlemskap. En särskild bestämmelse möjliggjorde att EG-fördraget och Euratomfördraget inte skulle tillämpas i förhållande till landskapet även om dessa fördrag skulle tillämpas i förhållande till riket.
Om man hypotetiskt antar att Finland, trots avsaknad av lagtingets bifall, skulle utan förbehåll ratificera ett internationellt fördrag som berör landskapets behörighet skulle en problematisk situation uppstå. Finland skulle då antagligen ge upphov till ett fördragsbrott eftersom det inte kan garanteras att fördraget tillämpas i förhållande till landskapet till den del det gäller landskapets behörighet. Ett alternativ i en situation då lagtinget inte givit sitt bifall skulle vara att påbörja nya fördragsförhandlingar i syfte att lösa situationen. Riksdagens grundlagsutskott kom till en liknande slutsats i samband med ratificeringen av Amsterdamfördraget.[16]
2.4.2. Det konstitutionella fördraget och lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen för Åland
Finlands regering avser överlämna en proposition till riksdagen med det slutliga syftet att Finland ratificerar det konstitutionella fördraget. Propositionen torde även innehålla ett förslag till ikraftträdelseförfattning som skulle medföra behov av lagtingets bifall och tillämpning av 59 § självstyrelselagen för Åland.
Enligt förarbetena till självstyrelselagen blir 59.2 § självstyrelselagen tillämplig om landskapets lagstiftnings- och förvaltningsbehörighet fråntas.[17] Uttrycket ”står i strid med självstyrelselagen” enligt 59.2 § självstyrelselagen avser ändring, upphävande eller avvikelse från självstyrelselagen. Lagtingets bifall enligt 59.1 § innebär i sin tur att landskapet inte kan lagstifta i strid med de internationella förpliktelserna under den tid de är i kraft. Bifallet innebär inte att vare sig lagstiftnings- eller förvaltningsbehörighet fråntas landskapet.
Riksdagens godkännande av internationella förpliktelser är till stor del beroende av om förpliktelsen hör till området för lagstiftningen. Ett motsvarande villkor uppställs inte för inhämtandet av lagtingets bifall eftersom 59.1 § självstyrelselagen hänvisar till landskapets behörighet och inte till området för lagstiftningen. Landskapets behörighet omfattar såväl lagstiftnings- som förvaltningsbehörighet. Detta är väsentligt eftersom det innebär att eventuella tolkningar som gjorts i riksdagen eller statsrådet om omfattningen av kravet på riksdagens godkännande till en internationell förpliktelse inte kan direkt jämföras med 59 § självstyrelselagen.
I samband med EU-medlemskapet gjordes bedömningen att de fördrag som ligger till grund för unionen stred mot självstyrelselagen och därför användes förfarandet enligt 59.2 § i gällande självstyrelselag vid inhämtandet av lagtingets bifall. Statsrådet gjorde denna bedömning uttryckligen för att landskapets behörighet överfördes till unionens institutioner.[18]
Denna tolkning av 59.2 § självstyrelselagen är även vägledande vid inhämtande av lagtingets bifall till det konstitutionella fördraget. Enligt statsrådet bör de bestämmelser i det konstitutionella fördraget som innebär överföring av lagstiftnings- och förvaltningsbehörighet till unionens kompetensområde anses stå i strid med självstyrelselagen.[19] Statsrådet hänvisar till den så kallade luckteorin vilken medför att en ändring av en tidigare fördragsbestämmelse kan behandlas enligt 59.1 § om ändringen inte innebär att behörighetsöverföringen utvidgas jämfört med vad den varit. Detta är en tolkning av självstyrelselagen som även omfattades av en arbetsgrupp tillsatt av justitieministeriet som bedömde vilka åtgärder som landskapet och riket tillsammans bör vidta med anledning av det konstitutionella fördraget.[20]
Det konstitutionella fördraget innehåller flertalet ändringar i de nuvarande fördragen som ligger till grund för unionen och som berör landskapets behörighet. Samtidigt är det klart att fördraget på några punkter innebär en ytterligare överföring av landskapets behörighet till unionens institutioner. Statsrådet hänvisar i det sammanhanget till artikel III-278.4.d, som ger unionen rätt att föreskriva åtgärder för övervakning av, tidig varning för och bekämpning av allvarliga gränsöverskridande hot mot människors hälsa. Landskapsregeringen konstaterar att lagtingets godkännande av ikraftträdandet av fördraget i landskapet Åland bör ske på det sätt som anges i 59.2 § självstyrelselagen.
Landskapsregeringen konstaterar att det inför medlemskapet i EU anordnades en folkomröstning i landskapet på basen av en särskild landskapslag om en rådgivande folkomröstning angående frågan om Åland skall anslutas till Europeiska unionen.[21] Lagtingets självstyrelsepolitiska nämnd har konstaterat att detta är enda gången som en separat folkomröstning angående frågor inom självstyrelsens behörighetsområde har hållits och liknande folkomröstningar har inte anordnats inför lagtingets beslut om godkännande av ikraftträdande av fördragsändringar inom EU.[22] Landskapsregeringen tar inte ställning till behovet av en folkomröstning i landskapet med anledning av det konstitutionella fördraget men konstaterar att en folkomröstning skulle kräva att en särskild landskapslag stiftas för ändamålet.
Det är sannolikt att det konstitutionella fördraget bör omförhandlas till vissa delar med anledning av folkomröstningarna i Frankrike och Holland. Detta torde medföra en ny ratificering från Finland. Riksdagens utrikesutskott har upplyst om att en sådan ny ratificering inte behöver omfatta hela fördraget utan enbart de bitar som ändrats vid förhandlingarna.[23] Behov av lagtingets bifall till ikraftträdandet av sådana eventuella framtida fördragsändringar kan därför behöva utvärderas enbart i förhållande till sådana nya fördragsändringar.
Med förbehåll för lagtingets senare ställningstagande i samma fråga anser landskapsregeringen att det konstitutionella fördragets ikraftträdande i landskapet förutsätter tillämpning av 59.2 § självstyrelselagen för Åland.
2.4.3. Behov av inomstatliga lösningar rörande landskapet med anledning av det konstitutionella fördraget
2.4.3.1. Arbetsgrupp om Åland och det konstitutionella fördraget
Lagtingets självstyrelsepolitiska nämnd har understrukit vikten av en helhetslösning så att de inomstatliga lösningarna föreligger vid tidpunkten för lagtingets behandling av det konstitutionella fördraget.[24] Efter undertecknandet av det konstitutionella fördraget tillsatte justitieministeriet en särskild arbetsgrupp som bland annat hade till uppgift att bedöma vilka behov det fanns av ändringar i självstyrelselagen med anledning av det konstitutionella fördraget.[25]
Arbetsgruppen slutförde sitt arbete i maj 2005 och föreslog ett antal ändringar i självstyrelselagen. Arbetsgruppens betänkande innehåller ett förslag till regeringsproposition om ändring av självstyrelselagen för Åland. I korthet kan arbetsgruppens förslag summeras enligt följande.
- 58.3 § självstyrelselagen skulle kompletteras med ett nytt tredje moment. Enligt förslaget skall landskapsregeringen alltid underrättas om förhandlingar angående ändring av det konstitutionella fördraget, oberoende av om ändringarna hänför sig till frågor som faller inom landskapets behörighet eller ej. Landskapet skall också under förhandlingarna inom unionen, t.ex. när beredningen sker i ett konvent, ges tillfälle att framföra sina ställningstaganden till ändringsförslagen.
- 59 § självstyrelselagen skulle kompletteras med en bestämmelse om att ändringar av det konstitutionella fördraget skall tillställas lagtinget för yttrande även om riksmyndigheterna anser att ändringarna inte hör till landskapets behörighet och att lagtingets bifall därför inte behövs.
- självstyrelselagen skulle kompletteras med en bestämmelse om att lagtinget skall ges tillfälle att meddela riksdagen sin uppfattning om huruvida ett utkast till europeisk lagstiftningsakt är förenligt med subsidiaritetsprincipen.
- 59 c § i självstyrelselagen skulle kompletteras med en bestämmelse om att landskapet skall kunna göra en framställning hos behöriga riksmyndigheter om att Finland skall använda sin talerätt vid Europeiska unionens domstol i de fall landskapet anser att unionen vid utövningen av sina befogenheter kränker landskapets behörighet. Förslaget behöver inte genomföras i samband med behandlingen av det konstitutionella fördraget, men detta har bedömts vara ett lämpligt sammanhang.
Arbetsgruppen skulle även fästa särskild uppmärksamhet vid landskapets möjligheter att delta i beredningen av Finlands ståndpunkter i EU och vid språkproblemen i samband med detta. Till denna del föreslog arbetsgruppen ett antal praktiska åtgärder som senare har, med vissa justeringar, fastställts av statsrådet i ett formellt beslut.
Arbetsgruppen behandlade även ett förslag om att självstyrelselagen skulle kompletteras med en bestämmelse enligt vilken lagtinget skall ges möjlighet att yttra sig över fördrag eller andra internationella förpliktelser som Finland ingår, förbinder sig till eller säger upp, om fördraget eller förpliktelsen kan ha betydelse för Ålands folkrättsliga ställning. Till denna del föreslog arbetsgruppen inte några ändringar men konstaterade att frågan bör undersökas separat. Lagtingets självstyrelsepolitiska nämnd anser att landskapsregeringen ”skall eftersträva att i självstyrelselagen, eller på annat sätt, öka landskapets inflytande över sådana internationella fördrag som påverkar Åland men som inte faller under bestämmelserna i självstyrelselagens 9 kap. om internationella fördrag”.[26]
Landskapets representanter reserverade sig till arbetsgruppens slutliga betänkande. Detta skedde mot bakgrund av de ställningstaganden som framförts i samband med diskussioner som förts i en särskild referensgrupp i landskapet. I denna referensgrupp ingick representanter från de politiska grupperna i lagtinget samt tjänstemän från lagtinget och landskapsregeringen. Reservationen bifogas detta meddelande.
Landskapsregeringen konstaterar att en särskild arbetsgrupp har föreslagit ändringar i självstyrelselagen för Åland med anledning av det konstitutionella fördraget.
2.4.3.2. Beredning och initiativ efter antagandet av arbetsgruppens betänkande
Efter att den ovannämnda arbetsgruppen hade slutfört sitt arbete avstannade arbetet som syftade till ändringar i självstyrelselagen. Detta skedde främst med anledning av resultatet i Frankrikes och Hollands folkomröstningar. Efter antagandet av arbetsgruppens betänkande har det skett en uppföljning av vissa av arbetsgruppens förslag som inte direkt föranleds av det konstitutionella fördraget. Till exempel arbetsgruppens förslag gällande landskapets möjligheter att delta i beredningen av EU-ärenden, bland annat tillgången till svenskspråkigt material, har till stor del genomförts.
Arbetsgruppen föreslog även att det utarbetas särskilda riktlinjer om landskapets ställning i samband med olika processuella situationer vid EG-domstolen. Arbetsgruppen ansåg att dessa frågor till sin natur är sådana att de svårligen kan regleras i detalj i lag, men särskilda riktlinjer kunde vara till hjälp i olika processuella situationer. Under utrikesministeriets ledning har våren 2006 utarbetats en promemoria som beskriver nuvarande praxis för landskapets deltagande främst vid beredningen av så kallade fördragsbrottsärenden.
Landskapsregeringens representanter deltog den 10 maj 2006 i ett möte med Finlands justitieminister. Med anledning av detta möte skall en arbetsgrupp tillsättas som skall undersöka utvecklingen av landskapets talerätt. Grundlagsutskottet har konstaterat att det oberoende av det konstitutionella fördraget är befogat att fortsätta diskussionen mellan riket och landskapet för att komma till en lösning på hur den åländska självstyrelsen ska kunna beaktas i de situationer då EG-domstolen behandlar frågor som faller inom landskapets befogenhet.[27] Även förslaget om lagtingets möjlighet att yttra sig över fördrag eller andra internationella förpliktelser som kan ha betydelse för Ålands folkrättsliga ställning skall vara föremål för utredning. Arbetsgruppens arbete kan leda till förslag om ändringar i självstyrelselagen.
Landskapsregeringen har tidigare lämnat en framställning till lagtinget om förslag till lagmotion till riksdagen angående åländsk representation i Europaparlamentet.[28] Lagtinget fattade beslut i ärendet och föreslår i enlighet med 22 § självstyrelselagen att Finlands regering skall förelägga riksdagen lagförslag om ändring av rikets vallag. Lagförslagen i motionen rör frågan om åländsk representation i Europaparlamentet men den innehåller även ställningstaganden om talerätt för landskapet inför EG-domstolen och landskapets deltagande i subsidiaritetskontrollen
Landskapsregeringen konstaterar att olika ärenden med anknytning till det konstitutionella fördraget eller landskapets ställning i Europeiska unionen har anhängiggjorts.
3. Det konstitutionella fördragets innehåll
3.1. Inledning
Det konstitutionella fördraget är ett mycket omfattande rättsligt dokument. Fördraget består av fyra delar som tillsammans med bifogade protokoll och förklaringar uppgår till närmare 500 sidor lagtext.[29] De bestämmelser som ingår i denna fördragshelhet har till största delen överförts från de fördrag som gäller för tillfället utan att deras rättsliga innehåll ändras.
Även om det konstitutionella fördraget bör ses som en helhet anser landskapsregeringen inte att det är ändamålsenligt att i detta meddelande behandla alla enskilda fördragsartiklar eller frågor som regleras i det konstitutionella fördraget. Landskapsregeringen kommer att behandla främst de delar av det konstitutionella fördraget som har varit aktuella i samband med landskapets ställningstaganden. Landskapsregeringen gör också bedömningen att främst de aspekter av det konstitutionella fördraget som skulle ändra dagens rättsliga situation och som är av särskilt intresse för landskapet bör prioriteras.
För en mera omfattande beskrivning av det konstitutionella fördraget hänvisas till statsrådets redogörelse nr 6/2005 till riksdagen om Europeiska unionens konstitutionella fördrag och regeringens proposition om det konstitutionella fördraget. Landskapsregeringen förbinder sig emellertid inte till statsrådets samtliga ställningstaganden i dessa handlingar.
Landskapsregeringen konstaterar att konventets slutliga utkast till konstitutionellt fördrag till stora delar har överförts till det konstitutionella fördrag som godkändes av regeringskonferensen. Därför är många av landskapsregeringens bedömningar och ställningstaganden som gjordes i meddelande nr 3/2003-2004 fortfarande aktuella.
3.2. Fördragets struktur och rättsliga karaktär
Ikraftträdandet av det konstitutionella fördraget skulle medföra att en ny Europeisk union bildas. Samtidigt skulle de nuvarande fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och gemenskapen upphävas. Till dessa hör först och främst fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (EG-fördraget) och fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) samt de akter och fördrag genom vilka dessa fördrag har kompletterats eller ändrats. Även anslutningsfördragen, bland annat Finlands anslutningsfördrag, skulle upphävas. Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratomfördraget) skulle förbli gällande.
Även om avsikten är att de gällande fördragen som ligger till grund för unionen skall upphävas skulle det inte innebära att alla bestämmelser som ingår i de nuvarande fördragen förlorar sin betydelse. Tanken är att säkerställa kontinuiteten i gemenskapens regelverk och därför motsvarar innehållet i det konstitutionella fördraget till övervägande delar de gällande fördragsbestämmelserna.
I fråga om de bestämmelser i anslutningsfördragen som fortfarande är relevanta har den rättsliga kontinuiteten säkerställts i det konstitutionella fördraget, främst genom att de inkluderas i ett särskilt protokoll som fogas till det konstitutionella fördraget. I samband med detta har bestämmelserna genomgått enbart tekniska justeringar för att de skall överensstämma med det konstitutionella fördraget, utan att deras rättsverkningar ändras. Så är också fallet med Ålandsprotokollet som för tillfället är fogat till Finlands anslutningsakt.
Till sin struktur indelas det konstitutionella fördraget i en ingress och i fyra delar som innehåller de egentliga artiklarna. Även de två bilagorna och 36 protokollen till fördraget utgör en oskiljbar del av fördraget. Som bilaga till slutdokumentet från regeringskonferensen följer 41 förklaringar som konferensen har godkänt och åtta förklaringar som konferensen har beaktat.
Det konstitutionella fördragets första del kan sägas utgöra den egentliga konstitutionella delen. I denna del definieras unionens karaktär och de centrala principerna för dess verksamhet. Den första delen innehåller bland annat centrala bestämmelser om upprättande av unionen, om unionens värden och mål, om förbindelserna mellan unionen och medlemsstaterna samt om de centrala principerna för unionsrätten. Det konstitutionella fördragets andra del består av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Texten i stadgan motsvarar till allra största delen den som antogs som en politisk förklaring under Europeiska rådet i Nice år 2000.
Det konstitutionella fördragets tredje del innehåller detaljerade bestämmelser om unionens politik och funktion. Majoriteten av bestämmelserna i fördragets tredje del motsvarar i sak bestämmelserna i EU-fördraget och EG-fördraget. Bland annat definierar bestämmelserna i den tredje delen mera specifikt unionens behörighet och beslutsprocesser inom olika politikområden. Fördragets fjärde del innehåller allmänna bestämmelser och slutbestämmelser, bland annat bestämmelsen om fördragets territoriella tillämpning som hänvisar till landskapet Ålands särskilda undantag från det konstitutionella fördraget.
Av de protokoll som följer med det konstitutionella fördraget är tio nya till innehållet. Av dessa är främst protokollet om de nationella parlamentens roll (nr 1), protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (nr 2) och protokollen om anslutningsfördragen (nr 8 och 9) intressanta för landskapet Åland.
Genom det konstitutionella fördraget skulle den så kallade pelarstruktur som skapades genom EU-fördraget upphävas. I dagens läge består den första pelaren av Europeiska gemenskapernas grundfördrag, den andra pelaren av EU-fördragets bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och den tredje pelaren av EU-fördragets bestämmelser om polisiärt och straffrättsligt samarbete. Särskilt den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken skulle ändå förbli markerat mellanstatlig, speciellt när det gäller institutionernas befogenheter, beslutsprocedurerna och de slag av rättsakter som är tillgängliga. Pelarstrukturens avskaffande skulle i praktiken medföra större konsekvenser enbart för det straffrättsliga samarbetet och polissamarbetet.
Även om termen ”konstitution” ingår i det konstitutionella fördragets formella namn (”Fördrag om upprättande av en konstitution för Europa”) är det inte fråga om en federal konstitution. Det konstitutionella fördraget är ett folkrättsligt fördrag som dock kan anses innehålla olika bestämmelser och arrangemang som liknar sådana som brukar ingå i staters konstitutionella dokument.
Det konstitutionella fördragets karaktär av ett folkrättsligt fördrag framgår främst ur det faktum att fördragets ikraftträdande kopplats till "de höga fördragsslutande parternas" ratificering och till att alla fördragsslutande parters ratificeringsdokument sparas hos depositarien. Den slutliga makten att ändra det konstitutionella fördraget skulle kvarstå hos medlemsstaterna. Det konstitutionella fördraget ger dessutom medlemsstaterna möjlighet att träda ut ur unionen frivilligt. I princip skulle det inte heller finnas hinder för att förhandla fram ett särskilt fördrag om ett självstyrande områdes utträde ur unionen.[30]
I det konstitutionella fördraget ingår uttryckliga hänvisningar till vissa grundläggande gemenskapsrättsliga principer som har utvecklats av EG-domstolen. Bland annat ingår en bestämmelse (artikel I-6) om unionsrättens företräde framför medlemsstaternas rätt samt lojalitetsprincipen (artikel I-5) som delvis har utvecklats av EG-domstolen. Lojalitetsprincipen förutsätter enligt domstolen i synnerhet att medlemsstaterna skall vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att deras skyldigheter enligt unionsrätten fullgörs.[31]
Landskapsregeringen konstaterar att det konstitutionella fördraget inte skulle medföra någon radikal förändring av Europeiska unionens rättsliga karaktär. De gällande fördragen skulle upphävas och relevanta bestämmelser överförs till det konstitutionella fördraget. Det konstitutionella fördraget skulle införa en fördragsstruktur som är klarare och lättare att överblicka.
3.3. Ålandsspecifika frågor
3.3.1. Ålandsprotokollet
I samband med Finlands medlemskap i Europeiska unionen framförhandlades särskilda fördragsbestämmelser om Åland. Landskapet Åland hör till de få inomstatliga territorier som har undantagits från EG-fördragets territoriella tillämpningsområde enligt artikel 299 i EG-fördraget som anger att vissa inomstatliga territorier är föremål för särskilda bestämmelser eller undantag. Artikel 299.5 i EG-fördraget innehåller en specifik hänvisning till Åland och de särskilda fördragsbestämmelserna om landskapet Åland.
Dessa specifikt åländska bestämmelser ingår i det så kallade Ålandsprotokollet som har fogats till Finlands anslutningsfördrag. Ålandsprotokollet består av en preambel eller ingress som hänvisar till Ålands särställning enligt folkrätten samt tre enskilda artiklar. Den första artikeln anger att EG-fördraget inte skall hindra att vissa rättigheter anknutna till hembygdsrätten tillämpas på Åland. Den andra artikeln innehåller det så kallade skatteundantaget som utesluter landskapet Ålands territorium från tillämpningen av gemenskapsrätten om indirekta skatter. Den tredje artikeln anger att Finland skall se till att alla fysiska och juridiska personer i medlemsstaterna likabehandlas på Åland.
Landskapsregeringen har vid förhandlingarna om det konstitutionella fördraget understrukit att dessa bestämmelser rörande landskapet Åland skall bibehållas på en primärrättslig nivå och att även innehållet i dessa bestämmelser skall förbli oförändrat. Finlands regering och riksdag har understött dessa ställningstaganden. Det konstitutionella fördragets bestämmelser om Åland finns som en bilaga till detta meddelande.
3.3.2. Landskapets undantag i det konstitutionella fördraget
I artikel IV-440 definieras det konstitutionella fördragets territoriella tillämpningsområde, dvs. bestämmelsen har en funktion som motsvarar nuvarande artikel 299 i EG-fördraget. Artikel IV-440.5 hänvisar i likhet med artikel 299.5 i EG-fördraget till de specifika åländska bestämmelserna som för tillfället ingår i Ålandsprotokollet. Det bör noteras att det konstitutionella fördraget skulle medföra att tillämpningsområdet för fördragsbestämmelserna om Åland skulle utsträckas även till de områden som nu är föremål för EU-fördraget. Denna ändring torde dock inte få någon praktisk betydelse.
Det konstitutionella fördraget kommer att upphäva både EG-fördraget och Finlands anslutningsfördrag. Därför har de bestämmelser som ingår i Ålandsprotokollet införts i ett särskilt protokoll som fogas till det konstitutionella fördraget.[32] Artikel IV-440.5 anger att dessa bestämmelser om Åland ingår i avdelning V avsnitt 5 i detta nya protokoll. Artikel IV-442 anger att protokoll och bilagor till det konstitutionella fördraget skall utgöra en integrerande del av fördraget, dvs. fördragsbestämmelserna om Åland kommer fortsättningsvis att vara en del av primärrätten.
I samband med att Finlands anslutningsfördrag skulle upphävas och bestämmelserna om Åland överföras till ett nytt protokoll skulle bestämmelsernas rättsverkan inte påverkas. Artikel IV-437 i det konstitutionella fördraget understryker att de bestämmelser som överförts från anslutningsfördragen och –akterna till det nya protokollet i det konstitutionella fördraget fortsätter att gälla och att deras rättsverkan skall bestå i enlighet med det nya protokollet.
Därtill innehåller det nya protokollet, i vilket bestämmelserna om Åland ingår, en preambel eller ingress som konstaterar att det har varit nödvändigt att göra vissa tekniska anpassningar i de fördragsbestämmelser som lyfts över till det nya protokollet men att bestämmelsernas juridiska räckvidd inte ändras. Även bestämmelserna i Ålandsprotokollet har varit föremål för dylika tekniska anpassningar, bland annat har hänvisningar till Romfördraget och gemenskapen strukits. Artiklarna 56 till 58 i det nya protokollet motsvarar artiklarna 1 till 3 i det nuvarande Ålandsprotokollet och dessa bestämmelser i det nya protokollet innehåller enbart mindre tekniska anpassningar.
Det åländska skatteundantaget är förknippat med en så kallad skyddsklausul enligt vilken kommissionen kan för rådet föreslå ändringar i undantaget. Rådet kan då anta de akter som är nödvändiga i enlighet med tillämpliga bestämmelser i det konstitutionella fördraget. Till viss del är det oklart vilken lagstiftningsprocedur som skulle bli tillämplig om skyddsklausulen skulle utnyttjas. Det konstitutionella fördraget ändrar emellertid inte på enhällighetskravet i rådet i samband med antagandet av lagstiftning om indirekt beskattning. Det konstitutionella fördraget medför inte att skatteundantaget kan ändras utan Finlands medgivande.
I detta sammanhang kan även nämnas att regeringskonferensen förhandlade fram ett protokoll som innebär främst tekniska anpassningar i fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratomfördraget). Enligt detta protokoll görs en anpassning av artikel 198 i Euratomfördraget som innebär att detta fördrag tillämpas på Åland med de motsvarande undantag som gäller för det konstitutionella fördraget.[33]
Landskapsregeringen konstaterar att Ålandsprotokollet fortsättningsvis kommer att höra till unionens primärrätt och att Ålandsprotokollet har varit föremål för tekniska anpassningar som inte medför några ändrade rättsverkningar.
3.3.3. Ålandsprotokollets preambel och det konstitutionella fördraget
I det nuvarande Ålandsprotokollet förekommer en preambel eller ingress som anger att med hänsyn till Ålands särställning enligt folkrätten skall de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen omfatta Åland med vissa undantag. Både preambelns materiella omfattning och rättsliga effekt har varit föremål för olika tolkningar. Landskapsregeringen anser att övervägande skäl talar för att skrivningen i protokollet omfattar alla rättskällor, såväl traktat- som sedvanerättsliga, vilka tillsammans konstituerar Ålands hela folkrättsliga status. Av denna tolkning följer att alla nya och gamla medlemsstater i EU samt Europeiska gemenskaperna uttryckligen erkänner hela Ålands folkrättsliga status som ett paket.[34] Landskapsregeringen anser alltså att preambeln utgör en hänvisning till såväl demilitariseringen, neutraliseringen som självstyrelsen. Uttalanden både i riksdagen och av statsrådet stöder denna tolkning.[35]
Artikel 59 i det nya protokollet innehåller en helt ny artikel som inte förekommer i det nuvarande Ålandsprotokollet. Artikel 59 lyder i sin helhet:
”Bestämmelserna i detta avsnitt skall tillämpas mot bakgrund av förklaringen om Åland där ordalydelsen i ingressen till protokoll nr 2 om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning återges utan att dess rättsverkan ändras.”
Artikel 59 är en del av de egentliga fördragsartiklarna och är därför en juridiskt bindande bestämmelse. Artikel 59 utgår från att rättsverkan för den ingress eller preambel som ingår i det nuvarande Ålandsprotokollet inte ändras. Ålandsprotokollets hänvisning till Ålands särställning enligt folkrätten har överförts till en förklaring om Åland (nr 31) som ingår bland de förklaringar som regeringskonferensen antog och som har fogats till regeringskonferensens slutakt. Förklaringen om Åland lyder i sin helhet:
”Konferensen erkänner att den ordning som gäller för Åland enligt artikel IV-440.5 har upprättats med tanke på öarnas särskilda ställning enligt internationell rätt.
Konferensen betonar därför att särskilda bestämmelser har införts i avdelning V avsnitt 5 i protokollet om anslutningsfördragen och anslutningsakterna för Konungariket Danmark, Irland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Republiken Portugal samt Republiken Österrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige.”
Förklaringen har omfattats av regeringskonferensen i sin helhet och medlemsstaterna har därför godtagit förklaringen. Landskapsregeringen konstaterar att det konstitutionella fördraget medför att Ålandsprotokollets preambel utgår och att det istället införs en särskild fördragsartikel som hänvisar till en förklaring. Förklaringen hänvisar till Ålands särskilda ställning enligt internationell rätt. Detta nya rättsliga arrangemang ändrar inte på den nuvarande preambelns eller Ålandsprotokollets rättsverkan. Lagtingets självstyrelsepolitiska nämnd har ansett att detta rättsliga arrangemang utgör ”sammantaget en god ersättning för det nuvarande protokollets preambel”.[36]
Finlands regering har konstaterat att överföringarna av Ålandsprotokollets bestämmelser till det konstitutionella fördraget inte påverkar ”Ålands folkrättsliga ställning, inklusive dess demilitarisering och neutralisering”.[37] Landskapsregeringen konstaterar att både Finlands regering och riksdagens utrikesutskott klart stöder landskapsregeringens tolkning gällande omfattningen av den folkrättsliga särställning som hänvisas till i Ålandsprotokollets preambel.[38]
Landskapsregeringen anser att det konstitutionella fördraget inte skulle ändra på den nuvarande preambelns eller Ålandsprotokollets rättsverkan.
3.3.4. Ålands demilitarisering och neutralisering
Landskapsregeringen har i ett tidigare skede redogjort för innehållet i konventets förslag till fördragsbestämmelser gällande den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt hur dessa förhåller sig till Ålands demilitarisering och neutralisering.[39] Fördragsbestämmelserna har inte ändrats på något avgörande sätt efter den redogörelsen.
Inför regeringskonferensen ansåg landskapsregeringen det finnas orsak för Finland att vid regeringskonferensen säkerställa att det finns tillräckliga garantier för att Ålands särställning enligt folkrätten, särskilt Ålands demilitariserade och neutraliserade status, består. Detta ställningstagande har fått ett uttryckligt stöd i Finlands riksdag. Riksdagens utrikesutskott ansåg inför regeringskonferensen att det ”skall säkerställas att Åland får bibehålla sin folkrättsliga specialstatus, som också ingår i Ålandsprotokollet, särskilt när det gäller Ålands demilitariserade och neutraliserade status”.[40] Även grundlagsutskottet sade att ”regeringen bör också i övrigt vid regeringskonferensen se till att det grundläggande fördraget inte på något sätt riskerar Ålands folkrättsliga ställning”.[41]
Trots att unionens pelarstruktur slopas och unionen får status som en enda juridisk person skulle inte utrikes- och säkerhetspolitikens karaktär förändras på något väsentligt sätt. Enligt det konstitutionella fördraget är den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken en integrerande del av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Beslutsfattandet skulle behålla sina nuvarande mellanstatliga särdrag i fråga om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.
Liksom för närvarande skulle en medlem av rådet kunna förklara att den av väsentliga uttalade skäl som rör nationell politik avser att motsätta sig antagandet av ett europeiskt beslut som skall antas med kvalificerad majoritet, varvid omröstning inte skall ske (s.k. nödbroms). Beslut som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser skall alltid fattas med enhällighet. Det konstitutionella fördraget skulle införa vissa nya institutionella strukturer, bland annat en utrikesministerbefattning, men ”befogenhetsbestämmelserna innehåller inga väsentliga förändringar jämfört med dagens rättsläge”.[42]
Enligt det konstitutionella fördraget skall den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken leda till ett gemensamt försvar, när Europeiska rådet med enhällighet har beslutat detta. Möjligheten att övergå till ett gemensamt försvar finns inskriven redan i de nuvarande fördragen. Enligt både de nuvarande bestämmelserna och bestämmelserna i det konstitutionella fördraget skulle övergången till ett gemensamt försvar förutsätta ett enhälligt beslut av Europeiska rådet samt att respektive medlemsstat på Europeiska rådets rekommendation antar ett sådant beslut i enlighet med sina konstitutionella bestämmelser.
En ny bestämmelse som intagits i det konstitutionella fördraget är skyldigheten för medlemsstaterna att bistå en medlemsstat som utsätts för ett väpnat angrepp på sitt territorium. De övriga medlemsstaterna skulle vara skyldiga att ge en medlemsstat som utsatts för ett sådant angrepp bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med artikel 51 i FN:s stadga. Enligt det konstitutionella fördraget skulle bestämmelsen inte påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik. Det bör noteras att riksdagens utrikesutskott ansett att det konstitutionella fördraget inte kräver att medlemsstaterna ändrar sina nationella markeringar. Samtidigt har utskottet ändå ansett att hänvisningen till den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik ”inte betyder att dessa länder skulle undantas från säkerhetsgarantin”.[43] Utskottet har även poängterat att det i samband med säkerhetsgarantier i olika fördrag är de politiska och militära realiteterna bakom fördragen, inte klausulens exakta lydelse, som är det relevanta. Det beror på de stater som omfattas av åtagandet, deras intentioner, kapacitet och agerande, vilken betydelse säkerhetsgarantierna får.
En annan ny bestämmelse i det konstitutionella fördraget är den så kallade solidaritetsklausulen. Enligt denna bestämmelse skall unionen och medlemsstaterna handla ”gemensamt i en anda av solidaritet om en medlemsstat utsätts för en terroristattack eller drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof som orsakas av människor”. Unionen skall i dessa fall mobilisera alla instrument som står till dess förfogande, även de militära resurser som medlemsstaterna tillhandahåller för att hantera situationen. Riksdagens utrikesutskott anser ”att säkerhetsgarantin, precis som solidaritetsklausulen, är ett gällande åtagande som inte är beroende av om det konstitutionella fördraget träder i kraft eller inte”.[44]
Landskapsregeringen konstaterar, med hänvisning till folkrätten och traktaträtten, att Ålands demilitariserade och neutraliserade status är av en sådan karaktär och omfattning att den inte skulle kunna åsidosättas som en följd av det konstitutionella fördraget. Ålands demilitariserade och neutraliserade status baserar sig på flera fördrag och alla dessa fördrag är fortfarande i kraft. Därtill anses såväl demilitariseringen som neutraliseringen ha vunnit folkrättslig hävd och kan betraktas som gällande regional sedvanerätt som binder även stater som inte har undertecknat fördragen. Denna folkrätt om demilitariseringen och neutraliseringen ingår i Ålands särställning enligt folkrätten som har erkänts både i det konstitutionella fördraget och de nuvarande fördrag som ligger till grund för unionen.
Riksdagens utrikesutskott konstaterade inför regeringskonferensen att det ”skall säkerställas att Åland får bibehålla sin folkrättsliga specialstatus, som också ingår i Ålandsprotokollet, särskilt när det gäller Ålands demilitariserade och neutraliserade status”.[45] Redan före regeringskonferensen konstaterade Finlands regering att ”de bestämmelser i det konstitutionella fördraget som rör utrikes- och säkerhetspolitiken har ingen inverkan på Ålands folkrättsliga ställning”.[46] Enligt mötesprotokollet från regeringens EU-ministerutskott den 11 december 2003 förändrar det nya konstitutionella fördraget inte Ålands folkrättsliga status. Finlands regering har även konstaterat att överföringarna av Ålandsprotokollets bestämmelser till det konstitutionella fördraget inte påverkar ”Ålands folkrättsliga ställning, inklusive dess demilitarisering och neutralisering”.[47]
Landskapsregeringen anser att det konstitutionella fördraget inte skulle förändra Ålands demilitariserade och neutraliserade status. Landskapsregeringen noterar att riksdagens utrikesutskott har framfört en tämligen långtgående tolkning av säkerhetsgarantin och solidaritetsklausulen i det konstitutionella fördraget.
3.4. Fördragets regionala dimension
3.4.1. Allmänt
Främst i slutet av 1980-talet och början av 1990-talet eftersträvade regioner i medlemsstaterna inrättandet av ett ”regionernas Europa” där den regionala nivån skulle erkännas på fördragsnivå och därmed utgöra en enhetlig tredje nivå vid sidan av unions- och statsnivån. Tanken var att regionerna skulle utgöra en reell maktfaktor med beslutsbefogenheter erkända på fördragsnivå. Av olika orsaker har denna målsättning aldrig förverkligats, bland annat för att den regionala nivån uppvisar så stora skillnader inom medlemsstaterna. Grundandet av Regionkommittén i början av 1990-talet kan sägas vara ett resultat av den regionala nivåns krav på deltagande i unionens lagstiftningsprocedur.
Inledningsvis kan konstateras att det konstitutionella fördraget inte skulle medföra något ”regionernas Europa” där till exempel regionerna med lagstiftande makt skulle få långtgående befogenheter. Det konstitutionella fördraget skulle visserligen införa vissa nya institutionella arrangemang men dessa kan inte anses vara särskilt betydande avvikelser från regionernas nuvarande status inom Europeiska unionen.
Regionerna med lagstiftande makt framförde ställningstaganden om att inrätta en särskild status på unionsnivå för dessa regioner vilket skulle medföra mera långtgående rättigheter bland annat inom unionens lagstiftningsprocedur och i förhållande till EG-domstolen. Detta har inte förverkligats i fördraget. Om det konstitutionella fördraget träder i kraft skulle Europeiska unionen inte nämnvärt frångå staternas centrala roll vid beslutsfattandet inom unionen. Det konstitutionella fördraget skulle inte ändra på det faktum att utvecklandet av den åländska självstyrelsen inom unionen till största delen är hänvisad till beslut inom medlemsstaten Finland.
Det konstitutionella fördraget skulle inte förändra på något långtgående sätt medlemsstaternas centrala roll inom unionen och den åländska självstyrelsens ställning borde därför främst utvecklas genom inomstatliga beslut.
3.4.2. Erkännande av regional självstyrelse
Landskapets huvudmålsättning vid förhandlingarna om det konstitutionella fördraget har varit att det i det konstitutionella fördraget införs ett erkännande av den regionala lagstiftnings- och förvaltningsrätten. Med tanke på detta är artikel I-5.1 betydelsefull. Enligt artikel I-5.1 skall
”unionen [...] respektera medlemsstaternas likhet inför konstitutionen samt deras nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det regionala och lokala självstyret. Den skall respektera deras väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten.”
Hänvisningen till respekten för det regionala självstyret förekommer inte i de nuvarande fördragen även om de nuvarande fördragen innehåller en bestämmelse om den nationella identiteten. Artikel I-5.1 är av en allmän karaktär och det är svårt att i detta skede förutspå vilken mera konkret betydelse den skulle komma att få vid rättstillämpning. I princip är det möjligt att Europeiska unionens domstol (nu EG-domstolen) skulle pröva förenligheten mellan bestämmelsen och enskilda rättsakter antagna av unionens institutioner.
Däremot skulle bestämmelsen inte innebära att landskapet skulle kunna undgå genomförande och tillämpning av unionsrätten inom landskapets behörighet. Enligt ”fast rättspraxis framgår att en medlemsstat inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter och tidsfrister som föreskrivs i ett direktiv”.[48]
Bestämmelsen torde främst få genomslagskraft i samband med det politiska beslutsfattandet inom unionens institutioner. Det skulle finnas en klarare förpliktelse för unionens institutioner att inte anta lagstiftning som är oändamålsenlig i förhållande till olika typer av inomstatliga enheter och områden.
Landskapsregeringen anser att det konstitutionella fördragets erkännande av regional självstyrelse är principiellt betydelsefull och positiv.
3.4.3. Övriga fördragsbestämmelser av särskilt intresse för regioner
I det konstitutionella fördraget ges regioner och olika inomstatliga enheter i viss mån en mera framträdande och erkänd roll än i de nuvarande fördragen. I den meningen skulle även landskapets myndigheter kunna tänkas utnyttja de instrument som det konstitutionella fördraget skulle skapa. I detta sammanhang redogörs i korthet för de arrangemang som kunde vara av betydelse för självstyrda områden.
Landskapsregeringen har inför regeringskonferensen ansett att grundfördragen borde kompletteras med en allmän bestämmelse om att subsidiaritetsprincipen inte enbart gäller i förhållande till medlemsstaterna utan också i förhållande till enheter inom medlemsstaterna som har befogenhet att stifta lagar. Det konstitutionella fördraget skulle medföra en definition av subsidiaritetsprincipen som på ett tydligare sätt erkänner de olika nivåerna inom medlemsstaterna. Artikel I-11.3 lyder:
”Enligt subsidiaritetsprincipen skall unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, varken på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.”
Hänvisningen till den regionala och lokala nivån förekommer inte i de nuvarande fördragen. Enligt protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna skulle kommissionen vara förpliktad att bedöma föreslagna bestämmelsers konsekvenser även i medlemsstaternas regionala lagstiftning. Kommissionen skulle också vara förpliktad att se till att det ekonomiska eller administrativa ansvar som vilar bland annat på regionala myndigheter så långt som möjligt skall begränsas och stå i proportion till det mål som skall uppnås.
Även om subsidiaritetsprincipens verkställighet i sista hand är beroende av politiska överväganden, främst inom unionens institutioner, anser landskapsregeringen att detta skulle vara en klar förbättring i förhållande till nuvarande bestämmelser om subsidiaritetsprincipen. Subsidiaritetsprincipens utformning i det konstitutionella fördraget i kombination med skyldigheten att respektera regional självstyrelse skulle ge klarare politiska signaler än för närvarande om behovet av att beakta inomstatliga strukturer och konsekvenser vid utformandet av unionsrätten. Det konstitutionella fördraget skulle upprätta ett särskilt övervakningssystem som berör både Finlands riksdag och Ålands lagting. Landskapsregeringen redogör för detta system i kapitel 3.10.
Landskapsregeringen har betonat behovet av en förstärkning av Regionkommittén i sina ställningstaganden. Det konstitutionella fördraget skulle medföra en viss förstärkning av Regionkommitténs ställning, främst i förhållande till Europeiska unionens domstol (nu EG-domstolen). Enligt det konstitutionella fördraget skulle domstolen kunna pröva en talan som Regionkommittén väcker för att tillvarata sina rättigheter. Regionkommittén skulle äga talerätt då den inte har blivit hörd vid beredningen av unionsrätt och då den anser att subsidiaritetsprincipen har åsidosatts.
Landskapsregeringen har ställt sig positiv till införandet av ett konsultationsförfarande eftersom det skulle öka möjligheterna för landskapsregeringen att i ett tidigt skede framföra egna synpunkter och bevaka egna intressen. Konsultationen borde föras direkt med landskapets myndigheter. Lagtingets självstyrelsepolitiska nämnd har ansett att kommissionen skall åläggas att samråda direkt med de lagstiftande regionerna.[49] Det konstitutionella fördraget skulle införa en ny princip om deltagandedemokrati (artikel I-47). Unionens institutioner skulle vara förpliktade att föra en dialog med olika sammanslutningar. Dialogen skulle inte uttryckligen ske i förhållande till enskilda lagstiftande regioner utan med ”berörda parter”.
Den faktiska betydelsen av bestämmelsen om konsultation eller dialog har till viss del blivit oklar. Kommissionens avsikt är i dagens läge inte att direkt konsultera enskilda lagstiftande regioner eller självstyrande områden före ett lagstiftningsförslag läggs fram. I samband med den så kallade vitboken om styrelseformerna ville kommissionen införa en bättre dialog med regionerna.[50] Kommissionen för denna dialog främst via Regionkommittén och via olika sammanslutningar för regionala och lokala myndigheter.
Det är svårt att förutspå vilket rättsligt innehåll samrådsförpliktelsen skulle få om det konstitutionella fördraget träder i kraft. Det är oklart om förpliktelsen skulle kunna ge upphov till rättigheter för enskilda självstyrda områden eller om förpliktelsen gäller alla eller enbart vissa lagstiftningsförslag på unionsnivå.
Det konstitutionella fördraget innehåller även andra enskilda bestämmelser som främst olika regionala sammanslutningar och organisationer har drivit under fördragsförhandlingarna. Till dessa hör främst respekten för rättigheter för personer som tillhör minoriteter (artikel I-2), respekten för rikedomen hos unionens kulturella och språkliga mångfald (artikel I-3.3) samt skyldigheten att främja territoriell sammanhållning inom unionen (artikel I-3.3).
Landskapsregeringen välkomnar att den regionala nivån uppmärksammas genom det konstitutionella fördragets precisering av subsidiaritetsprincipen. Fördraget innehåller även andra bestämmelser som skulle kunna skapa bättre förutsättningar för självstyrande områdens delaktighet i unionens beslutsprocesser.
3.5. Unionens befogenheter
Landskapsregeringen har tidigare ansett att det finns ett behov av bättre mekanismer för skyddet och beaktandet av landskapets lagstiftningsbehörighet. Inom medlemsstaterna torde inte finnas sektorer i samhällslivet eller rättsordningen som inte alls påverkas av unionens eller gemenskapens behörighet. Det är emellertid svårt att överblicka behörighetens omfattning. Detta understryks särskilt i förhållande till landskapet behörighetsområde eftersom man då är hänvisad till en jämförelse mellan behörighetsfördelningen i självstyrelselagen och behörighetsfördelningen i de fördrag som ligger till grund för unionen.
I det konstitutionella fördraget har unionens befogenheter fastställts på ett sätt som är klarare och lättare att överblicka i jämförelse med vad som gäller för tillfället. Principen om tilldelade befogenheter (artikel I-11.2) anger att unionen skall handla inom ramen för de befogenheter som medlemsstaterna har tilldelat den i det konstitutionella fördraget. Varje befogenhet som inte har tilldelats unionen skall tillhöra medlemsstaterna. Även landskapet har tilldelat och tilldelar unionen lagstiftande befogenheter. Det konstitutionella fördraget skulle indela unionens befogenheter i olika kategorier. De huvudsakliga kategorierna skulle utgöras av exklusiva och delade befogenheter samt befogenhet att vidta stödjande, samordnande eller kompletterande åtgärder. Denna uppdelning baserar sig till många delar på den praxis som EG-domstolen utvecklat.
I de fall då unionen blivit tilldelad exklusiva befogenheter på ett visst område får medlemsstaterna (inklusive landskapet) lagstifta och anta rättsligt bindande akter inom området endast efter bemyndigande från unionen eller för att genomföra akter som unionen antagit. Unionens exklusiva befogenheter kan i det avseendet sägas ha många likheter med landskapets exklusiva lagstiftningsbefogenheter. Till unionens exklusiva befogenhet skulle höra följande områden:
- Tullunionen
- Fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion
- Den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta
- Bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken
- Den gemensamma handelspolitiken
Med avseende på unionens konkurrensregler kan konstateras att det konstitutionella fördraget inte innehåller något sådant klargörande av statsstödsreglerna som lagtinget och landskapsregeringen eftersträvat.[51] Kommissionen har tolkat statsstödsreglerna så att generellt lägre skattesatser i en autonom region definieras som förbjudet statligt stöd. Statsstödsreglernas innebörd i detta avseende är för tillfället föremål för tolkning vid EG-domstolen.
Inom ett område som hör till unionens delade befogenhet får både unionen och medlemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna skall dock utöva sin befogenhet endast i den mån som unionen inte har utövat sin befogenhet eller har beslutat att inte längre utöva den. Till unionens delade befogenhet skulle enligt det konstitutionella fördraget räknas följande områden:
- Inre marknaden
- Socialpolitik, i fråga om aspekter som anges i det konstitutionella fördragets tredje del
- Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning
- Jordbruk och fiske, med undantag av bevarandet av havets biologiska resurser
- Miljö
- Konsumentskydd
- Transport
- Transeuropeiska nät
- Energi
- Området med frihet, säkerhet och rättvisa
- Gemensamma angelägenheter i fråga om säkerhet när det gäller de aspekter på folkhälsa som anges i fördragets tredje del
Inom området för forskning, teknisk utveckling och rymden skulle unionen ha befogenhet att vidta åtgärder, bland annat att besluta om och genomföra program, men utövandet av denna befogenhet får inte leda till att medlemsstaterna (inklusive landskapet) hindras från att utöva sina befogenheter. Inom området för utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd skulle unionen ha befogenhet att vidta åtgärder och en gemensam politik, men utövandet av denna befogenhet får inte leda till att medlemsstaterna (inklusive landskapet) hindras från att utöva sina befogenheter.
Det konstitutionella fördragets bestämmelser om unionens befogenheter och befogenhetskategorier medför att det klarare framgår även vilka befogenheter landskapet överlåtit till unionen. Befogenhetsbestämmelserna i fördraget kan därtill sägas utgöra ett starkare skydd mot alltför omfattande reglering på unionsnivå inom vissa områden. Unionens befogenhet att vidta stödjande, samordnande eller kompletterande åtgärder (artikel I-12.5) får inte omfatta någon harmonisering av landskapets lagstiftning. Detta är väsentligt eftersom denna befogenhetskategori berör landskapets behörighet i mycket stor utsträckning:
- skydd för och förbättring av människors hälsa
- industri
- kultur
- turism
- utbildning, ungdom, idrott och yrkesutbildning
- skydd och beredskap
- administrativt samarbete
Helt nya politikområden i fördragets tredje del är bestämmelserna om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, europeiskt skydd för immateriella rättigheter, rymden, energi, turism, idrott, skydd och beredskap, administrativt samarbete, humanitärt bistånd och genomförandet av solidaritetsklausulen. Trots att dessa politikområden inte uttryckligen nämns i de nuvarande fördragen har unionens institutioner redan i dagens läge i många fall vidtagit åtgärder även inom dessa områden, bland annat på basen av artikel 308 i EG-fördraget.
Artikel 308 i EG-fördraget innehåller i dagens läge en möjlighet till så kallad fördragsutfyllnad, dvs. rådet kan, även om fördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, genom enhälligt beslut vidta en åtgärd för att förverkliga något av gemenskapens mål. Landskapet har inte någon vetorätt vid utnyttjandet av fördragsutfyllnad. Landskapsregeringen har ansett att utnyttjandet av så kallad fördragsutfyllnad kan godtas under förutsättning att landskapet har gett sitt medgivande till en fördragsutfyllnad som påverkar landskapets lagstiftningsbehörighet.
Möjligheten till fördragsutfyllnad enligt artikel 308 i EG-fördraget har med vissa ändringar överförts till det konstitutionella fördraget. Artikel I-18 innehåller en så kallad flexibilitetsklausul som skulle möjliggöra antagandet av unionsåtgärder även om det konstitutionella fördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna för detta. Det konstitutionella fördraget skulle utsträcka tillämpningen av flexibilitetsklausulen även till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet.
Flexibilitetsklausulen skulle emellertid vara förknippad med striktare tillämpningsvillkor än den nuvarande möjligheten till fördragsutfyllnad enligt artikel 308 i EG-fördraget. För det första skall de åtgärder som vidtas med stöd av klausulen vara nödvändiga för att nå något av de mål som fastställs genom det konstitutionella fördraget. Dessutom kan de åtgärder som grundar sig på flexibilitetsklausulen inte omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar i de fall där det konstitutionella fördraget utesluter en sådan harmonisering. För det tredje förutsätter åtgärder som vidtas med stöd av flexibilitetsklausulen förutom enhällighet i rådet även Europaparlamentets godkännande.
Flexibilitetsklausulen skulle i sista hand kunna utnyttjas inom landskapets behörighet utan landskapets medgivande. Tillämpningen av flexibilitetsklausulen är emellertid förknippad med mycket strikta villkor som torde medföra att flexibilitetsklausulen skulle utnyttjas mycket sällan.
Landskapsregeringen anser att det konstitutionella fördraget skulle fastställa unionens behörighetsområde på ett klarare och mera överskådligt sätt. Det konstitutionella fördraget skulle medföra enbart mindre nya behörighetsöverföringar till unionen.
3.6. Unionens ställning som juridisk person
I det gällande EG-fördraget fastställs att Europeiska gemenskapen skall vara en juridisk person. Med detta avses att gemenskapen kan vara föremål för rättigheter och skyldigheter. Medlemsstaterna har genom EG-fördraget skapat en juridisk person rättsligt avskiljd från de stater som är medlemmar i gemenskapen. Samtidigt innebär denna ställning som juridisk person att gemenskapen är ett folkrättsligt rättssubjekt. Till skillnad från gemenskapen och medlemsstaterna är landskapet Åland inte ett sådant allmänt folkrättsligt rättssubjekt. EU-fördraget innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse om Europeiska unionens ställning som en juridisk person. En sådan ställning kan ändå sägas ha utvecklats i praktiken främst med stöd av de internationella fördrag som unionen ingått i sitt eget namn.
Det konstitutionella fördraget innehåller en bestämmelse om att unionen skall vara en juridisk person. Denna bestämmelse bör ses mot bakgrunden av att det konstitutionella fördraget skulle upphäva de nuvarande fördragen. Detta innebär att den nuvarande gemenskapen och unionen kommer att uppgå i den enda juridisk person som det konstitutionella fördraget skulle upprätta. Europeiska atomenergigemenskapen kommer inte att beröras av denna sammanslagning utan är fortsättningsvis en självständig juridisk person.
Det konstitutionella fördragets bestämmelse om att unionen skall vara en juridisk person medför olika fördelar främst i samband med unionens internationella relationer. Den nuvarande indelningen i gemenskapen och unionen skapar otydlighet och komplikationer bland annat vid ingåendet av fördrag med tredje länder. Unionens framtida ställning som en enhetlig juridisk person skulle inte innebära till exempel att unionen skulle få obegränsade fördragsbefogenheter. Unionen skulle till denna del vara bunden av de enskilda befogenheter som det konstitutionella fördraget tilldelar unionen och de beslutsförfaranden som institutionerna är bundna av.
Unionens ställning som juridisk person gäller även i förhållande till de nationella rättsordningarna. Unionen skall särskilt kunna förvärva och avyttra fast och lös egendom samt föra talan inför nationella domstolar och andra myndigheter. Europeiska gemenskapen har i dagens läge redan denna ställning och i princip skulle unionens befogenheter enligt det konstitutionella fördraget inte skilja sig från detta.
Landskapsregeringen har i sina ställningstaganden understrukit behovet av att utreda vilka konsekvenser unionens status som juridisk person skulle medföra samt att denna status inte får försvaga självstyrelsen. Utredningsman Niilo Jääskinen berörde delvis konsekvenserna för Åland på grund av unionens status som juridisk person och rekommenderade en fortsatt utredning av frågan. Statsrådets redogörelse (SRR nr 2/2003) till riksdagen med anledning av regeringskonferensens inledande innehöll vissa ställningstaganden som berörde denna fråga. Den av justitieministeriet tillsatta arbetsgrupp (nr 9/2005) som behandlade det konstitutionella fördragets förhållande till självstyrelsen berörde inte frågan på något mera ingående sätt i sitt betänkande.
Det konstitutionella fördragets inrättande av unionens enhetliga status som juridisk person skulle inte i sig medföra att självstyrelsen påverkas på ett sätt som nämnvärt skulle avvika från nuvarande situation. Eventuella nya konsekvenser för självstyrelsen bör främst sökas i ljuset av unionens eventuella utvidgade beslutsbefogenheter till exempel vid ingåendet av internationella fördrag.
Landskapsregeringen konstaterar att unionens status som juridisk person främst skulle vara en konsekvens av att det konstitutionella fördraget skulle slopa den nuvarande indelningen i gemenskap och union. Detta skulle förtydliga unionens internationella status.
3.7. Unionens befogenhet att ingå internationella fördrag
Eftersom det konstitutionella fördraget skulle slå samman gemenskapen och unionen till en enda juridisk person skulle detta medföra att unionen skulle vara behörig fördragspart i frågor som faller inom unionens behörighet. Unionen skulle i dessa fall ingå fördrag i enlighet med de behörighetsöverföringar och interna procedurer som medlemsstaterna har fastställt i det konstitutionella fördraget. Principiellt skulle detta inte skilja sig från den situation som idag gäller då gemenskapen ingår fördrag inom gemenskapens kompetensområde.
Det konstitutionella fördraget skulle uttryckligen fastställa den rättspraxis om gemenskapens så kallade implicita yttre behörighet som EG-domstolen utvecklat. Enligt artikel I-13.2 skall unionen ha exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal om ingåendet av avtalet föreskrivs i en unionslagstiftningsakt eller om ingåendet är nödvändigt för att unionen skall kunna utöva sin befogenhet internt eller i den mån ingåendet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för dessa. Tillämpningsområdet för dessa principer skulle därtill utvidgas till att omfatta också de områden som för närvarande täcks av EU-fördragets andra och tredje pelare, dvs. den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet.
Samtidigt skulle det klargöras att ett gemensamt beslutsförfarande skall tillämpas inom unionens alla kompetensområden vid unionens förhandlingar om och ingående av internationella fördrag. Detta innebär att det förfarande som för närvarande regleras i artikel 24 i EU-fördraget och som tillämpas inom området för utrikes- och säkerhetspolitik samt polissamarbete och straffrättsligt samarbete skulle avskaffas. Inom området för polissamarbete och straffrättsligt samarbete skulle det konstitutionella fördragets standardförfarande om förhandlingar och ingående av internationella avtal tillämpas. Enligt nuvarande artikel 24 i EU-fördraget kan en medlemsstat däremot förklara att ett avtal måste ratificeras av medlemsstaten för att bli bindande för den.
Det konstitutionella fördraget skulle inte påverka det nuvarande förfarandesättet vid ratificering av så kallade blandavtal som berör både unionens och medlemsstaternas behörighet. Sådana fördrag skulle även i fortsättningen förutsätta medlemsstaternas ratificering enligt deras konstitutionella förfaranden. Ett blandavtal som faller utanför unionens fördragsbefogenheter men berör landskapets behörighet skulle därför även i fortsättningen förutsätta lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen för Åland.
För landskapet Ålands del behöver ändringarna rörande unionens fördragsbefogenheter inte enbart vara av teknisk karaktär utan kan få faktiska verkningar. I sin rapport berörde utredningsman Niilo Jääskinen särskilt hur unionens mera effektiva externa befogenheter kunde tänkas påverka både möjligheten att inhämta lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen för Åland och möjligheten att beakta det så kallade Ålandsprotokollet då unionen ingår internationella fördrag i sitt eget namn.
Avskaffandet av artikel 24 i EU-fördraget skulle medföra att Finland inte skulle kunna förklara att ett fördrag måste ratificeras av Finland enligt inomstatliga konstitutionella bestämmelser för att fördraget skall bli bindande för Finland. Unionens beslut om godkännande av fördraget skulle nämligen fattas på unionsnivå. Teoretiskt är det möjligt att ett fördrag som för tillfället faller inom området för artikel 24 i EU-fördraget berör landskapets behörighet. Eftersom Finland enligt det konstitutionella fördraget inte skulle kunna tillgripa nationell ratificering skulle även möjligheten till inhämtandet av lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen för Åland utgå.
Enligt det konstitutionella fördraget skulle bland annat handelspolitiken i sin helhet falla inom unionens exklusiva befogenhet. Det bör noteras att unionens befogenheter kan ha beröringspunkter med de undantag som för tillfället fastställs i det så kallade Ålandsprotokollet. I samband med att unionen förhandlar om internationella fördrag är det viktigt att unionens förpliktelser inte kommer att stå i konflikt med dessa undantag. Vid behov måste en reservation läggas fram eller ett undantag framförhandlas.
I riket (SRR 2/2003) har det konstaterats att statsrådet måste i samband med beredningen av fördragsförhandlingar inom unionens behörighet ”på behörigt sätt trygga de åländska myndigheternas deltagande i den nationella beredningen av ärendet”. Landskapets deltagande i den nationella beredningen av unionens fördragsförhandlingar skulle ske i enlighet med 59a § självstyrelselagen för Åland, dvs. landskapsregeringen skall underrättas om EU-ärenden som faller inom landskapets behörighet eller annars kan ha särskild betydelse för landskapet. I likhet med vad som nu redan gäller för förhandlingar om och godkännande av fördrag inom gemenskapens behörighet skulle lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen inte vara tillämpligt.
I en situation då landskapets myndigheter har en mera begränsad insyn än vid tillämpningen av 59 § självstyrelselagen för Åland och då de undantag som för tillfället har fastställts i Ålandsprotokollet är särskilt viktiga för landskapet borde främst riksmyndigheterna klargöra enligt vilka förfarandesätt Finland och unionens institutioner garanterar dessa undantag vid utnyttjandet av unionens externa behörighet. Utredningsman Niilo Jääskinen belyste denna frågeställning och landskapsregeringen finner det befogat att de rekommendationer som utredningsmannen lade fram i det sammanhanget genomförs. Gemenskapen har redan nu mycket omfattande fördragsbaserade relationer med tredje länder och globaliseringen kommer att medföra ännu större behov av att på olika sätt reglera unionens internationella relationer.
Landskapsregeringen har inte upplysts om hur Finland och unionens institutioner garanterar Ålands primärrättsliga undantag i samband med utövandet av unionens externa befogenheter. Därför förutsätts att tidigare rekommendation om att denna fråga utreds separat genomförs.
3.8. Unionens institutioner, beslutsförfaranden och rättsakter
3.8.1. Institutionerna
3.8.1.1. Europaparlamentet
Ett av målen med det konstitutionella fördraget är att i fördraget samla bestämmelserna om institutionerna på ett klarare sätt eftersom de i dagens läge ingår främst i EG- och EU-fördraget. Samtidigt skulle institutionernas handlingskraft förbättras. Det konstitutionella fördraget skulle inte förändra den grundläggande arbetsfördelningen mellan unionens institutioner. Till unionens institutionella ram skulle räknas Europaparlamentet, Europeiska rådet, ministerrådet (även kallat rådet), Europeiska kommissionen samt unionens domstol.
Europaparlamentet skulle genom fördraget få en förstärkt ställning beträffande beslutfattandet. Det konstitutionella fördraget medför inte några förändringar i antalet platser i parlamentet eller fördelningen av platserna mellan olika medlemsstater. Bestämmelser om detta skulle i fortsättningen genomföras genom att ett beslut från Europeiska rådet utfärdas på initiativ av Europaparlamentet. Det konstitutionella fördraget fastställer maximiantalet platser i parlamentet till 750 (för närvarande finns det 732 platser i parlamentet). En medlemsstat skall ha minst sex och högst 96 platser. Till följd av de framtida utvidgningarna kommer dock allas utom de minsta medlemsstaternas andel platser att minska.
Självstyrelsepolitiska nämnden har konstaterat att ”eftersom fördraget inte innehåller några sådana bestämmelser som reglerar de lagstiftande regionernas representation i parlamentet återstår nu endast möjligheten till en inomstatlig lösning”.[52] I detta syfte har lagtinget via Finlands regering lämnat en lagmotion till riksdagen angående åländsk representation i Europaparlamentet.[53] Lagtinget föreslår i enlighet med 22 § självstyrelselagen att Finlands regering skall förelägga riksdagen lagförslag om ändring av rikets vallag.
Landskapsregeringen konstaterar att landskapet bör garanteras en av Finlands platser i Europaparlamentet. Lagtinget har enhälligt antagit en lagmotion om åländsk representation i Europaparlamentet som föreläggs riksdagen enligt 22 § självstyrelselagen.
3.8.1.2. Europeiska rådet
Den största förändringen beträffande institutionerna i det konstitutionella fördraget är förstärkandet av ställningen för Europeiska rådet. Europeiska rådet består av medlemsstaternas stats- eller regeringschefer som i och med det konstitutionella fördraget formellt skulle få ställning av en institution. Detta innebär att Europeiska rådet skulle omfattas av samma bestämmelser som unionens övriga institutioner, till exempel offentlighet och unionens domstols övervakning av rättsakter antagna av Europeiska rådet.
I övrigt innehåller fördraget bestämmelser om val av en skild ordförande för Europeiska rådet under två och ett halvt år. Med vissa undantag för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är ordförandes arbetsuppgifter begränsade till att omfatta Europeiska rådets arbete. Europeiska rådet skall bestå av medlemsstaternas stats- eller regeringschefer samt Europeiska rådets ordförande och kommissionens ordförande.
Unionens utrikesminister är inte medlem av Europeiska rådet, men deltar i dess arbete. Såsom tidigare kommer Europeiska rådet att sammanträda minst en gång i kvartalet och dess viktigaste uppgift är fortsättningsvis att dra upp de allmänna politiska riktlinjerna för unionen. Huvudregeln är att Europeiska rådet fattar beslut genom samförstånd mellan alla medlemmar. Europeiska rådet har inte någon lagstiftande makt och kan inte ingripa i ministerrådets eller Europaparlamentets lagstiftningsarbete. Europeiska rådet har dock fått befogenheter att fatta europeiska beslut, av vilket det i detta sammanhang mest intressanta är att det konstitutionella fördraget kan ändras genom ett förenklat ändringsförfarande utan att ett konvent eller en regeringskonferens sammankallas.
Det konstitutionella fördraget skulle medföra att Europeiska rådet formellt skulle tillhöra unionens institutioner och därför torde 59a § självstyrelselagen tillämpas i förhållande till denna institution om landskapsregeringen deltar i den nationella beredningen. Riksdagens grundlagsutskott har noterat att Europeiska rådets status som officiell institution i unionen inte är helt utan betydelse med tanke på procedurerna mellan republikens president och Finlands regering.[54]
3.8.1.3. Ministerrådet
Ministerrådet (även kallat rådet) påverkas mest av ändringen av systemet med ordförandeskapet. Enligt det konstitutionella fördraget skall medlemsstaternas företrädare, med undantag för rådet för utrikes frågor, fungera som ordförande för rådets konstellationer genom ett system med roterande ordförandeskap. Ordförande för rådet för utrikesfrågor är unionens utrikesminister, som är en varaktigt tillsatt ordförande. Det konstitutionella fördraget fastslår inte närmare bestämmelser om hur rotationen av ordförandeskapet skall gå till, men det är föreslaget att detta skall ske i form av gruppordförandeskap mellan tre medlemsstater som under ett och ett halvt år i tur och ordning är ordförande för alla rådskonstellationer.
Röstfördelningen i ministerrådet ändrades senast genom Nicefördraget år 2000. I det konstitutionella fördraget skulle det gamla systemet slopas och ersättas med ett nytt röstningssystem som tas i bruk den 1 november 2009. För de beslut som fattas med kvalificerad majoritet (ordinarie lagstiftningsförfarande) i ministerrådet innebär det nya röstsystemet att det för att ett beslut skall kunna godkännas krävs att 55 % av medlemsstaterna (15 medlemsstater för tillfället) och 65 % av unionens befolkning understöder beslutet. Detta innebär att det för att blockera ett beslut krävs minst fyra medlemsstaters röster. Det nya systemet utökar i viss mån de största medlemsstaternas (Tyskland, Frankrike, Storbritannien och Italien) inflytande i rådet eftersom redan tre av dem tillsammans motsvarar 35 % av unionens befolkning. Om dessa stater motsätter sig ett beslut är det inte möjligt för övriga medlemsländer att få ihop ett 65 procentigt stöd från unionens befolkning.
Landskapets inflytande i förhållande till rådet skulle även i fortsättningen kanaliseras via Finlands regering genom tillämpning av 59a § självstyrelselagen för Åland. Enligt artikel I-23.2 i det konstitutionella fördraget skall ”rådet bestå av en företrädare på ministernivå för varje medlemsstat med befogenheter att fatta bindande beslut för regeringen i den medlemsstat som han eller hon företräder och att utöva dess rösträtt”. I princip möjliggör denna bestämmelse att ministrar på regional nivå företräder medlemsstaten. Denna möjlighet skulle inte införas genom det konstitutionella fördraget utan möjligheten existerar redan enligt de gällande fördragen (artikel 203 i EG-fördraget).
3.8.1.4. Unionens utrikesminister
En av de centrala frågorna vid beredningen av det konstitutionella fördraget var en omorganisering av unionens yttre representation för att effektivera de yttre åtgärderna och förbättra unionens inflytande och synlighet. Det konstitutionella fördraget innehåller bestämmelser om inrättandet av en utrikesminister samt en europeisk avdelning för yttre åtgärder. Det nuvarande arrangemanget där den yttre representationen sköts av den medlemsstat som för tillfället är ordförande för rådet, den kommissionär som är ansvarig för utrikesfrågor samt den höga representanten för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken anses allmänt vara splittrat och svårbegripligt. Huvuduppgiften för unionens utrikesminister är enligt det konstitutionella fördraget att för sin del trygga samstämmigheten i unionens yttre åtgärder.
Funktionen som utrikesminister är kopplad både till rådet och kommissionen och denna utses av Europeiska rådet i samförstånd med kommissionens ordförande. Enligt det konstitutionella fördraget sörjer också Europeiska rådets ordförande på sin nivå för unionens yttre representation i ärenden som gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Europeiska rådets ordförande får enligt en uttrycklig bestämmelse i det konstitutionella fördraget inte begränsa unionens utrikesministers befogenhet.
Unionens utrikesminister biträds enligt det konstitutionella fördraget av en europeisk avdelning för yttre åtgärder. Genom inrättandet av avdelningen strävar man efter att effektivera unionens yttre åtgärder och göra de yttre åtgärderna enhetligare. Avdelningen för yttre åtgärder skall bereda utrikesministerns åtgärder och bistå honom i skötseln av uppgifterna. Avdelningen för yttre åtgärder skall samarbeta med utrikesförvaltningarna i medlemsstaterna och bestå av tjänstemän från rådets generalsekretariat och berörda avdelningar inom kommissionen samt utsänd personal från medlemsstaternas nationella diplomattjänster. Det är dock inte fråga om att skapa en ny institution inom unionen utan om en omorganisering av befintliga resurser.
3.8.1.5. Europeiska kommissionen
Europeiska kommissionens grundläggande uppgifter skulle inte förändras genom det konstitutionella fördraget. Kommissionen skulle fortsättningsvis ha en central ställning gällande främjandet av unionens allmänna intresse och för övervakningen av hur fördragen tillämpas. I det konstitutionella fördraget behålls principen om en ledamot per medlemsstat upp till ett visst antal. När gränsen för antalet kommissionsledamöter uppnås övergår man till ett system med lika rotation mellan medlemsstaterna.
Enligt det konstitutionella fördraget ska den första kommission som enligt planerna skulle utnämnas enligt det nya fördragets regler (dvs. möjligen den kommission som ska utnämnas 2009) bestå av en medborgare från varje medlemsstat, inbegripet ordföranden och utrikesministern. Från och med 2014 skulle kommissionen minskas ned till att bestå av ett antal ledamöter som motsvarar två tredjedelar av antalet medlemsstater. Europeiska rådet kan dock enhälligt besluta att ändra detta antal. I den reducerade kommissionen ska ledamöterna utses enligt ett system med lika rotation mellan medlemsstaterna. Detta system ska fastställas i ett europeiskt beslut som ska antas med enhällighet av Europeiska rådet.
3.8.1.6. Europeiska unionens domstol
Det konstitutionella fördraget innehåller en viss reformering beträffande unionens domstolssystem. I det konstitutionella fördraget kallas domstolen för Europeiska unionens domstol (EU-domstolen). Till den hör domstolen, tribunalen och specialdomstolar. Domstolen motsvarar den nuvarande EG-domstolen (för närvarande beteckningen på hela institutionen) och tribunalen motsvarar den nuvarande förstainstansrätten. EU-domstolen får enligt det konstitutionella fördraget utökad behörighet som omfattar allt samarbete på området rättsliga och inrikes frågor.[55] Endast den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken kommer inte att tillhöra EU-domstolens behörighet.
EU-domstolens möjlighet att döma ut standardbelopp och vite skulle bli mera effektiv som en följd av det konstitutionella fördraget. I dagens läge skall det alltid finnas en fällande dom mot en medlemsstat före kommissionen kan inleda ett domstolsförfarande där kommissionen föreslår att domstolen utdömer vite eller standardbelopp. Det konstitutionella fördraget skulle möjliggöra att kommissionen redan i ett första domstolsförfarande föreslår det standardbelopp eller vite som en stat skall betala för att den berörda medlemsstaten inte har uppfyllt sin skyldighet att underrätta om åtgärder för införlivande av en europeisk ramlag för kommissionen.
I fördraget införs även ändringar beträffande övervakningen av hur medlemsstaterna följer EU-domstolens fällande domar mot en medlemsstat. I det konstitutionella fördraget ingår inte det nuvarande andra steget i kommissionens överträdelseprocess (det så kallade motiverade yttrandet) i samband med kommissionens övervakning av hur medlemsstaterna följer fällande domar. Detta innebär att om kommissionen anser att en medlemsstat inte vidtagit åtgärder för att följa en fällande dom för förseelse mot medlemsförpliktelse kan kommissionen föra ärendet direkt till EU-domstolen för fastställande av ett standardbelopp eller vite efter det att staten beretts tillfälle att framföra sina synpunkter. Kommissionen skulle inte behöva rikta ett motiverat yttrande till medlemsstaten.
Kommissionens effektivare möjligheter att för domstolen föreslå utdömande av standardbelopp eller vite skulle medföra en större risk för att landskapet blir ansvarigt för dylika belopp i enlighet med 59d § självstyrelselagen för Åland. Det bör även påpekas att kommissionen nyligen antagit nya riktlinjer för på vilka grunder kommissionen föreslår vite och standardbelopp vid EG-domstolen. Kommissionen kommer i framtiden inte att lägga ned ett överträdelseförfarande enbart för att en medlemsstat åtgärdat överträdelsen efter att ärendet har förts till EG-domstolen en andra gång. I en situation där Finland blir dömt till att betala ett standardbelopp skulle det minsta standardbeloppet uppgå till 1 620 000 EUR trots att medlemsstaten har åtgärdat fördragsbrottet före en andra fällande dom. Lagtingets självstyrelsepolitiska nämnd har ansett att reglerna gällande det vitesbelopp som EG-domstolen kan döma ut bör beakta om ett brott enbart gäller en lagstiftande region.[56] Det konstitutionella fördraget innehåller inte någon sådan ändring.
Det konstitutionella fördraget skulle inte upprätta någon sådan mera omfattande talerätt som lagstiftande regioner har eftersträvat. Däremot skulle fysiska och juridiska personers rätt att väcka talan mot unionens institutioner påverkas. För närvarande är förutsättningen för enskilda personers rätt att väcka talan att det är fråga om ett beslut som riktats till honom eller henne eller att beslutet gäller honom eller henne direkt och personligen. Enligt det konstitutionella fördraget skulle en person utöver dessa fall kunna väcka talan också mot en akt som gäller honom eller henne direkt och som inte förutsätter verkställighetsåtgärder. Landskapsregeringen kan i vissa fall redan i dagens läge väcka talan mot någon av unionens institutioner i egenskap av juridisk person, men det är ganska oklart hur ändringen i det konstitutionella fördraget gällande juridiska personers talerätt skulle kunna påverka landskapsregeringens talerätt.
Klart är däremot att det konstitutionella fördraget inte skulle påverka landskapsregeringens ställning i samband med kommissionens fördragsbrottsprocesser och den frågan skulle även i framtiden regleras inomstatligt i stöd av 59c § självstyrelselagen. Både landskapsregeringen och lagtinget har framfört krav gällande landskapets talerätt i förhållande till EG-domstolen.[57] Riksdagens grundlagsutskott konstaterade att det oberoende av det konstitutionella fördraget är befogat att fortsätta diskussionen mellan riket och landskapet för att komma till en lösning på hur den åländska självstyrelsen ska kunna beaktas i de situationer då EG-domstolen behandlar frågor som faller inom landskapets befogenhet.[58] Landskapets krav om utökade befogenheter i förhållande till EG-domstolen har hänskjutits till beredning i en särskild arbetsgrupp.
Landskapsregeringen konstaterar att det konstitutionella fördraget skulle medföra att kommissionen och domstolen kan på ett mera effektivt sätt föreslå respektive döma ut standardbelopp och vite. Det konstitutionella fördraget skulle inte medföra några märkbara förändringar gällande landskapets processuella rättigheter i förhållande till domstolen. Frågan om landskapets förhållande till domstolen har hänskjutits till en särskild nationell arbetsgrupp.
3.8.1.7. Unionens övriga institutioner och rådgivande organ
Det konstitutionella fördraget innehåller bestämmelser om unionens övriga institutioner och rådgivande organ. Europeiska centralbankens ställning ändras inte, men centralbanken definieras juridiskt som en institution. Detta innebär att centralbanken framledes skulle omfattas av samma allmänna regler som andra institutioner. Beträffande Regionkommittén och Ekonomiska och sociala kommittén har inte gjorts några förändringar beträffande deras uppgifter eller sammansättning. Regionkommitténs ställning skulle förstärkas på så sätt att Regionkommittén skulle kunna väcka talan inför EU-domstolen för att tillvarata sina rättigheter. Den får även möjlighet att föra ärenden om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen till EU-domstolen för avgörande om det är fråga om en rättsakt som inte kan antas utan att Regionkommittén hörts. Det konstitutionella fördraget skulle inte påverka tillämpningen av 59e § självstyrelselagen, dvs. rätten för landskapsregeringen att utse en kandidat som sedan skall föreslås till en av Finlands representanter i Regionkommittén.
Landskapsregeringen konstaterar att det konstitutionella fördraget skulle medföra en viss förstärkning av Regionkommitténs ställning.
3.8.2. Beslutsfattandet
I det konstitutionella fördraget reduceras antalet beslutsförfaranden i unionen och det görs klarare skillnad än nu mellan de olika förfarandena och de akter som skall antas i enlighet med dem. Förfarandena indelas i lagstiftningsförfarande och övriga förfaranden.
Beslutsfattandet förenklas genom att en större andel av lagstiftningen än tidigare kommer att antas genom ordinarie lagstiftningsförfarande, dvs. nuvarande medbeslutandeförfarande som innebär att kommissionen föreslår och ministerrådet och Europaparlamentet tillsammans beslutar som jämbördiga lagstiftare. Ordinarie lagstiftningsförfarande kommer att tillämpas på 86 områden istället för de nuvarande 37 områdena. Nya områden är bland annat vissa jordbruks- och fiskefrågor samt frågor om straffrättsligt samarbete och polissamarbete. När det ordinarie lagstiftningsförfarandet tillämpas skall rådet alltid besluta med kvalificerad majoritet och Europaparlamentet med en majoritet av sina ledamöter.
När det gäller rådets beslutsfattande övergår man enligt det konstitutionella fördraget från enhälliga beslut till beslut med kvalificerad majoritet på sammanlagt 17 områden. På 13 av dessa områden börjar man också använda det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Betydelsefulla områden där man övergår till beslut med kvalificerad majoritet är bland annat sociala trygghetsförmåner i samband med fri rörlighet för arbetstagare samt straffrättsligt samarbete. I rådet bibehålls dock beslut med enhällighet på vissa områden där medlemsstaterna anser det viktigt att trygga sina påverkansmöjligheter fullt ut (t.ex. harmonisering av den indirekta beskattningen, vissa socialpolitiska och miljöpolitiska frågor, åtgärder som gäller energibeskattningen).
På vissa områden som omfattas av det ordinarie lagstiftningsförfarandet innehåller det konstitutionella fördraget en s.k. nödbromsmekanism. Detta innebär att det är möjligt för en medlemsstat som anser att ett utkast till lagstiftning kan påverka grundläggande aspekter av dess sociala trygghetssystem eller grundläggande aspekter av dess straffrättsliga system att begära att saken överlämnas till Europeiska rådet och att förfarandet tillfälligt upphävs. Europeiska rådet skall då inom fyra månader från det tillfälliga upphävandet antingen hänskjuta saken till rådet som fortsätter förfarandet eller begära att kommissionen lägger fram ett nytt utkast. Nödbromsmekanismen är ett helt nytt förfarande på dessa områden som omfattas av lagstiftningsförfarandet. På området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken används en motsvarande nödbromsmekanism redan nu och den ingår också i det konstitutionella fördraget.
3.8.3. Rättsakterna
En av de viktigaste reformerna i det konstitutionella fördraget är förenklingen och klarläggandet av unionens normsystem. I och med att pelarstrukturen slopas i det konstitutionella fördraget är det möjligt att minska antalet olika typer av akter. Detta skulle medföra att samma typer av akter kan användas på unionens alla verksamhetsområden, inklusive rättsliga och inrikes frågor och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.
I det konstitutionella fördraget ändras akternas benämningar. Akter som nämns i det konstitutionella fördraget är europeiska lagar (nuvarande förordningar), europeiska ramlagar (nuvarande direktiv), europeiska förordningar (kan ha samma rättsverkningar som nuvarande förordningar eller direktiv), europeiska beslut (nuvarande beslut, kan dock vara allmänt förpliktande och inte endast binda de aktörer som anges i beslutet) samt rekommendationer (motsvarar nuvarande rekommendation) och yttranden (motsvarar nuvarande yttranden).
I det konstitutionella fördraget indelas akterna till skillnad från det nuvarande systemet i två kategorier i enlighet med förfarandena för deras antagande: akter som antas i enlighet med lagstiftningsförfarandet och akter som antas i enlighet med andra förfaranden än lagstiftningsförfarandet. Lagstiftningsakter är europeiska lagar och europeiska ramlagar. Icke-lagstiftningsakter är europeiska förordningar, europeiska beslut, rekommendationer och yttranden. Denna indelning är av betydelse för normhierarkin eftersom lagstiftningsakterna i regel kan anses vara överordnade icke-lagstiftningsakterna även om det konstitutionella fördraget inte innehåller någon uttrycklig bestämmelse om hierarkin.
Indelningen är också av betydelse därför att de nationella parlamentens kontroll över subsidiaritetsprincipen skall rikta sig endast mot lagstiftningsakterna. Vidare indelas akterna också i två kategorier i enlighet med deras bindande verkan: bindande och icke-bindande akter. Bindande akter är europeiska lagar, europeiska ramlagar, europeiska förordningar och europeiska beslut. Rekommendationer och yttranden är såsom i dagsläget icke-bindande akter.
3.9. Skyddet för de grundläggande rättigheterna inom unionen
3.9.1. Stadgan om de grundläggande rättigheterna
En av de viktigaste reformerna av unionens rättssystem i det konstitutionella fördraget är förstärkningen och förtydligandet av de grundläggande och mänskliga rättigheternas ställning. I huvudsak är det fråga om en kodifiering av EG-domstolens rättspraxis om de grundläggande rättigheterna samt upptagandet av en rättslig grund som gör det möjligt för unionen att ansluta sig till den europeiska människorättskonventionen. Några nya bestämmelser återfinns dock i det konstitutionella fördraget, såsom att minoriteters och barnens rättigheter nämns i artikel I-2 om unionens värden samt att respekten för de grundläggande rättigheterna gäller inom området för frihet, säkerhet och rättvisa.
Stadgan om de grundläggande rättigheterna återfinns i andra delen av det konstitutionella fördraget. Stadgan utgör en självständig helhet som består av en ingress, materiella grundläggande rättigheter och allmänna bestämmelser för tillämpningen av dessa. Stadgan om de grundläggande rättigheterna utformades redan år 2000. Då antogs den som en politisk, men inte juridiskt bindande, deklaration vid Europeiska rådet i Nice. Denna stadga har med smärre justeringar tagits in i det konstitutionella fördraget. Detta innebär att den skulle bli juridiskt bindande om det konstitutionella fördraget träder i kraft.
Avsikten med stadgan om de grundläggande rättigheterna är att kodifiera de rättigheter som redan anses höra till unionsrätten med stöd av EG-domstolens rättspraxis och den allmänna hänvisningen till dessa rättigheter enligt artikel 6.2 i EU-fördraget. Stadgan om de grundläggande rättigheterna omfattar sammanlagt över 50 artiklar, vilket är omfattande i jämförelse med de flesta förteckningar över grundläggande rättigheter i medlemsstaternas lagstiftning. Stadgan innehåller såväl traditionella frihetsrättigheter och medborgerliga och politiska rättigheter (MP-rättigheter) som ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-rättigheter).
I stadgan ingår även vissa rättigheter som enbart förknippas med unionens rättsordning, såsom unionsmedborgarnas rättigheter och tillgången till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Stadgan innehåller även vissa rättigheter som hör till den senaste utvecklingen av de grundläggande rättigheterna, såsom rätten till god förvaltning och miljöskydd.
Stadgan gör en indelning i rättigheter och principer som har konsekvenser för domstolarnas befogenhet. De artiklar i stadgan som betecknats som principer får enligt artikel II-112.5 endast prövas i domstol när det är fråga om prövning av lagligheten av akter som antagits för att verkställa dessa principer. Detta innebär att det i övriga fall inte är möjligt att i domstol hänvisa till dessa bestämmelser. Problematiskt är dock att det inte i stadgan anges vilka bestämmelser som är att betrakta som rättigheter respektive principer, utan det skulle i sista hand vara EU-domstolen som får avgöra detta.
Stadgan om de grundläggande rättigheterna medför inte nya befogenheter för unionen och bestämmelserna i stadgan fungerar inte som rättsliga grunder för unionens lagstiftningsarbete. Stadgan styr institutionernas utövande av sina befogenheter då de vidtar åtgärder för att uppnå mål som anges i övriga delar av det konstitutionella fördraget. Stadgans tillämpning är begränsad så att den endast gäller för unionens institutioner och medlemsstaternas myndigheter då de tillämpar unionens rättsordning. I övriga fall tillämpar medlemsstatens myndigheter nationellt förpliktigande grundläggande rättigheter samt internationella människorättskonventioner som staten är part i. Stadgans rättigheter garanteras i huvudsak alla personer inom unionen, tillämpningen av endast ett fåtal rättigheter är beroende av medborgarskap eller begränsas på andra sätt.
Stadgan om de grundläggande rättigheterna ersätter inte de nationella grundlagarna och dess verkningsområde begränsas till unionens behörighet. Stadgan om de grundläggande rättigheterna har inte bedömts orsaka något behov av ändringar av bestämmelserna om de grundläggande fri- och rättigheterna i Finlands grundlag.[59] Landskapsregeringen och lagtinget har ansett att det kan godtas att stadgan görs rättsligt bindande under förutsättning att det finns tillräckliga garantier för att Ålands ställning enligt folkrätten består oförändrad. Utredningsman Jääskinen ansåg att en rättsligt bindande stadga inte skulle ha sådana följder för ålänningarnas nationalitetsskydd och Ålands självstyrelse som skulle rubba det nuvarande rättsläget.
Landskapsregeringen understöder förstärkandet av skyddet för grundläggande rättigheter inom unionen och kan godta att stadgan görs rättsligt bindande under förutsättning att Ålands ställning enligt folkrätten inte påverkas.
3.9.2. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga grundläggande fri- och rättigheterna
Enligt det konstitutionella fördraget skall unionen ansluta sig till den Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga grundläggande fri- och rättigheterna (EKMR). Det konstitutionella fördraget innehåller en befogenhet för unionen att bli part i denna konvention. Det är fråga om en internationell människorättskonvention i Europarådets regi som övervakas av människorättsdomstolen i Strasbourg. Konventionen gäller redan i förhållande till landskapet och landskapets behörighet. Om unionen blir part i konventionen omfattas även unionens behörighetsområde av konventionens rättigheter och skyldigheter samt tillhörande domstolssystem.
En väsentlig skillnad mellan stadgan och EKMR är att enskilda har enligt konventionen en direkt rätt att överklaga till människorättsdomstolen. Enskilda har enbart i begränsade fall möjlighet att direkt överklaga till EG-domstolen.[60] Om unionen ansluter sig till EKMR förbättras rättsskyddet för enskilda i och med att det blir möjligt för enskilda att vända sig till människorättsdomstolen i Strasbourg i fall som faller inom unionens behörighet. Denna rätt innefattar även fall som EG-domstolen avgjort som sista instans eller förhandsavgöranden som utfärdats till den nationella domstolen. Det kan observeras att skyddet för minoriteternas ställning stärks inom unionen genom att minoritetsrättigheterna innefattas över förteckningen av de värden som ligger till grund för unionen i artikel I-2 i det konstitutionella fördraget.
3.10. De nationella parlamentens ställning
Det konstitutionella fördraget innehåller två protokoll som kompletterar varandra och som är avsedda att förbättra de nationella parlamentens ställning i unionen. Till fördraget har fogats protokollet (nr 1) om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen och protokollet (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Genom protokollen skulle främst två förfaranden fastställas. För det första skulle protokollen förplikta unionens institutioner att sända sina utkast till lagstiftningsakter och vissa andra centrala dokument direkt till de nationella parlamenten. För det andra skulle varje nationellt parlament få en rätt att framföra ett motiverat yttrande med skälen till att det anser att någon av unionens lagstiftningsakter inte överensstämmer med subsidiaritetsprincipen.
Enligt protokollet om de nationella parlamenten skall kommissionen översända sina samrådsdokument (grönböcker, vitböcker och meddelanden) direkt till de nationella parlamenten vid offentliggörandet. Kommissionen skall också översända det årliga lagstiftningsprogrammet samt alla andra instrument för lagstiftningsprogram eller politisk strategi till de nationella parlamenten samtidigt som de översänds till Europaparlamentet och rådet. Utkast till europeiska lagstiftningsakter som tillställs Europaparlamentet och rådet skall översändas till de nationella parlamenten. Dagordningarna för och resultaten av rådets möten, inklusive protokollen från rådets möten då det diskuterar utkast till europeiska lagstiftningsakter, skall översändas direkt till de nationella parlamenten samtidigt som de översänds till medlemsstaternas regeringar.
Tidigare har i kapitel 3.4.3 konstaterats att det konstitutionella fördraget innehåller en precisering av subsidiaritetsprincipen genom att det ingår en hänvisning bland annat till den regionala nivån. De nationella parlamenten skulle enligt det konstitutionella fördraget få en särskild ställning vid övervakandet av denna subsidiaritetsprincip. Enligt protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna får de nationella parlamenten, inom sex veckor räknat från den dag då ett lagstiftningsutkast översänds, tillställa unionens institutioner ett motiverat yttrande med skälen till att de anser att det aktuella utkastet inte överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. Varje nationellt parlament förfogar över två röster, fördelade med hänsyn till det nationella parlamentariska systemet. I ett nationellt parlamentariskt tvåkammarsystem skall var och en av de båda kamrarna förfoga över en röst.
Enligt huvudregeln skall utkast till europeiska lagstiftningsakter omprövas om minst en tredjedel av det totala antal röster som tilldelats de nationella parlamenten lämnar motiverade yttranden om att ett utkast till europeisk lagstiftningsakt inte respekterar subsidiaritetsprincipen. Efter omprövningen kan det beslutas (vanligtvis av kommissionen) att utkastet står fast, att det ändras eller dras tillbaka. De nationella parlamenten har med andra ord inte absolut rätt att kräva att den som lagt fram utkastet skall ändra det. EU-domstolen skulle vara behörig att pröva en talan om åsidosättande, genom en europeisk lagstiftningsakt, av subsidiaritetsprincipen. En sådan talan kan väckas av en medlemsstat eller överlämnas av den på dess nationella parlaments vägnar eller för en kammare i detta parlament i enlighet med dess interna rättsordning. Talan skulle även kunna väckas av Regionkommittén mot europeiska lagstiftningsakter som enligt fördraget inte kan antas utan att kommittén har hörts.
Protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna anger att ”varje nationellt parlament eller kammare i ett nationellt parlament skall i förekommande fall samråda med de regionala parlament som har lagstiftande befogenheter”. De regionala parlamentens befogenheter och ställning inom ramen för ”det nationella parlamentariska systemet” fastställs inom medlemsstaterna. Riksdagens stora utskott stöder tolkningen om att Ålands lagting bör jämställas med ett parlament som utövar lagstiftningsbehörighet och påpekar att det konstitutionella fördraget inte beaktar de regionala lagstiftande parlamentens rätt att delta i subsidiaritetskontrollen.[61]
Ålands lagtings ställning i förhållande till det system för subsidiaritetskontroll som det konstitutionella fördraget skulle upprätta har varit föremål för granskning. Detta har skett både i en arbetsgrupp tillsatt av justitieministeriet och en särskild kommission om översyn av EU-procedurerna.[62] I arbetsgruppens betänkande föreslås en komplettering av självstyrelselagen med en bestämmelse som skulle ange att lagtinget skall, i frågor som hör till lagtingets lagstiftningsbehörighet, ges tillfälle att meddela riksdagen sin uppfattning om huruvida ett utkast till europeisk lagstiftningsakt är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Landskapets representanter i arbetsgruppen reserverade sig till detta förslag. I kommissionens betänkande föreslås en ändring av riksdagens arbetsordning, enligt vilken de handlingar som innehåller ett utkast till europeisk lagstiftningsakt skall delges Ålands lagting så att lagtinget kan meddela stora utskottet sin uppfattning om utkastet med avseende på subsidiaritetsprincipen. Riksdagens stora utskott stöder tanken om att genom bestämmelser i riksdagens arbetsordning i praktiken integrera lagtingets deltagande i den subsidiaritetskontroll som sker inom stora utskottet.[63]
Ålands lagting anser att man vid den vidare behandlingen av det konstitutionella fördraget bör i första hand sträva efter att omförhandla protokollets innehåll så att lagstiftande regioners rätt att delta i subsidiaritetsövervakningen tillgodoses. Om detta inte är genomförbart krävs en ändring av självstyrelselagen i samband med att det konstitutionella fördraget träder i kraft. Ändringen skulle gälla att riksdagen förbinder sig att när lagtinget så önskar och då ärendet berör landskapets behörighet, använda sig av den ena av de två röster som riksdagen förfogar över.[64]
Landskapsregeringen konstaterar att fördraget skulle införa ett nytt arrangemang för övervakningen av subsidiaritetsprincipen. Lagtinget har fastställt ovan nämnda ställningstagande gällande lagtingets ställning inom ramen för detta arrangemang.
4. Ändringar i det konstitutionella fördraget
Om det konstitutionella fördraget träder i kraft kan det ändras och ses över genom flera olika förfaranden. De egentliga förfarandena för ändring och översyn av fördraget är det ordinarie ändringsförfarandet samt de förenklade förfaranden som regleras i artiklarna IV-444 och IV-445. Det konstitutionella fördraget innehåller även vissa fullmaktsklausuler som innebär att Europeiska rådet eller rådet genom europeiska beslut kan ändra vissa av fördragets bestämmelser utan att använda de ändringsförfaranden som nämndes tidigare. För en grundligare beskrivning av fullmaktsklausulerna hänvisas till annan dokumentation.[65]
Det ordinarie ändringsförfarandet motsvarar i huvudsak det förfarande som i dagens läge tillämpas vid ändring av de fördrag som ligger till grund för unionen. När det ordinarie ändringsförfarandet tillämpas måste en regeringskonferens fortfarande sammankallas för att i samförstånd godkänna de ändringar som skall göras i det konstitutionella fördraget. Ändringarna skall ratificeras av samtliga medlemsstater i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser. Till denna del skulle lagtingets ställning enligt 59 § självstyrelselagen inte påverkas eftersom ändringarna skulle ikraftsättas genom en nationell författning.
Om det ordinarie ändringsförfarandet används för behandling av fördragsändringar tillsätts normalt ett konvent som består av företrädare för de nationella parlamenten, medlemsstaternas stats- eller regeringschefer, Europaparlamentet och kommissionen. Detta skulle i praktiken medföra ett officiellt godkännande av den så kallade konventsmetoden för behandling av fördragsändringar. Ett konvent skulle inte behöva sammankallas om det enbart är fråga om mindre ändringar. De nationella parlamenten skulle få en mera framträdande roll jämfört med dagens läge eftersom förslagen till fördragsändringar skall översändas till dem och deras företrädare skall delta i arbetet i det konvent som behandlar fördragsändringarna.
Lagtingets självstyrelsepolitiska nämnd har ansett att landskapsregeringen bör tillse att Ålands inflytande över kommande konvent säkras.[66] Den arbetsgrupp som föreslog ändringar i självstyrelselagen med anledning av det konstitutionella fördraget föreslog inte att landskapet alltid skulle vara representerat i kommande konvent.[67] Arbetsgruppen föreslog att i självstyrelselagen skulle ingå en bestämmelse om att landskapsregeringen alltid skall underrättas om förhandlingar angående ändring av det konstitutionella fördraget och medan förhandlingarna pågår inom unionen ges tillfälle att framföra landskapets ställningstaganden till ändringsförslagen. Bestämmelsen skulle innebära att landskapet skall ges tillfälle att framföra ställningstaganden till ändringsförslagen medan förhandlingarna pågår i ett konvent som bereder ändringen.
Det konstitutionella förfarandet skulle skapa två nya separata förenklade förfaranden för ändring av fördragsbestämmelserna. Förfarandena skulle möjliggöra ändringar av fördraget utan att sammankalla till regeringskonferens och konvent, men de skulle enbart gälla vissa av de frågor som fastställs i fördragets tredje del.
Enligt det ena förenklade förfarandet skulle Europeiska rådet med enhällighet få anta ett europeiskt beslut om bemyndigande för rådet att besluta med kvalificerad majoritet på sådana områden eller i sådana fall där rådet enligt bestämmelserna i fördragets tredje del skall besluta med enhällighet. Detta förfarande skulle inte tillämpas på beslut som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser. På ett motsvarande sätt skulle Europeiska rådet kunna anta ett europeiskt beslut om att övergå till att använda det ordinarie lagstiftningsförfarandet på sådana områden där ett särskilt lagstiftningsförfarande skall tillämpas enligt bestämmelserna i fördragets tredje del. De europeiska beslut som Europeiska rådet antar enligt detta förenklade förfarande antas med enhällighet. Dessutom skulle både de nationella parlamenten och Europaparlamentet ha en möjlighet att var för sig förhindra att ett dylikt europeiskt beslut antas. Ålands lagting skulle inte inneha en sådan vetorätt. I detta sammanhang kan konstateras att utredningsman Jääskinen, med stöd av grundlagsutskottets tolkning, har ansett att en fördragsändring som medför övergång inom unionen från beslutsfattande med enhällighet till kvalificerad majoritet inte i dagens läge skulle förutsätta lagtingets bifall.[68] Landskapsregeringen har haft en annan tolkning i frågan.[69]
Genom det andra förenklade ändringsförfarandet skulle Europeiska rådet kunna fatta ett enhälligt europeiskt beslut om att ändra samtliga eller delar av bestämmelserna i fördragets tredje del som rör den inre politiken och de inre åtgärderna. Antagandet av ett sådant europeiskt beslut skulle inte kunna utöka de befogenheter som unionen tilldelas i fördraget, utan endast ändra bestämmelserna innehållsligt utan att påverka befogenhetsfördelningen eller återföra befogenheter till medlemsstaterna.
Därtill kan konstateras att ett sådant beslut enligt det andra förenklade ändringsförfarandet skulle träda i kraft först sedan det har godkänts av medlemsstaterna i enlighet med deras respektive konstitutionella bestämmelser. Detta krav medför att lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen vid behov skulle tillämpas för det fall Europeiska rådet fattar ett europeiskt beslut om ändring avseende unionens inre politik och åtgärder. Eftersom beslutet innebär en fördragsändring och måste godkännas av medlemsstaterna i enlighet med deras respektive konstitutionella bestämmelser innan det träder i kraft, skall lagtingets bifall inhämtas, om beslutet gäller angelägenheter som enligt självstyrelselagen hör till lagtingets behörighet.[70]
Det kan noteras att den arbetsgrupp som såg över det konstitutionella fördragets förhållande till självstyrelselagen föreslog en komplettering av 59 § självstyrelselagen i syfte att lagtinget skulle få yttra sig om sådana ändringar i det konstitutionella fördraget som inte skulle komma för bifall till lagtinget.
Landskapsregeringen konstaterar att det konstitutionella fördraget skulle göra den så kallade konventsmetoden till en permanent del i samband med fördragsändringar. Samtidigt skulle de nationella parlamenten få en mera framträdande ställning vid fördragsändringar. De förenklade förfarandena för ändringar i det konstitutionella fördraget torde påverka enbart marginellt förpliktelsen att inhämta lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen.
BILAGA 1. Det konstitutionella fördragets bestämmelser om landskapet Åland
a) Artikel IV-440.5 i den fjärde delen av det konstitutionella fördraget
Artikel IV-440.5
Område för territoriell tillämpning
..........
5. Detta fördrag skall tillämpas på Åland med de undantag som ursprungligen fanns i det fördrag som avses i artikel IV-437.2 d och som återges i avdelning V avsnitt 5 i protokollet om anslutningsfördragen och anslutningsakterna för Konungariket Danmark, Irland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Republiken Portugal samt Republiken Österrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige.
..........
b) Artiklarna 56 till 59 i protokollet om anslutningsfördragen och anslutningsakterna för Konungariket Danmark, Irland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Republiken Portugal samt Republiken Österrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige.
Avsnitt 5
Bestämmelser om Åland
Artikel 56
Bestämmelserna i konstitutionen skall inte hindra att de bestämmelser om Åland tillämpas som är i kraft den 1 januari 1994 och som gäller
a) inskränkningar, på icke-diskriminerande grund, i rätten för fysiska personer som inte har hembygdsrätt på Åland samt för juridiska personer att förvärva och inneha fast egendom på Åland utan tillstånd av Ålands behöriga myndigheter,
b) inskränkningar, på icke-diskriminerande grund, i etableringsrätten och i rätten att tillhandahålla tjänster för fysiska personer som inte har hembygdsrätt på Åland eller för juridiska personer utan tillstånd av de behöriga myndigheterna på Åland.
Artikel 57
1. Ålands territorium – som skall anses vara ett tredjeland enligt artikel 3.1 tredje strecksatsen i rådets direktiv 77/388/EEG och ett sådant nationellt område som inte omfattas av de direktiv om punktskatteharmonisering som avses i artikel 2 i rådets direktiv 92/12/EEG – skall inte omfattas av unionsrätten när det gäller harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om omsättningsskatt, punktskatt och annan indirekt skatt.
Denna punkt skall inte gälla de bestämmelser om skatt på kapital som finns i rådets direktiv 69/335/EEG.
2. Undantaget i punkt 1 syftar till att bevara en livskraftig åländsk ekonomi och skall inte återverka negativt på unionsintressena eller unionens gemensamma politik. Om kommissionen skulle finna att det inte är motiverat att behålla de bestämmelser som avses i punkt 1, särskilt med tanke på sund konkurrens och egna intäkter, skall kommissionen förelägga rådet ändamålsenliga förslag och rådet skall anta de akter som är nödvändiga i enlighet med tillämpliga bestämmelser i konstitutionen.
Artikel 58
Finland skall se till att alla fysiska och juridiska personer i medlemsstaterna likabehandlas på Åland.
Artikel 59
Bestämmelserna i detta avsnitt skall tillämpas mot bakgrund av förklaringen om Åland där ordalydelsen i ingressen till protokoll nr 2 om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning återges utan att dess rättsverkan ändras.
c) I regeringskonferensens slutakt förekommande förklaring (nr 31) om Åland som ingår i bland de förklaringar om protokoll som är fogade till konstitutionen
B. Förklaringar om protokoll som är fogade till konstitutionen
Förklaringar om protokollet om anslutningsfördragen och anslutningsakterna för Konungariket Danmark, Irland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Republiken Portugal samt Republiken Österrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige
31. Förklaring om Åland
Konferensen erkänner att den ordning som gäller för Åland enligt artikel IV-440.5 har upprättats med tanke på öarnas särskilda ställning enligt internationell rätt.
Konferensen betonar därför att särskilda bestämmelser har införts i avdelning V avsnitt 5 i protokollet om anslutningsfördragen och anslutningsakterna för Konungariket Danmark, Irland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Republiken Portugal samt Republiken Österrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige.
BILAGA 2. Reservation framlagd av landskapets representanter till betänkandet av en arbetsgrupp vid justitieministeriet 31.5.2005.
Reservation
till betänkande från justitieministeriets arbetsgrupp över
EU:s konstitutionella fördrag och landskapet Åland
Landskapet Åland blev år 1995 en del av Europeiska unionen efter att särskilda fördragsbestämmelser om Åland hade förhandlats fram i det så kallade Ålandsprotokollet. I samband med medlemskapet infördes i självstyrelselagen för Åland ett särskilt kap. 9a om ärenden som gäller Europeiska unionen. Europeiska unionens regelverk och bestämmelserna på det nationella planet är de två delar som ligger till grund för landskapet Ålands ställning i Europeiska unionen. Självstyrelsesystemet utgår enligt Finlands regering från principen att ”ålänningarna tillförsäkras möjlighet att själva ordna sin tillvaro så fritt det överhuvud är möjligt för ett landskap som icke utgör en egen stat”. Ett uttryck för detta är landskapets exklusiva lagstiftningsbehörighet som medför att riksdagen och lagtinget är jämställda lagstiftare i landskapet inom respektive behörighetsområde.
De nuvarande fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen utgår från att självstyrande områden skall följa unionens regelverk medan deras befogenheter i förhållande till unionens institutioner fastställs inom medlemsstaterna. Riket har kompenserats för överlåtandet av sina lagstiftande befogenheter till unionen genom möjligheten att delta i den gemensamma beslutsprocessen på unionsnivå. Däremot har den ursprungliga inomstatliga delningen av behörighet mellan riket och landskapet övergått i en centralisering inom staten då landskapets myndigheter vill agera inom Europeiska unionen. Den så kallade Laekenförklaringen som sammankallade Europeiska konventet pekade på olika frågor och problem som borde behandlas där. Till dessa hörde unionens demokratiunderskott som i landskapet kan sägas få sitt uttryck även i de ovan beskrivna konsekvenserna för förhållandet mellan landskapet och riket. Förhandlingsprocessen i Europeiska konventet och den påföljande regeringskonferensen väckte förhoppningar i landskapet om en korrigering av dessa konsekvenser.
I landskapet har lagtinget och landskapsregeringen noggrant följt förhandlingarna om det konstitutionella fördraget och framfört landskapets ställningstaganden under förhandlingarnas olika skeden. Landskapet har särskilt krävt lösningar som skulle ge landskapet befogenheter att agera i sitt eget namn inom Europeiska unionen. Till dessa lösningar hör bland annat att Ålands lagtings ställning som med riksdagen jämställd lagstiftare i landskapet erkänns inom unionen vid utarbetandet av nya institutionella arrangemang för de nationella parlamenten samt att landskapets rättsskydd i unionen inte är beroende av beslut fattade av Finlands regering, dvs. att landskapet får talerätt inför Europeiska unionens domstol.
Det konstitutionella fördrag som regeringskonferensen slutligen godkände innehåller flertalet förbättringar för landskapets del och Ålandsprotokollet har på ett tillfredsställande sätt överförts till den nya fördragskonstruktionen. Det konstitutionella fördraget avskaffar däremot inte unionens demokratiunderskott i förhållande till landskapet. Eftersom dessa åtgärder inte vidtas på unionsnivå bör landskapets ställning förstärkas genom nationella beslut. Det är med denna målsättning i sikte som vi, i egenskap av landskapets representanter, har deltagit i den av justitieministeriet tillsatta arbetsgruppen.
Inledningsvis kan konstateras att det i arbetsgruppens slutliga betänkande föreslås ändringar i kap. 9a självstyrelselagen som inte motsvarar det resultat som landskapets representanter har eftersträvat i samband med arbetet i arbetsgruppen. Detta är visserligen något som hör till ett förfarande där olika synpunkter och ställningstaganden skall jämkas, men vi anser dock att arbetsgruppens förslag leder till en ytterligare överföring till rikets myndigheter av befogenheter som rätteligen borde utövas av landskapets myndigheter i överensstämmelse med självstyrelsesystemet.
Denna tendens blir särskilt tydlig vid betraktande av det nya arrangemanget för övervakningen av subsidiaritetsprincipen. Enligt självstyrelselagen företräds Ålands befolkning av Ålands lagting på självstyrelsens behörighetsområden och riksdagen kan inte företräda Ålands befolkning vid subsidiaritetsövervakningen till den del den rör frågor som faller inom lagtingets behörighet. Vi föreslog därför att 59a § självstyrelselagen ändras så att riksdagen förbinder sig att när lagtinget så önskar och då ärendet berör landskapets behörighet, använda sig av den ena av de två röster som förknippas med övervakningen av europeiska lagstiftningsakters förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Detta förslag respekterar riksdagens och lagtingets ställning i självstyrelsesystemet istället för att inordna lagtinget under riksdagen.
På ett motsvarande sätt föreslog vi att det görs ett tillägg till 59c § självstyrelselagen så att statsrådet på begäran av landskapsregeringen och då ärendet berör landskapets behörighet skall använda Finlands talerätt vid Europeiska unionens domstol. Detta skulle avskaffa de brister som förekommer i landskapets rättsskydd i förhållande till unionens institutioner. När det gäller situationer där Finland är föremål för kommissionens överträdelseförfaranden på grund av landskapets påstådda fördragsbrott föreslog vi att Finlands ställningstaganden i ärenden som enbart berör landskapet skall basera sig på landskapsregeringens ställningstagande. Detta förslag är rimligt med tanke på att landskapet ansvarar för eventuella standardbelopp eller viten som landskapet har orsakat. De belgiska regionerna har mera omfattande befogenheter och de tyska delstaternas ställning i förhållande till domstolen håller på att utvidgas i samband med den nationella behandlingen av det konstitutionella fördraget (enligt inomstatlig tysk överenskommelse av den 14 april 2005).
Arbetsgruppen har även berört kap. 9 i självstyrelselagen om internationella förpliktelser och föreslår vissa kompletteringar. I egenskap av landskapets representanter framförde vi förslag i samband med 58 § självstyrelselagen som syftade till att den inomstatliga delningen av befogenheter mellan riket och landskapet på ett bättre sätt skall återspeglas i bestämmelserna om förhandlingar om internationella förpliktelser. Landskapsregeringen bör alltid ges tillfälle att delta i förhandlingar som hör till landskapets behörighet eller som annars är av särskild betydelse för landskapet. Landskapets nuvarande befogenheter vid internationella förhandlingar är relativt outvecklade i jämförelse med till exempel Färöarna och Grönland. Färöarnas ställning vid förhandlingar om internationella fördrag har nyligen utvecklats genom dansk lagstiftning. Vi föreslog också ett större inflytande för landskapet i de konvent som i framtiden kan komma att bereda ändringar i det konstitutionella fördraget.
Inom ramen för arbetsgruppens arbete behandlades ett förslag om att självstyrelselagen skulle kompletteras med en bestämmelse enligt vilken lagtinget skall ges möjlighet att yttra sig över fördrag eller andra internationella förpliktelser som kan ha betydelse för Ålands folkrättsliga ställning. Vi anser att en ändring av självstyrelselagen i detta syfte bör vidtas snarast möjligt. Med tanke på att Europeiska unionen i det konstitutionella fördraget fortsättningsvis hänvisar till Ålands folkrättsliga särställning är det naturligt att representanterna för den åländska befolkningen får yttra sig om åtgärder som kan påverka innebörden av denna särställning.
I egenskap av landskapets representanter framför vi dessa synpunkter i syfte att respektera de principer som ligger till grund för självstyrelsen och de ställningstaganden som framförts av landskapet under förhandlingarna om det konstitutionella fördraget.
Mariehamn den 6 juni 2005
Elisabeth Nauclér Sören Silverström Susanne Eriksson
[1] Bidraget är rubricerat ”Vilken roll får regioner med lagstiftande makt inom EU” och är undertecknat den 4 oktober 2002 av bland andra Kimmo Kiljunen och Teija Tiilikainen. CONV 321/02.
[2] Landskapsstyrelsens meddelande nr 1/2001-2002 om Europeiska unionens framtida utveckling. Överlämnat till lagtinget den 5 mars 2002.
[3] Självstyrelsepolitiska nämndens betänkande nr 1/2002-2003.
[4] EU:s behörighet och Åland. Utredningsman Niilo Jääskinens utredning. Statsrådets kanslis publikationsserie nr 7/2003.
[5] Landskapsstyrelsens beslut den 19 augusti 2003. Landskapsstyrelsens kompletterande ställningstaganden inför regeringskonferensen.
[6] Landskapsstyrelsens meddelande nr 3/2003-2004 om regeringskonferensen angående ett fördrag om upprättande av en konstitution för Europa. Överlämnat till lagtinget den 26 februari 2004.
[7] Självstyrelsepolitiska nämndens betänkande nr 4/2003-2004.
[8] Statsrådets redogörelse nr 2/2003 till riksdagen om konventets resultat och förberedelserna inför regeringskonferensen.
[9] Utrikesutskottets betänkande nr 4/2003, grundlagsutskottets utlåtande nr 7/2003 samt stora utskottets utlåtande nr 2/2003.
[10] SRR 6/2005 rd.
[11] StoUU 2/2006 rd.
[12] UtUB 2/2006 rd.
[13] Landskapsregeringens brev, 14.2.2006. Dnr K16/06/1/6.
[14] GrUU 9/2006 rd.
[15] GrUU 10/1998 rd.
[16] GrUU 10/1998.
[17] RP 73/1990 rd, s. 93.
[18] RP 135/1994 rd, s. 680.
[19] SRR 6/2005 rd.
[20] Arbetsgruppsbetänkande nr 9/2005. EU:s konstitutionella fördrag och landskapet Åland. Betänkande av en arbetsgrupp vid justitieministeriet 31.5.2005.
[21] ÅFS 76/1994.
[22] Självstyrelsepolitiska nämndens betänkande nr 4/2003-2004.
[23] UtUB 2/2006 rd.
[24] Självstyrelsepolitiska nämndens betänkande nr 4/2003-2004.
[25] Arbetsgruppsbetänkande nr 9/2005. EU:s konstitutionella fördrag och landskapet Åland. Betänkande av en arbetsgrupp vid justitieministeriet 31.5.2005.
[26] Självstyrelsepolitiska nämndens betänkande nr 4/2003-2004.
[27] GrUU 9/2006 rd.
[28] Landskapsregeringens framställning nr 15/2005-2006.
[29] Fördraget har publicerats i Europeiska unionens officiella tidning (C310) den 16 december 2004.
[30] Denna möjlighet har uppmärksammats av statsrådet i SRR 2/2003 rd.
[31] Mål C-105/03, Maria Pupino, dom 16.6.2005, punkt 42.
[32] Protokollets fullständiga namn är ”protokollet om anslutningsfördragen och anslutningsakterna för Konungariket Danmark, Irland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Republiken Portugal samt Republiken Österrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige.”
[33] Protokoll om ändring av Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen
[34] I enlighet med bilagan i landskapsstyrelsens meddelande nr 1/1993-94, s. 49.
[35] Tolkningen kan härledas bland annat från utrikesutskottets betänkande nr 4/2003 rd och statsrådets redogörelse nr 6/2005 rd.
[36] Självstyrelsepolitiska nämndens betänkande nr 4/2003-2004.
[37] SRR 6/2005 rd.
[38] Finlands regering har tidigare hävdat en mycket begränsad tolkning gällande vilken folkrätt Ålandsprotokollets ingress hänvisar till. I RP 135/1994 rd anser Finlands regering att ”hänvisningen till Ålands internationella ställning avser garantierna i Nationernas Förbunds råds resolutioner av den 24 och 27 juni 1921 om den åländska befolkningens språk, kultur och svenska traditioner.”.
[39] Landskapsstyrelsens meddelande nr 3/2003-2004 om regeringskonferensen angående ett fördrag om upprättande av en konstitution för Europa. Överlämnat till lagtinget den 26 februari 2004.
[40] UtUB 4/2003 rd.
[41] GrUU 7/2003 rd.
[42] Enligt SRR 6/2005 rd.
[43] UtUB 2/2006 rd.
[44] UtUB 2/2006 rd.
[45] UtUB 4/2003 rd.
[46] SRR 2/2003 rd.
[47] SRR 6/2005 rd.
[48] Bland annat dom av den 12 februari 1998 i mål C-144/97, kommissionen mot Frankrike, REG 1998, s. I-613, punkt 8.
[49] Självstyrelsepolitiska nämndens betänkande nr 4/2003-2004.
[50] KOM(2001) 428 slutlig
[51] Självstyrelsepolitiska nämndens betänkande nr 4/2003-2004.
[52] Självstyrelsepolitiska nämndens betänkande nr 4/2003-2004.
[53] Landskapsregeringens framställning nr 15/2005-2006. Lagtingets beslut nr 26/2006.
[54] GrUU 7/2003 rd.
[55] Ett undantag till denna del är att domstolen enligt det konstitutionella fördraget inte är behörig att pröva giltigheten eller proportionaliteten av åtgärder vidtagna av polis eller andra brottsbekämpande organ för att upprätthålla den inre säkerheten.
[56] Självstyrelsepolitiska nämndens betänkande nr 4/2003-2004.
[57] Lagtingets beslut nr 26/2006.
[58] GrUU 9/2006 rd.
[59] SRR 6/2005 rd, s. 56.
[60] Enskilda kan väcka talan direkt vid förstainstansrätten mot ett beslut som fattats av någon av gemenskapens institutioner. En förutsättning för den enskildes rätt till ett sådant direkt förfarande är att beslutet riktar sig till denne eller att den enskilde berörs direkt och personligen av beslutet i fråga. Däremot kan en medborgare inte väcka talan vid domstolen eller förstainstansrätten mot en annan fysisk eller juridisk person eller mot en medlemsstat.
[61] StoUU 2/2006 rd.
[62] Betänkande av en arbetsgrupp vid justitieministeriet 31.5.2005. Arbetsgruppbetänkande nr 9/2005 och betänkande från kommissionen för översyn av EU-procedurer. Riksdagens kanslis publikationer nr 3/2005.
[63] StoUU 2/2006 rd.
[64] I enlighet med lagtingets beslut nr 26/2006.
[65] SRR 6/2005 rd.
[66] Självstyrelsepolitiska nämndens betänkande nr 4/2003-2004.
[67] Betänkande av en arbetsgrupp vid justitieministeriet 31.5.2005.
[68] EU:s behörighet och Åland. Utredningsman Niilo Jääskinens utredning. Statsrådets kanslis publikationsserie nr 7/2003, s. 51.
[69] Landskapsstyrelsens meddelande nr 3/2000-2001 om Nicefördraget.
[70] Denna slutsats dras också i arbetsgruppsbetänkande nr 9/2005. EU:s konstitutionella fördrag och landskapet Åland. Betänkande av en arbetsgrupp vid justitieministeriet 31.5.2005, s. 26.