Meddelande 7/2006-2007
|
|
| ||
| Ålands landskapsregering | MEDDELANDE nr 7/2006-2007 | ||
|
| Datum |
| |
|
| 2007-08-30 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Landskapets åtgärder med anledning av landskapsrevisorernas berättelse för år 2006
Landskapsrevisorerna avlämnade den 20 juni 2007 sin revisionsberättelse för år 2006 till lagtinget. Berättelsen har tillställts landskapsregeringen som i detta meddelande redogör för de åtgärder man har vidtagit eller avser vidta med anledning av landskapsrevisorernas berättelse.
Mariehamn den 30 augusti 2007
L a n t r å d Roger Nordlund
Vicelantråd Jörgen Strand
INNEHÅLL
2. Kansliavdelningens förvaltningsområde
2.1. Landskapsförvaltningens organisation samt personalpolitik
2.1.1. Landskapsregeringens beslutanderätt, delegering och arbetssätt
2.1.2. Lednings- och samordningsfunktioner
2.2. Förvaltningen av landskapets fastigheter
2.2.3. Miljöhänsyn i fråga om fastigheter
3. Finansavdelningens förvaltningsområde
4. Social- och miljöavdelningens förvaltningsområde
4.2. Flykting- och invandrarfrågor
5. Utbildnings- och kulturavdelningens förvaltningsområde
5.1. Flex-learn, flexibel vuxenutbildning
6. Näringsavdelningens förvaltningsområde
6.1. Fiskeribyråns verksamhetsområden och arbetsuppgifter
7. Trafikavdelningens förvaltningsområde
7.1. Trafikavdelningens organisation och arbetssätt
7.2. Skärgårdstrafikens bokningssystem
Förutsättningar för bildandet av ett fastighetsbolag
Förutsättningar för ett fastighetsverk, -bolag för förvaltning landskapets fastigheter.
1. Allmänt
Landskapsrevisorernas berättelse har denna gång avlämnats före sommaren, vilket möjliggör för landskapsregeringen att tillställa lagtinget ett meddelande i ärendet inför sessionen i september.
Revisorerna har på sedvanligt sätt valt ut och granskat delar av landskapsförvaltningen och dess verksamhet. De frågor som tas upp behandlas både grundligt och sakligt samtidigt som tidigare påpekanden till de aktuella enheterna följs upp.
2. Kansliavdelningens förvaltningsområde
2.1. Landskapsförvaltningens organisation samt personalpolitik
2.1.1. Landskapsregeringens beslutanderätt, delegering och arbetssätt
Revisorerna konstaterar i sin berättelse att antalet delegerade ärenden inte ökat trots tidigare intentioner. Enligt revisorernas mening finns det fortfarande skäl för landskapsregeringen att se över ärendehanteringen till denna del särskilt vad gäller beslut som rör enskilda personer och företag. En utökning av delegeringsfullmakterna bör dock kombineras med klara och tydliga principbeslut vars verkställighet är en förvaltningsåtgärd som sköts enligt förvaltningsmässiga regler. Ett sådant förfarande gynnar enligt revisorernas mening medborgarnas rättssäkerhet bland annat genom att medborgarnas lika behandling tryggas. Man noterar att grundlagens bestämmelser givetvis bör iakttas.
En översyn av landskapsregeringens delegeringsbeslut pågår. Ambitionen är att ytterligare delegera beslutanderätt i enskilda ärenden till tjänstemän. Arbetet är dock tidsödande, eftersom det förutsätter tydliga styrdokument av olika slag. Även delegeringsbeslutets allmänna del, innehållande företrädesvis personaladministrativ ärenden, kommer att revideras. Ett stort antal av dessa ärenden rör anställningsförhållanden, som i dag beslutas på enskild föredragning. En ökad delegering i denna del bör minska antalet beslut på enskild föredragning dramatiskt. En förutsättning härför är att förvaltningen får en tydlig reglering av rekryteringsprocessen. En sådan är under utarbetande.
2.1.2. Lednings- och samordningsfunktioner
I fråga om lednings- och samordningsfunktionerna konstaterar revisorerna att lagstiftningen nyligen ändrats och att det för närvarande är för tidigt att uttala sig om effekterna av de företagna förändringarna.
Inom landskapsregeringen pågår ett arbete som syftar till att skapa ett effektivt lednings- och styrningsarbete som stödjer ständigt förändrade krav på och förutsättningar för förvaltningen. Det innebär bl.a. att förvaltningen reviderar delegeringsbeslutet, klargör rollfördelningen mellan politiker och tjänstemän, utvecklar ledningsgruppens samordnande funktion och samarbetet mellan avdelningarna samt fördjupar samverkan mellan landskapsregeringens medlemmar och tjänstemännen för att skapa en bättre kvalitet i beslutsunderlagen.
2.1.3. Personalpolitiken
Revisorerna konstaterar på det personalpolitiska området att några större ändringar tillsvidare inte skett och att åtgärder i fråga om bland annat det personalpolitiska programmet och arbetarskyddet måste vidtas.
Landskapsregeringens mål för det personalpolitiska arbetet är att det skall vara förebyggande, förtroendeskapande och ge personalen möjligheter till ett reellt inflytande. Detta är möjligt genom att chefer och andra tjänstemän med personalansvar i mycket större utsträckning prioriterar personalarbetet i verksamheten. Ett aktivt ledarskap eftersträvas. Vidare skall stödfunktionerna inom personalarbetet utvecklas. Även en organisatorisk översyn av personalarbetet kommer att ske.
En revidering och komplettering av det personalpolitiska programmet har påbörjats. Programmet kommer att indelas i olika avsnitt och få karaktären av en personalhandbok, med möjlighet att i framtiden successivt kunna revidera och förnya de olika delarna i programmet oberoende av varandra. Personalhandboken kommer att läggas ut på intranätet för att vara lättillgänglig.
Åtgärder har påbörjats gällande arbetarskyddet. Under hösten kommer bland annat en riskbedömning att genomföras inom förvaltningen. Regelbundna möten kommer även att hålls för arbetarskyddscheferna för att samordna arbetarskyddet inom förvaltningen.
2.1.4. Lönepolitiken
Revisorerna anser att en övergång till mer individuell lönesättning bör föregås av utarbetande av noggranna principer för lönesättning i syfte att förebygga godtycke.
Landskapsregeringens långsiktiga mål inom området är att förvaltningen utvecklar ett generellt lönesystem som är individ- och prestationsbaserat. För att uppnå målet måste först en modell för jämförbara befattningsbeskrivningar jämte arbetsvärdering utvecklas. Därefter skall systemet appliceras på samtliga anställdas arbetsförhållanden. Arbetet är omfattande och tidskrävande, samt förutsätter ett samarbete med de fackliga organisationerna.
2.2. Förvaltningen av landskapets fastigheter
2.2.1. Fastighetsskötsel m.m.
Landskapsrevisorerna konstaterar att de i tidigare revisionsberättelser efterlysta åtgärderna delvis genomförts eller planerats. En inventering av fastighetsinnehavet har företagits.
Revisorerna konstaterar att fastigheternas kapitalkostnader inte upptas i den löpande redovisningen. Detta kan ses som en brist då de totala fastighetskostnaderna inte kan utläsas per fastighet och verksamhet. För att skapa bättre förutsättningar för redovisning av fastighetskostnaderna planerar landskapsregeringen att införa en internhyra som skall påföras den nyttjande enheten. I hyran skall bl.a. ingå kapitalkostnader. Genomförandet av internhyra kräver en noggrann beredning för att få en så rättvis fördelning av kostnaderna som möjligt. Införandet av internhyra beräknas kunna ske från och med år 2009.
En samordning av fastighetsförvaltningen har successivt skett under de senaste åren. Byggnadsbyrån har härvid fått en central roll och handhar bl.a. följande typer av ärenden för landskapets samtliga fastigheter: Arrende-, hyresavtal, inköp och försäljning av fastigheter, samordning av fastigheternas nyttjande, ledning av landskapets byggandsprojekt, upprättande av system för planerat underhåll. Byggnadsbyrån leder även de flesta renoverings- och ombyggnadsprojekt för landskapets fastigheter. Landskapet äger drygt 300 byggnader. Till byggnader räknas även telemaster, biltak och uthus. Varje fastighet innehåller många byggnader, tex Jomala gård 31 byggnader.
Landskapsregeringen har även studerat förutsättningarna för att bilda ett särskilt fastighetsverk och härvid konstaterat att det för närvarande inte kan anses ge sådana samlade fördelar som kan motivera en omorganisering av denna omfattning. Ett självständigt affärsdrivande fastighetsverk skulle kräva en omfattande organisation men löser ändå inte alla de frågor som behöver lösas för landskapets fastigheter. Se bilaga: ”Fastighetsverk”. Enligt landskapsregeringens mening är en centralisering av fastighetsförvaltningen under byggnadsbyrån tillvidare den förmånligaste lösningen.
I enlighet med revisorernas mening anser även landskapsregeringen att byggnadsbyråns resurser bör utökas för att kunna genomföra de planerade åtgärderna, att vidareutveckla och centralisera fastighetsförvaltningen. Landskapsregeringen avser därför förslå en omdisponering av bemanningen inom byggnadsbyrån.
I avsikt att ytterligare centralisera förvaltningen planeras även att samordna anslagen för landskapets byggnadsprojekt under byggnadsbyrån vilket kan ge flera fördelar.
Landskapsregeringen har successivt sålt sådana fastigheter som inte längre behövs för den egentliga förvaltningen och som saknar särskilt kulturhistoriskt värde. Av olika praktiska orsaker har dock vissa fastigheter eller delar av fastigheter behållits även om de inte direkt behövs för inom landskapsförvaltningen. Det kan exempelvis vara svårt att stycka ut ändamålsenliga tomter eller att byggnaderna är kopplade till en gemensam värmecentral.
Landskapsregeringen har dock fortsättningsvis som målsättning av avyttra fastigheter som inte längre behövs eller som saknar särskilt intresse för landskapet.
2.2.2. Försäkringar
Landskapsrevisorerna konstaterar att landskapsregeringen enligt budgeten avser att under innevarande budgetår övergå till någon form av självförsäkring av landskapets byggnader. Landskapsrevisorerna förutsätter att den aviserade självförsäkringen genomförs.
Landskapsregeringen har påbörjat planeringen av en form av självförsäkring av landskapets fastigheter och avser förverkliga detta så snart förutsättningarna klarlagts.
2.2.3. Miljöhänsyn i fråga om fastigheter
Mot bakgrund av hotet mot klimatet förutser revisorerna att stora miljökrav i framtiden kommer att ställas bland annat i fråga om fastigheternas energiförbrukning vilket kan leda till omfattande kostnader för ombyggnad av fastigheter som inte utformats med särskilt beaktande av miljöhänsyn. Revisorerna emotser därför en fortsatt och utökad medveten miljöstrategi från landskapsregeringens sida även i fråga om nybyggnation.
I landskapsregeringens målsättningar ingår att även beakta miljöhänsyn gällande landskapets fastigheter. I enlighet härmed planeras att göra en inventering av värme- och ventilationssystemen i våra befintliga fastigheter, utreda förutsättningen för att övergå till andra energialternativ än oljeuppvärmning och möjligheterna att minska energiförbrukningen. Då det gäller nybyggnad utreds i varje enskilt fall vilket uppvärmningssystem som bör väljas med beaktande av miljöhänsyn och ekonomi.
2.3. Ålands radio och TV AB
Enligt landskapsrevisorernas åsikt bör landskapsregeringen mot bakgrund av det ovan beskrivna företa en översyn av bolagets beslutandeorgan i samband med utarbetandet av den aviserade landskapslagen för Ålands radio och TV. En tänkbar åtgärd vore att avskaffa bolagets förvaltningsråd. Samtidigt bör landskapsregeringen överväga att företa en ändring så att beslutet om fastställande av TV-avgiften fattas av bolagsstämman. Anslag för större investeringar skulle liksom tidigare kunna upptas i landskapets budget. Vidare bör ansvaret för uppbörden av avgifterna för innehav av televisionsmottagare överföras till bolaget som enligt revisorernas uppfattning har det största intresset av att avgifterna flyter in i så stor utsträckning som möjligt. Genom de föreslagna ändringarna klarläggs rollfördelningen mellan landskapsregeringen och bolaget, byråkratin minskas och budgetprocessen förenklas.
Landskapsregeringen delar landskapsrevisorernas uppfattning om behovet av en översyn av rundradiolagstiftningen och stiftandet av en lag om Ålands radio och TV Ab. I anslutning till budgetbehandlingar och behandlingen av landskapsregeringens meddelande med kompletteringar till det etermediapolitiska programmet år 2003 har lagtinget också i övrigt framfört önskemål om lagstiftningsåtgärder. Det faller sig naturligt att i detta sammanhang behandla såväl finansieringen av Ålands radio som radiobolagets beslutsorgan. Tillsvidare har den ifrågavarande lagstiftningen fått stå tillbaka för mera brådskande lagstiftningsprojekt.
2.4. Landskapsalarmcentralen
Landskapsrevisorerna konstaterar att landskapsregeringen tillsatt en arbetsgrupp för utredning av samordningen. Mandattiden för arbetsgruppen utgår den sista maj 2007. Revisorerna konstaterar även att arbetsgruppens uppgift är att åstadkomma en mera säker alarmverksamhet vilket i praktiken kommer att innebära en fördyrning av verksamheten.
Arbetet med att utarbeta ett förslag i ärendet pågår alltjämt, och beräknas vara slutfört inom kort.
3. Finansavdelningens förvaltningsområde
3.1. Landskapets budget 2006
Landskapsregeringen har noterat landskapsrevisorernas iakttagelser angående arbetet med en framställning om ny finansförvaltningslagstiftning. Landskapsregeringen har ånyo inlett arbetet med att ta fram en sådan framställning under år 2007.
Landskapsregeringen har också noterat att enligt landskapsrevisorernas uppfattning innehåller bokslutet i övrigt inte några väsentliga fel eller brister och ger tillräcklig information. Landskapsrevisorerna har även granskat målformuleringar och uppföljning och landskapsregeringen konstaterar att utvecklingsarbetet med målsättningar jämte redovisning av måluppfyllelse är en fortgående process och ser behov av att fortsätta utvecklingsarbetet. I den processen kommer vikt att läggas på att utveckla och samordna arbetsrutiner och -processer, samt att anpassa och förnya budgetstrukturen och de tekniska systemen.
3.2. Landskapsregeringens policy i fråga om representation i landskapet helägda bolag och i bolag där landskapet är majoritetsägare
Landskapsregeringen har noterat att landskapsrevisorerna finner det positivt att landskapsregeringen har utarbetat och antagit principer i syfte att tydliggöra och reglera landskapsregeringens och dess representanters roll och uppgifter i bolag där landskapet har väsentligt ägarintresse. Arbetet kommer nu att fortsätta genom att ytterligare utveckla regelverket.
4. Social- och miljöavdelningens förvaltningsområde
4.1. Natura 2000
Landskapsrevisorerna konstaterar att Rannö naturreservat aktualiserar den principiella problemställningen med den allmänna uppfattningen om innebörden av begreppet ”naturreservat” men att landskapsregeringen utreder alternativa åtgärder som uppfyller Natura 2000 kriteriet ”gynnsam skyddsnivå”. Revisorerna finner det positivt att landskapsregeringen eftersöker alternativa lösningsmodeller för detta och liknande fall. Vidare anser revisorerna att ägoförhållandena bör klargöras innan naturreservat inrättas eller andra skyddsåtgärder vidtas.
Landskapsregeringen anser att genomförandet av NATURA 2000 programmet på Åland på det hela taget genomförts utan större konflikter. Den modell som tillämpas, att genomföra programmet stegvis, har i stort fungerat väl. Att genomföra programmet innebär att ett område i framtiden skall bibehålla en gynnsam skyddsnivå för de arter som finns där. Enligt den åländska lagstiftningen innebär detta i praktiken att aktuella områden inrättas som naturreservat. Detta betyder emellertid inte att alla berörda områden behöver omfattas av särskilt hårda begränsningar i fråga om tillgänglighet och utnyttjande, vilket klart framkommer i LL om naturvård (1998:82). Landskapsregeringen kommer att försöka vara mera informativa om vad naturreservaten i de enskilda fallen innebär.
Ägoförhållandena i ytterskärgården är ofta komplicerade. Detta beror på att det bakåt i historien har givits omfattande nyttjanderättstillstånd för byar och t.o.m. enskilda fastigheter till öar eller ögrupper på villkor att dessa tillstånd upphävs om staten i framtiden kommer att behöva berörda områden. I ”fallet Rannöarna” torde ytterligare klarlägganden krävas innan ärendet förs vidare.
4.2. Flykting- och invandrarfrågor
Landskapsrevisorerna anser att frågan om behovet av landskapslagstiftning om integration och flyktingmottagande bör ges högre prioritet eftersom det är fråga om rättigheter för enskilda individer som befinner sig i en utsatt situation.
Landskapsregeringen har ingått ett avtal med Mariehamns stad för åren 2005-2008 om mottagande av flyktingar. Enligt avtalet ordnar staden de tjänster som hör till mottagandet samt utkomststöd till flyktingarna. Mottagandet innefattar enligt avtalet boende, utkomststöd, tolkservice, social- och hälsoservice, undervisnings- och kulturtjänster samt andra nödvändiga åtgärder för främjande av integration. För de tjänster som omfattas av avtalet betalar landskapsregeringen till staden under högst tre år en ersättning som motsvarar statens ersättningar till kommuner i riket.
Mottagandet av flyktingar fungerar tillfredsställande i landskapet, men landskapsregeringen delar revisorernas uppfattning att det är angeläget att främjande av integration samt mottagande av flyktingar regleras i en landskapslag. Landskapsregeringen avser därför att på sikt införa landskapslagstiftning på området.
5. Utbildnings- och kulturavdelningens förvaltningsområde
5.1. Flex-learn, flexibel vuxenutbildning
Landskapsrevisorerna har under året granskat det Mål-3 finansierade projektet Flex-learn som inleddes våren 2004 med kartläggningsaktiviteter, för att därefter övergå till utbildningsaktiviteter och systembygge.
Ålands handelsläroverk är enligt projektplanen från år 2004 huvudansvarig projektägare för projektet flex-learn där samtliga gymnasialstadieskolor, Högskolan på Åland samt lärcentret Navigare tillsammans skall skapa ett flexibelt nätverk för varaktiga utbildningsinsatser och tillsammans hitta lämpliga organisatoriska samarbetsformer som kan gynna utvecklandet av förutsättningarna till ett livslångt lärande på individnivå i landskapet. Representanter för samtliga gymnasialstadieskolor och högskolan ingår därför i projektets ledningsgrupp. Likaså ingår en representant för utbildnings- och kulturavdelningen i ledningsgruppen.
Målet med projektet har varit enligt projektplanen från år 2004 att utveckla ett system där studierna, dvs. utbildningsutbudet erbjuds i flexiblare former än de former som erbjuds idag. Syftet var att utveckla ett kompletterande utbildningsutbud och ett pedagogiskt-didaktiskt alternativ till det programutbud som inom gymnasialstadieutbildningen erbjöds vuxna i form av fullständiga examensinriktade utbildningar. De flexibla utbildningsformerna var avsedda att främja ett livslångt lärande i landskapet.
Projekttiden inplanerades till åren 2004 – 2007 med avslutande uppföljningsaktiviteter under våren 2008. Projekttiden har revisorerna uppfattat som lång, men innehöll olika typer av aktiviteter såsom behovskartläggning, systembygge samt utbildningsinsatser för att följa upp och utprova systemet samt slutligen en uppföljning av projektet.
Landskapsregeringen konstaterar dock att det inom projektet funnits svårigheter att samordna skolornas utbildningsinsatser för den aktuella målgruppen vuxna utanför den reguljära examensinriktade utbildningen och organisera ett system där den vuxna individen kan finna lämplig utbildning inom gymnasialstadiets totala utbildningsutbud.
Landskapsregeringen konstaterar att det förelåg vid projektets inledning och fortfarande föreligger en efterfrågan och ett behov att komplettera tidigare utbildning med behörighetsgivande teoriutbildning och specialkompetens för den vuxna befolkningen.
6. Näringsavdelningens förvaltningsområde
6.1. Fiskeribyråns verksamhetsområden och arbetsuppgifter
Landskapsrevisorerna konstaterar att fiskerinäringen under de senaste tio åren i flera avseenden har förändrats och omstrukturerats, vilket även påverkat och förändrat fiskeribyråns arbetsuppgifter. Detta faktum och speciellt EU-medlemskapet har medfört att arbetsuppgifterna har ökat trots att utvecklingen inom speciellt yrkesfisket har varit negativ. Landskapsrevisorerna framför med anledning av granskningen av fiskeribyråns verksamhetsområde och arbetsuppgifter inte några anmärkningar eller rekommendationer om åtgärder med undantag att reglerna för yrkesfiskarregistret bör ses över för att i mån av möjlighet trygga att registret motsvarar den faktiska situationen.
Landskapsrevisorernas berättelse är till sakinnehållet överlag korrekt och motsvarar de förändringar inom fiskerinäringen som skett under de senaste tio åren. Tyngdpunkten ligger dock kraftigt på utvecklingen av det yrkesmässiga fisket, som återges tämligen detaljerat medan övriga delar av näringen samt förvaltningens arbetsuppgifter till vissa delar är relativt kortfattat beskrivna. Omfattningen och utvecklingen av näringen påverkar förvaltningens arbetsuppgifter samt resurs- och personalbehov men dock inte direkt i samma proportion. Fiskeribyråns verksamhetsområde och arbetsuppgifter bör ses i ett bredare perspektiv utgående från den primära målsättningen att förvalta landskapets fiskevatten och fiskresurser på ett långsiktigt hållbart sätt för såväl näringsinriktad verksamhet som rekreations- och fritidsbehov. Utvecklingen samt dagens och förväntade framtida krav och behov medför att alltmera fokus sätts på åtgärder och arbetsuppgifter för att utveckla och befrämja alla delområden av fiskerinäringen och annan fiskerirelaterad verksamhet. Detta medför att resursbehovet inom förvaltningen inte minskar i relation till näringens omfattning, men även att resurserna i viss mån bör styras, inriktas och prioriteras på ett annat sätt.
Gällande utvecklingen av fiskerinäringen ger landskapsrevisorernas redogörelse en något förenklad bild av verkligheten. Utvecklingen av näringen påverkas i hög grad av olika omgivningsfaktorer som vare sig förvaltningen eller enskilda näringsidkare kan påverka. Mellanårsvariationerna kan för alla delområden vara mycket stora, varför en jämförelse av data rörande utgångs- respektive slutåret under en tioårsperiod ger en förenklad och eventuellt missvisande bild. Man bör även hålla i minnet att det är frågan om närings- och företagsverksamhet, vilket förutsätter att denna kan bedrivas på ett lönsamt sätt. Landskapsrevisorernas analys av utvecklingen inom näringen beaktar inte denna aspekt, vilket bl.a. innebär, att landskapsrevisorernas konstaterande "fiskedagarna per fiskefartyg torde inte vara utnyttjade maximalt utan här finns ett utrymme för utökat fiske" kan vara en förenkling och teoretisk generalisering.
Beträffande yrkesfisket konstaterar landskapsrevisorerna, att Ålands andel av yrkesfisket i hela landet är relativt liten, 2,6 % av volymen och 8,2 % av förstahandsvärdet. Relativt sett, beaktande Ålands andel av befolkningen samt Ålands andel av vattenarealen bör dock noteras, att den åländska andelen av yrkesfisket är mycket stor och fiskerinäringens samhällsekonomiska betydelse därmed även avsevärt större än för hela landet och många andra områden och länder. För fiskodlingens del utgör den åländska produktionen nästan hälften av hela landets. I investerings- och utvecklingsstöd för näringen inom ramen för EU-programmen har det för Ålands del reserverats ca 8,6 % av de EU-medel som tilldelats Finland. Personal och övriga resurser för den åländska fiskeriförvaltningen är proportionellt sett betydligt mindre än för övriga delar av landet, vilket innebär att förvaltningen kan anses vara välfungerande och kostnadseffektiv.
Totalt sett är landskapsrevisorernas berättelse rörande fiskeribyråns verksamhetsområde och arbetsuppgifter främst ett konstaterande av faktum rörande dagsläget och utvecklingen inom näringen och innehåller inte någon närmare analys av framtida utvecklingsmöjligheterna och -behov i avseende på förvaltningens arbetsuppgifter och resurser.
Enligt landskapsregeringens bedömning föranleder landskapsrevisorernas berättelse inte några direkta åtgärder rörande fiskeribyråns verksamhetsområde eller arbetsuppgifter. En kontinuerlig utvärdering pågår dock om behovet av utvecklingen av personal, resurser och kompetens samt framtida inriktningar och prioriteringar, inkluderande även revidering och anpassning av lagstiftningen samt övriga regelverk och bestämmelser. Beaktande fiskerinäringens totala samhällsekonomiska nytta och fiskeriförvaltningens relativt små resurser bedömer landskapsregeringen att fiskeribyråns verksamhet och arbetsuppgifter sköts på ett bra och ändamålsenligt sätt.
7. Trafikavdelningens förvaltningsområde
7.1. Trafikavdelningens organisation och arbetssätt
Revisorerna konstaterar att det vid trafikavdelningen delvis genomförda tydliggörandet av skillnader mellan beställar- och utförarfunktionerna har visat sig ha både för- och nackdelar. Kravspecifikationer tydliggör vad som skall göras och därigenom förbättras överblicken och kontrollen medan byråkratin i viss mån förefaller öka och i vissa fall påförs arbeten utan kompensation. Revisorerna efterlyser alternativa sätt att uppnå klarhet och kontroll.
Landskapsregeringen bedömer att nyttan av uppdelningen beställare-utförare visat sig vara större än den belastning som den ökade byråkratin medfört. Landskapsregeringen har medvetet valt en sådan linje i arbetet med uppdelningen som medför minsta möjliga extra arbete för största möjliga nytta men utvärderar och utvecklar organisationen kontinuerligt och kommer även framöver att arbeta för minskad byråkrati. Vad gäller påförande av jobb utan kompensation konstaterar landskapsregeringen att tolkning av vad som kan anses ingå i en tidigare lagd beställning är en aspekt som kräver tid och eftertanke. Landskapsregeringen strävar efter att utveckla beställningarna så att de blir mer tydliga.
Beträffande behovet av omläggning av belagda vägar konstaterar revisorerna att det liksom i fråga om allt vägunderhåll är angeläget att informationen till politikerna är tydlig så att konsekvenserna av eventuella uteblivna anslag klart framgår. Landskapsregeringen strävar efter att förbättra möjligheten att överskåda helhetsbilden av det totala investeringsbehovet och arbetar inför budgetförslaget för 2009 med att ta fram bättre målformuleringar och –uppföljningar inom detta område.
Vidare konstaterar revisorerna att framtagande av en trafikplan innebär ett relativt omfattande arbete som kan anses motiverat endast om planen också i praktiken utgör ett instrument för verksamheten. Landskapsregeringen konstaterar att en plan fungerar rätt väl så länge som budgetmedlen räcker till, men när medlen blir mindre och akuta behov som inte finns i planen framkommer så kan planen inte alltid hållas. Ur planen framkommer att den inte är bindande, utan kräver förverkligandebeslut. Skall planer göras bindande, bör även motsvarande budgetmedel reserveras.
7.2. Skärgårdstrafikens bokningssystem
Enligt revisorernas mening förefaller förseningen av projektet till stor del bero på bristfällig kravspecifikation i samband med upphandlingen. Upphandlingsarbetet vid upphandling av komplicerade system riskerar även pga. behovet av specialkompetens att komma att utgöra en oproportionerligt stor del av hela projekten. Enligt revisorernas mening bör landskapsregeringen därför överväga att företa en översyn av landskapets upphandlingsregler så att möjligheten till upphandling baserad på förtroende samt tidigare erfarenheter i vissa fall utökas.
Landskapsregeringen anser inte att kravspecifikationen varit bristfällig i detta fall, alla anbudsgivare hade även möjlighet att ställa tilläggsfrågor och det anlitade företaget utnyttjade möjligheten att bekanta sig med Ålandstrafiken, det gamla programmet samt trafikens uppbyggnad. Däremot kan man konstatera att det har visat sig nödvändigt med mer anpassning av leverantörens befintliga program än vad man väntat sig.
Beträffande frågan om upphandling av komplicerade system ser landskapsregeringen svårligen någon annan möjlighet än så som görs. Upphandlingsarbetet styr den slutliga kostnaden medan upphandling på förtroende med ändringar underhand kan bli långsamt och kostsamt eftersom slutpriset inte är känt. Även om arbetet med anbudshandlingar är tidsödande är det samtidigt det enda sättet att få ett korrekt pris på varan eller tjänsten. I föreliggande fall kunde arbete mot räkning förorsaka stora tilläggskostnader, nu erhålls tjänsten till överenskommet pris, även om kraftigt försenad.
8. Övriga förvaltningsområden
8.1. Lagberedningen
Revisorerna uppger i berättelsen att antalet framställningar som årligen tillställs lagtinget kontinuerligt minskat. Tendensen bedöms vara klar, trots att revisorerna använder statistiken med stor försiktighet. Revisorerna uttalar sig även om upphandlingen av lagberedningsprojekt och om lönesättningen vid lagberedningen och om andra former för premiering av erfarna och kunniga lagberedare.
I berättelsen nämner revisorerna också den nya tjänsten som autonomiutvecklare/lagberedare och frågan om en särskild laggranskningsnämnd. I de arbetsuppgifter som ankommer på tjänsten skulle enligt den tilläggsbudget som föregick inrättandet av tjänsten ingå bland annat ”laggranskningsuppgifter, i likhet med tidigare laggranskningsnämnd”.
Till den del det gäller antalet framställningar kan man konstatera att det under framförallt 1990-talet genomförts flera reformer som haft stor inverkan på lagberedningsarbetet. Sålunda har en ny självstyrelselag tillkommit, Åland blivit EG-medlem efter att först varit kopplat till gemenskapen genom ett EES-avtal och från ingången av mars månad 2000 gäller Finlands nya grundlag. Av betydelse har också varit de stora interna reformerna av det politiska arbetet, parlamentarismreformen, den reform som gjorde ledamöterna till föredragande i pleniärenden och den sk förvaltningsreformen där det slogs fast vilka principer som skall gälla vid beredningen av pleniärenden.
Tjänsten som autonomiutvecklare/lagberedare är nu inrättad och innehavaren av den tidigare kanslichefstjänsten överflyttad till tjänsten. Innehavaren av tjänsten är dock tjänstledig för att utföra riksdagsmannauppdrag under pågående mandatperiod och arbetet kom inte i gång innan tjänsteledigheten aktualiserades.
När lagstiftningen om lagberedningen tillkom var det av stor vikt att lagberedningen skulle ges en stark och självständig ställning i förhållande till medlemmarna av landskapsregeringen och det s.k. centrala ämbetsverket. Detta bl.a. för att det skulle vara möjligt att ge frågor som bedömdes viktiga för en god lagstiftning, t.ex. frågor av juridiskt-teknisk och språklig natur större betydelse än inom förvaltningsarbetet. I princip ankom det på lagberedningen att bedöma vilka lagförslag som skulle tas fram och upptas till behandling liksom att avgöra när de skulle upptas till behandling och hur de då skulle se ut. Också laggrankningsnämnden hade en roll i detta, en roll som hörde samman med lagberedningens självständiga ställning och tjänstemännens roll som föredragande i lagstiftningsärenden.
I och med att föredraganderollen i lagstiftningsärenden övertagits av medlemmarna av landskapsregeringen (10 b § landskapsregeringslagen) och lagstiftningsärenden skall beredas av tjänstemännen i samråd med vederbörande ledamot (8 § lagen om den allmänna förvaltningen), är det knappast möjligt att utföra en laggranskning på det sätt som tillämpades på den tiden medlemmarna av dåtida landskapsstyrelser och tjänstemännen hade en helt annan roll än i dag.
Landskapsregeringen är medveten om att utskotten med tanke på den arbetsbörda som åtminstone tidvis råder i utskotten numera inte anser sig ha möjlighet att omarbeta lagförslag så att de skulle uppfylla utskottens krav och önskemål (se t.ex. Ku bet. nr 1/2006-2007). För att underlätta utskottens arbete kommer landskapsregeringen att överväga att införa ett system där den föredragande ledamotens förslag i ett lagstiftningsärende skulle kunna underkastas en språklig granskning innan förslaget tillställs lagtinget. Den föredragande ledamoten och de övriga medlemmarna av landskapsregeringen bör inte vara bundna av det som framkommer vid granskningen. Liksom i dag skall naturligtvis den föredragande ledamoten ha rätt att, i överensstämmelse med landskapsregeringslagen och handläggningslagen, för behandling i landskapsregeringen föra fram ett förslag i den form föredraganden finner lämpligt utgående från den makt och det ansvar som föredraganderollen innebär. Eftersom det måste vara ett i princip färdigt förslag som underkastas granskning och eftersom granskningen är tidskrävande, kommer granskningen att innebära att ärendebehandlingen fördröjs. Alla ärenden torde därför inte kunna underkastas granskning.
Vill man förbättra kvaliteten på lagstiftningen är det viktigt att man ägnar sig åt kvalitetstänkande redan från det att de första åtgärderna vidtas. Under den nuvarande landskapsregeringens mandattid har därför uppmärksamhet ägnats styrningen av lagstiftningsarbetet och en promemoria om styrningen av lagstiftningsarbetet tagits fram vid lagberedningen. I budgetförslaget för år 2006 nämns detta. När den promemorian tillsammans med den promemoria som tidigare utarbetats vid lagberedningen får bättre genomslagskraft kommer det att skapas en god grund för en förbättrad kvalitet på lagstiftningen. Man måste dock hålla i minnet att promemorior och system endast är hjälpmedel och att ökad kvalitet kräver att alla som har makt att påverka innehållet ger tillräckligt hög prioritet åt åtgärder som verkar standardhöjande. Detta gäller från det att den första åtgärden i ärendet vidtas ända till dess att den sista åtgärden vidtas.
Bilaga
Förutsättningar för bildandet av ett fastighetsbolag
I enlighet med finansutskottets begäran har landskapsregeringen övervägt bildande av ett fastighetsbolag i syfte att effektivera förvaltningen av landskapets fastigheter. Landskapsregeringen har dock bedömt att förutsättningarna för bildande av ett särskilt affärsdrivande fastighetsbolag inte är tillräckligt förmånliga för att motivera en omorganisation av denna omfattning. Vid bedömningen kan bl.a. följande beaktas:
Fastighetsbolag
Ett affärsdrivande bolag förutsätts ha självständig ekonomi och bedriva sin verksamhet med beaktande av ekonomisk lönsamhet. En modell som vi studerat är det statligt ägda affärsverket, Senatfastigheter, som förvaltar flera fastigheter vilka används inom den statliga förvaltningen och vilka tidigare ägdes av finska staten. Senatfastigheter förvaltar drygt 10.000 fastigheter fördelade på följande byggnadstyper: Universitet, specialfastigheter, kontorsfastigheter, försvarsfastigheter och utvecklingsfastigheter.
Senatfastigheter har cirka 300 anställda vilka huvudsakligen sköter den administrativa förvaltningen såsom, planering och upphandling av drift och underhåll, planering och upphandling av renoverings- och byggnadsprojekt, uppgörande och uppföljning av avtal, inköp av varor och tjänster, ekonomisk planering och uppföljning. För det tekniska underhållet anlitar verket entreprenörer, vilka upphandlas för några år i taget.
Vid bildandet av fastighetsverket överfördes ett antal fastigheter från staten till verket. Vid överlåtelsen av fastigheterna påfördes verket en skyldighet att till staten betala en årlig procentuell avkastning på värdet av de överlåtna fastigheterna. Fastighetsverket uppgift var således att förvalta fastigheterna och hyra ut lokalerna tillbaka till staten enligt uppgjorda avtal. Byggnader med särskilda kulturhistoriska värden har ej överförts till fastighetsverket då förvaltningen av dessa inte kan grunda sig affärsmässiga principer. Statens skogsfastigheter förvaltas fortsättningsvis av forststyrelsen och ingår således inte heller bland de fastigheter om överförts till Senatfastigheter.
De olika statliga förvaltningsenheterna som använder fastighetsverkets fastigheter är således hyresgäster hos verket. Vid eventuella om- och tillbyggnader justeras hyran med beaktande av erforderlig investering, hyresobjektets storlek och standard. Hyresvärden ansvarar för det tekniska underhållet av fastigheten medan hyresgästen sköter den dagliga driften, såsom städning, låsning av dörrar, larmsystem, flaggning, data- och telefonsystem, lampbyten m.m.
Det statsägda fastighetsverket förvaltar således ett stort antal fastigheter på ekonomiska grunder. Om någon fastighet inte kan förvaltas och hyras ut på ekonomiskt försvarbara villkor kan bolaget sälja fastigheten. Likaså kan bolaget förvärva fastigheter för att tillgodose statsförvaltningens behov av verksamhetslokaler. För investeringar kan staten bevilja bolaget lån för vilka bolaget erlägger ränta. Staten kan även ge borgen för vissa av bolagets lån och uppbära borgensavgifter för detta.
Genom bildandet av fastighetsverket ansåg man bl.a. skapa bättre förutsättningar för en mer rationell och ekonomisk fastighetsförvaltning, möjligheter till ökad flexibilitet i användningen av statens fastigheter, en tydligare redovisning av fastighetskostnaderna för användarna.
Förutsättningar för ett fastighetsverk, -bolag för förvaltning landskapets fastigheter.
Landskapet innehar cirka 190 fastigheter varav 56 stycken är bebyggda. Därtill har landskapet byggnader på cirka 20 privatägda fastigheter. Fastigheterna är belägna inom Ålands samliga sexton kommuner. Förvaltningen av fastigheterna är delad och kopplad till den enhet inom vars förvaltningsområde fastigheten nyttjas. De förvaltande enheterna är följande: Byggnadsbyrån, landskapets skolor, jordbruksbyrån, skogsbruksbyrån, museibyrån, miljöbyrån, trafikavdelningen, Ålands hälso- och sjukvård.
För att få en mer enhetligt fastighetsförvaltning har förvaltningen under de senaste åren centraliserats till landskapets byggandsbyrå som numera handhar bl.a. följande uppgifter för: Ledning av byggandsprojekt, framta kostnadsberäkningar för byggnadsprojekt, försäljning och inköp av fastigheter, göra besiktningar och upprätta underhållsplaner för byggnader, tecknande och uppföljande av arrende- och hyresavtal, fastighetsförsäkringar, beslut om outnyttjade fastigheter samt upprätthålla basfakta om landskapets fastigheter.
Om man utgår från en modell, motsvarande det statsägda fastighetsverket Senatfastigheter kan, man konstatera att flera av landskapets fastigheter inte kan överföras till ett sådant affärsdrivande verk. Bland dessa kan nämnas: Fastigheter med byggnader som har ett särskilt kulturhistoriskt värde, fastigheter med särskilda miljövärden, obebyggda fastigheter vilka inte kan utarrenderas. Likaså torde det vara svårt att på ekonomiskt försvarbara grunder hyra ut vissa av de byggnader som landskapet låtit uppföra såsom infrastrukturella satsningar. Bland dessa kan nämnas: Eckerö allhall, kultur- och kongresshuset, golfbanor. Det är även mycket tveksamt om en överföring av de fastigheter som ÅHS nyttjar till ett fastighetsverk, skulle ge önskade fördelar. Likaså är det tveksamt om de kan anses ändamålsenligt att överföra förvaltningen av landskapets skogsfastigheter till ett fastighetsverk.
En överföring av fastighetsförvaltningen till ett särskilt verk innebär även en överföring av inflytandet över fastigheterna. Beslut om investeringar för landskapets behov fattas enligt denna modell efter anbudsförhandlingar mellan hyresgästen (landskapet) och hyresvärden (fastighetsverket) på basen av objektets kapital-, drift- och underhållskostnader. Modellen förutsätter även att fastighetsverket självständigt fattar beslut om inköp och försäljning av fastigheter.
Det löpande tekniska underhållet av fastigheternas byggnader sköts idag huvudsakligen av den förvaltande enheten, medan grundrenoveringar, om- och tillbyggnader i allmänhet leds av landskapets byggnadsbyrå. Den förvaltande enheten har således i allmänhet personal för uppgifterna vissa fall i kombination olika vaktmästaruppgifter. Om ett fastighetsverk skulle bildas, skulle ansvaret för byggnadernas underhåll ankomma på verket. Naturligt vore då att överföra den tekniska personalen till verket såsom en samlad resurs. Det är dock inte självklart att de berörda fastighetsskötarna kan frigöras från sina uppdrag, då deras uppdrag i många fall även innehåller uppgifter som skulle kvarstå hos ”hyresgästen”.
Man kan även konstatera att det geografiska avståndet mellan landskapet fastigheter i många fall gör det oändamålsenligt att sköta det löpande fastighetsunderhåller från en central enhet. För de fastigheter som ligger inom Mariehamns närområde bör dock en utökad samordning av fastighetsskötseln vara möjlig. Inom projektet Struktur 07 planeras för en sådan samordning.
Bildande av ett fristående fastighetsverk skulle också förutsätta att verket inom sin egen organisation hade tillräckliga personella resurser för att leda och sköta sin verksamhet. För planering, utredningar, ledning och uppföljning av verksamheten skulle bland annat behövas personal med lämplig kompetens inom teknik, juridik och ekonomi. Resurser för det löpande tekniska underhållet kunde dels lösas genom överföring av befintlig personal samt genom upphandling av entreprenadtjänster. Sammantaget kan man anta att en utökad bemanning, utöver befintlig personal, skulle vara nödvändig, framförallt för det ”administrativa fastighetsförvaltningen” inom fastighetsverket.
Därtill kan man konstatera att en överföring av befintlig personal från byggandsbyrån till ett fastighetsverket medför behov av ny personal för handläggning av landskapsregeringens ärenden gällande bl.a. plan- och byggväsendet, anskaffningar och underhåll av teknisk utrustning och inventarier, samt övriga fastighetsfrågor som kvarstår hos landskapet.
Sammanfattning
Med beaktande av ovannämnda bedömer landskapsregeringen att bildande av ett särskilt fastighetsverk för närvarande inte ger sådana samlade fördelar som kan motivera en omorganisation av denna omfattning. Man kan även konstatera att ett fastighetsverk inte är en lösning för alla de områden som behöver utvecklas. Flera av de målsättningar som finns kan även uppnås med andra lösningar. Enligt landskapsregeringens mening kan den påbörjade centraliseringen av fastighetsförvaltningen utvecklas vidare genom olika åtgärder, vilka kan ge flera av de fördelar som eftersträvas.