Självstyrelsepolitiska nämndens betänkande 1/2009-2010
| |||
Ålands lagting | BETÄNKANDE nr 1/2009-2010 | ||
| Datum |
| |
Självstyrelsepolitiska nämnden | 2009-11-13 |
| |
|
|
| |
|
|
| |
|
|
| |
| Till Ålands lagting |
| |
| |||
| |||
| |||
|
Självstyrelsepolitiska nämnden
Lissabonfördraget
· Landskapsregeringens meddelande nr 4/2007-2008
INNEHÅLL
Landskapsregeringens meddelande
Ålands status inom Finland och i förhållande till EU
Ålands status i förhållande till EU
Självstyrelsen, demilitariseringen och neutraliseringen
Andra regionala parlament i EU
Representation i Europaparlamentet
Kontakter till kommissionen och inflytande i ministerrådets arbete
Sammanfattning
Landskapsregeringens meddelande
Lissabonfördraget och regeringskonferensens slutakt undertecknades i Lissabon den 13 december 2007. Fördraget kan träda i kraft endast om alla fördragsslutande parter ratificerar det. Fördragets ikraftträdande i landskapet förutsätter lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen för Åland.
Landskapsregeringen kommer att hålla lagtinget uppdaterat om de pågående utredningar som hänvisas till i meddelandet och om de diskussioner som förs med Finlands regering. Landskapsregeringens utgångspunkt i förhandlingarna är att bevaka Lissabonfördragets konsekvenser för landskapet, bland annat med avseende på lagtingets ställning enligt subsidiaritetskontrollen.
Landskapsregeringen arbetar också för en förstärkning av Ålands inflytande i EU-frågor i enlighet med positioner som utarbetats och omfattats av lagtinget i samband med arbetet med det konstitutionella fördraget och som också framförts i samband med den lagmotion som lagtinget överförde till riksdagen. Till dessa inflytandefrågor hör representationen i Europaparlamentet, landskapets möjligheter till deltagande i ministerrådsmöten och talerätten inför EG-domstolen.
Nämndens förslag
Utskottet föreslår att lagtinget antecknar sig landskapsstyrelsens meddelande för kännedom och bringar betänkandets motivering till landskapsregeringens kännedom.
Nämndens synpunkter
Nämnden har den 13 oktober 2009 avgivit ett utlåtande till lagutskottet om Republikens presidents framställning nr 6/2007-2008 Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och till lag om sättande i kraft av de bestämmelser i fördraget som hör till området för lagstiftningen. I utlåtandet behandlas de frågor utförligt som tas upp i landskapsregeringens meddelande. För nämndens synpunkter i ärendet hänvisas därför till detta utlåtande som fogas till lagutskottets betänkande om Republikens presidents framställning. Till utlåtandet har det fogats en reservation. I förtydligande syfte fogas utlåtandet och reservationen också till detta betänkande.
Ärendets behandling
Lagtinget har den 26 maj 2009 inbegärt självstyrelsepolitiska nämndens yttrande över meddelandet.
Nämnden har i ärendet hört lantrådet Viveka Eriksson, utskottsrådet Mika Boedeker, professorn Ove Bring, förvaltningsrådet Niilo Jääskinen, ambassadrådet Päivi Kaukoranta, landshövding Peter Lindbäck, riksdagsledamoten Elisabeth Nauclér, tidigare presidenten i högsta domstolen Leif Sevón, lagstiftningsrådet Sten Palmgren, förvaltningschefen Arne Selander, enhetschefen Sören Silverström, Dr Sia Spiliopoulou Åkermark, ministern Astrid Thors och statssekreteraren Teija Tiilikainen.
I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden talman Roger Nordlund, vice ordföranden Gunnar Jansson, vtm Gun-Mari Lindholm samt medlemmarna Anders Eriksson och Roger Jansson samt ersättaren Torbjörn Eliasson.
Utskottets förslag
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet
att lagtinget antecknar sig landskapsstyrelsens meddelande nr 4/2007-2008 för kännedom och bringar betänkandets motivering till landskapsregeringens kännedom.
Mariehamn den 13 november 2009 | |
Ordförande |
Roger Nordlund |
Sekreterare |
Marine Holm-Johansson |
Ålands lagting | UTLÅTANDE 2008-2009 | ||
| Datum |
| |
Självstyrelsepolitiska nämnden | 2009-10-13 |
| |
|
|
| |
|
|
| |
|
|
| |
| Till lagutskottet |
| |
| |||
| |||
| |||
|
Självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande
Republikens presidents framställning om Lissabon-fördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och till lag om sättande ikraft av de bestämmelser i fördraget som hör till området för lagstiftningen
· Republikens presidents framställning nr 6/2007-2008
INNEHÅLL
Landskapsregeringens meddelande
Ålands status inom Finland och i förhållande till EU
Ålands status i förhållande till EU
Självstyrelsen, demilitariseringen och neutraliseringen
Andra regionala parlament i EU
Representation i Europaparlamentet
Kontakter till kommissionen och inflytande i ministerrådets arbete
Lagtinget har den 26 maj 2008 till lagutskottet remitterat republikens presidents framställning nr 6/2007-2008 om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och till lag om sättande ikraft av de bestämmelser i fördraget som hör till området för lagstiftningen. Utskottet har i enlighet med 41 § 1 mom. lagtingsordningen genom brev av den 27 maj 2008 anhållit om utlåtande från självstyrelsepolitiska nämnden.
I presidentens framställning föreslås att Ålands lagting ger sitt bifall till att lagen och den förordning genom vilken Lissabonfördraget sätts i kraft, träder i kraft i landskapet Åland till de delar fördraget faller inom landskapets behörighet och står i strid med självstyrelselagen för Åland.
Nämndens synpunkter
Ålands status inom Finland och i förhållande till EU
Ålands status inom Finland
Utgående från en statsrättslig bedömning har landskapet Åland en stark självstyrelse dels på grund av konstitutionella bestämmelser och dels på grund av folkrättsliga garantier. I den finländska konstitutionen har landskapet en särställning. Lagstiftnings- och förvaltningsbehörigheten är delad mellan landskapet och riket. Landskapets befogenheter är omfattande, självständiga och klart definierade. Detta förhållande gör att Finlands konstitution har federala drag. I sitt betänkande inför regeringskonferensen (SjPN nr 4/2003-2004) förde nämnden ett resonemang kring detta. Det konstaterades bl.a. att den åländska befolkningens demokratiska inflytande i frågor som faller under rikets behörighet har tryggats genom att Åland tillförsäkrats ett mandat i riksdagen. Landskapets inflytande i rikspolitiken är dock begränsat i jämförelse med motsvarande regioners inflytande i federala stater. Genom EU-anslutningen överfördes behörighet både från riksdagen och lagtinget till EU. Finland har bl.a. kompenserats genom de platser som tilldelats Finland i EU-parlamentet. Motsvarande kompensation har inte verkställts i förhållande till Åland. Eftersom det tillsvidare anses att fördelningen av Finlands platser är en intern fråga för Finland så är det ytterst riksdagen som beslutar om landskapets rätt till representation i EU-parlamentet inom gemenskapsrättens ramar.
Ålands status i förhållande till EU
Ålands status i förhållande till EU regleras genom Finlands anslutningsfördrag inklusive Ålandsprotokollet. Ålands status i EU bygger också på de internationella överenskommelser som reglerar Ålands självstyrelse, demilitariseringen och neutraliseringen, samt allmänna folkrättsliga principer. Att också EU erkänner Ålands särställning enligt folkrätten framgår explicit av Ålandsprotokollet i anslutningsfördraget. Vid sidan om detta har de nationella arrangemangen inom Finland en avgörande betydelse för Ålands reella möjligheter att som en del av EU, i enlighet med sin autonoma status och med stöd av självstyrelselagen och grundlagen, fortsatt utöva den makt och behörighet som grundar sig på Nationernas förbunds beslut från 1921. Med utgångspunkt i 1921-års beslut har en internationell sedvanerätt utvecklats som i sig förpliktar Finland att respektera självstyrelsen. Detta innebär att Finland inte ensidigt kan begränsa den. Nationellt är landskapets behörighet skyddad genom självstyrelselagens bestämmelse om att lagen endast kan ändras genom likalydande beslut av lagtinget och Finlands riksdag. Trots att självstyrelsen har ett starkt skydd både internationellt och nationellt har EU-medlemskapet inneburit att Ålands rätt att medverka i beslutsfattandet inom landskapets behörighetsområden har begränsats. Landskapet har inte fått representation i något av de beslutfattande organen i EU som självstyrelsen skulle motivera.
Alltsedan anslutningen 1995, särskilt i samband med behandlingen av Amsterdamfördraget, Nicefördraget och det konstitutionella fördraget har landskapet hävdat sin rätt till representation i Europaparlamentet och rätt att medverka i ministerrådets arbete. Kravet har grundat sig på att lagstiftningsbehörigheten i Finland utövas av två parlament med delad behörighet. Den åländska behörigheten är knuten till ett klart avgränsat geografiskt område. Inom detta område saknar Finland lagstiftnings- och förvaltningsbehörighet inom de behörighetsområden där landskapet har egen behörighet. Mot denna bakgrund är det nödvändigt att Åland får egen representation inom sina egna behörighetsområden. Det faktum att landskapet återkommande har krävt egen representation ska uppfattas som att landskapet aldrig har godkänt att behörighet överförs från landskapet till riket i fråga om EU-ärenden eller att riket har rätt att representera Åland i Europaparlamentet på de behörighetsområden där landskapet har behörighet enligt självstyrelselagen.
En av landskapets målsättningar under arbetet med det konstitutionella fördraget och senare med reformfördraget har varit att landskapets lagstiftnings- och förvaltningsbehörighet bör erkännas och befästas när det gäller landskapets relationer till EU:s institutioner och i handläggningen av alla ärenden som gäller EU. Den yttersta målsättningen bör vara att landskapets behörighet erkänns fullt ut av både rikets myndigheter och EU:s institutioner. Särskilt med hänsyn till att EU endast erkänner stater som parter i EU-ärenden och att fördelningen av behörighet betraktas som en intern angelägenhet för Finland så är Finlands behandling av Åland avgörande när det gäller att ge legitimitet åt det åländska EU-medlemskapet. Nämnden anser att det i detta sammanhang är viktigt att klargöra att hanteringen av EU-ärenden inte är en fråga som ska hänföras till Finlands förhållande till främmande makt. EU-anslutningen har inte på något sätt påverkat den behörighetsfördelning mellan landskapet och riket som regleras i självstyrelselagen. Det dröjde dock till 2004 innan självstyrelselagen fick bestämmelser i 27 § 4 punkten och 9a kapitlet som tillsammans med förarbetena klargör detta förhållande.
Enligt nämnden är det en allvarlig brist att den delade behörigheten fortfarande inte fullt ut erkänns av Finland i EU-sammanhang. Landskapets externa behörighet måste enligt nämnden anpassas så att den överensstämmer med den interna behörigheten, t.ex. i likhet med den belgiska modellen, som redogörs för närmare nedan. Det här är en av flera angelägna frågor med anknytning till landskapet som bör tas upp under det pågående arbetet med grundlagsrevisionen. Syftet bör vara att stärka Ålands status både inom Finland och i förhållande till EU.
Självstyrelsen, demilitariseringen och neutraliseringen
Att slå vakt om Ålands särställning enligt folkrätten, särskilt vad gäller demilitariseringen och neutraliseringen, har näst efter språkskyddet varit en av de viktigaste frågorna för landskapets myndigheter under alla de fördragsförhandlingar som varit aktuella sedan anslutningsförhandlingarna i början på 1990-talet. När det gäller Ålandsprotokollet konstateras att landskapsregeringen utförligt redogör i meddelandet för dess fortsatta status enligt Lissabonfördraget. Enligt meddelandet kommer det att kvarstå i sin nuvarande lydelse och dess primärrättsliga status kommer inte att påverkas.
Landskapsregeringen lyfter i meddelandet fram att Ålandsprotokollet genom Lissabonfördraget även kommer att bli tillämpligt i förhållande till EU-fördraget. Enligt de gällande fördragen är det enbart EG-fördraget som innehåller en hänvisning till Ålandsprotokollet. Genom Lissabonfördraget införs en bestämmelse i EU-fördragets artikel 52 om fördragens territoriella tillämpningsområde, enligt vilken fördragens territoriella tillämpningsområde närmare anges i artikel 355 i EUF-fördraget (Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). I artikel 355 punkt 4 EUF-fördraget sägs bl.a. att bestämmelserna i fördragen ska omfatta Åland i enlighet med bestämmelserna i protokoll nr 2, dvs. Ålandsprotokollet.
Landskapsregeringen gör bedömningen att hänvisningen i Ålandsprotokollet till landskapets folkrättsliga särställning tydligare omfattar även Ålands demilitarisering och neutralisering. Det konstateras också att riksdagens utrikesutskott redan har omfattat tolkningen att Ålands demilitariserade och neutraliserade status ingår i Ålandsprotokollets hänvisning till Ålands folkrättsliga ställning.
Nämnden konstaterar samtidigt att Ålandsprotokollets hänvisning till "Ålands särställning enligt folkrätten" är kortfattad. Den beskriver inte omfattningen av och bakgrunden till Ålands internationella status, både som självstyrt område och som neutraliserat och demilitariserat område. För att denna tolkning ska erkännas och förbli intakt även i framtiden är det viktigt att återkommande lyfta fram Ålands status i sin helhet. Den säkerhetspolitiska situationen runt Östersjön har under de tre senaste decennierna genomgått stora förändringar. En tydlig trend under senare tid är att det europeiska försvarssamarbetet fördjupas genom den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GUSP), samtidigt som en anpassning till Nato äger rum. Grunden till det europeiska försvarssamarbetet lades 2003 med den europeiska säkerhetsstrategin och inrättandet av den Europeiska försvarsbyrån. Särskilt med tanke på genomförandet av Lissabonfördragets biståndsklausul blir det allt viktigare att beskriva Ålands internationella status så att det tydligt framgår att det som avses omfattar såväl självstyrelsen som Ålands demilitarisering och neutralisering. Sammantaget gör detta att nämnden anser att det finns ett behov av att markera Ålands demilitarisering och neutralisering. Nämnden vill understryka vikten av att Finlands regering uppmärksammar medlemsländerna om Ålands demilitariserade och neutraliserade status. Nämnden föreslår därför att lagutskottet fogar en kläm till sitt betänkande i följande lydelse:
att lagtinget hemställer om att landskapsregeringen ber statsrådet att på lämpligt sätt uppmärksamma medlemsländerna om Ålands demilitariserade och neutraliserade status i samband med Lissabonfördragets ikraftträdande.
Andra regionala parlament i EU
Nämnden har vid ett flertal tillfällen intresserat sig för hur andra länder med fler än ett parlament har löst frågan om hur representationen kan delas eller på annat sätt utövas demokratiskt. Nämnden har bl.a. fördjupat sig i den belgiska ordningen som beskrivs närmare nedan. Särskilt de arrangemang som säkerställer den tyskspråkiga minoritetens rätt att vara representerat och delta i beslut inom sina behörighetsområden är intressant. Den tyskspråkiga gemenskapen har bl.a. säte i Europaparlamentet. Det är i detta sammanhang värt att notera att den tyskspråkiga gemenskapen storleksmässigt står i ungefär samma relation till Belgiens befolkning som antalet ålänningar i förhållande till Finlands befolkning.
Ett annat exempel från EU:s tidigare historia är att Danmark gav Grönland tillträde till en av Danmarks platser i Europaparlamentet. Nämnden konstaterar att dessa exempel visar att det är de enskilda staterna som genom nationella arrangemang säkerställer att de regioner som annars skulle sakna representation i Europaparlamentet och som inte har möjlighet att delta i ministerrådet tillerkänns sådana rättigheter.
Belgien
Belgien har sedan 1970 genomgått fem statliga reformer som lett fram till att Belgien år 1993 blev en federal stat med fem regionala parlament och regeringar vid sidan om de federala styrelseorganen. Det komplexa federala systemet är multidimensionellt och asymmetriskt. Med multidimensionellt avses att Belgien består av tre språkliga gemenskaper (den flamländska, franska och tyska gemenskapen) och tre territoriella regioner (Flandern, Wallonien och Bryssel). Med asymmetriskt avses att det endast finns fem regionala parlament, regeringar och förvaltningar eftersom den Flamländska gemenskapen och Flandern valt att ha ett gemensamt parlament och en gemensam regering och förvaltning.
Den inomstatliga kompetensfördelningen i Belgien kännetecknas av tre övergripande principer. För det första är regionernas och gemenskapernas behörighet exklusiv. Den federala kompetensen utgörs av den s.k. restkompetensen. Eventuella kompetenskonflikter ska avgöras av en konstitutionell domstol. För det andra är de regionala lagarna hierarkiskt på samma nivå som de federala. För det tredje så innebär en kompetensöverföring att både den interna och den externa (internationella) kompetensen överförs från den federala till den regionala nivån.
Parallellt med att medlemsstaterna inom EU har överfört kompetens till EU har Belgien överfört kompetensområden från den federala till den regionala nivån. Till regionernas kompetensområden hör bl.a. ekonomi, sysselsättning, fysisk planering, miljö, jordbruk, fiske, transport, infrastruktur samt energi- och regionalpolitik. Dessa politikområden är samtidigt sådana kompetensområden som har överförts från medlemsstaterna till EU. Eftersom de belgiska regionerna och gemenskapernas kompetens även omfattar extern kompetens så har en rad samarbetsavtal ingåtts med de federala myndigheterna om hur den internationella behörigheten ska utövas. Eftersom de belgiska regionerna och gemenskaperna inte utgör folkrättssubjekt så utövas deras internationella kompetens i staten Belgiens namn. Den internationella kompetensen omfattar rätten att ingå internationella avtal, att delta i beslutsfattandet i internationella organisationer, att representera Belgien i EU:s ministerråd, att utse representanter till Belgiens ambassader och diplomatiska beskickningar, att postera representanter i förhållande till internationell handel utomlands och att inleda rättsprocesser inför internationella domstolar.
Det belgiska systemet gör det nödvändigt med särskilda arrangemang och överenskommelser mellan regionerna, gemenskaperna och de federala myndigheterna om hur Belgien ska representeras i EU:s institutioner. Belgiens platser i Europaparlamentet är fördelade enligt en överenskommelse som ingåtts genom politiska förhandlingar före valet. I ministerrådet deltar de regionala och gemenskapernas ministrar på basen av ett samarbetsavtal när frågor som hör till deras kompetensområden behandlas. Ministrarnas rätt att delta bestäms dels utgående från kompetensfördelningen, dels på basen av ett rotationssystem. Enligt samma avtal har regionerna egna representanter inom Belgiens ständiga representation och i rådets arbetsgrupper.
Belgiens deltagande i EU:s ministerrådsmöten förutsätter förhandlingar mellan regionerna och gemenskaperna inför mötena för att ett enigt belgiskt ställningstagande ska kunna läggas fram i de ärenden som ska behandlas av ministerrådet. Ett generaldirektorat för Europafrågor och koordinering har inrättats för att organisera samordningsmöten för detta syfte. Om enighet inte uppnås hänskjuts frågan till en samordningskommitté, där regeringscheferna ingår, och vidare till ett skiljedomsorgan på ministernivå om konsensus inte uppnås i kommittén. Om det inte heller då uppnås enighet avstår Belgien från att delta i beslutet genom att lägga ned sin röst. Det har visat sig att detta sällan är nödvändigt eftersom en intern belgisk överenskommelse vanligtvis uppnås redan genom samordningsmöten.
För att organisera subsidiaritetskontrollen enligt Lissabonfördraget har ett särskilt samarbetsavtal ingåtts mellan den federala nivån, regionerna och gemenskaperna. Alla parlamenten ska få informationen från kommissionen och få delta i subsidiaritetskontrollen på lika villkor inom sina respektive behörighetsområden. Användandet av Belgiens två röster sker på basen av en komplicerad uträkning. Om ärendet bara rör federal kompetens har de båda delarna av det federala parlamentet, representanthuset och senaten, varsin röst. Om ärendet endast berör ett parlaments kompetens, t.ex. fiskefrågor som hör till den flamländska regionen, så kan detta parlament använda båda rösterna. Om frågan däremot angår alla parlaments behörighet har de båda nivåerna, den federala och regionala varsin röst. Det räcker med att ett parlament på varje nivå vill rösta emot för att rösterna ska användas. Det innebär i praktiken att om fem parlament är för och två emot (ett på varje nivå) så röstar Belgien emot med sina båda röster. Rör ärendet regional kompetens kan båda röster användas om två parlament från olika språkgrupper motsätter sig förslaget.
Nämnden konstaterar att Belgien har en delad statsmakt. I Finland är statsmakten delad på det sätt som bestäms i självstyrelselagen. Det gör att den belgiska ordningen för hur inflytandefrågorna och beslutsfattandet i EU-ärenden har lösts borde vara mycket intressant att studera för Finland och Åland. Belgien har lyckats överbrygga de problem och hinder som Finland tillsvidare anser att står i vägen för landskapets representation och deltagande i beslutsfattandet.
Spanien
Spanien har 17 autonoma regioner. Dessa har en välutvecklad självstyrelse med stora ansvarsområden. Regionerna har både beskattningsrätt och lagstiftningsrätt inom ramen för de decentraliserade befogenheterna. Utvecklingen mot decentralisering, som startade 1978, är en långtgående och dynamisk process som fortsättningsvis pågår. Konstitutionen anger inte en exakt modell för hur regionerna ska fungera, vilka ansvarsområden de har eller hur den geografiska indelningen ska se ut. Författningen anger hur autonoma regioner bildas och deras funktionssätt. Utvecklingen för de olika regionerna sker asymmetriskt. Konstitutionen skiljer mellan två olika nivåer av självstyre, ett "snabbspår" och ett "långsamt spår". Skillnaderna mellan autonomierna har dock utjämnats med tiden. Baskien, Katalonien och Galizien har vidare befogenheter än de övriga, men även Andalusien, Kanarieöarna, Navarra och Valencia har en förhållandevis bred kompetens och autonomi.
Alla de spanska autonomierna har en lagstiftande församling, en regering och en domstol. I den spanska konstitutionen skiljer man mellan exklusiva befogenheter och konkurrerande befogenheter. Tvister angående befogenheter avgörs av författningsdomstolen.
Redan vid inledningen av regionaliseringsprocessen bildandes ett organ för dialogen mellan staten och de autonoma regionerna kring EU-frågorna. År 1994 kom man överens om att låta regionerna delta i förberedelsen av olika EU-frågor genom inrättandet av Sektoriella konferenser. CARCE fick juridisk status 1997 och från samma år utser regionerna en gemensam representant i den spanska EU-delegationen med rätt att delta i kommissionens kommittémöten. Från och med 2004 utser regionerna gemensamt en representant som deltar fullt ut i fyra olika ministerrådsmöten: arbetsmarknad, sociala frågor, jordbruk och fiske samt miljö och utbildningsfrågor. Regionernas representant har yttranderätt i frågor som berör regionerna och när de har en gemensam position. I den nya omgången av regionala förordningar som inleddes 2006 behandlas frågan om respektive regions inflytande i EU-frågorna.
Under beredningen har nämnden informerat sig om hur Katalonien för närvarande deltar i arbetet i ministerrådet och i kommittologin.
Storbritannien
Till Storbritannien hör flera självstyrda områden. Nämnden har intresserat sig för hur Skottland, Wales och Nordirland är representerade i EU:s institutioner och hur deras deltagande i arbetet i EU:s ministerråd går till. Parterna har i en rad överenskommelser, som intagits i ett "Memorandum of Understanding" reglerat detta. Trots att dokumentet inte är bindande har nämnden erfarit att det ger en god grund för de självstyrande områdenas rätt att utöva inflytande i EU-ärendena i ministerrådet. För att ytterligare utveckla samarbetet har dokumentet efter hand reviderats.
Nämndens intryck är att det finns ett gott och förtroendefullt samarbete mellan parterna och att det i Storbritannien finns en god förståelse och lyhördhet för de självstyrande områdenas behov. Nämnden har under beredningen besökt Skotland House som är Skotlands representationskontor i Bryssel. Nämnden konstaterar att Skottland är representerat i Europaparlamentet genom brittiska mandat.
Lissabonfördraget
Bakgrund
Enligt republikens presidents framställning har Europeiska rådet beslutat att de centrala reformerna i det konstitutionella fördrag som hade förhandlats fram vid regeringskonferensen 2004 ska genomföras genom ändringar i de nuvarande grundfördragen. Dessa ändringar har intagits i Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.
Det konstitutionella fördraget slutbehandlades i lagtinget år 2007. Fördraget behandlades i två separata ärenden i form av en framställning från republikens president (RP 5/2005-2006) och landskapsregeringens meddelande (M 4/2005-2006) om Europeiska unionens konstitutionella fördrag. När det stod klart att det konstitutionella fördraget inte skulle kunna förverkligas i den form det antagits av regeringskonferensen föreslog lagutskottet, utgående från ett utlåtande från självstyrelsepolitiska nämnden, att lagtinget inte skulle ge sitt bifall till den i republikens presidents framställning avsedda lagen. Nämnden lämnade vid sidan av detta ett separat utlåtande till lagutskottet angående landskapsregeringens meddelande. I utlåtandet som fogades till lagutskottets betänkande (LU 18/2006-2007) framförde nämnden synpunkter på landskapets positioner i förhållande till den pågående beredningen av det s.k. reformfördraget som så småningom ledde fram till det nu aktuella Lissabonfördraget. Lagutskottet omfattade nämndens synpunkter i deras helhet. Lagtinget fattade beslut i ärendet i enlighet med lagutskottets betänkande. Betänkandets och utlåtandets motiveringar bringades till landskapsregeringens kännedom.
Finlands ratificering
Lissabonfördraget träder i kraft när fördraget har ratificerats av samtliga medlemsstater i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser. En medlemsstat ratificerar fördraget genom att deponera ratifikationsinstrumentet hos Republikens Italiens regering. Enligt artikel 6 i Lissabonfördraget var avsikten att fördraget skulle träda i kraft den 1 januari 2009. Om alla ratifikationsinstrument inte har deponerats vid denna tidpunkt träder det i kraft den första dagen i den månad som följer efter det att den sista av alla medlemsstater har deponerat sitt ratifikationsinstrument.
Finland har genom republikens presidents försorg ratificerat Lissabonfördraget. Den 12 september 2008 beslöt presidenten att ratificera fördraget och stadsfästa lagen om ikraftträdande. Den 30:e samma månad deponerades ratifikationsinstrumenten.
Finland har genom deponeringen förbundit sig till Lissabonfördraget. Denna bundenhet får dock sin egentliga betydelse först när Lissabonfördraget träder i kraft. Finland har vid deponeringen inte gjort något förbehåll i fråga om landskapet Åland varför Finlands ratificering enligt traktaträtten gäller hela Finlands territorium.
Vid landskapsregeringen genomfördes under 2008 en utredning om vilka konsekvenser ett uteblivet bifall av lagtinget till Lissabonfördraget skulle få (ÅUS 2008:6 Internationella fördrag och landskapet Åland - eventuella konsekvenser av att lagtinget inte ger sitt bifall enligt SjL 59 § vid behandlingen av Lissabonfördraget). I utredningen redogörs bl.a. utförligt för hur EG-domstolen i rättspraxis har slagit fast unionsrättens särställning i förhållande till de nationella rättsordningarna i medlemsstaterna. Det framkommer bl.a. att medlemsstaternas domstolar och myndigheter är skyldiga att tillämpa gemenskapsrätt framom nationell rätt som strider mot gemenskapsrätten (s.18 ÅUS 2008:6). Gemenskapsrätten gäller framom den nationella lagstiftningen oavsett om den nationella lagstiftningen tillkommit före eller efter gemenskapsrätten. I utredningen konstateras vidare att EG-domstolen klargjort att gemenskapsrätten även åsidosätter medlemsstaternas konstitutionella bestämmelser.
Om Lissabonfördraget träder i kraft skulle EG-domstolens avgöranden för landskapets del innebära att fördraget ska tillämpas av både domstolar och myndigheter i landskapet oberoende av om lagtinget har gett sitt bifall till fördraget eller inte.
Mot bakgrund av denna utveckling i EG-domstolen förefaller det vara uppenbart att Finlands ratificering, utan lagtingets föregående bifall, har konsekvenser som står i strid med självstyrelselagen, eftersom inget undantag gjordes för Ålands del vid deponeringen. Om Lissabonfördraget skulle träda i kraft utan lagtingets bifall kan situationen bli komplicerad och allvarlig eftersom domstolar och myndigheter med hänvisning till EG-domstolens uttalanden och eventuella förhandsavgöranden skulle kunna åsidosätta självstyrelselagen och landskapslagstiftning till förmån för Lissabonfördraget och den gemenskapsrätt som antas med stöd av Lissabonfördraget. Redan risken för att en sådan situation uppstår är oacceptabel.
I fråga om Lissabonfördraget så utgår nämnden från att statsrådet har för avsikt att meddela övriga medlemsstater om lagtingets beslut i detta ärende. Landskapsregeringen bör dessutom följa upp detta så att liknande situationer kan undvikas i framtiden. Enligt nämnden bör det bl.a. utredas om en ändring av självstyrelselagen behöver göras så att det klart framgår att presidenten i samband med ratificering av fördrag, åtminstone dem som rör EU, alltid ska ange om ett skilt bifall krävs för Ålands del. Om tillräcklig majoritet för ett bifall inte uppnås i lagtinget eller om ett fördrag hinner träda i kraft innan lagtinget har beslutat i ärendet bör landskapsregeringen omgående be statsrådet komplettera ratifikationsinstrumenten med en förklaring beträffande Åland. Förklaringen bör klargöra att Finlands ratifikation inte omfattar landskapet Åland. Nämnden föreslår med hänvisning till det anförda att lagutskottet fogar en kläm med detta innehåll till sitt betänkande i följande lydelse:
att lagtinget hemställer om att landskapsregeringen omgående utreder om en ändring av självstyrelselagen behöver göras så att det klart framgår att presidenten i samband med ratificering, åtminstone av fördrag som rör EU, alltid ska ange om ett särskilt bifall krävs för Ålands del.
Landskapets positioner
I självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande till landskapsregeringens meddelande 4/2006-2007 redogjordes för landskapets positioner inför det kommande reformfördraget, dvs. Lissabonfördraget. Positionerna konstaterades i huvudsak vara oförändrade i förhållande till de positioner som antogs inför regeringskonferensen om det konstitutionella fördraget (Sjpn 4/2003-2004).
I fråga om fördragets innehåll tar nämnden bl.a. upp artikeln angående erkännande av regional självstyrelse, att Ålandsprotokollet ska kvarstå oförändrat i fördraget och att Ålands folkrättsliga ställning, demilitariseringen och neutraliseringen inte får påverkas och att unionens ställning som juridisk person inte får medföra någon oacceptabel inskränkning av självstyrelsen.
Förutom det ovan nämnda behandlar utlåtandet fyra frågor vars lösning är beroende av bindande överenskommelser och lagstiftningsåtgärder inom Finland. Nämnden underströk att det är av avgörande betydelse att de inomstatliga lösningarna föreligger vid tidpunkten för lagtingets behandling av fördraget. Dessa frågor gäller representation i Europaparlamentet, kontakter till kommissionen och inflytande i ministerrådets arbete, talan inför EG-domstolen och subsidiaritetsövervakningen. Nedan redogörs för nämndens syn på förhandlingsresultatet gällande dessa frågor.
Representation i Europaparlamentet
Ålands lagting har alltsedan anslutningen till EU år 1994 ställt krav på att Åland ska utgöra en egen valkrets för att säkerställa att Åland får en representant i Europaparlamentet. Kravet har upprepats i samband med att lagtinget behandlade Amsterdamfördraget, Nicefördraget och i samband med behandlingen av det konstitutionella fördraget. En lagmotion i ärendet lämnades dessutom till riksdagen i april 2006 (Ö 3/2006). Lagförslaget förkastades av riksdagen den 13 februari 2007.
I grundlagsutskottets betänkande om lagmotionen sägs att initiativet är fullt begripligt med hänsyn till Ålands särställning. Enligt grundlagsutskottet överensstämmer förslaget dock inte med kravet på ett proportionellt valsätt och principen om lika rösträtt. Frågan om Ålands representation i Europaparlamentet kan därför inte lösas genom folkrättsliga principer eller bestämmelser i grundlagen, utan lösningen måste i sista hand vara politisk. Grundlagsutskottet anser vidare att det är viktigt med fortsatt diskussion på europeisk nivå om landskapets medinflytande i Europaparlamentet. Det är enligt utskottet motiverat också för att landskapet Ålands särställning är unik i Europa.
I självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande inför arbetet med reformfördraget, dvs. Lissabonfördraget underströks att det fortfarande är synnerligen angeläget att Åland tillförsäkras representation i Europaparlamentet. Genom att tillförsäkra landskapet representation uppfyller Finland sina internationella förpliktelser. Enligt nämndens mening skulle landskapsregeringen fortsätta och intensifiera ansträngningarna för att uppnå målet så att en tillfredsställande lösning föreligger vid tidpunkten för lagtingets godkännande av reformfördraget. Nämnden noterade vidare med tillfredsställelse att regeringen genom att hänvisa till Åland i diskussionerna om ländernas fördelning av platser i Europaparlamentet erkänner landskapets rättmätiga krav på representation i Europaparlamentet. Nämnden fann det också positivt att frågan om landskapets representation i Europaparlamentet fått en tydligare koppling till fördragsändringen.
Nämnden konstaterar att beträffande kravet på en åländsk parlamentsplats så har några utfästelser om att landskapet skulle tilldelas en av de 13 platser som Finland förfogar över inte framförts från riket. Statsrådet har bekräftat i sitt principbeslut om landskapet Ålands medverkan och inflytande i EU-ärenden att det finns ett behov av att kompensera landskapet genom representation i EU-parlamentet för den behörighet som genom EU-medlemskapet har överförts till unionens kompetensområde. Där fastslås vidare att regeringen har för avsikt att i kommande förhandlingar på gemenskapsnivå om fördelning av parlamentsplatser hävda Ålands internationella särställning och självstyrande status. Nämnden anser att Åland på grund av självstyrelsens internationella status och den delade lagstiftningsmakten inom Finland har ett berättigat krav på representation i Europaparlamentet och att denna rätt till representation därför borde erkännas nationellt och på gemenskapsnivå. Så länge denna rätt inte erkänts av EU borde Finland genom ett inomstatligt arrangemang se till att Ålands folk blir representerat i Europaparlamentet inom de områden som hör till självstyrelsen genom en egen valkrets.
När det gäller andra autonoma områdens representation i Europaparlamentet har nämnden erfarit att Belgiens, Spaniens och Storbritanniens autonomier är representerade i Europaparlamentet. I de fall de på grund av sin befolkningsmängd riskerar att bli utan plats så säkerställs detta med hjälp av särskilda arrangemang eller överenskommelser. Det är tydligt att i dessa stater har andra argument och demokratiska principer fått väga tyngre än invändningar om t.ex. proportionell representation.
Enligt nämnden är det viktigt att landskapsregeringen inför kommande diskussioner tar fasta på att statsrådet i principdokumentet har bekräftat att det finns ett behov av att kompensera landskapet för den behörighet som överförts till EU. Eftersom det framstår som osannolikt att Åland genom beslut på gemenskapsnivå skulle erhålla en parlamentsplats inom rimlig tid är det en inomstatlig lösning som bör vara målet med förhandlingarna. Landskapsregeringen bör snarast anta en tydlig strategi för detta arbete.
Nämnden föreslår med hänvisning till det anförda att lagutskottet fogar en kläm till sitt betänkande i följande lydelse:
att lagtinget hemställer om att landskapsregeringen ska ta initiativ till nya politiska förhandlingar med statsrådet. Förhandlingarna bör resultera i en utfästelse från riket samt i en tidtabell för utfästelsens förverkligande.
Kontakter till kommissionen och inflytande i ministerrådets arbete
Landskapets medverkan i ärenden som gäller Europeiska unionen regleras i 9a kapitlet i självstyrelselagen. Kapitlet reviderades år 2004 i syfte att bl.a. förbättra landskapets möjligheter att delta i beredningen av nationella ställningstaganden till beslut som fattas inom EU. Landskapet har enligt 59a § rätt att delta i beredningen vid statsrådet om beslutanderätten annars med stöd av självstyrelselagen hör till landskapet eller om saken annars kan ha särskild betydelse för landskapet. Rikets och landskapets ställningstaganden ska i första hand samordnas. I de fall det inte är möjligt att samordna dem så ska landskapets ståndpunkt på begäran av landskapsregeringen delges Europeiska unionens institutioner när Finlands ställningstaganden presenteras. Om ett beslut helt eller delvis berör tillämpningen av EU-lagstiftning på Åland så ska landskapsregeringen formulera innehållet i Finlands ställningstagande till den del saken hör till landskapets behörighet. Vidare sägs i bestämmelsen att landskapsregeringen ska underrättas om beredningen inom EU av ärenden som hör till landskapets behörighet. Landskapsregeringen ska dessutom på begäran ges tillfälle att delta i Finlands delegations arbete när sådana ärenden bereds. När det gäller landskapsregeringens rätt till direkt deltagande på den politiska nivån i ministerrådets beslutsfattande saknas uttryckliga bestämmelser i självstyrelselagen.
Landskapsregeringen konstaterar i meddelandet att landskapets inflytande i förhållande till ministerrådet även i fortsättningen kommer att kanaliseras via Finlands regering med stöd av 59a § självstyrelselagen. Med hänvisning till motiven till lagen så säger landskapsregeringen vidare att landskapet inte kan förvägras deltagande i de fall saken hör till landskapets behörighet och ett deltagande är möjligt enligt gemenskapsrätten och EU:s arbetssätt. Under beredningen har det framkommit att landskapsregeringen fortsatt arbetar för att förstärka Ålands inflytande i EU-ärenden, dels genom utökade möjligheter till deltagande i ministerrådsmöten, dels genom direktkontakter till kommissionen. I meddelandet sägs att i detta arbete ingår att arbeta för att trygga och formalisera ett åländskt deltagande i ministerrådets arbete.
Landskapsregeringens förhandlingar med statsrådet om inflytandefrågorna har resulterat i ett förslag till utfästelse från statsrådet i form av ett principdokument: Statsrådets principbeslut om landskapet Ålands medverkan och inflytande i EU-ärenden. Dokumentet har godkänts av EU-ministerutskottet och statsrådet. Principbeslutet behandlar den nationella beredningen av EU-ärenden, beredningen inom EU:s institutioner och beslutsfattande i rådet, ärenden som behandlas av kommissionen och i EG-domstolarna, språket i beredningen och ikraftträdande av internationella fördrag.
När det gäller den nationella beredningen betonar statsrådet vikten av att landskapet i ett så tidigt skede som möjligt av beredningsprocessen ges möjlighet att föra fram sina synpunkter. Den nationella beredningen ska organiseras så att landskapets ställningstaganden kan föras fram i ett så tidigt skede att Finland kan påverka den slutliga utformningen av beslut på EU-nivå eller alternativt begära särlösningar eller undantag för Ålands vidkommande. Landskapets och rikets ståndpunkter ska sammanjämkas och i de fall det inte är möjligt så ska behandlingen i EU-ministerutskottet föregås av en diskussion med statsministern om landskapsregeringen så önskar. Den ansvariga ministern i landskapsregeringen samt eventuella andra ministrar som berörs bör delta i mötet. Om det inte är möjligt att sammanjämka ståndpunkterna ska landskapets ståndpunkter redovisas i beredningsdokumenten. Enligt principdokumentet ska ministerierna se till att E- och U-skrivelserna till riksdagen samt faktapromemoriorna i EU-ärenden innehåller en bedömning av vilka frågor som hör till landskapets behörighet.
När det gäller beredningen inom EU:s institutioner och beslutsfattande i rådet utfäster statsrådet att landskapets synpunkter ska föras fram i ett så tidigt skede att det finns reella möjligheter att påverka det slutliga beslutsförslaget. När beslut fattas i rådet ska landskapets synpunkter likaså på begäran föras fram i frågor som hör till landskapets behörighet eller som annars har synnerligen stor betydelse för landskapet. Landskapsregeringen ska på begäran ges tillfälle att delta i Finlands delegation när frågor som hör till landskapets behörighet behandlas.
I fråga om ärenden som behandlas av kommissionen och i EG-domstolarna erkänner statsrådet landskapets berättigade behov av att kunna försvara sig och föra fram landskapets ställningstaganden i skrivelser till kommissionen och inför EG-domstolarna i enlighet med självstyrelselagen och de riktlinjer som EU-ministerutskottet har slagit fast.
Statsrådet erkänner vidare att det finns behov av att fortlöpande se över och förbättra rutinerna i fråga om språket i beredningen så att landskapet kan följa med och delta i beredningen av EU-ärenden inom statsrådet. Riktlinjerna för översättning och tolkning som antagits av kommittén för EU-ärenden ska inarbetas i statsrådets nya anvisningar för tjänstemännen om handläggningen av ärenden som gäller landskapet Åland. I samband med detta ska arbetsrutinerna utvecklas utifrån riksdagens justitieombudsmans beslut från den 27 juni 2008.
Slutligen understryker statsrådet i fråga om ikraftträdande av internationella fördrag att landskapet har rätt att i tid bli underrättat om fördragsförhandlingar inom ramen för EU på det sätt som avses i självstyrelselagen. Ministerierna och landskapsregeringen ska medan fördragsförhandlingarna pågår försöka identifiera landskapets ställningstaganden så att eventuella tröskelfrågor för landskapet kan lyftas fram under förhandlingarna innan fördragen godkänns. Utrikesministeriet och justitieministeriet bör tillsammans med landskapsregeringen överväga möjligheterna att vidareutveckla förfaringssätt genom vilka man säkerställer att Ålands ställning beaktas vid
förhandlingsprocesser som gäller internationella fördrag samt när Finland förbinder sig till internationella fördrag.
Nämnden uttryckte i samband med behandlingen av det konstitutionella fördraget att det är synnerligen angeläget att landskapsregeringen fortsatt arbetar för möjligheten till direktkontakter med kommissionen. Eftersom inflytandefrågorna tillhör de viktigaste i fråga om allt EU-arbete ansåg nämnden att frågan om landskapsregeringens deltagande i ministerrådets möten tydligare bör regleras i självstyrelselagen eller på annat lämpligt sätt. Nämnden ansåg vidare att landskapsregeringen bör eftersträva att i största möjliga utsträckning utnyttja möjligheten till deltagande i ministerrådet i frågor som är av stort intresse för landskapet och där landskapet redan i beredningskedet följt och försökt påverka arbetet i ministerrådet.
Nämnden har erfarit att landskapsregeringen anser att 59a § i självstyrelselagen ger den rättsliga grund som behövs för att landskapsregeringen ska kunna föra fram landskapets ståndpunkter till riksmyndigheterna och vidare till EU-institutionerna vid beredningen av EU-ärenden. Vidare anser landskapsregeringen att statsrådets principbeslut kompletterar och förtydligar hur samarbetet ska gå till för att landskapets intressen bäst ska tillgodoses. I syfte att bättre utnyttja de möjligheter till inflytande som lagen och principbeslutet ger har landskapsregeringen dessutom för avsikt att se över sina egna handläggningsrutiner inom förvaltningen för beredningen av EU-ärenden.
Nämnden konstaterar att landskapsregeringen sannolikt inte till fullo har tagit tillvara de möjligheter till inflytande som 59 a § självstyrelselagen erbjuder i alla de ärenden det varit möjligt och motiverat. Nämnden vill därför upprepa de synpunkter som framfördes vid behandlingen av det konstitutionella fördragen om att landskapsregeringen bör eftersträva att i största möjliga utsträckning utnyttja möjligheten till deltagande i ministerrådet och att deltagandet på den politiska nivån i ministerrådets beslutsfattande bör regleras i självstyrelselagen. Nämnden föreslår därför att en kläm om detta fogas till lagutskottets betänkande. Enligt nämnden är det viktigt att de ärenden som är av åländskt intresse identifieras i ett så tidigt skede som möjligt och att resurserna koncentreras till att följa och utöva inflytande i just dessa ärenden.
Samtidigt vill nämnden lyfta fram de modeller för autonomiers inflytande i ministerrådets beslutsfattande som har utarbetats i ett flertal EU-länder. Trots att regionernas självstyrelsegrad varierar stort så har centralmakten möjliggjort regionernas medverkan i beslutsfattandet på ett konkret och synligt sätt. Det finns exempel på regioner som jämfört med Åland har mindre grad av självstyrelse och som ändå genom pragmatiska lösningar har getts möjlighet att delta i beslutsfattandet på ministernivå. Nämnden anser att de här lösningarna är värda att utvärdera.
Nämnden föreslår att lagutskottet fogar en kläm till sitt betänkande i följande lydelse:
att lagtinget hemställer om att landskapsregeringen i största möjliga utsträckning utnyttjar möjligheten till deltagande i ministerrådets arbete och att landskapsregeringen tar initiativ till diskussioner med statsrådet om en ändring av självstyrelselagen så att landskapsregeringens ledamöter ges rätt att delta i ministerrådets möten och blir delaktig i beslutsfattandet då frågor som hör till landskapets behörighet eller annars är av stor betydelse för landskapet behandlas.
Talan inför EG-domstolen
Behovet av att reglera landskapets rätt att föra sin egen talan inför EG-domstolen uppstod till följd av en av de ändringar av självstyrelselagen som trädde ikraft 1 juni 2004. I ett sent skede av lagstiftningsprocessen infördes i riksdagen en helt ny bestämmelse som reglerade landskapets nationella ansvar i de fall EG-domstolen dömt finska staten att betala ett standardbelopp, ett vite eller något motsvarande penningbelopp till den del detta belopp hänförde sig till en åtgärd eller försummelse från landskapets sida.
När det gäller den internationella regleringen av talerätten har nämnden i samband med att textförslag till det konstitutionella fördraget behandlats ansett att fördraget borde ändras så att de lagstiftande regionerna skulle få talerätt inför EG-domstolen till den del det berör deras behörighetsområden och att reglerna gällande det vitesbelopp som Europeiska domstolen kan utdöma ändras så att det vid bestämmande av vitesbeloppets storlek beaktas om ett brott enbart gäller en lagstiftande region. På det nationella planet har tre olika arbetsgrupper sedan 2004 utarbetat förslag till hur landskapets rätt att föra sin talan bäst ska tillgodoses.
Den senaste arbetsgruppen avlämnade sitt betänkande till justitieministeriet den 21 november 2008. Från landskapsregeringen deltog två representanter i arbetsgruppens arbete. Betänkandet innehåller ett förslag till en regeringsproposition med förslag till ändring av 59c § självstyrelselagen. Betänkandet sändes därefter ut på remiss. Den 24 april 2009 överlämnade regeringen en proposition till riksdagen med förslag till ändring av 59 c § självstyrelselagen. Propositionen baseras i stort sett på det lagförslag och de motiveringar som togs fram av arbetsgruppen. Samma dag översände Republikens president Tarja Halonen propositionen till lagtinget för behandling i den ordning som anges i 69 § självstyrelselagen för Åland.
Enligt propositionen är syftet med förslaget att på lagnivå förtydliga bestämmelserna så att det finns garantier för ett rättvist förfarande för landskapet Åland i situationer där Finland i egenskap av medlemsstat i Europeiska unionen ställs till svars för åtgärder eller underlåtenhet från landskapets sida. Det föreslås därför att två nya moment fogas till 59c § självstyrelselagen som lagfäster principen att landskapets ståndpunkt på begäran ska komma fram i svar till kommissionen och i domstolsbehandlingen i ärenden där talan beror på en åtgärd eller underlåtelse av landskapet. Detta gäller även i ett sådant fall då det trots försök inte har varit möjligt att samordna landskapets och rikets ståndpunkter. Landskapet ska också ha rätt att delta i den muntliga behandlingen vid domstolen när mål som gäller landskapet behandlas. Vidare ges landskapsregeringen enligt förslaget en möjlighet att göra en motiverad framställning hos statsrådet om att Finland ska väcka talan, intervenera eller komma med synpunkter i en fråga som gäller förhandsavgörande. Denna rätt omfattar ärenden som hör till landskapets behörighet eller som annars kan ha särskild betydelse för landskapet.
I propositionens förslag till lagtext föreslås två ändringar jämfört med arbetsgruppens förslag. I det första momentet föreslås en teknisk rättelse så att benämningen Europeiska kommissionen ändras till Europeiska gemenskapernas kommission. I det andra momentets andra mening föreslås en ändring så att "ett mål" ändras till "ett ärende". Meningen lyder efter ändringen: "Har talan i ett ärende som avses i 1 mom. väckts på grund av en åtgärd eller underlåtelse från landskapets sida, ska en representant från landskapets sida ges rätt att delta i det muntliga förfarandet vid domstolen." Riksdagen remitterade den 28 april propositionen till grundlagsutskottet. Utskottet överlämnade sitt betänkande till riksdagen den 9 juni 2009. Grundlagsutskottet säger i sitt betänkande att självstyrelselagen för Åland enligt 69 § 1 mom. i lagen inte kan ändras annat än genom överensstämmande beslut av riksdagen och lagtinget. I riksdagen måste beslutet fattas i den ordning som föreskrivs för en grundlag. Vidare sägs att det aktuella lagförslaget är av sådant slag att det kan behandlas som brådskande i den ordning som föreskrivs i 73 § 2 mom. i grundlagen. Enligt betänkandets kläm föreslår grundlagsutskottet att lagförslaget ska godkännas utan ändringar och att lagförslaget ska behandlas i grundlagsordning enligt 73 § 2 mom. i grundlagen. Lagförslaget har därefter genomgått första behandling i riksdagen den 10 juni då riksdagen godkände innehållet i lagförslaget i enlighet med grundlagsutskottets betänkande.
Nämnden konstaterar att grundlagsutskottet å ena sidan har föreslagit att propositionen ska antas utan ändringar, å andra sidan finner nämnden att grundlagsutskottet i sina överväganden i betänkandet diskuterar vissa frågor i propositionen på ett sätt som kan komma att försvåra tolkningen av lagtexten. Propositionens och grundlagsutskottets motiveringar kan delvis uppfattas tala emot varandra.
Grundlagsutskottet säger bl. a. att det är viktigt att två sinsemellan motstridiga ståndpunkter inte förs fram i domstolen. "Ståndpunkterna bör i stället om möjligt formuleras så att man i skrivelser och i den muntliga behandlingen vid sidan av Finlands ståndpunkt som beslutats i statsrådet och argumenten för den också för fram landskapets ståndpunkter som avviker från Finlands och argumenten för dem som juridiskt betydelsefulla faktorer." Grundlagsutskottet lyfter vidare upp att det av motiven framgår att statsrådet mot landskapsregeringens vilja inte får omfatta kommissionens ståndpunkt eller medge talan på ett sådant sätt att det förhindras att frågan om EU-rättens riktiga tolkning förs till EG-domstolen för avgörande i det fall att överträdelseförfarandet eller talan riktar sig mot en åtgärd eller underlåtelse från Åland sida. Enligt utskottet framgår detta inte direkt av lagtexten. Då utskottet anser att det ändå av bestämmelsens syfte och formulering framgår tillräckligt tydligt, har utskottet inga invändningar mot motiven. Längre fram i betänkandet sägs att det är viktigt att det av bestämmelserna inte i något läge följer att statsrådet förpliktas att avstå från sin egen ståndpunkt eller att föra fram landskapets ståndpunkt som medlemsstatens, liksom inte heller någon ovillkorlig förpliktelse att vidta åtgärder för att väcka talan eller intervenera.
Enligt nämnden framgår av lagförslaget och motiven klart att landskapets ståndpunkt ska framgå i sak på ett sådant sätt att landskapets argument förs fram. Utgångspunkten är att ståndpunkten ska framgå i en lydelse som har godtagits av landskapet. Det övergripande syftet med propositionen är att på lagnivå förtydliga att statsrådet ska göra sitt bästa för att garantera landskapet ett rättvist förfarande i de mål och andra ärenden som behandlas vid EG-domstolen. Ett mål vid domstolen kan få betydande konsekvenser för landskapet medan de kanske har mindre betydelse för landet i övrigt. Avsikten är att skapa ett förfarande enligt vilket landskapets synpunkter och försvar alltid är kända för domstolen, även i sådana fall där riket har en annan uppfattning om hur EU-rätten ska tolkas än vad landskapet har. Vidare sägs i propositionen att i ärenden som är av vikt för landskapet bör Finland som medlemsstat försöka bevaka landskapets intressen och inte handla i strid med dem.
Nämnden vill kraftigt understryka att de texter, i form av lagtextförslag och motiveringar, som ligger till grund för regeringens proposition med förslag till lag om ändring av 59 c § i självstyrelselagen har beretts genom samarbete mellan landskapsregeringen och statsrådet. Eftersom en ändring av självstyrelselagen endast kan genomföras genom likalydande beslut av riksdagen och Ålands lagting förutsätts att resultatet av samarbetet respekteras fullt ut av respektive parlament. Detta innebär att ett beredande utskott inte kan komplettera förarbetena på ett sådant sätt som förändrar tillämpningen av lagstiftningen. Det är därför olyckligt att grundlagsutskottet i sitt betänkande argumenterar på det sätt som nu gjorts. Istället för att underlätta och förtydliga tillämpningen av lagstiftningen anser nämnden att motiveringarna kan ge upphov till motstridiga tolkningar, vilket kan försvåra utläsandet av lagstiftarens avsikter.
Grundlagsutskottet uttrycker slutligen i sitt betänkande: "De föreslagna bestämmelserna har på det hela taget formulerats på ett sådant sätt att landskapet i ärenden som gäller en underlåtelse från dess sida och domstolsärenden har så stort medinflytande som konstitutionen och EU-rätten medger." Nämnden anser att detta påstående är vilseledande eftersom konstitutionen, främst grundlagen inte utgör ett hinder för att besluta om ett större medinflytande i frågor som hör till landskapets behörighet, än vad som nu gjorts. Nämnden konstaterar att ändringar i både grundlagen och självstyrelselagen ska antas i grundlagsordning i riksdagen (GrL 73 § och SjL 69 §). Självstyrelselagen kan dessutom endast ändras genom likalydande beslut av riksdag och lagting. Riksdagen kan således inte anta bestämmelser som inskränker självstyrelsen utan lagtingets bifall. Självstyrelselagen innehåller ett stort antal bestämmelser som åsidosätter grundlagen. Mot denna bakgrund så finns det enligt nämnden inga konstitutionella hinder för att riksdagen och lagtinget genom en självstyrelselagsändring, som det nu är frågan om, gör undantag från grundlagsbestämmelser i syfte att ge landskapet större medinflytande i sådana ärenden som avses genom den aktuella lagändringen.
Presidentens framställning med förslag till ändring av självstyrelselagen har slutbehandlats av lagtinget. Förslaget utskottsbehandlades i lagutskottet som avgav ett betänkande om förslaget (LU 16/2008-2009). Lagtinget godkände därefter förslaget i den lydelse som förslaget har i regeringens proposition. Riksdagen har därefter förklarat förslaget brådskande och antagit lagförslaget utan ändringar, dvs. i samma lydelse som lagtinget.
Subsidiaritetskontrollen
Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen införlivades med primärrätten redan genom Maastrichtfördraget. Genom artikel 6 i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, som sätts ikraft genom Lissabonfördraget, ges de nationella parlamenten en roll i förhandskontrollen av EU:s rättsakter. De nationella parlamenten kan lämna ett motiverat yttrande om de anser att ett utkast till lag inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Subsidiaritetskontrollen ska endast tillämpas på sådana områden där unionen inte har exklusiv befogenhet och om målen för den planerade åtgärden "i tillräcklig utsträckning" kan uppnås av medlemsstaterna på nationell, regional eller lokal nivå. I artikeln sägs uttryckligen att varje nationellt parlament i förekommande fall ska samråda med de regionala parlament som har lagstiftande befogenheter.
Även när det gäller en redan antagen lag får de nationella parlamenten möjlighet att initiera en subsidiaritetskontroll. Ett nationellt parlament kan väcka talan vid Europeiska unionens domstol om åsidosättande av lagen om parlamentet anser att den strider mot subsidiaritetsprincipen.
Bestämmelserna om de nationella parlamentens roll i subsidiaritetskontrollen kommer att förutsätta ändringar i riksdagens arbetsordning. Ett utkast till talmanskonferensens förslag till ändringar i riksdagens arbetsordning har utarbetats. Nämnden har fått ta del av utkastet som ännu inte framlagts för beredning i riksdagen. Utkastets förslag till lagtext och detaljmotiveringar reglerar också lagtingets medverkan i subsidiaritetskontrollen.
Det föreslås att stora utskottet i riksdagen ska vara det organ som tar emot de dokument som EU-institutionerna skickar till riksdagen och som innehåller förslag till EU-rättsakter. Stora utskottet ska sända dem vidare till de behöriga fackutskottet och till Ålands lagting. En rättsakt tas endast upp till behandling om en medlem i stora utskottet, ett fackutskott eller Ålands lagting föreslår att riksdagen ska lämna ett motiverat yttrande till EU-institutionerna om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen. Stora utskottet ska utarbeta ett betänkande med ett förslag till riksdagen som fattar beslut i frågan. Riksdagens beslut och stora utskottets betänkande ska sändas till EU-institutionerna för kännedom.
I utkastets allmänna motivering konstateras att det enligt protokollets formuleringar och förarbetena är uppenbart att det endast är nationella parlament och kammare som har befogenhet att framföra anmärkningar till EU-institutionerna om att subsidiaritetsprincipen har åsidosatts. Bestämmelserna blir direkt tillämplig nationell rätt så snart Lissabonfördraget har antagits och trätt ikraft. Landskapet kan enligt motiveringarna inte ges talerätt inför unionens institutioner genom nationell lagstiftning eller genom en överenskommelse mellan Finland och Åland. Samtidigt sägs att Åland utövar självständig lagstiftande makt i de frågor som anges i självstyrelselagen. Det sägs vidare att det inte handlar om delegering av lagstiftande makt till landskapet, utan om självständig offentlig makt till följd av Ålands särställning. Av detta följer att Ålands och rikets ståndpunkter till EU-rättsakter ska jämkas samman. EU-direktiv måste genomföras både genom nationella beslut och landskapsbeslut. Enligt motiveringen måste det anses vara förenligt med självstyrelsen att landskapsorganen ges möjlighet att delta i subsidiaritetskontrollen när det gäller frågor som hör till landskapets behörighet. Med tanke på självstyrelsens konstitutionella tyngd är det därför enligt motiven naturligt att stora utskottet alltid tar upp lagtingets anmärkningar om att subsidiaritetsprincipen har blivit åsidosatt. Stora utskottet ska alltid utarbeta ett betänkande om de subsidiaritetsärenden som utskottet tar till behandling. Betänkandet sänds sedan till EU-institutionerna tillsammans med riksdagsbeslutet. EU-institutionerna ska således alltid informeras om lagtingets ståndpunkt oberoende av om riksdagen beslutar om att göra en subsidiaritetsanmärkning eller inte.
I utkastet till förslag från talmanskonferensen sägs att Ålands lagting själv ska bestämma om sitt förfarande i subsidiaritetsfrågor. När lagtinget har utsett ett organ som ska ansvara för kontrollen så kan detta organ lägga fram sina synpunkter direkt till stora utskottet på lagtingets vägnar.
Nämnden har erfarit att det även förs diskussioner om att det till grund för förfarandet bör intas bestämmelser i självstyrelselagen. Det har framkommit att statsrådet har för avsikt att föreslå att en bestämmelse om subsidiaritetskontrollen fogas till självstyrelselagen. Det förberedande arbetet för en sådan lagändring har enligt landskapsregeringen redan inletts. Enligt nämnden är det viktigt att subsidiaritetskontrollen även förs in i självstyrelselagen som är den lag som är avsedd att reglera förhållandet mellan rikets självstyrelsens myndigheter.
Även när det gäller implementeringen av subsidiaritetskontrollen har nämnden erfarit att särskilda lösningar har tagits fram för tillgodose autonomiers rätt att aktivt delta i kontrollen. Trots att Lissabonfördragets ikraftträdande fortfarande är oklart har t.ex. Belgien utarbetat en egen procedur för regionernas deltagande i subsidiaritetskontrollen. Med hänvisning till det anförda föreslår nämnden att lagutskottet fogar en kläm till sitt betänkande i följande lydelse:
att lagtinget hemställer om att landskapsregeringen ska arbeta för att en ändring av självstyrelselagen läggs fram för lagtinget och riksdagen i syfte att reglera lagtingets deltagande i subsidiaritetskontrollen så att EU-institutionerna alltid informeras om lagtingets ståndpunkt oberoende om riksdagen beslutar om att göra en subsidiaritetsanmärkning eller inte.
Nämndens slutsatser
Delaktigheten i EU-ärendenas handläggning och genomförandet av gemenskapsrätten är en integrerad del av den offentliga maktutövningen i självstyrelsesystemet. Nämnden poängterar därför att ett mera avancerat och formellt inflytande i dessa processer måste omsättas i praktisk handling - i ett reellt inflytande. Det reella inflytandet förutsätter ett företagsamt och aktivt deltagande på alla plan i tidigast möjliga skede av varje ärendes behandling i det syfte som följer av den demokratiska grundsatsen i 3 § självstyrelselagen.
Nämnden föreslår med hänvisning till de framförda synpunkterna i föreliggande utlåtande att lagutskottet fogar de klämmar till sitt betänkande som framgår under respektive avsnitt ovan.
Slutligen förordar nämnden bifall till lagen och den förordning, genom vilken Lissabonfördraget träder i kraft i landskapet till de delar fördraget faller inom landskapets behörighet och står i strid med självstyrelselagen. Landskapsregeringen bör med kraft återuppta förhandlingarna med Finlands regering beträffande Ålands inflytande i Europaparlamentet och informera lagtinget om de resultat man uppnår inom ramen för de klämmar som nämnden i detta utlåtande föreslår. Beslutet har fattats genom omröstning som utföll 6-2. Beslutet biträddes av ordföranden talman Roger Nordlund, vtm Gunnar Jansson och ledamöterna Camilla Gunell, Harry Jansson, Roger Jansson samt ersättaren Ulla-Britt Dahl.
Ärendets behandling
Lagutskottet har den 27 maj 2008 med stöd av 41 § 1 mom. lagtingsordningen inbegärt självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande i ärendet.
Nämnden har i ärendet hört lantrådet Viveka Eriksson, utskottsrådet Mika Boedeker, professorn Ove Bring, förvaltningsrådet Niilo Jääskinen, ambassadrådet Päivi Kaukoranta, landshövding Peter Lindbäck, riksdagsledamoten Elisabeth Nauclér, tidigare presidenten i högsta domstolen Leif Sevón, lagstiftningsrådet Sten Palmgren, förvaltningschefen Arne Selander, enhetschefen Sören Silverström, Dr Sia Spiliopoulou Åkermark, ministern Astrid Thors, statssekreteraren Teija Tiilikainen
I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden, talman Roger Nordlund, vice ordföranden vtm Gunnar Jansson och medlemmarna vtm Gun-Mari Lindholm samt lagtingsledamöterna Gun Carlson (delvis), Raija-Liisa Eklöw (delvis), Anders Eriksson (delvis), Camilla Gunell (delvis), Harry Jansson, Roger Jansson och samt ersättarna Ulla-Britt Dahl (delvis) och Barbro Sundback (delvis).
Vice talman Gun-Mari Lindholm och ledamoten Anders Eriksson har fogat en gemensam reservation till utlåtandet.
Nämndens förslag
Med hänvisning till det anförda föreslår nämnden
att lagutskottet beaktar vad som anförts i detta utlåtande.
Mariehamn den 13 oktober 2009 | |
Ordförande |
Roger Nordlund |
Sekreterare |
Marine Holm-Johansson |
Reservation
Undertecknade reserverar sig mot självstyrelsepolitiska nämndens beslut till utlåtande till lagutskottet, republikens presidents framställning nr 6/2007-2008.
Vi föreslår att bifall inte ges i detta skede till att lagen och den förordning genom vilken Lissabonfördraget träder i kraft i landskapet till de delar fördraget faller inom landskapets behörighet och står i strid med Självstyrelselagen.
Motiveringen till vårt ställningstagande är att förhandlingsresultatet, när det gäller de fyra inflytandefrågorna, inte är tillfyllest. Lagtinget har enhälligt genom lagtingsmotion (Ö3/2006) till Finlands riksdag framfört de berättigade kraven på en egen parlamentsplats.
Landskapsregeringen och Finlands regering har gemensamt formulerat ett principdokument där Finlands regering fråntar sig skyldigheten att på nationell nivå finna en lösning för Ålands berättigade representation i Europaparlamentet. I stället hänvisar man i princip dokumentet till en icke gångbar lösning om att arbeta för en egen åländsk parlamentsplats på gemenskapsnivå. Det uppstår ett demokratiunderskott när Åland inte har en egen representant i Europaparlamentet. Finlands regering och riksdag kan och bör inte representera Åland inom de områden Åland har behörighet.
Det har framkommit under nämndens hörande att landskapsregeringens arbete i syfte att få en egen parlamentsplats och att kunna delta fullt ut i ministerrådsarbetet har lagts ner. Landskapsregeringen har inte någon fortsatt strategi eller färdkarta för att finna en lösning. Majoritetens beslut att förorda godkännande av Lissabonfördraget sätter ingen press på landskapsregeringen att fullfölja sitt uppdrag för att få tillstånd en acceptabel lösning på inflytandefrågorna. Vår möjlighet till egen parlamentsplats minskar drastisk med majoritetens beslut.
Mariehamn den 13 oktober 2009.
Gun-Mari Lindholm Anders Eriksson