Självstyrelsepolitiska nämndens förslag 1/2001-2002

Lagtingsår: 2001-2002

Ladda ner Word-dokument

Ålands lagting

FÖRSLAG nr 1/2001-2002

 

Datum

 

Självstyrelsepolitiska nämnden

2002-04-10

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Till Ålands lagting

 

 

 

 

 


Självstyrelsepolitiska nämndens förslag

Open Skies-avtalet och Ålands demilitarisering och neutralisering

 

INNEHÅLL

Motivering. 1

Bakgrund. 1

Open Skies-avtalet1

Ålands demilitariserade och neutraliserade status. 2

Open Skies och 1921 års konvention. 3

Möjligheten till territoriella undantag. 3

Självstyrelsemyndigheternas möjligheter att  påverka. 3

Nämndens synpunkter4

Ärendets behandling. 4

Förslag. 5

 

 

Självstyrelsepolitiska nämnden föreslår enligt 29 § 3 mom. lagtingsordningen att lagtinget meddelar landskapsstyrelsen till kännedom vad nämnden anfört i ärendet.

 

Motivering

 

Bakgrund

 

Självstyrelsepolitiska nämnden har den 1 februari 2002 informerats om utrikesministeriets skrivelse av den 30 november 2001 till landskapsstyrelsen om Finlands tillträde till fördraget om observationsflygningar, det s.k. Open Skies avtalet. Underrättelsen till landskapsstyrelsen företogs i enlighet med  58 § självstyrelselagen för Åland. Samtidigt meddelade utrikesministeriet landskapsstyrelsen sin avsikt att till parterna i konventionen angående Ålandsöarnas icke-befästande och neutralisering anmäla Finlands tillträdesintention. Notifieringen ägde rum den 11 december 2001.

     Landskapsstyrelsen inhämtade ytterligare uppgifter om syftet med fördraget och närmare uppgifter bland annat om observationsflygplanen. Den 1 februari 2002 informerade landskapsstyrelsen självstyrelsepolitiska nämnden om fördraget och den 7 februari 2002 tillskrev landskapsstyrelsen utrikesministeriet i ärendet.

 

Open Skies-avtalet

 

Avtalet om observationsflygningar, Open Skies avtalet, öppnades för undertecknande år 1992 och det träder i kraft internationellt under början av år 2002. Avtalet ger parterna rätt att utföra observationsflygningar i de andra parternas luftrum med flygplan som utrustats med bestämda sensorer såsom optiska kameror, videokameror och skanningsapparatur.

     De plan som används för observationsflygningarna är obestyckade. Avtalet specificerar inte om flygplanen skall vara civila plan eller statsluftfartyg men enligt vad utrikesministeriet anger i sin skrivelse till landskapsstyrelsen blir det i praktiken närmast fråga om luftfartyg som tillhör parternas flygvapen.

 

Ålands demilitariserade och neutraliserade status

 

Finlands tillträde till Open Skies avtalet aktualiserar frågan om avtalets förenlighet med Ålands demilitariserade och neutraliserade status vilken regleras genom ett antal internationella avtal:

·          Konventionen av den 30 mars 1856 om demilitarisering av Ålandsöarna. Konventionen innebär en ensidig demilitariseringsförklaring från rysk sida.

·          Konventionen av den 20 oktober 1921 om icke-befästande och neutralisering av Ålandsöarna. Konventionen undertecknades av tio stater. Antalet parter i konventionen är efter Islands självständighet från Danmark elva.

·          Fördraget mellan Finland och Sovjetunionen från oktober 1940 om Ålandsöarnas demilitarisering, det så kallade Moskvafördraget.

·          Bestämmelsen om att Ålandsöarna skall förbli demilitariserade i enlighet med det nu rådande läget i fördraget om fred med Finland av den 10 februari 1947. Fördraget undertecknades av elva stater.

·          Sovjetunionens meddelande av den 13 mars 1948 om återikraftträdande av Moskvafördraget.

·          Överenskommelsen mellan Ryssland och Finland av den 11 juli 1992 enligt vilken Moskvafördraget och fördraget om dess återikraftträdande övertogs av Ryssland.

     Nämnda fördrag är fortfarande i kraft och därtill anses såväl demilitariseringen som neutraliseringen ha vunnit folkrättslig hävd och kan därmed betraktas som gällande regional sedvanerätt som binder även de stater som inte har undertecknat konventionerna.

     Ålands internationella status som demilitariserat och neutraliserat område bekräftades även på flera sätt i samband med Finlands anslutning till EU. I ingressen till protokoll nr 2 till Finlands anslutningsfördrag med EU hänvisas till Ålands särställning enligt folkrätten. I ett uttalande inför Europaparlamentet i november 1993 hänvisade kommissionen till Ålands status enligt folkrätten. Vidare införlivades en deklaration från Finlands sida med en erinran om att Åland är föremål för en hävdvunnen status enligt internationell rätt i protokollet från ett ministerrådsmöte den 22 februari 1994.

     Självstyrelsepolitiska nämnden konstaterar att den mångåriga demilitariseringen och neutraliseringen av Åland visat sig vara en hållbar garanti för säkerhet och avspänning i norra Östersjön.  Demilitariserings- och neutraliseringsbestämmelserna har, med vissa undantag i samband med andra världskriget, alltid efterlevts och Ålands status som demilitariserat och neutraliserat område har därtill med tiden kommit att utgöra en stark identitetsskapande faktor. Demilitariseringen och neutraliseringen kan därför i dag sägas utgöra en del av den åländska befolkningens kultur och livsstil.

     Nämnden konstaterar att demilitariseringen bevakas noga av självstyrelsemyndigheterna och av befolkningen samtidigt som det öppna samhället möjliggör varje form av civil kontroll av konventionernas efterlevnad. Därtill kan konstateras att konventionernas efterlevnad varken ifrågasätts eller har ifrågasatts av någon av parterna i ovan nämnda konventioner. Mot bakgrund av detta konstaterar nämnden att någon ytterligare övervakning av det demilitariserade området inte är nödvändig.

 

Open Skies och 1921 års konvention

 

Open Skies avtalet möjliggör överflygningar på de områden som omfattas av avtalet med flygplan tillhöriga annan part. Planen kan vara antingen militära men obestyckade eller civila.

     Artikel 4 i konventionen om icke-befästande och neutralisering av Ålandsöarna av den 20 oktober 1921 stadgar: ”Med förbehåll för bestämmelserna i artikel 7 får icke någon militär land-, sjö- eller luftstyrka tillhörande någon som helst annan makt intränga i eller uppehålla sig inom den i artikel 2 angivna zonen”.

     Enligt en ordagrann tolkning av 1921 års konvention är alltså flygningar över den demilitariserade zonen med militära plan, med i artikel 7 avsett undantag, inte förenliga med konventionen. Enligt en vidare tolkning, som bygger på bland annat konventionens och Open Skies-avtalets gemensamma övergripande syfte, skulle överflygningarna vara förenliga med konventionen. För en ordagrann tolkning talar att konventionen hittills har tolkats restriktivt och att den allmänna folkrätten påbjuder en restriktiv tolkning i fråga om undantag från avtalstexters bokstav. För en vidare tolkning talar att bestämmelsen i artikel 4 tillkom för många år sedan i en tid då man inte kunde förutse en sådan användning av militära plan som avses i Open Skies avtalet.

 

Möjligheten till territoriella undantag

 

Vad gäller möjligheten till territoriella undantag från Open Skies avtalet konstaterar nämnden att utrikesministeriet i sin skrivelse till landskapsstyrelsen framhållit att det till följd av Open Skies avtalets karaktär och tillkomsthistoria inte är möjligt att göra geografiska reservationer till avtalet.

     Enligt Wienkonventionen om traktaträtten, vilken även ratificerats av Finland, kan en stat vid undertecknande, ratifikation, godtagande eller godkännande av eller anslutning till en traktat anmäla en reservation, såvida inte reservation är förbjuden enligt traktaten eller är oförenlig med traktatens ändamål eller syfte.

     Open Skies-avtalet innehåller inte någon uttrycklig bestämmelse som skulle förbjuda reservationer. Under de förhandlingar som föregått avtalets ikraftträdande har alla önskemål om geografiska undantag avvisats men enligt vad nämnden erfarit kan det inte anses uteslutet att en reservation med hänvisning till Ålands speciella ställning i folkrätten skulle kunna godkännas trots att reservationer av politiska skäl inte ansetts önskvärda.

 

Självstyrelsemyndigheternas möjligheter att  påverka

 

I kapitel 9 i självstyrelselagen för landskapet Åland regleras landskapets inflytande i fråga om internationella fördrag. Enligt 58 § 2 mom. skall landskapsstyrelsen, om så lämpligen kan ske, underrättas om förhandlingar om ingående av fördrag med en främmande makt om förhandlingarna gäller angelägenheter som inte faller inom landskapets behörighet men som annars kan ha särskild betydelse för landskapet.

     Självstyrelselagens 28 § reglerar rikslagar som har särskild betydelse för landskapet och enligt dess 2 mom. skall, innan sådana lagar stiftas, utlåtande inhämtas från självstyrelsemyndigheterna. Några begränsningar i fråga om de rikslagar som avses har inte intagits vare sig i § 28 eller förarbetena och syftet med bestämmelsen måste anses vara att säkerställa landskapets möjlighet till inflytande över all lagstiftning som har särskild betydelse för landskapet.

     Självstyrelsepolitiska nämnden anser därför att självstyrelselagens 28 § skall äga tillämpning även i fråga om lagar varigenom internationella avtal sätts i kraft. Självstyrelsepolitiska nämnden vill också i övrigt understryka vikten av att landskapet betraktas som en part i den nationella behandlingen av sådana internationella avtal som är av betydelse för Åland. Detta innebär bland annat att de åsikter som landskapsmyndigheterna framför i fråga om internationella avtal i mån av möjlighet bör beaktas. Ärenden som berör Ålands internationella status är enligt nämndens åsikt att betrakta som ärenden som är av särskild betydelse för landskapet.

 

Nämndens synpunkter

 

Ålands lagtings självstyrelsepolitiska nämnd ser det avtal om observationsflygningar - Open Skies avtalet - vilket Finland ämnar tillträda, som ett steg i utvecklandet av den gemensamma säkerheten. Avtalet är förtroendeskapande och självstyrelsepolitiska nämnden vill därför tillstyrka Finlands tillträde till avtalet.

     Självstyrelsepolitiska nämnden anser mot bakgrund av motiveringen ovan att Finland dock i samband med tillträdet till Open Skies avtalet bör göra övriga avtalsparter uppmärksamma på de konventioner och internationella dokument som reglerar Ålands demilitarisering och neutralisering.

     Nämnden vill vidare framhålla att det avsteg från den tidigare restriktiva tolkningen av konventionerna om Ålands demilitarisering och neutralisering vilket utrikesministeriet nu förefaller förespråka inte på något sätt får ses som prejudicerande med tanke på framtiden. Självstyrelsepolitiska nämnden anser det önskvärt att Finlands regering i den proposition som behandlar Finlands tillträde till Open Skies avtalet också för sin del klargör att en sådan tolkning av demilitariseringskonventionernas förenlighet med Open Skies avtalet inte skall anses prejudicerande utan att varje avtal skall bedömas för sig.

     Nämnden anser det vidare önskvärt att Finland vid Open Skies avtalets uppföljningskonferenser tillförsäkrar landskapets representanter närvaro- och yttranderätt.

     Vid den första uppföljningskonferensen bör Finland därtill enligt nämndens mening dels deklarera att avtalen om Ålands status är i kraft, dels begära att Open Skies avtalets parter därför, mot bakgrund av att något egentligt behov av observationsflygningar över Åland inte föreligger, kommer att avstå från att företa flygningar över Åland. Syftet med de flygningar som företas i enlighet med avtalet är observation av eventuella militära anläggningar, vilka enligt folkrätten inte är tillåtna på Åland, varför all form av observationsflygning över den demilitariserade zonen alltså är onödig.

     Finland bör enligt nämndens mening vidare vid konferensen klargöra att avtalet inte från Finlands sida avses ha en prejudicerande verkan i fråga om de konventioner som reglerar Ålands status.

     Självstyrelsepolitiska nämnden anser slutligen att landskapsstyrelsen utan dröjsmål i samråd med lagtinget bör informera såväl parterna i konventionerna om Ålands demilitarisering och neutralisering som parterna i Open Skies avtalet om de konventioner och dokument som reglerar Ålands status.

 

Ärendets behandling

 

Nämnden har i ärendet hört lantrådet Roger Nordlund, kanslichefen Elisabeth Nauclér landshövdingen Peter Lindbäck, professorn Ove Bring, understatssekreteraren Jaakko Laajava, lagstiftningsrådet Päivi Kaukoranta och ambassadrådet Anu Laamanen Ryter från utrikesministeriet, chefen för huvudstabens nedrustningsenhet Alexander Aminoff samt docenten i folkrätt Lauri Hannikainen.

     Närvarande vid den avgörande behandlingen har varit talman Viveka Eriksson, vice talmännen Christer Jansson och Bert Häggblom samt ledamöterna Britt Lundberg, Roger Jansson, Folke Sjölund och Lasse Wiklöf.

     Nämnden utsåg vice talman Christer Jansson att i lagtinget presentera nämndens förslag.

 

Förslag

 

Med hänvisning till det anförda och med stöd av 29 § 3 mom. lagtingsordningen föreslår självstyrelsepolitiska nämnden

 

att lagtinget meddelar landskapsstyrelsen till kännedom vad nämnden anfört i ärendet.

__________________

 

 

Mariehamn den 10 april 2002

 

 

Talman

 

 

Viveka Eriksson

 

 

Sekreterare

 

 

Susanne Eriksson