Social- och miljöutskottets betänkande 14/2014-2015
|
|
| ||
| Ålands lagting | BETÄNKANDE nr 14/2014-2015 | ||
|
| Datum |
| |
| Social- och miljöutskottet | 2015-09-08 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Social- och miljöutskottets betänkande
Kommunernas socialtjänst
· Landskapsregeringens lagförslag nr 25/2014-2015
INNEHÅLL
Sammanfattning
Landskapsregeringens förslag
Landskapsregeringen föreslår att en samordning av all den socialvård som ankommer på kommunerna förutom barn- och äldreomsorgen genomförs. För att förverkliga samordningen föreslås att en särskild landskapslag om en kommunalt samordnad socialtjänst antas.
Syftet med samordningen är att få en organisation som på ett bättre sätt än i dag kan främja en likvärdig service, en effektiv användning av resurserna, en samlad kompetens och en ökad specialisering inom personalen, en större integritet, en stärkt anonymitet och ett gott rättsskydd.
Utgångspunkten med förslaget är att landskapet Åland skulle utgöra ett geografiskt socialvårdsområde för den socialvård som föreslås samordnad med en gemensam kommunal myndighet som huvudman. På vilket sätt kommunerna väljer att organisera samarbetet för att samordna socialvården lämnas genom förslaget öppet för kommunerna själva att komma överens om. Ett avtal om hur organisationen av samarbetet ska förverkligas måste dock träda i kraft senast den 1 januari 2018. Vid arbetet med att förverkliga samordningen skulle kommunerna utöver de landskapsandelar som beviljas enligt landskapsandelssystemet även kunna beviljas samarbetsunderstöd.
Om inte kommunerna själva inom den angivna tidsfristen lyckas komma överens om ett avtal om hur den föreslagna samordningen ska organiseras kommer samordningen att ske genom lag inom ramen för ett kommunalförbund med samtliga åländska kommuner som medlemmar. Kommunalförbundet ska i en sådan situation påbörja sin verksamhet från och med den 1 januari 2019. Om socialvården samordnas genom lag i ett kommunalförbund föreslås även att landskapsandelssystemet för socialvården ändras. Enligt ett förändrat landskapsandelsystem skulle landskapet bidra till finansieringen av den samordnade socialtjänsten genom en ny särskild landskapsandel. Den särskilda landskapsandelen skulle bygga på en finansieringslösning, där kostnadsfördelningen för kommunernas socialtjänst delvis skulle vara solidarisk, så att fördelningen skulle grunda sig på invånarantal och skattekraft, där invånarantalet avspeglar det långsiktiga servicebehovet och skattekraften speglar betalningsförmågan. Därtill skulle fyra olika nyckelfaktorer användas som ett komplement till invånarantalet för att spegla behovet av tjänsterna per kommun. Den särskilda landskapsandelen skulle betalas direkt till det kommunalförbund som bildas för den samordnade socialtjänsten.
Avsikten är att den föreslagna reformen skulle påbörjas i och med att landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst skulle träda ikraft den 1 januari 2016.
Utskottets förslag
Utskottet föreslår att lagförslagen antas med vissa mindre ändringar av språklig natur. Utskottet föreslår vidare en kläm om att lagtinget ger landskapsregeringen i uppdrag att vidta de åtgärder som bedöms nödvändiga med beaktande av de synpunkter som framgår av betänkandet och till betänkandet bifogade utlåtanden.
Utskottets synpunkter
Allmän motivering
Allmänt
Utskottet stöder den föreslagna reformen som innebär att all socialvård som ankommer på kommunerna förutom barn- och äldreomsorgen samordnas antingen i en samarbetsform som kommunerna själva kommer överens om eller inom ramen för ett kommunalförbund med obligatoriskt medlemskap för samtliga åländska kommuner. Den frivilliga samordningen kan enligt 12 kap. i kommunallagen ordnas genom att kommunerna genom avtal anlitar en annan kommun för att sköta en uppgift för en eller flera kommuners räkning, inom ramen för ett kommunalförbund eller i form av mellankommunala ombudsstämmor.
Utskottet bedömer i likhet med landskapsregeringen att samordningen kommer att resultera i att verksamheten kan effektiveras genom att bland annat administration, upphandling och tekniska system kan centraliseras. Den föreslagna reformen torde även medföra att den kompetens som finns inom socialvården stärks, vilket förbättrar möjligheterna att erbjuda en likvärdig behandling av medborgare oberoende av bosättningsort samtidigt som förutsättningar skapas för att tillgodose socialvårdslagstiftningens ökande krav på specialistkunskap. En eller flera större organisationer torde även enligt utskottet på ett bättre sätt än idag främja integriteten och stärka anonymiteten för brukarna.
Särskild landskapsandel för den samordnade socialtjänsten
De föreslagna ändringarna av landskapsandelssystemet för socialvården är utformade med utgångspunkt från att kommunerna tvingas till ett samarbete genom ett kommunalförbund. Finansieringslösningen för den samordnade socialtjänsten byggs i det fallet upp enligt en så kallad nyckelmodell. Modellen innebär att kostnadsfördelningen för kommunernas socialtjänst delvis är solidarisk, så att fördelningen grundar sig på invånarantal och skattekraft, där invånarantalet avspeglar det långsiktiga servicebehovet och skattekraften speglar betalningsförmågan. Därtill föreslås fyra olika nyckelfaktorer användas som ett komplement till invånarantalet för att spegla behovet av tjänsterna per kommun. De fyra nyckelfaktorer som föreslås användas i modellen är en arbetslöshetskoefficient, en barnskyddskoefficient, en handikappkoefficient och en utkomststödskoefficient. I den föreslagna modellen föreslås hälften av nettodriftskostnaderna viktas enligt den solidariska finansieringsprincipen och hälften av kostnaderna efter koefficienterna.
Utskottet finner det positivt att den föreslagna nyckelmodellen delvis är solidarisk, vilket medför att befolkningsmässigt större kommuner, kommuner med högre skattekraft än genomsnittet samt kommuner som har högre vikt enligt nyckelfaktorerna får en lite högre finansieringsandel för kommunernas samordnade socialtjänst. Den föreslagna modellen innebär således att de ekonomiska skillnaderna mellan kommunerna inom det aktuella uppgiftsområdet kommer att minska samtidigt som variationerna mellan de enskilda åren förväntas minska, liksom skillnaden i förutsättningarna att erbjuda service. Den föreslagna modellen torde även innebära att finansieringsansvaret kommer att jämnas ut, vilket medför att de ekonomiska förutsättningarna för kommunerna blir stabilare.
Lagförslagens grundlagsenlighet
Social- och miljöutskottet har inbegärt lag- och kulturutskottets utlåtande över lagförslagets grundlagsenlighet. Lag- och kulturutskottet har i sin tur inhämtat ett utlåtande av professor Markku Suksi.
I utlåtandet anför Suksi att sammantaget och med beaktande av grundlagens 121 § och självstyrelselagens 18 § jämte möjligheten för kommunerna att välja en av kommunallagen anvisad ”frivillig” samverkansform istället för det obligatoriska kommunalförbundet, kan man anse att lagtinget kan stifta de föreslagna lagarna inom ramen för sin lagstiftningsbehörighet. Detta gäller dock under förutsättning att vissa problematiska punkter i anslutning till lagförslag 2 revideras och att det existerande kommunalförbundet avvecklas på ett behärskat sätt. Till det som bör granskas hör den materiella lagstiftningen som berörs av lagförslag 2. Enligt Suksi bör det säkerställas att varje materiell lag innehåller en bestämmelse om att det är det obligatoriska kommunalförbundet som har uppgiften och inte medlemskommunerna. Vidare bör det enligt Suksi övervägas om namnet på kommunalförbundet borde anges för att på så sätt skapa ett offentligrättsligt rättssubjekt och det borde, oberoende av om samarbetsformen är ”frivillig” eller obligatorisk, i lag konstateras att Ålands Omsorgsförbund k.f. upplöses.
Med anledning av Suksis ovan nämnda synpunkter föreslår utskottet en kläm i vilken landskapsregeringen uppmanas att före lagförslagens ikraftträdande vidta de åtgärder som bedöms nödvändiga i utlåtandet.
Resurser för reformens genomförande
I förslaget föreslås landskapsregeringen vid såväl en samordning på frivillig basis som vid en samordning i form av ett obligatoriskt kommunalförbund kunna bistå kommunerna vid förverkligandet av samordningen. I förslaget sägs att landskapets insats är lite beroende av hur kommunerna väljer att förverkliga samordningen. Utskottet finner det positivt att landskapsregeringen föreslås bistå kommunerna, men konstaterar samtidigt att samordningens genomförande, oberoende av i vilken form den genomförs, kommer att innebära att kommunerna kommer att behöva avsätta betydande resurser för planering och genomförande av samordningen. Samtidigt är det vid en frivillig samordning osäkert om landskapsregeringen i slutändan kommer att anse att syftet med reformen har uppnåtts och godkänna de socialvårdsområden som planeras. För att undvika att kommunerna i onödan avsätter resurser för förverkligandet av en samordning på frivillig väg uppmanar utskottet landskapsregeringen att så tidigt som möjligt under processens gång vara i dialog med kommunerna om vilka kriterier och krav som måste vara uppfyllda för att landskapsregeringen slutligt ska godkänna de socialvårdsområden som planeras.
Detaljmotivering
Landskapslag om ändring av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst
6 § Ändringen är av språklig natur.
Landskapslag om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av barnskyddslagen
5 § Ändringarna är av språklig natur.
Ärendets behandling
Lagtinget har den 1 juni 2015 inbegärt social- och miljöutskottets yttrande över lagförslaget.
Utskottet har i ärendet inhämtat utlåtanden från finans- och näringsutskottet och lag- och kulturutskottet. Utlåtandena bifogas.
Utskottet har i ärendet hört vicelantrådet Roger Nordlund, kommunstyrelseordföranden Ingvar Björling från Geta kommun, socialsekreteraren Mikaela Brandt från Saltviks kommun, hälso- och sjukvårdsdirektören Katarina Dahlman från Ålands hälso- och sjukvård, socialsekreteraren Cecilia Dahlström från Hammarlands kommun, kommundirektören Christian Dreyer från Kumlinge kommun, kommundirektören John Eriksson från Jomala kommun, företagaren Johanna Grüssner, företagaren Ella Grüssner-Cromwell-Morgan, stadsdirektören Barbara Heinonen från Mariehamns stad, socialdirektören Susanne Lehtinen från Mariehamns stad, ekonomichefen Marie Lövgren från Ålands hälso- och sjukvård, förbundsdirektören Magnus Sandberg från Ålands kommunförbund k.f., kulturarbetaren Isabella Sarling, t.f. lagberedningschefen Hans Selander, förbundsdirektören Veronika Snellman från Ålands Omsorgsförbund k.f. och ordföranden Marjo Österberg från Talentia – Åland r.f.
Beslutet har tillkommit efter omröstning som utfallit (4-2), varvid beslutet biträddes av ordföranden Christian Beijar samt ledamöterna John Hilander, Runar Karlsson och Sara Kemetter. Viceordföranden Petri Carlsson lade ned sin röst.
Ledamöterna Anders Eriksson och Torsten Sundblom har fogat en gemensam reservation till betänkandet.
I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Christian Beijar, viceordföranden Petri Carlsson samt ledamöterna Anders Eriksson, John Hilander, Runar Karlsson, Sara Kemetter och Torsten Sundblom.
Utskottets förslag
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet
att lagtinget ger landskapsregeringen i uppdrag att vidta de åtgärder som bedöms nödvändiga med beaktande av de synpunkter som framgår av betänkandet och till betänkandet bifogade utlåtanden,
att lagtinget antar de första, tredje, fjärde, femte, sjätte, sjunde, åttonde och tionde lagförslagen oförändrade samt
att lagtinget antar de andra och nionde lagförslagen i följande lydelser:
2.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om en kommunalt samordnad socialtjänst
(Ingressen lika som i lagförslaget).
3 – 5 §§
(Lika som i lagförslaget).
6 §
Röstetal och beslutsfattande
(1 – 2 mom. lika som i lagförslaget).
Om kommunerna inte har avtalat om någonting annat, krävs det för att kommunalförbundets budget ska kunna godkännas i kommunalförbundets högsta beslutande organ att förslaget understöds av en majoritet av rösterna och dessutom av minst en tredjedel av medlemskommunerna och mer än hälften av dessa medlemskommuners representanter om medlemskommunerna har fler än en representant per kommun. Övriga ärenden avgörs i kommunalförbundets högsta beslutande organ med enkel majoritet.
6a – 6d §§
(Lika som i lagförslaget).
(Ikraftträdelsebestämmelsen lika som i lagförslaget).
9.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av barnskyddslagen
(Ingressen lika som i lagförslaget).
3 §
(Lika som i lagförslaget).
5 §
Särskilda avvikelser
Vid tillämpningen av barnskyddslagen ska även i denna paragraf angivna avvikelser iakttas i landskapet:
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
3) Hänvisningen i 12 § 1 mom. i barnskyddslagen till att planen ska godkännas i respektive kommuns kommunfullmäktige ska i landskapet avse godkännande av den kommunala myndighet som ansvarar för barnskyddet. Hänvisningen i 12 § 1 mom. i barnskyddslagen till en budget och ekonomiplan enligt 65 § i kommunallagen (FFS 365/1995) ska i landskapet avse (uteslutning) en budget och ekonomiplan (uteslutning) enligt 64 och 65 §§ i kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
9) Bestämmelserna i lagens 18 § ska inte tillämpas i landskapet.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
5a §
(Lika som i lagförslaget).
(Ikraftträdelsebestämmelsen lika som i lagförslaget).
|
Mariehamn den 8 september 2015 | |
|
Ordförande |
Christian Beijar |
|
Sekreterare |
Carina Strand |
|
|
| ||
| Ålands lagting | RESERVATION | ||
| Lagtingsledamot | Datum |
| |
| Anders Eriksson m.fl. | 2015-09-08 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Reservation mot social- och miljöutskottets betänkande nr 14/2014-2015 gällande lagförslag nr 25/2014-2015 om kommunernas socialtjänst
Trots att ett stort antal höranden och inbegärda utlåtanden tydligt visar på brister i lagförslaget vill inte majoriteten i utskottet åtgärda de brister lagförslaget innehåller. Mot den bakgrunden har undertecknade sett sig tvungna att föreslå ett förkastande av lagförslaget med bland annat följande motiveringar:
Lagförslagens grundlagsenlighet
I lag- och kulturutskottets utlåtande inklusive ett sakkunnigutlåtande av professor Markku Suksi konstateras att lagförslaget endast kan antas under förutsättning att vissa problematiska punkter i anslutning till lagförslag 2 revideras och att det existerande kommunalförbundet avvecklas på ett behärskat sätt. En av de mest centrala punkterna i Suksis utlåtande är:
”De uppgifter som genom lag skulle överföras från primärkommunerna till det överkommunala samarbetet är emellertid tillräckligt noggrant definierade för det obligatoriska samarbetets del (lagförslag 2) endast om den materiella lagstiftningen samtidigt för alla dessa uppgifters del i varje speciallag konstaterar att det är det obligatoriska kommunalförbundet som har hand om dessa uppgifter. Uppgiftsöverföringen genom lagförslag 2 skulle därmed få lagstöd, något som inte är tillräckligt väl formulerat i nuvarande förslaget, samtidigt som primärkommunerna inte påförs någon ny materiell uppgift så, att deras uppgifter skulle öka. Till denna del bör lag- och kulturutskottet granska den materiella lagstiftning som berörs av lagpaketet och säkerställa – i det fall att lagpaket 2 blir aktiverat - att varje materiell lag innehåller en bestämmelse om att det är det obligatoriska kommunalförbundet som har uppgiften och inte medlemskommunerna.”
Detta har dock lag- och kulturutskottet inte dess mer beaktat, utan ”uppmanar social- och miljöutskottet att tillse att de problematiska punkterna revideras på behörigt sätt”. Majoriteten i social- och miljöutskottet har inte heller valt att beakta Suksis invändningar, utan föreslår en innehållslös kläm. Det är ett dåligt underbyggt lagförslag, som undertecknade tar avstånd från.
De ekonomiska konsekvenserna av lagförslaget
Enligt lagberedningens styrdokument skall lagförslag innehålla en ekonomisk bedömning av förslaget. Det är viktigt och i synnerhet i ett lagförslag av denna dignitet. Det enda som står under punkt 6.1 om ekonomiska verkningar är:
”En av avsikterna med reformen är som har beskrivits ovan att effektivisera den socialvård som samordnas. Utgångsläget är att kostnaderna för den samordnade socialvården inte som helhet skulle öka”.
Lagtingets specialutskott för ekonomiska frågor, finans- och näringsutskottet konstaterar i sitt utlåtande:
”Utskottet konstaterar att man inte med säkerhet kan förutse kostnaderna för kommunernas socialtjänst. Därmed är det inte heller möjligt att med säkerhet ange något om det ekonomiska utfallet”.
Sammantaget föreslår majoriten i utskottet att ett lagförslag som lagstiftaren inte kan redogöra för vare sig de lagstiftningstekniska eller ekonomiska följdverkningarna av skall antas. Det är oansvarigt och det tar vi avstånd från.
Hela lagförslag nr 25/2014-2015 är i behov av fortsatt lagberedning och bör förkastas. Verkställandet av den reform inom de socialtjänstområden som lagförslaget innehåller bör dessutom samordnas med en reform av landskapsandelssystemet.
Med anledning av det ovanstående föreslår vi
att lagtinget förkastar lagförslag nr 25/2014-2015 i sin helhet.
| Mariehamn den 8 september 2015 | |
|
Anders Eriksson |
Torsten Sundblom |
|
|
| ||
| Ålands lagting | UTLÅTANDE 2014-2015 | ||
|
| Datum |
| |
| Lag- och kulturutskottet | 2015-08-25 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Social- och miljöutskottet |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Lag och kulturutskottets utlåtande
Kommunernas socialtjänst
· Landskapsregeringens lagförslag 25/2014-2015
INNEHÅLL
Social- och miljöutskottet har med stöd av 52 § arbetsordningen för Ålands lagting i ett brev av den 18 juni 2015 beslutat anhålla om lag- och kulturutskottets utlåtande över lagförslagets grundlagsenlighet.
Utskottets synpunkter
Självstyrelselagens bestämmelser
Enligt självstyrelselagens 18 § 4 punkt har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om kommunindelning, kommunala val, kommunernas förvaltning, kommunernas tjänsteinnehavare, tjänstekollektivavtal för kommunernas anställda och disciplinär bestraffning av kommunernas tjänsteinnehavare.
Redan enligt den föregående självstyrelselagen hade i princip hela kommunallagstiftningen överförts till landskapets behörighet men riket förbehölls behörigheten gällande ”grundsatsen om allmän och lika rösträtt..” samt om ”ändring i … kommunal… indelning”. I den nu gällande självstyrelselagen ingår inte något förbehåll för kommunindelningen och i lagens 67 § om införande av kommunal rösträtt i vissa fall regleras möjligheten att i landskapslag medge finska medborgare som saknar hembygdsrätt samt danska, isländska, norska och svenska medborgare rösträtt och valbarhet vid val av förtroendevalda inom kommunalförvaltningen. Utskottet konstaterar att lagtinget således har en mycket vid lagstiftningsbehörighet i fråga om kommunerna.
Lagförslagets grundlagsenlighet
Social- och miljöutskottet har inbegärt lag- och kulturutskottets utlåtande över lagförslagets grundlagsenlighet. Utskottet konstaterar inledningsvis att självstyrelselagen är en lag som antas i den ordning som gäller vid ändring eller upphävande av grundlag varför avvikelser från grundlagen kan göras genom självstyrelselagen. Frågan om det aktuella lagförslagets förenlighet med grundlagen måste enligt lag- och kulturutskottets mening alltså bedömas mot bakgrund av självstyrelselagens bestämmelser om landskapets behörighet i fråga om kommunala angelägenheter.
Enligt Finlands grundlags 121§ om kommunal och annan regional självstyrelse, är Finland indelat i kommuner, vilkas förvaltning skall grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna utfärdas genom lag. Om självstyrelse på större förvaltningsområden än kommuner bestäms genom lag.
Lag- och kulturutskottet har i ärendet inhämtat ett utlåtande från professor Markku Suksi (bifogas). I utlåtandet anför Suksi att sammantaget och med beaktande av grundlagens 121 § och självstyrelselagens 18 § jämte möjligheten för kommunerna att välja en av kommunallagen anvisad ”frivillig” samverkansform i stället för det obligatoriska kommunalförbundet, kan man anse att lagtinget kan stifta de föreslagna lagarna inom ramen för sin lagstiftningsbehörighet. Detta gäller dock under förutsättning att vissa problematiska punkter i anslutning till lagförslag 2 revideras och att det existerande kommunalförbundet avvecklas på ett behärskat sätt. Till det som bör granskas hör den materiella lagstiftning som berörs av lagpaket 2 och det bör säkerställas att varje materiell lag innehåller en bestämmelse om att det är det obligatoriska kommunalförbundet som har uppgiften och inte medlemskommunerna. Vidare bör det enligt Suksi övervägas om namnet på kommunalförbundet borde anges för att på så sätt skapa ett offentligrättsligt rättssubjektet och det borde, oberoende av om samarbetsformen är ”frivillig” eller obligatorisk, i lag konstateras att Ålands omsorgsförbund k.f. upplöses.
Lag- och kulturutskottet tar inte här ställning till om ändringarna måste göras i detta skede eller om det är tillräckligt att de genomförs innan lagarna sätts i kraft vilket landskapsregeringen kan uppmanas att göra.
Utskottets slutsatser
Utskottet konstaterar att det vid bedömningen av lagförslagets förenlighet med grundlagen bör beaktas att lagtinget har lagstiftningsbehörighet i enlighet med självstyrelselagens 18 § 4 punkt.
Utskottet anser i likhet med professor Suksi att lagtinget kan stifta de föreslagna lagarna inom ramen för sin lagstiftningsbehörighet men uppmanar social- och miljöutskottet att tillse att de problematiska punkterna revideras på behörigt sätt.
Ärendets behandling
Social- och miljöutskottet har med stöd av 52 § arbetsordningen för Ålands lagting beslutat anhålla om lag- och kulturutskottets utlåtande över lagförslaget.
Utskottet har i ärendet inhämtat ett skriftligt utlåtande från professor Markku Suksi. Utlåtandet bifogas.
I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Katrin Sjögren, viceordföranden Göte Winé och ledamöterna Roger Slotte (delvis), Harry Jansson, Åke Mattsson, Gun-Mari Lindholm och Axel Jonsson.
Utskottets förslag
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet
att social- och miljöutskottet vid uppgörandet av sitt betänkande beaktar vad som anförts i detta utlåtande.
|
Mariehamn den 25 augusti 2015 | |
|
Ordförande |
Katrin Sjögren |
|
Sekreterare |
Susanne Eriksson |
Utlåtande över Ålands landskapsregerings lagförslag nr 25/2014-2015 till Ålands lagting angående kommunernas socialtjänst
Till lag- och kulturutskottet vid Ålands lagting
Lag- och kulturutskottet har genom sin sekreterare Susanne Eriksson begärt ett utlåtande om lagförslaget till kommunernas socialtjänst, som består av olika delar. Hedrad av uppdraget önskar jag härmed framföra följande synpunkter:
1. Lagförslagets utgångspunkt är den att man önskar definiera ett tämligen väl avgränsat område inom det sammantagna området för kommunal socialtjänst och få kommunerna att samarbeta inom ramen för dessa former för socialtjänst antingen under former som de själva valt eller under former som innebär grundandet av ett obligatoriskt kommunalförbund. I båda fallen är det fråga om att med stöd av lag ta uppgifter av primärkommunerna och överföra uppgifterna till antingen frivilligt eller obligatoriskt samarbete kommunerna emellan. Enligt lagförslaget är det omkring 15 % av den primärkommunala socialsektorn som påverkas av det föreslagna arrangemanget.
2. Lagpaketets första lagförslag identifierar i 1 § tillämpningsområdet på ett negativt sätt så, att lagen skulle tillämpas på all den socialvård som enligt lag ankommer på kommunerna förutom barn- och äldreomsorg. Definitionen förefaller tämligen klar och torde inte i praktiken föranleda några större gränsdragningsproblem, i synnerhet som lagpaketets detaljmotiveringar till första lagförslagets 1 § konstaterar att tillämpningsområdet således mera konkret omfattar barnskydd, handikappservice, specialomsorg, missbrukarvård, utkomststöd, barnatillsyningsmannens uppgifter, integrationsarbete, vårdnadsutredningar och moderskapsunderstöd. Samtidigt etablerar detaljmotiveringen vissa mera specifika gränsdragningar. Möjligtvis kan detta vara tillräckligt för det fall att kommunerna med stöd av kommunallagens 78 § avtalar om skötseln i enlighet med lagförslag 1 och det avtalet omfattar alla dessa uppgifter (i ett dylikt scenario torde landskapsregeringen granska att alla dessa uppgifter ingår i det nya kommunala samarbetets uppgifter). De uppgifter som genom lag skulle överföras från primärkommunerna till det överkommunala samarbetet är emellertid tillräckligt noggrant definierade för det obligatoriska samarbetets del (lagförslag 2) endast om den materiella lagstiftningen samtidigt för alla dessa uppgifters del i varje speciallag konstaterar att det är det obligatoriska kommunalförbundet som har hand om dessa uppgifter. Uppgiftsöverföringen genom lagförslag 2 skulle därmed få lagstöd, något som inte är tillräckligt väl formulerat i nuvarande förslaget, samtidigt som primärkommunerna inte påförs någon ny materiell uppgift så, att deras uppgifter skulle öka. Till denna del bör lag- och kulturutskottet granska den materiella lagstiftning som berörs av lagpaketet och säkerställa – i det fall att lagpaket 2 blir aktiverat - att varje materiell lag innehåller en bestämmelse om att det är det obligatoriska kommunalförbundet som har uppgiften och inte medlemskommunerna (och bra vore det om en dylik granskning också gjordes för de uppgifter som kommunerna skulle avtala om enligt lagförslag 1, även om kommunerna i ett sådant scenario egentligen kvarhåller sina uppgifter), så att det blir möjligt att med stöd av lag etablera en positiv definition av uppgifterna för skötseln av dessa. En kommun behöver kunna veta exakt vilka lagstadgade uppgifter det är som den ska sköta, och kommuninvånarna behöver känna till vilket rättssubjekt det är som sköter någon viss uppgift.
3. De samverkansuppgifter som lagpaketet avser kan anses ha en karaktär som lämpar sig för överkommunal administration. Barnskydd, handikappservice, specialomsorger, missbrukarvård, utkomststöd, integrationsarbete och moderskapsunderstöd och därtill säkerligen även barnatillsyningsmannens uppgifter och vårdnadsutredningar är kommunala uppgifter som bör skötas på ett likadant sätt i alla kommuner utan att det egentligen kan tillåtas några stora variationer av hänsyn till den ifrågavarande kommunens särdrag. Utifrån grundlagens 6 § om likställdhet borde varje kommun i situationer där den hanterar dessa ärenden behandla individen på likadant sätt. I praktiken förekommer det variationer mellan kommunerna, men en sådan variation är i praktiken främst ett problem som man bör försöka åtgärda mot bakgrunden av grundlagens 6 §, inte en sådan positiv omständighet som grundlagens 121 § om kommunens självstyrelse ska kunna ge upphov till. Det kan således anses att det inte finns något stort i grundlagens 121 § grundat intresse i den kommunala självstyrelsen att handha just dessa uppgifter. Därför har lagförslaget ett med grundlagens 6 § förenligt syfte att omstöpa Åland till ett enda sammantaget socialvårdsområde som inte är oförenligt med grundlagens 121 §.
4. Av orsaker som sammanhänger med ovan anförda synpunkter på dessa socialvårdsuppgifters lämplighet som överkommunala ärenden kan man sedan fråga sig vad som utgör en rationell förvaltning av dessa uppgifter. Kommunallagen erbjuder en hel del frivilliga samverkansmöjligheter, inklusive kommunalförbund, vilka i princip är förenliga med grundlagens 121 § om kommunal självstyrelse. Därtill finns möjligheten att genom lag skapa obligatoriska kommunalförbund, vilket kan vara problematiskt med tanke på grundlagens 121 § (se nedan). På Åland har hälsovården sedan länge skötts med utgångspunkt i landskapets egna förvaltningslösningar, men denna organiseringsmöjlighet har tydligen inte föresvävat landskapsregeringen, även om den utifrån grundlagens 121 § varit okomplicerad. Nu erbjuds två möjligheter för de åländska kommunerna, att komma fram till en frivillig modell för organiseringen av de ovan nämnda socialvårdsuppgifterna fram till en viss frist eller – inga godtagbara ”frivilliga” åtgärder vidtas – tvingas höra till ett obligatoriskt kommunalförbund. Det är möjligt att anse att detta upplägg mellan ”frivillig” (lagpaketets lagförslag 1) och obligatorisk samverkan och den valmöjlighet som kommunerna har (lagpaketets lagförslag 2) utgör omständigheter som på ett allmänt plan och i en helhetsbedömning är ägnade att minska på eventuella grundlagsproblem. Upplägget med två lagar om organisering innebär emellertid samtidigt ett slags ”hot” riktat mot primärkommunerna, men ”hotet” avser endast organisationsformen, medan uppgiftsöverföringen föreslås äga rum från ikraftträdandet av lagpaket 2: lagstiftaren vill tvinga kommunerna till samarbete av något slag, i yttersta fall till ett obligatoriskt kommunalförbund.
5. Lagstiftningstekniskt är verkställigheten av det ovannämnda ”hotet” ovanligt (och möjligtvis även kontroversiellt) i och med att landskapsregeringen föreslår att lagtinget stiftar två lagar av vilka den ena (lagtext 1) skulle träda ikraft den 1 januari 2016, medan den andra (lagtext 2) blir i landskapsregeringens ”kassaskåp” för att aktiveras av landskapsregeringen (s. 47) om den ”frivilliga” lösningen inte uppstår. Avsikten med bestämmelserna om ikraftträdande av landskapslagar i självstyrelselagens 20 § 2 mom. är knappast att möjliggöra ett system med vilket av lagtinget godkända landskapslagar som genomgått behörighetsprövning lämnas att hänga. I och för sig motverkas dylikt av de frister som lagpaketet innehåller. Det system som lagförslaget till denna del etablerar förefaller emellertid otydligt, och det vore bättre att beskriva systemet för ikraftträdandet av lagförslag 2 i ikraftträdandebestämmelserna till lagförslag 2 eller möjligtvis reglera ikraftträdandet genom ett bemyndigande med stöd av självstyrelselagens 21 § 1 mom. På något av dessa sätten skulle man meddela en uttrycklig reglering av hur organiseringen av socialvården ändras i det fall att lagförslag 2 behöver aktiveras. I och med att det är fråga om organisering av socialvården, torde inte någon individs rättigheter eller skyldigheter beröras i någon större utsträckning (med undantag av de anställda, vars ställning regleras i 6a § i lagförslag 2).
6. Enligt grundlagens 121 § har kommunen självstyrelse, vilket betyder att kommuninvånarna har rätt till kommunala organ som de själva utsett. Ett påtvingat kommunalt samarbete innebär nästan alltid ett visst äventyrande av kommuninvånarnas delaktighet i kommunens egna organ genom att beslutsmakten förflyttas till organ som är ännu mera indirekt valda än de av det direktvalda fullmäktigeorganet utsedda kommunala förtroendeorgan. De former som föreslås i lagförslaget, regelrätta samverkansformer med stöd av kommunallagen eller ett obligatoriskt kommunalförbund, är inte på något vis osedvanliga, utan kan tänkas utgöra av grundlagens 121 § tillåtna former för organisering av kommunala uppgifter, särskilt då primärkommunerna själva har möjlighet att påverka den slutliga organisationsformen. Något stor principiellt problem innehåller förslaget därför inte.
7. Ensidig beslutanderätt för enskild kommun i ett obligatoriskt kommunalförbund vore emellertid klart en kränkning av grundlagens 121 § med avseende på de övriga kommunerna. Det andra lagförslagets 6 § 3 mom. innehåller bestämmelser som förefaller förhindra varje möjlighet till en sådan situation, i det fall att kommunerna inte når en frivillig lösning. Samtidigt gäller likväl att av totalt 65 röster i den modell som landskapsregeringen uppskisserar skulle en del små kommuner ha endast en, vilket gör att den procentuella andelen för en sådan liten kommun (röstestyrkan) skulle bli så låg som 1,5 %. Detta i sin tur betyder att invånarnas möjligheter i de mindre kommunerna att få sin åsikt hörd i samkommunens beslutsfattande organ genom den ena medlemmen är mycket små. För att kompensera eventuella brister som uppstår kunde man mot bakgrunden av grundlagens 14 § 4 mom. samt kommunallagen tänka sig att skapa och stärka andra former för deltagande eller till och med införa någon mekanism för skydd av en sådan minoritet av kommuner i beslutsfattandet som anser att ett planerat beslut hotar särskilt väsentliga intressen (vilket kommunerna kan komma överens om i fall av ”frivillig” lösning). Det föreslagna systemet uppfyller emellertid redan i sin föreslagna form de krav som man kan ställa mot bakgrunden av grundlagens 121 §.
8. Det förefaller klart med stöd av lagförslaget att alla de uppgifter som föreslås blir överförda från primärkommuner till det överkommunala beslutsfattandet hör till kommunens lagstadgade och därmed obligatoriska uppgifter. Med undantag av vissa personalfrågor berör överföringen således inte primärkommunernas, dvs. de tilltänkta medlemskommunernas, allmänna verksamhetsområde och kränker inte alls eller endast i liten utsträckning möjligheten för kommunen att med stöd av sin grundlagsskyddade självstyrelse välja, vilka uppgifter kommunen åtar sig att sköta inom ramen för sin allmänna kompetens. Förslaget innebär således inte någon sådan väsentlig inskränkning av kommunernas allmänna verksamhetsområde som kunde bli problematisk mot bakgrunden av grundlagens 121 §.
9. Beskattningsrätten är ett centralt element hos den i grundlagens 121 § skyddade kommunala självstyrelsen. Om kommunerna genom ”frivilliga” samverksansformer kommer överens om kostnadsfördelningen torde inga problem förekomma med avseende på beskattningsrätten, men genom det alternativ som det obligatoriska kommunalförbundet skulle innebära vore den kostnadsandel som kommunalförbundet påför varje kommun i allt väsentligt en avgift som inte förefaller lämna någon annan möjlighet för medlemskommunerna än att inkludera avgiften i skatteuttaget. Enligt lagförslaget uppskattas den planerade samordnade socialtjänsten omfatta uppskattningsvis 30 procent av kommunernas budgetar för socialvården som helhet, vilket betyder att det aktuella förslagets andel av den totala kommunala ekonomin torde vara mycket mindre. I och med att hälften av denna ”obligatoriska” socialvårdsandel redan handhas genom Ålands omsorgsförbund, landar lagförslagets uppskattning om de övriga obligatoriska socialvårdsuppgifternas andel av kommunernas totala budgetar för socialvården på 15 procent. Det förefaller som om denna kostnad, ifall den skulle komma att debiteras av det obligatoriska kommunalförbundet, inte skulle utgöra någon sådan inskränkning av den kommunala självstyrelsen som man inte skulle kunna genomföra genom bestämmelser i lag. Bedömningen påverkas här i positiv riktning även av den föreslagna kommuntypen ”ytterskärgård”, som för de där aktuella kommunernas del skulle innebära ett minskat skattetryck.
10. Den ovanstående budgetkalkylen i lagförslaget leder till frågan om uppgiftsöverföringen från primärkommunerna till det ”obligatoriska” kommunalförbundet enligt lagförslag 2, i det fall att alternativet realiseras, är så massiv att den inte kan genomföras av hänsyn som sammanhänger med grundlagens 121 §. De obligatoriska uppgifter som lagförslaget omfattar är tämligen många och de är även i många avseenden centrala för kommunmedlemmarnas välbefinnande. De förefaller emellertid vara specialistuppgifter som mot bakgrunden av proportioner antydda i budgetuppskattningen antyder att uppgiftsöverföringen från primärkommunerna till kommunalförbundet inte är så massiv att uppgiftsöverföringen skulle vara problematisk mot bakgrunden av grundlagens 121 §. Primärkommunerna handhar även efter en eventuell överföring till kommunalförbundet en del av socialvårdsuppgifterna samtidigt som lagförslaget inte berör andra kommunala uppgifter. Det är således fråga om en begränsad och avgränsad överföring av uppgifter som inte är problematisk utifrån kommunens självstyrelse. Detta gäller givetvis under förutsättningen att uppgifterna överförs inom ramen för lagförslag 2 på ett uttryckligt sätt så att kommunerna genom bestämmelser i materiell lag kan känna till att de inte mera har hand om uppgifterna (se punkt 2 ovan).
11. Skapandet av den organisatoriska lösningen för den samordnade socialtjänten verkar något oklar med stöd av de förslag till lagtexter som lagpaketet innehåller. Det andra lagförslaget, som aktualiseras om kommunerna inte lyckats komma överens sinsemellan om den organisatoriska lösningen, innehåller en antydan om det obligatoriska kommunalförbundet i 3 § 4 mom., men det vore bättre om man i bestämmelsen gick så långt som att nämna namnet på kommunalförbundet, t.ex. ”Ålands socialtjänst k.f.”, varvid man skapar det offentligrättsliga rättssubjektet (vilket även tidigare varit godtagbart). Samtidigt och oberoende av om samarbetsformen är ”frivillig” eller obligatorisk, kunde man i förslaget till specialomsorgslagen, antingen i 3 § eller i ikraftträdelsebestämmelserna, konstatera att Ålands omsorgsförbund k.f. upplöses och att dess verksamhet och tillgångar överförs på det nya kommunalförbund (Ålands socialtjänst k.f.) som grundats med stöd av 3 § lagen om kommunalt samordnad socialtjänst. Upphörandet av det existerande kommunalförbundets rättssubjektivitet behöver alltså konstateras på ett uttryckligt sätt. Möjligtvis behövs för ändamålet även ett förordningsbemyndigande enligt självstyrelselagens 21 § 1 mom. för närmare bestämmelser om avveckling av det existerande kommunalförbundet. Därtill kunde 4 mom. göras något tydligare genom en ändring av satskonstruktionen: ”Om kommunerna inte inom den i 3 mom. föreskrivna tiden kommer överens om hur samarbetet ska organiseras...”.
12. Sammantaget och med beaktande av grundlagens 121 § och självstyrelselagens 18 § jämte möjligheten för kommunerna att välja en av kommunallagen anvisad ”frivillig” samverkansform i stället för det obligatoriska kommunalförbundet kan man anse att lagtinget kan stifta de föreslagna lagarna inom ramen för sin lagstiftningsbehörighet, förutsatt att vissa problematiska punkter i anslutning till lagförslag 2 revideras (att överföringen av uppgifter etableras materiell lagstiftning, att skapandet av det obligatoriska kommunalförbundet regleras noggrannare) och att det existerande kommunalförbundet avvecklas på ett behärskat sätt.
Åbo den 24 augusti 2015
Markku Suksi
Professor i offentlig rätt
| |
| ||
| Ålands lagting | UTLÅTANDE 2014-2015 | ||
|
| Datum |
| |
| Finans- och näringsutskottet | 2015-08-25 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Social- och miljöutskottet |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Finans- och näringsutskottets utlåtande
Kommunernas socialtjänst
· Landskapsregeringens lagförslag 25/2014-2015
INNEHÅLL
Kommunerna och dess finansiering genom landskapsandelar
Social- och miljöutskottet har med stöd av 52 § arbetsordningen för Ålands lagting beslutat anhålla om finans- och näringsutskottets utlåtande över lagförslagets ekonomiska aspekter.
Utskottets synpunkter
Förslagets utgångspunkter
Landskapsregeringen föreslår att en samordning av all den socialvård som ankommer på kommunerna förutom barn- och äldreomsorgen genomförs. Utgångspunkten med förslaget är att landskapet Åland skulle utgöra ett geografiskt socialvårdsområde för den socialvård som föreslås samordnad med en gemensam kommunal myndighet som huvudman. På vilket sätt kommunerna väljer att organisera samarbetet för att samordna socialvården lämnas genom förslaget öppet för kommunerna själva att komma överens om. Om inte kommunerna själva inom den angivna tidsfristen lyckas komma överens om ett avtal om hur den föreslagna samordningen ska organiseras kommer samordningen att ske genom lag inom ramen för ett kommunalförbund med samtliga åländska kommuner som medlemmar.
Kommunerna och dess finansiering genom landskapsandelar
Enligt 121 § 1 mom. i grundlagen är Finland indelat i kommuner. Landskapsregeringen konstaterar att bestämmelsen kan sägas ge uttryck för ett institutionellt skydd för primärkommunerna. Landskapet har också ett ansvar för att kommunerna ska kunna tillhandahålla och tillförsäkra var och en tillräckliga socialvårdstjänster. Liksom i övriga Norden finns ett utjämningssystem som utgör en väsentlig del av kommunernas finansiering, det så kallade landskapsandelssystemet. Landskapsregeringen konstaterar att landskapsandelssystemet syftar till att utjämna kostnads- och behovsskillnader och att landskapsandelssystemet även kan användas som ett styrmedel där landskapet strävar efter att styra kommunernas verksamhet i en viss riktning. Landskapsandelssystemet kan till viss del utjämna skillnaderna och förbättra möjligheterna för att socialvårdstjänster tillhandahålls på lika villkor. Landskapsregeringen konstaterar att det finns begränsningar för vad en ekonomisk utjämning kan åstadkomma för att jämka de olika kommunernas förutsättningar, och det finns begränsningar för hur mycket en utjämning genom ekonomiska överföringar kan accepteras att kosta. Oavsett vilken modell för samarbete som kommunerna väljer kommer kommunerna årligen att beviljas en landskapsandel för socialvårdens driftskostnader med stöd av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården. Hur resterande delar av kostnaderna för den samordnade socialtjänsten finansieras avtalas mellan kommunerna. De i lagförslaget föreslagna ändringarna av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården kommer dock inte att kunna tillämpas på en situation där kommunerna själva kan komma överens om hur samarbetet ska organiseras.
Utskottets slutsatser
Finans- och näringsutskottet betonar vikten av kommunalt samarbete inom socialvårdsområdet. Ett sådant samarbete är till nytta både för brukare och kommuner. Utskottet konstaterar att man inte med säkerhet kan förutse kostnaderna för kommunernas socialtjänst. Därmed är det inte heller möjligt att med säkerhet ange något om det ekonomiska utfallet.
Utskottet har även uppfattat att det vore en fördel om reformen av landskapsandelssystemet hade kunnat göras samtidigt som reformen av kommunernas socialtjänst eftersom det då hade varit lättare att närmare kunna bedöma det ekonomiska utfallet.
Ärendets behandling
Social- och miljöutskottet har med stöd av 52 § arbetsordningen för Ålands lagting beslutat anhålla om finans- och näringsutskottets utlåtande över lagförslagets ekonomiska aspekter.
Utskottet har i ärendet hört vicelantrådet Roger Nordlund, kommundirektören Christian Dreyer från Kumlinge kommun (per telefon), kommundirektören John Eriksson från Jomala kommun, direktören Katarina Fellman från ÅSUB, förbundsdirektören Magnus Sandberg från Ålands kommunförbund k.f., tf. kommundirektören Carolina Sandell från Eckerö Kommun, lagberedaren Hans Selander och bitr. finanschefen Runa Tufvesson.
Beslutet har tillkommit efter omröstning som utfallit (4-3), varvid beslutet biträddes av ordförande Jörgen Pettersson, vice ordf. Mika Nordberg samt ledamöterna Karl-Johan Fogelström och Annette Holmberg-Jansson.
I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Jörgen Pettersson, viceordföranden Mika Nordberg och ledamöterna Tony Asumaa, Brage Eklund, Karl-Johan Fogelström, Annette Holmberg-Jansson och Mats Perämaa.
Utskottets förslag
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet
att social- och miljöutskottet vid uppgörande av sitt betänkande beaktar vad som anförts i detta utlåtande.
| Mariehamn den 25 augusti 2015 | |
|
Ordförande | Jörgen Pettersson |
|
Sekreterare |
Niclas Slotte |
|
|
| ||
| Ålands lagting | RESERVATION | ||
| Lagtingsledamot | Datum |
| |
| Mats Perämaa m.fl. | 2015-08-25 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Reservation mot finans- och näringsutskottets utlåtande över lagförslag nr 25/2014-2015 gällande kommunernas socialtjänst
Vi reservanter föreslår att nedanstående text ersätter texten under rubriken utskottets slutsatser i utlåtandet från finans- och näringsutskottet till social- och miljöutskottet:
”Finans- och näringsutskottet betonar vikten av kommunalt samarbete inom socialvårdsområdet. Ett sådant samarbete är till nytta både för brukare och kommuner. Utskottet konstaterar att det är svårt att idag förutse hur kommunernas socialtjänst kommer att förverkligas eftersom lagförslaget lämnar detta öppet. Därmed är det inte heller möjligt att ange något om det ekonomiska utfallet.
Utskottet har erfarit att beräkningsgrunderna i förslaget till landskapslag om ändring av landskapslagen om planering av och landskapsandel för socialvården förefaller oklara. Detta gäller särskilt viktningen av de olika koefficienterna i 14 d-g §§. Utskottet har även uppfattat att det vore en fördel om reformen av landskapsandelsystemet hade kunnat göras samtidigt som reformen av kommunernas socialtjänst eftersom det då hade varit lättare att närmare kunna bedöma det ekonomiska utfallet.
Med anledning härav föreslår utskottet att ikraftträdelsebestämmelsen i förslaget till landskapslag om en kommunalt samordnad socialtjänst lämnas öppen och att landskapsregeringen under år 2016 uppmanas komma till lagtinget med en reform av landskapsandelsystemet som är anpassad till den föreslagna reformen om kommunernas socialtjänst. Utskottet föreslår att landskapsregeringen uppmanas att inte sätta reformen av kommunernas socialtjänst ikraft innan landskapsandelsystemet reformerats och kommunerna därmed bättre kan bedöma det ekonomiska utfallet.”
| Mariehamn den 25 augusti 2015 | |
|
Mats Perämaa |
Tony Asumaa |
| Brage Eklund |
|