Yttrande 1a/2014-2015
|
|
| ||
| Ålands lagting | YTTRANDE nr 1a/2014-2015 | ||
|
| Datum |
| |
| Självstyrelsepolitiska nämnden | 2015-03-27 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands landskapsregering |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Självstyrelsepolitiska nämnden
Yttrande till landskapsregeringen i enlighet med lagtingsordningens 21 §
Bakgrund
Statsrådet tillsatte den 19 september 2013 en kommitté för att modernisera självstyrelsesystemet och självstyrelselagen för Åland. Kommittén ska i sitt arbete beakta de förslag och synpunkter som ingår dels i betänkandet från den av Ålands landskapsregering tillsatta parlamentariska kommittén om förslag till reformering av självstyrelsesystemet och självstyrelselagen för Åland (den s.k. Gunnar Jansson-kommittén) samt i den av justitieministeriet tillsatta parlamentariska arbetsgruppens betänkande ”Ålands självstyrelse i utveckling” (den s.k. Alec Aalto-arbetsgruppen).
Kommitténs uppdrag innefattar att
1) Föreslå sådana ändringar av självstyrelsesystemet och självstyrelselagen som motiveras av samhällsutvecklingen och utarbeta förslag till en modern lagstiftning om självstyrelsen.
2) Föreslå åtgärder för att utveckla den ekonomiska självstyrelsen.
3) Göra en översyn av behörighetsfördelningen mellan landskapet och riket och föreslå ändringar av sådana behörighetsbestämmelser som i praktiken har vållat tolkningssvårigheter.
4) Bedöma om kravet på finskt medborgarskap för erhållande av hembygdsrätt och för vissa tjänster kan slopas.
Kommitténs avgav den 13 januari 2015 ett delbetänkande med förslag till riktlinjer för det fortsatta lagstiftningsarbetet. Avsikten är att ett slutbetänkande i form av en regeringsproposition ska föreligga senast den 30 april 2017.
Självstyrelsepolitiska nämnden, som under ärendets gång har fungerat som samrådsorgan för lagtingsledamöterna i kommittén, har i samband med beredningen av detta yttrande underställt lagtinget ett utkast för debatt i enlighet med lagtingsordningens 21 §. Debatten hölls vid plenum den 4 mars 2015.
Självstyrelsepolitiska nämndens synpunkter
Allmänt om delbetänkandet
Självstyrelsepolitiska nämnden uttrycker sin tillfredställelse över att arbetet i Ålandskommittén har framskridit i enlighet med planerna och att ett delbetänkande nu har avgivits. Delbetänkandet som ger ett gott underlag för det fortsatta arbetet med ett nytt residualt autonomisystem, lämnar flera viktiga och stora frågor öppna vilket, med tanke på det fortsatta arbetet i kommittén, innebär både en utmaning och en möjlighet att ytterligare få gehör för åländska önskemål samt synpunkter. Bland de öppna frågorna kan nämnas vilka ärendetyper i residualen som ska hänföras till de olika behörigheterna. Nämnden konstaterar här att det är viktigt att de för landskapet väsentliga behörighetsområdena ska kunna övertas genom stiftande av landskapslagar. Till de övriga frågor som bör klargöras hör bestämmelserna om fullgörande av värnplikt vilka, utgående från kommitténs tydliggörande av kopplingen mellan värnpliktsbefrielsen och demilitariseringen, bör vara tydliga och förutsägbara.
Även i fråga om den ekonomiska självstyrelsen finns öppna frågor. Självstyrelsepolitiska nämnden konstaterar att den ekonomiska självstyrelsen är synnerligen central när det handlar om självstyrelsens utvecklingsmöjligheter. Detta gäller speciellt i fråga om de behörigheter som övertas av Åland eftersom ett övertagande av nya områden kräver möjlighet till finansiering. Nämnden vill med tanke på det fortsatta arbetet i kommittén påminna om den studie som kansler Bertil Roslin utförde år 2005 på uppdrag av statsrådets kansli. Studien tog sikte på de ekonomiska systemen på Åland och i centrala europeiska autonomier.
Skatteparadis enligt Roslin
I sin studie ”Europeiskt självstyre i omvandling” anger kansler Bertil Roslin att det finns två grupper av autonomier, gamla autonomier som uppkommit som ett sätt att lösa förvaltningsproblem inom perifera områden och nya autonomier där självstyret varit ett led i strävan att lösa etnisk konflikter eller förebygga självständighetssträvanden. Han konstaterar att den internationella utvecklingen går mot ett ökat antal småstater och att Europa ökar det federalistiska draget vilket innebär att enhetsstaterna börjar vara i minoritet.
I fråga om finansieringen av autonomier har den ursprungliga tanken enligt Bertil Roslin, varit att självstyrelsen skulle finansiera sig själv och praktiskt taget alla autonomier som studerades i Roslins utredning har någon sorts beskattningsrätt och därtill ett statligt apanage. De gamla autonomierna har en omfattande skattebehörighet medan det i många nya autonomier däremot är staten som uppbär skatterna. Orsaken till att stater inte velat avhända sig beskattningsrätten kan, enligt Roslin, bero på att EU eftersträvat att harmonisera beskattningen i Europa. Rädslan för att det ska uppstå nya skatteparadis är säkert också en bidragande orsak till staternas återhållsamhet.
I Roslins material förekommer en liten grupp autonomier så som Isle of Man, Jersey, Guernsey och Gibraltar vars ekonomiska politik bygger på att det finns betydande skillnader i skattenivån mellan olika områden i Europa. Genom att sänka skatterna kan de dra till sig mycket finansiellt kapital och den stora kapitalstocken kompenserar det låga skatteuttaget. Roslin konstaterar att stora länder inte kan bedriva samma politik då de är beroende av en skattevolym för att finansiera sin verksamhet och att de små således gör vad de stora inte kan göra. För att skapa ett ”skatteparadis” behövs dock mycket annat än låga skatter, som exempel kan nämnas sträng banksekretess, stor anonymitet, en mångsidig kår av finansexperter, liberala regler för fysisk närvaro och en slapp bolagslagstiftning utmärker de klassiska ”paradisen”, dessutom krävs att moderland eller annan ger bidrag till paradisets existensförutsättningar. Som nordiska välfärdssamhällen har Färöarna och Åland enligt Roslin knappast förutsättningar att omvandlas till lågskatteautonomier utan för dem handlar det om att skatterna måste flyta in för att finansiera en stor offentlig sektor.
Kansler Roslin konstaterar vidare att många självstyrda regioner har en stor offentlig sektor vilket delvis kan ha naturliga orsaker. Han pekar också på att när budgetmakt och skattebehörighet skiljs åt fungerar inte den medborgerliga kontrollen av utövandet av budgetmakten och att om man har rätt att besluta om utgifterna borde man också kunna anvisa behövliga inkomstkällor, eftersom det endast är så som den offentliga sektorns expansion kan tyglas.
Även den s.k. Gunnar Jansson kommittén berörde frågan om skatteparadis. Kommittén konstaterade att t.ex. Skottlands autonomi har ett koncept enligt vilket inkomstskatten i Skottland kan ligga maximalt 3 procentenheter över eller under den brittiska nivån. Någon lågskatteautonomi ska Åland, enligt kommitténs mening, inte bli. Kommittén förespråkade därför som en tänkbar modell ett motsvarande skattekoncept som i Skottland under en övergångsperiod.
Nämndens synpunkter i fråga om skatteparadis återfinns nedan.
Den framtida ekonomiska självbestämmanderätten
I Ålandskommitténs delbetänkande listas ett antal argument för en utökad beskattningsbehörighet. Bland annat framhålls att grundtanken med självstyret är att befolkningen på Åland ska tillförsäkras möjlighet att ordna sin tillvaro så fritt det överhuvudtaget är möjligt för en självstyrd region som inte utgör en stat. Vidare framhålls att en utökad beskattningsbehörighet stärker de ursprungliga intentionerna med självstyrelsen samt ökar legitimiteten beträffande de offentliga intäkterna.
Nämnden konstaterar att förverkligandet av nuvarande behörighetsfördelning mellan Finland och Åland på skatteområdet till viss del förenats med svårigheter eftersom den kommunala beskattningen och statsbeskattningen är starkt sammankopplade med varandra. Om landskapet fullt ut hade drivit en egen politik inom kommunalbeskattningen skulle det inre sammanhanget och logiken i skattesystemet riskera att brista. Obalansen i makten över intäkterna och utgifterna leder till att det blir svårt för väljarna på Åland att förstå om effekten av förd politik ska tillskrivas lagtinget eller riksdagen. Systemet fråntar landskapet möjligheten att driva egentlig finanspolitik men tenderar också att leda till passivitet till den del landskapet har skattebehörighet. Beskattningen är vidare ett av flera instrument för att uppnå miljöpolitiska och näringspolitiska målsättningar medan däremot beslut som fattas inom Finlands beskattningsbehörighet kan ha verkningar för politikområden som hör till självstyrelsens behörighet. Detta kan leda till politisk friktion mellan Åland och Finland.
Nämnden önskar klargöra att de på Åland verksamma politiska partierna inte har någon ambition att omvandla Åland till ett skatteparadis som bedriver en skadlig skattekonkurrens i relation till omgivande regioner utan vill framhålla att Åland är och ska förbli ett nordiskt välfärdssamhälle.
I Roslins studie från 2005 antas orsaken till att stater inte velat avhända sig beskattningsrätten vara att EU eftersträvat att harmonisera beskattningen i Europa. Nämnden konstaterar att harmoniseringen inom EU på beskattningens område hittills inte skett i någon större omfattning. Hittills har endast en miniminivå av harmonisering uppnåtts, t.ex. med de gemensamma momssatserna på minst 15 % på alla produkter. Vidare har beslut fattats om en uppförandekod för företagsbeskattning (december 1997), ett direktiv för att kompensera för de snedvridningar som finns i den effektiva beskattningen av inkomster från sparande i form av räntebetalningar (juni 2003) och ett direktiv för att avskaffa källskatt på gränsöverskridande ränte- och royaltybetalningar mellan närstående bolag i skilda medlemsstater (juni 2003). Harmoniseringens långsamma framskridande beror sannolikt på de stora skillnaderna mellan EU-ländernas skattesystem i kombination med att medlemstaterna på detta område tycks måna om sin självbestämmanderätt.
Enligt protokoll nr 2 till avtalet om Finlands anslutning till EU, det s.k. Ålandsprotokollet, ska Ålands territorium anses vara ett tredje land enligt artikel 3.1 i rådets direktiv om punkskatteharmonisering och ska inte omfattas av EG-bestämmelser om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om omsättningsskatter, punktskatter och annan indirekt skatt. Undantaget får uttryckligen inte återverka på gemenskapens egna intäkter. Det syftar till att bevara en livskraftig åländsk ekonomi och ska inte återverka negativt på unionsintressena eller unionens gemensamma politik. Enligt protokollet ska därtill kommissionen, om den inte med tanke på sund konkurrens och egna intäkter anser det motiverat att behålla undantagen för Åland, förelägga rådet ändamålsenliga förslag som rådet skall besluta om i enlighet med tillämpliga bestämmelser i Romfördraget.
Kansler Bertil Roslin även anger att det för att skapa ett ”skatteparadis” även behövs sträng banksekretess och stor anonymitet. Nämnden konstaterar att efter det att Roslins studie företogs har ett stort antal internationella avtal om upplysningar i fråga om skatteärenden ingåtts. Avtalen bygger på de modellavtal om utbyte av upplysningar i skatteärenden som Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) har utarbetat inom ramen för ett OECD-projekt som syftar till att bekämpa skadlig skattekonkurrens. Ålands lagting har regelmässigt gett sitt samtycke till avtalen.
Självstyrelselagens förhållande till grundlagen
Nämnden konstaterar att självstyrelselagen hierarkiskt står på samma nivå som grundlagen och att det i självstyrelselagen finns bestämmelser som utgör avvikelser från grundlagen. Den nya lagen om Ålands självstyrelse, liksom gällande självstyrelselag, ska vara en lag av grundlagsnatur av sitt eget slag (sui generis).
I Ålandskommitténs delbetänkande konstateras att det inte heller är möjligt att genom att ändra grundlagen göra bestämmelser i självstyrelselagen verkningslösa. Däremot finns det i självstyrelselagen en bestämmelse om att stiftande och ändring av grundlag hör till rikets lagstiftningsbehörighet. Det innebär enligt delbetänkandet bl.a. att frågor om grundläggande och mänskliga rättigheter hör till rikets lagstiftningsbehörighet.
Enligt nämndens mening är det oproblematiskt att de grundläggande fri- och rättigheterna i grundlagen även ska gälla på Åland till de delar lagtinget gett sitt bifall till dessa genom internationella människorättsfördrag och EU-medlemskapet.
Frågeställningen om självstyrelselagens förhållande till Finlands grundlag är dock fortsättningsvis aktuell och det är angeläget att i det fortsatta arbetet klargöra vilka bestämmelser i grundlagen som hör till rikets behörighet så att det av lagen och grundlagen klart framgår att autonomin inte på något sätt kan undergrävas genom ändringar av grundlagen.
Benämningar
I Ålandskommitténs delbetänkande anges att vissa benämningar och termer bör övervägas. Till dem hör lagens rubrik samt begrepp som ”riket”, ”Ålandsdelegationen” och ”lagstiftningsbehörighet”. De begrepp som används inom självstyrelsesystemet är oändamålsenliga i synnerhet i finsk översätting. Ordet ”itsehallinto” leder exempelvis närmast till tanken till självförvaltning.
Nämnden som konstaterar att benämningen ”självstyrelse” även används i fråga om kyrkan och kommunerna, anser att det är angeläget att i det fortsatta kommittéarbetet hitta benämningar som på ett bättre sätt beskriver verkligheten. En ny benämning skulle därtill tydliggöra att det är fråga om en systemförändring.
Självstyrelsepolitiska nämnden konstaterar att lagtingsordningen inleds med orden ” Åland är en på folkrätten grundad autonomi”. Begreppet autonomi används internationellt för att beskriva områden som ofta har lagstiftnings-, budget- och förvaltningsmakt och nämndens förordar begreppet territoriell autonomi. Andra tänkbara benämningar kunde exempelvis vara ”lagstiftningsmakt” och ”självbestämmande”. Nämnden anser även att landskapsregeringen ska benämnas ”Ålands regering” samt att begreppet ”landskapslagar” ersätts med ”åländska lagar” vilket vore i linje med det som anförs av talmanskonferensen i samband med ändringarna av lagtingsordningen.
Nämndens önskemål till landskapsregeringen
Självstyrelsepolitiska nämnden bedömer att det är synnerligen angeläget att
det nya residuala territoriala autonomisystemet förankras hos den åländska allmänheten. Enligt nämndens mening har landskapsregeringen en stor och viktig uppgift att fylla i fråga om informationsarbetet som givetvis kommer att kunna skötas i samarbete med de politiska partierna.
Nämnden konstaterar att diskussionen om det politiska och materiella innehållet i de politikområden som efter den nya självstyrelselagen kan övertas av Åland inte förts i kommittén eftersom diskussionen uteslutande bör föras på Åland. För att ett underlag för denna diskussion ska föreligga så snart som möjligt anser nämnden det viktigt att landskapsregeringen vidtar förberedelser inför lagens ikraftträdande. Landskapsregeringen uppmanas därför att så tidigt som möjligt bland annat uppgöra en lista över vilka åtgärder som i detta skede bedöms nödvändiga både före den nya självstyrelselagens ikraftträdande samt efter, liksom en tidsplan för åtgärderna. Som exempel kan nämnas att det redan nu finns skäl att närmare utreda formerna för samt konsekvenserna av det lagråd som omnämns i delbetänkandet.
Självstyrelsepolitiska nämnden konstaterar därtill att ett decennium nu har förflutit sedan kansler Roslin företog sin utredning och att det därför är motiverat att med utgångspunkt i ÅSUB:s rapport ”Den åländska beskattningen - Ekonomiska effekter av alternativa framtidsscenarier 2010-2020” ytterligare utforska alternativa scenarier bland annat mot bakgrund av fördjupade studier av vissa andra autonomiers skattesystem. Denna forskning skulle sedan kunna utgöra ett underlag för att klargöra de politiska prioriteringar som avgör på vilket sätt det nya autonomisystemet i framtiden ska omsättas i praktisk politik.
I det fortsatta arbetet måste det i lag klargöras att autonomin inte på något sätt kan undergrävas genom ändringar av grundlagen. Nämnden uppmanar därför landskapsregeringen att närmare utreda frågan om hur ett förtydligande kan införas i självstyrelselagen.
Nämnden uppmanar även landskapsregeringen att ha beredskap att bistå de båda sakkunniggrupper som nu arbetar vidare med förverkligandet av delbetänkandet exempelvis genom att beställa utredningar. Framförallt den sakkunniggrupp som utreder de ekonomiska frågorna kan förväntas ha behov av ytterligare utredningsresurser.
Ärendets behandling
Ett utkast till detta yttrande underställdes lagtinget för debatt i enlighet med lagtingsordningens 21 §. Debatten hölls vid plenum den 4 mars 2015. Nämnden har beslutat att med hänvisning till samma bestämmelse underställa lagtinget även detta yttrande för debatt.
I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Britt Lundberg, viceordföranden Danne Sundman, vicetalman Roger Jansson (delvis) samt ledamöterna Gunnar Jansson, Harry Jansson, Axel Jonsson och Barbro Sundback.
Ledamoten Axel Jonsson har inte till alla delar kunnat omfatta utskottets åsikt och fogar därför en reservation till betänkandet.
| Mariehamn den 27 mars 2015
|
|
|
| ||
| Ålands lagting | RESERVATION | ||
| Lagtingsledamot | Datum |
| |
| Axel Jonsson | 2015-03-27 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Reservation mot självstyrelsepolitiska nämndens yttrande nr 1a/2014-2015
Självstyrelsepolitiska nämndens majoritet skönmålar verkligheten när de skriver:
”Självstyrelsepolitiska nämnden uttrycker sin tillfredställelse över att arbetet i Ålandskommittén har framskridit i enlighet med planerna och att ett delbetänkande nu har avgivits. Delbetänkandet som ger ett gott underlag för det fortsatta arbetet med ett nytt residualt autonomisystem, lämnar flera viktiga och stora frågor öppna vilket, med tanke på det fortsatta arbetet i kommittén, innebär både en utmaning och en möjlighet att ytterligare få gehör för åländska önskemål samt synpunkter.”
Under ärendets behandling har undertecknad framfört åsikten att lagtinget bör ha högre ambitioner än att betrakta det som en framgång att stora frågor lämnas öppna. Inga konkreta framsteg har ju på dessa punkter de facto åstadkommits.
Undertecknades bestämda åsikt är att Ålandskommitténs delbetänkande till väsentliga delar frångår principen om ett residualt självstyrelsesystem. Detta eftersom delbetänkandet föreslår ett system där inte bara makten att hantera rikets kärnområden ska förbehållas Finlands riksdag, utan även andra rättsområden av lägre konstitutionell dignitet ska kunna kräva ett godkännande genom finländsk lagstiftning för att kunna övertas.
Därmed förfaller hela den residuala grundtanken om att den fortsatta utvecklingen av självstyrelsen huvudsakligen ska vara en fråga för Ålands folk. I synnerhet då varken delbetänkandet eller självstyrelsepolitiska nämndens majoritet ger den minsta vägledning om vilken typ av rättsområden som kan förutsätta finländsk lagstiftning för att övertas.
|
Mariehamn den 27 mars 2015 | |
|
Axel Jonsson |
|