Lag- och kulturutskottet har den 4 maj 2020 med stöd av 56 § arbetsordningen för Ålands lagting inbegärt finans- och näringsutskottets utlåtande över föreliggande förslag till lag om ändring av den avräkningsgrund som avses i självstyrelselagen för Åland.

Utgående från den behörighetsfördelning mellan utskotten som framgår av lagtingets arbetsordning ser utskottet det som sin uppgift att i första hand granska förslaget med beaktande av att förutsättningarna för finansiering av självstyrelsens uppgifter ska vara tryggade samt att de finansieringsmekanismer som regelverket ger uttryck för på systemnivå ska vara ägnade att främja en livskraftig och hållbar utveckling.

Utskottets synpunkter

Modellen för finansiering av självstyrelsen ändras genom lagen om ändring av självstyrelselagen för Åland (FFS 98/2020) som träder i kraft 1.1.2021. Modellen består av olika delar vilka tillsammans bildar en helhet. De viktigaste delarna för löpande grundfinansiering av självstyrelsen är det årliga avräkningsbeloppet och den årliga skatteavräkningen. Tillsammans med bestämmelserna om extra anslag enligt prövning och tillskott under exceptionella förhållanden bildar de en helhet som är ägnad att säkra finansiering av självstyrelsen under såväl normala förhållanden som i tider av kris.

Avräkningsbeloppet och avräkningsgrunden

Avräkningsbeloppet motsvarar en procentsats, den så kallade avräkningsgrunden, av vissa inkomster i statsbokslutet, den så kallad avräkningsbasen. Beloppet justeras utgående från hur Ålands andel av Finlands totala befolkning förändras. Enligt det beslut om ändring av självstyrelselagen som träder i kraft den 1 januari 2021 är avräkningsgrunden 0,45 procent. Avräkningsgrunden kan i det nya systemet med lagtingets samtycke ändras av riksdagen på ett enklare sätt än tidigare.

När lagtinget behandlade förslaget till ändring av självstyrelselagen var nivån på avräkningsgrunden en tröskelfråga. Finans- och näringsutskottet skrev i sitt utlåtande nr 1 2019/2020 att ”Den i propositionen nämnda nivån på avräkningsgrunden om 0,45 procent står enligt utskottets förmenande inte i proportion till Ålands kostnadsansvar och till den ökning av landskapets relativa befolkningsandel som skett sedan senaste revision.” I samband med lagtingets behandling av förslaget lämnades från regeringen i Finland en utfästelse om att, under förutsättning att Åland först för sin del godkänner föreliggande förslag till ändring av självstyrelselagen, föra en proposition innehållande en höjning av avräkningsgrunden från 0,45 procent till 0,47 procent till riksdagen. Utfästelsen var av avgörande betydelse.

Det förslag till ändring av avräkningsgrunden från 0,45 till 0,47 procent som nu ingår i regeringens proposition RP 19/2020 utgör det av regeringen i Finland på förhand utfästa förslaget. Emedan de omständigheter som motiverar höjningen inte är temporära hade utskottet funnit en tidsbunden lag otänkbar. Utskottet välkomnar därför att regeringen i Finland har funnit det motiverat att stifta en lag som gäller tillsvidare. Utskottet bedömer att förslaget överensstämmer med den utfästelse som varit avgörande för utskottets tidigare ställningstagande och välkomnar förslaget.

Skatteavräkningen och dess ökade betydelse

Skatteavräkningen, som utgör den andra viktiga delen av självstyrelsens grundfinansiering, påverkas inte direkt av förslaget. Skatteavräkningen utgörs av vissa statliga skatteinkomster som betalats från Åland. Här ingår främst statlig förvärvs- och kapitalinkomstskatt samt samfundsskatt, vilka betalas tillbaka till Åland till samma belopp som de har betalats in från Åland. Om summan av samfunds- och kapitalinkomstskatter som ska betalas tillbaka blir mycket låg jämfört med vad den skulle ha blivit ifall dessa skatteslag istället hade ingått i avräkningsbasen finns dock en mekanism som dämpar de negativa ekonomiska konsekvenserna för Åland. Därför är nivån på avräkningsgrunden relevant även för skatteavräkningen.

Den ändrade modellen för finansiering av självstyrelsen innebär att tyngdpunkten mellan modellens olika delar förskjuts så att avräkningsbeloppet får mindre betydelse och den nya skatteavräkningen större betydelse. Av regeringens proposition (RP 320/2018) framgick att landskapets uppgifter år 2016-2018 finansierades i genomsnitt till ca 65 procent med avräkningsbeloppet och till ca 4,5 procent med skattegottgörelsen. Enligt en preliminär uppskattning baserad på 2016-2018 års uppgifter skulle den ändrade modellen innebära att uppgifterna finansieras till ca 48 procent med avräkningsbeloppet och till ca 23 procent med skatteavräkningen.

Extra anslag och tillskott under exceptionella förhållanden

Vid sidan av de bestämmelser som avser självstyrelsens löpande grundfinansiering finns även bestämmelser om extra anslag enligt prövning samt om tillskott under exceptionella förhållanden. Dessa bestämmelser är nödvändiga för att finansieringssystemet ska vara komplett.

Av särskild vikt är 51 § Tillskott under exceptionella förhållanden. Bestämmelsen är ägnad att trygga finansiering av självstyrelsen även i kristider.

Medan 50 § om Extra anslag talar om att extra anslag kan beviljas för osedvanligt stora engångsutgifter anger 51 § att landskapet Åland ska beviljas tillskott under exceptionella förhållanden. Bestämmelsen har alltså en mera tvingande formulering vilket är viktigt för att Åland ska kunna leva i trygg förvissning om att självstyrelsen kan fungera även i tider av kris. Av 51 § framgår att tillskott ska beviljas för att förhindra eller undanröja sådana väsentliga rubbningar i samhällsekonomin som särskilt drabbar landskapet. Som exempel nämns i förarbetena en kraftig nedgång inom konjunkturkänsliga näringar såsom sjöfarten och de av turismen beroende servicenäringarna av vilka den åländska ekonomin är beroende i hög grad. Tillskott ska även beviljas för att täcka sådana kostnader som föranleds av en naturkatastrof, en kärnkraftsolycka, ett oljeutsläpp eller någon annan därmed jämförbar händelse, om inte landskapet skäligen bör bära kostnaderna. I förarbetena preciseras bestämmelsens tvingande karaktär så att det där framgår att det är fråga om att landskapet ska ha rätt till ett särskilt bidrag för täckande av kostnader som föranleds av dylika händelser.

Ekonomiska effekter och ändrade förutsättningar

Av regeringens proposition RP 19/2020 framgår att ändringen enligt den stadfästa lagen (FFS 98/2020) och höjningen av avräkningsgrunden till 0,47 procent uppskattas öka utgifterna i statsbudgeten med sammanlagt ca 14,4 miljoner euro på 2021 års nivå. Av ökningen föranleds ca 8 miljoner euro av höjningen av avräkningsgrunden från 0,45 procent till 0,47 procent. Landskapsregeringens motsvarande bedömning visar att den sammanlagda ökningen skulle uppgå till ca 10 miljoner euro.

Efter det att regeringen i Finland lämnade propositionen om ändrad avräkningsgrund till riksdagen har Finland och Åland drabbats av den pågående Covid-19-pandemin som väntas få betydande ekonomiska efterverkningar på både statens och landskapets finanser under längre tid. Avräkningsbasen och därmed även avräkningsbeloppet förväntas blir lägre än tidigare beräknat.

I statens andra tilläggsbudget 2020 beräknas avräkningsbeloppet för 2020 bli 224 miljoner euro, vilket innebär en nedjustering på 25,7 miljoner euro från den första tilläggsbudgeten. Den kraftiga nedjusteringen återspeglar förväntningar om minskade skatteintäkter i Finland på grund av
pandemin. Utgående från en bedömning av konjunkturläget från Ålands statistik- och utredningsbyrå (ÅSUB) 24.4.2020, som utgår från ett medellångt Covid-19-scenario, skulle summan av överföringar från staten år 2021 på basen av det nya ekonomiska systemet och med en avräkningsgrund på 0,47 procent, tillsammans med de sista betalningarna enligt det nu gällande systemet, uppgå till runt 280 miljoner euro. Av RP 19/2020 framgår att de årliga överföringarna till landskapet år 2021 när propositionen lämnades uppskattades till 312,2 miljoner euro. Skillnaden är drygt 30 miljoner euro.

Den ekonomiska nedgången drabbar både Finland och Åland. Nedgången slår olika hårt mot olika näringar men eftersom Ålands ekonomi i högre grad bygger på vissa särskilt utsatta näringsgrenar drabbas Åland hårdare. Sjötransporterna är en av de näringsgrenar som drabbats hårt när kundunderlaget för framförallt persontransporter försvunnit. Ålands BNP bygger till 17 procent på sjötransporter att jämföra med under en procent för hela Finland. Turism samt övrig hotell- och restaurangverksamheten har drabbats hårt när restaurangerna har förpliktats att hålla stängt, gränserna har stängts för internationella gäster och man har avrått från allt inrikes resande. Också dessa näringar är relativt viktigare för Åland än för Finland. Turismens BNP-andel är något högre på Åland men skillnaderna syns främst i fråga om sysselsättning. Sett till antalet arbetsplatser sysselsätter enbart landturismen 6,5 procent av Ålands arbetskraft medan motsvarande andel i Finland är 2,0 procent. Av avgörande betydelse för hur långvarig nedgången blir är dels återhämtningstakten för passagerartrafiken och dels hur många företag och arbetsplatser som kan räddas från konkurs.

Den stora nedgången i Finlands och Ålands ekonomier sätter det nya systemet för grundfinansiering av självstyrelsen på prov. Utskottet konstaterar på basen av de höranden som gjorts att tidigare bedömning att det nya systemet är bättre än det gamla står kvar trots att de samhällsekonomiska förutsättningarna omkullkastats mer än vad man kunde föreställa sig när man utarbetade systemet.

Behov av effektiv och hållbar näringslivspolitik

Modellen där skatter som uppbärs från Åland återförs till Åland skapar en tydlig incitamentsstruktur för att föra en resultatinriktad närings- och tillväxtpolitik. Betydelsen av ett välmående näringsliv för självstyrelsens grundfinansiering är stor, vilket ställer krav på en näringspolitik som tar fasta på hållbara, tillväxtfrämjande insatser. Insatser som skulle främja tillväxt är stöd till investeringar i innovationer och internationalisering, förändringsledarskap inom offentlig sektor, utbildning och stöd för en mer jämlik arbetsmarknad. För att Åland ska få mesta möjliga ut av det nya finansieringssystemet är det avgörande att man lyckas kanalisera resurser till effektiva insatser inom dessa områden. För att garantera bestående positiva effekter behöver investeringar göras utgående från en långsiktig hållbarhetsanalys och ur ett livscykelperspektiv.

Ärendets behandling

Lagtingets lag- och kulturutskott har den 4 maj 2020 inbegärt finans- och näringsutskottets utlåtande över föreliggande förslag till lag om ändring av den avräkningsgrund som avses i självstyrelselagen för Åland.

Utskottet har i ärendet hört lantrådet Veronica Thörnroos, förvaltnings- och utvecklingschefen Dan E Eriksson, finanschefen Conny Nyholm, avdelningschefen Linnea Johansson och seniora rättssakkunniga Niclas Slotte från Ålands landskapsregering samt forskningschefen Jouko Kinnunen från Ålands statistik- och utredningsbyrå.

I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Jörgen Pettersson, vice ordföranden John Holmberg samt ledamöterna Nina Fellman, Lars Häggblom, Liz Mattsson, Jörgen Strand och Stephan Toivonen.

Utskottets förslag

Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet

att lag- och kulturutskottet vid uppgörandet av sitt betänkande beaktar vad som anförts i detta utlåtande.

Mariehamn den 12 maj 2020

Ordförande

Jörgen Pettersson

Sekreterare

Emma Dahlén

Finans- och näringsutskottets utlåtande

Ålands lagting

Genvägar

Kontaktuppgifter