Lag- och kulturutskottets betänkande 20/2019-2020
|
|
| ||
| Ålands lagting | BETÄNKANDE nr 20/2019-2020 | ||
|
| Datum |
| |
| Lag- och kulturutskottet | 2020-09-03 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Lag- och kulturutskottets betänkande
Distansundervisning i grundskolan
· Landskapsregeringens lagförslag LF 28/2019-2020
INNEHÅLL
Sammanfattning
Landskapsregeringens förslag
Landskapsregeringen föreslår en ändring av den nya landskapslagen om barnomsorg och grundskola i syfte att utöka möjligheten att ordna undervisningen i grundskolan som distansundervisning vid situationer där grundskolorna stängs helt eller delvis på grund av ett regionalt pandemiläge med stöd av lagen om smittsamma sjukdomar.
Utskottets förslag
Utskottet föreslår att lagförslaget antas med vissa ändringar.
Utskottets synpunkter
Utskottets tidigare synpunkter
Utskottet har nyligen behandlat ett förslag gällande distansundervisning i grundskolan under hösten 2020 (LKU 14/2019-2020). I betänkandet konstaterade utskottet i likhet med landskapsregeringen att det är viktigt att det i lagen införs en möjlighet till distansundervisning i ett läge där skolor stängs med stöd av smittskyddslagen som hör till riksdagens behörighetsområde.
Distansundervisning bedrevs i grundskolorna på Åland under det undantagsförhållande som rådde i Finland under våren 2020. En undersökning gällande vårdnadshavares uppfattning om distansundervisningen i låg- och mellanstadiet visar att majoriteten är nöjd men att ca 6 procent av grundskoleeleverna upplevde psykologiska och sociala svårigheter. Enligt vad utskottet fick erfara var erfarenheten från lärarnas sida också positiv samtidigt som det också fanns stora utmaningar. Utskottet ställde i betänkandet sin förhoppning till att det med en större framförhållning och en utökad planering ska gå att undvika vissa oönskade situationer som kan uppstå såsom att samma lärare bedriver både när- och distansundervisning. Utskottet framhöll att det är mycket angeläget att landskapsregeringen stöder skolorna samt utfärdar tydliga anvisningar så att de problem som är förenade med distansundervisningen kan minimeras. Utskottet konstaterar att frågan om ersättning för eventuellt merarbete är en avtalsfråga.
Enligt lagförslaget fick distansundervisning i exceptionella situationer inte ordnas för elever i årskurserna 1–3, för elever som får mångprofessionellt stöd och vanligtvis får sin undervisning i specialklass eller inom träningsundervisningen eller för en handikappad elev som omfattas av förlängd läroplikt med stöd 21 §. Utskottet delar intentionen att de här eleverna ska värnas och anser inte att det är ändamålsenligt att t.ex. i en situation där en hel skola stängs lämna de yngsta eleverna helt utan den undervisning de har grundlagsenlig rätt till. Utskottet föreslog därför i förtydligande syfte ett tillägg till paragrafen så att distansundervisning ändå kan ordnas under den tid som en elev är förhindrad att delta i närundervisning till följd av ett beslut som fattats med stöd av 57, 60 eller 63 § i lagen om smittsamma sjukdomar.
Vad gäller lagstiftningsbehörigheten hänvisade utskottet till sitt betänkande nr 7/2019-2020 under rubriken ”Hela undervisningsväsendet hör till lagtingets behörighet”.
Föreliggande lagförslag
Landskapsregeringen föreslår att den nya lagen om barnomsorg och grundskola ändras så att möjligheten att ordna undervisningen i grundskolan som distansundervisning utökas. De förutsättningar som ingår i landskapsregeringens lagförslag är om skolan saknar en behörig lärare i ett ämne, om distansundervisning objektivt motiveras av ett pedagogiskt mervärde, om elever som på grund av psykiska eller fysiska hälsoskäl inte kan gå i skolan har rätt till undervisningen i särskilda situationer samt om skolorna stängs med stöd av smittskyddslagen.
Avgiftsfria måltider
Enligt 63 § i del III i lagen har eleverna varje arbetsdag rätt till en fullvärdig måltid som är näringsmässigt väl sammansatt och tillräcklig samt avgiftsfri. Landskapsregeringen konstaterar i lagförslaget att eftersom eleverna även vid distansundervisning ska ha rätt till en måltid varje arbetsdag kan tilläggskostnader uppkomma för merarbete med distributionen av maten. Utskottet delar landskapsregeringens bedömning att elevernas rätt till måltider kvarstår även vid distansundervisning. Rätten till mat gäller alla elever och utskottet anser det angeläget att distributionen av maten ordnas så att elever inte riskerar att känna sig utpekade som särskilt behövande.
Utskottets ändringsförslag
Utskottets åsikter sådana de framfördes i betänkandet över distansundervisning under hösten 2020 kvarstår oförändrade. Utskottet föreslår dock att frågan om distansundervisning för bl.a. årskurserna 1–3 ska lösas genom ett tillägg till 9 a § i del III så att distansundervisning i exceptionella situationer endast i undantagsfall får ordnas för elever i årskurserna 1–3, för elever som får mångprofessionellt stöd med stöd av 20 § i del III eller för elever som omfattas av förlängd läroplikt. Bestämmelsen om undantagsfall ska tolkas strikt och kan t.ex. avse situationer där smittoläget är sådant att alla eller de flesta skolor på Åland måste stängas helt. Som undantagsfall kan även räknas elever som avses i bestämmelsen och som hör till en riskgrupp enligt vårdande läkarens bedömning. Detsamma gäller när en elev med stöd av smittskyddslagen ålagts att vara borta från skolan, i karantän eller i isolering.
Likaså föreslås att helhetsbedömningen av en elevs situation i fråga om förutsättningarna att följa distansundervisning ska göras efter att elevens vårdnadshavare blivit hörd.
Erfarenheter av vårens distansundervisning
Utskottet konstaterar att den distansundervisning som bedrevs under våren var ny för alla berörda men att den ändå småningom fann sina former och på det hela taget bedömdes som lyckad. Utskottet anser det särskilt viktigt att distansundervisningen med tiden verkligen handlade om undervisning och inte främst om utdelning av uppgifter och att det fanns en daglig personlig kontakt mellan lärare och elev. Styrdokumenten är här av stor betydelse som stöd för lärarna vid distansundervisningen, bland annat för att uppnå större enhetlighet i fråga om användningen av digitala plattformar. Även fortbildning på området kan vara motiverad.
Enligt vad utskottet fått erfara fanns det under vårens distansundervisning också elever som fann sig bättre tillrätta än under vanlig närundervisning eftersom möjligheterna till lugn och ro bedömdes större. Även elever som varit mobbade i skolan upplevde en fristad under distansundervisningen. Utskottet ställer sin förhoppning till att skolorna ska kunna dra nytta av de här erfarenheterna när läroplanens mål om individualiserad undervisning ska uppfyllas.
Beslut om distansundervisning
Utskottet konstaterar att beslut om distansundervisning enligt smittskyddslagen fattas av ansvarig smittskyddsläkare medan beslut om hur distansundervisningen ska ordnas fattas av kommunen i enlighet med kommunens egna regelverk för beslutsfattande.
Distansundervisning under undantagsförhållanden
Lagförslaget reglerar sådan distansundervisning som ges när grundskolorna stängts helt eller delvis med stöd av lagen om smittsamma sjukdomar (FFS 1227/2016) men inte distansundervisning under undantagsförhållanden.
Frågan om en eventuell stängning av grundskolorna regleras efter den 14 maj 2020 av bestämmelserna i smittskyddslagen vilket innebär att det är landskapsmyndigheternas behörighet att avgöra om en skola på Åland måste stänga på grund av smittläget i samhället och det är i enlighet med den åländska lagstiftningen som undervisningen ska bedrivas vid en eventuell stängning. Behörighetsfördelningen torde till denna del enligt utskottets mening vara klar.
Den legala grunden för den situation som rådde under våren då skolorna stängdes genom bestämmelser i beredskapslagen och tillämpningsförordningar, vilka till vissa delar åsidosatte den normala fördelningen av lagstiftningsbehörigheten, är dock enligt utskottets mening oklar.
Enligt självstyrelselagens 27 § 34 p har riket lagstiftningsbehörighet i fråga om ” beredskap inför undantagsförhållanden”. Någon bestämmelse om behörigheten då undantagsförhållanden inträtt enligt beredskapslagen finns inte i självstyrelselagen men det får antas att avsikten var att behörigheten ska tillkomma riket. I försvarsutskottets betänkande (FsUB 3/2010 rd) och grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 6/2009 rd) över beredskapslagen sägs det också uttryckligen att beredskapslagen ska tillämpas även på Åland.
Dock konstaterar utskottet att det i beredskapslagen inte finns några materiella bestämmelser som gäller Åland eller åländsk lagstiftning. Enligt beredskapslagens 109 § kan undervisnings- och kulturministeriet för högst tre månader åt gången under undantagsförhållanden bestämma att undervisningsverksamhet och annan verksamhet som avses i ett antal riksdagslagar på undervisningens område, under vissa förutsättningar ska avbrytas eller flyttas till annan ort. Någon motsvarande bestämmelse som skulle ge ministeriet rätt att avbryta undervisning som sker med stöd av åländska lagar finns inte i beredskapslagen.
Utskottet anser att det också under exceptionella förhållanden måste finnas ett klart lagstöd för så omfattande ingrepp som t.ex. en skolstängning varför det är viktigt att frågan om behörighetsfördelningen under undantagsförhållanden klargörs till exempel i samband med översynen av självstyrelselagen.
Även regeringsbeslut som fattas under undantagsförhållanden och som har särskild betydelse för Åland måste föregås av samråd med landskapsregeringen enligt självstyrelselagens 33 § vilket enligt vad utskottet erfarit inte var fallet under våren 2020.
Ärendets behandling
Lagtinget har den 24 juni 2020 inbegärt lag- och kulturutskottets yttrande i ärendet.
Utskottet har i ärendet hört ministern Annika Hambrudd, avdelningsjuristen Laura Korpi, bildningscheferna Kjell Nilsson, Cecilia Johansson, Mathias Eriksson och Peter Holm (skriftligen), rektorn Anders Eriksson, rektorn och träningsskolans föreståndare Kristian Granberg, representanten för Hem och Skola Johanna Häggblom, representanten för lärarföreningen Karsten Steiner, barnkonventionsansvariga Jonna Varsa från Rädda barnen samt DO Johanna Fogelström-Duns.
I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Rainer Juslin, viceordföranden Roger Höglund samt ledamöterna Annette Bergbo, Jessy Eckerman, Robert Mansén, Marcus Måtar och Mika Nordberg.
Utskottets förslag
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet
att lagtinget antar lagförslaget i följande lydelse:
L A N D S K A P S L A G
om ändring av barnomsorg och grundskola
I enlighet med lagtingets beslut
ändras 6 § 2 mom. och 9 § 3 mom. i del III i landskapslagen (2020:32) om barnomsorg och grundskola, 10 § i lagens del V samt 2 § 2 mom., 3 § 2 och 3 mom. och 4 § i lagens del VII, av dessa lagrum 3 § 2 mom. i lagens del III sådant det lyder i landskapslagen 2020/xx, samt
fogas till 9 § i lagens del III ett nytt 2 mom. så att nuvarande 2 - 5 mom. blir 3–6 mom., till lagens del III en ny 9a § samt till lagens del VI en ny 5a §, av dessa lagrum 9 § i lagens del III sådan den lyder i landskapslagen 2020/xx, som följer:
DEL III
6 §
Undervisningen i grundskolan
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Undervisningen i grundskolan bedrivs i form av allmänundervisning, specialundervisning och träningsundervisning. Undervisningen ordnas som närundervisning, distansundervisning och som verksamhet utanför skolan. Den huvudsakliga undervisningsformen i grundskolan är närundervisning.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
9 §
Distansundervisning för läropliktiga
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Undervisningen i grundskolan kan ordnas som distansundervisning
1) om skolan saknar en behörig lärare i det aktuella ämnet och en sådan inte har kunnat anställas,
2) om distansundervisning objektivt motiveras av ett pedagogiskt mervärde,
3) för elever som har rätt till undervisning i särskilda situationer i enlighet med bestämmelserna i 24 § i del III eller
4) om förutsättningarna för distansundervisning i exceptionella situationer enligt 9a § i del III uppfylls.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Vid distansundervisning ska skolan värna om undervisningsgruppens trygghet, säkerhet och välbefinnande samt trygga elevens möjligheter till kommunikation som främjar lärande.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
9a §
Distansundervisning i exceptionella situationer
Med distansundervisning i exceptionella situationer avses distansundervisning som ges till en eller flera elevgrupper eller enskilda elever då landskapsregeringen eller någon annan myndighet helt eller delvis stängt en grundskola med stöd av lagen om smittsamma sjukdomar (FFS 1227/2016) för att närundervisning inte kan ordnas på ett tryggt sätt.
Vid distansundervisning i exceptionella situationer ska elevens rätt till undervisning tryggas i enlighet med bestämmelserna i denna lag och de bestämmelser som utfärdats med stöd av den.
Distansundervisning i exceptionella situationer får endast i undantagsfall ordnas för elever i årskurserna 1–3, för elever som får mångprofessionellt stöd med stöd av 20 § i del III eller för elever som omfattas av förlängd läroplikt med stöd av 1 § 3 mom. i del III.
Om det genom en helhetsbedömning av en elevs situation konstateras att eleven saknar förutsättningar att följa undervisning som ordnas som distansundervisning kan eleven undantas från distansundervisning i exceptionella situationer. Bedömningen görs av elevens lärare i samråd med skolans rektor eller föreståndare efter att elevens vårdnadshavare blivit hörd.
Vid distansundervisning i exceptionella situationer ska kommunen ordna sådant stöd för lärande och skolgång som avses i 18 - 23 §§ i del III och sådana barn- och elevhälsotjänster som avses i del IV på det sätt som är möjligt med tanke på de särskilda omständigheterna.
För de elever som omfattas av distansundervisning i exceptionella situationer ska kommunen ordna en avgiftsfri måltid under alla arbetsdagar.
Det organ som ansvarar för förvaltningen av kommunens utbildningsverksamhet fattar beslut om övergång helt eller delvis till distansundervisning i exceptionella situationer. Beslut om distansundervisning i särskilda situationer får fattas för högst en månad åt gången.
Närmare bestämmelser om distansundervisning i exceptionella situationer kan utfärdas i landskapsförordning.
DEL V
10 §
Brott mot tystnadsplikten
Den som bryter mot tystnadsplikten i 9 § ska dömas för brott mot tystnadsplikten till böter eller fängelse i högst sex månader. Om brottet ska anses som grovt döms till böter eller till fängelse i högst ett år.
DEL VI
5a §
Erkännande av utländska yrkeskvalifikationer
Yrkeskvalifikationer som har förvärvats i en annan medlemsstat inom Europeiska unionen, i en annan stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller i Schweiz erkänns av landskapsregeringen i enlighet med bestämmelserna i landskapslagen (2017:22) om erkännande av yrkeskvalifikationer.
På nordiska medborgares rätt att vara verksamma inom uppgifter inom utbildningssektorn på Åland med stöd av nordiska avtal, ska bestämmelserna i 1 mom. tillämpas.
DEL VII
2 §
Kommunala beslut i ärenden som gäller barnomsorg
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Ett beslut med anledning av begäran om rättelse enligt 1 mom. får överklagas genom besvär hos Ålands förvaltningsdomstol på det sätt som anges i lagen om rättegång i förvaltningsärenden (FFS 808/2019).
3 §
Kommunala beslut i ärenden som gäller grundskolan
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Ett beslut som gäller avbrytande av hemundervisning enligt 29 § i del III, en skriftlig varning till en elev enligt 71 § i del III, avstängning av en elev för viss tid enligt 72 § 2 och 3 mom. i del III eller en förmån eller rättighet enligt 62 - 64, 66 eller 67 §§ i del III får överklagas genom besvär hos Ålands förvaltningsdomstol på det sätt som anges i lagen om rättegång i förvaltningsärenden, om inte något annat föreskrivs i denna lag.
Ett beslut med anledning av begäran om rättelse enligt 1 mom. får överklagas genom besvär hos Ålands förvaltningsdomstol på det sätt som anges i lagen om rättegång i förvaltningsärenden, om inte något annat föreskrivs i denna lag.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
4 §
Beslut av huvudmannen för en ersättande skola
Beslut som huvudmannen för en ersättande skola har fattat enligt denna lag eller en landskapsförordning som har utfärdats med stöd av den får överklagas genom besvär hos Ålands förvaltningsdomstol på det sätt som anges i lagen om rättegång i förvaltningsärenden, om inte rätten till besvär är begränsad enligt lag. Ett beslut som gäller en elev ska överklagas inom 14 dagar.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2021.
| Mariehamn den 3 september 2020 | |
|
Ordförande |
Rainer Juslin |
|
Sekreterare |
Susanne Eriksson |