Lagförslag 1/2017-2018
|
|
| ||
|
| LAGFÖRSLAG nr 1/2017-2018 | ||
|
| Datum |
| |
|
| 2017-10-17 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Polisernas avgångsålder
Huvudsakligt innehåll
Landskapsregeringen föreslår att 9 § i landskapslagen om Ålands polismyndighet ändras så att den allmänna avgångsåldern för tjänstemän ska tillämpas på polismän efter en övergångsperiod. Förslaget medför behov av att upphäva en bestämmelse i landskapslagstiftningen om pension för arbetstagare.
Avsikten är att de föreslagna lagarna ska träda i kraft så snart som möjligt.
INNEHÅLL
1.1 Om arbetspensionsskyddet på Åland
1.2 Pensions- och avgångsåldrar inom landskapsförvaltningen
2. Landskapsregeringens överväganden
3. Landskapsregeringens förslag
1. Landskapslag om ändring av 9 § landskapslagen om Ålands polismyndighet
L A N D S K A P S L A G om ändring av 9 § landskapslagen om Ålands polismyndighet
Allmän motivering
1. Bakgrund
1.1 Om arbetspensionsskyddet på Åland
Behörighetsfördelningen gällande arbetspensionsskydd
Behörigheten gällande arbetspensionsskyddet på Åland har varit och är fortsättningsvis delad mellan landskapet och riket, men det har skett vissa förändringar inom denna behörighetsfördelning. Före ikraftträdandet den 1 januari 1993 av gällande självstyrelselag ansågs pensionsskyddet både för landskapets offentlig- och privaträttsligt anställda höra till landskapets lagstiftningsbehörighet. Pensionsskyddet för de kommunalt anställda var delat så att de som innehade en rektors- eller lärartjänst eller var timlärare vid grundskolan omfattades av landskapets pensionssystem. Däremot ansågs övriga kommunala tjänstemän och privaträttsligt anställda falla inom ramen för rikets behörighet.
Nuvarande bestämmelser i självstyrelselagen om behörigheten på området för arbetspensionsskydd kom främst till som en reaktion på högsta domstolens tolkning år 1994 av behörighetsfördelningen enligt gällande självstyrelselag. Högsta domstolen ansåg nämligen att behörigheten gällande landskapets privaträttsligt anställda hörde till riket, men i praktiken hade landskapet ansvarat även för dessa anställdas pensionsskydd. Behörighetsfördelningen ändrades och specificerades i 18 § 2a punkten och 29 § 1 mom. 3 punkten i självstyrelselagen. Sedan den 1 januari 1997 gäller att landskapet ansvarar för arbetspensionsskyddet för ”landskapets anställda och för förtroendevalda inom landskapsförvaltningen samt för rektorer, lärare och timlärare vid grundskolor i landskapet”.
Ändringen av självstyrelselagen klarlade att landskapets behörighet omfattar såväl landskapets offentlig- som privaträttsligt anställda. Tidigare praxis som byggde på att riket är behörigt gällande arbetspensionsskyddet för de kommunalt anställda, förutom för rektorer, lärare och timlärare vid grundskolor, fastställdes i självstyrelselagen. Arbetspensionsskyddet för anställda inom det privata näringslivet samt för företagare faller inom rikets lagstiftningsbehörighet. Det samma gäller statens anställda och de som kan jämföras med statligt anställda, liksom personalen vid den evangelisk-lutherska kyrkan.
Blankettlagstiftning
Arbetspensionssystemet ska garantera att utkomsten under pensionstiden är rimlig med tanke på den tidigare utkomstnivån. Rikets lagstiftning om det lagstadgade arbetspensionsskyddet bygger på pensionslagar för olika branscher. Den centrala pensionslagen för den privata sektorn är lagen om pension för arbetstagare (FFS 395/2006) men det finns särskilda pensionslagar för sjömän och företagare. Rikets bestämmelser om pensionsskyddet för den offentliga sektorn fanns före den 1 januari 2017 i flera olika pensionslagar. Alla rikets pensionslagar för den offentliga sektorn har numera slagits samman till en enda pensionslag, pensionslagen för den offentliga sektorn (FFS 81/2016).
Landskapets behörighet gällande arbetspensionsskydd har huvudsakligen utnyttjats så att rikets pensionslagstiftning och -system har gjorts gällande genom blankettlagstiftning. I praktiken har detta betytt att landskapslagstiftningen om arbetspensionsskydd har anpassats till de återkommande ändringar som gjorts i rikets pensionssystem. Den senaste större ändringen av rikets pensionslagstiftning och -system trädde i kraft den 1 januari 2017 (tidigare större reformer år 1993 och 2005). Med anledning av reformen i riket gjordes ändringar i landskapets lagstiftning som trädde i kraft samtidigt med reformen av rikets pensionssystem (LF 16/2015-2016).
Landskapets pensionslagstiftning är tudelad så att tillämplig lagstiftning är beroende av om pensionstagaren inledde sitt anställningsförhållande före eller fr.o.m. den 1 januari 2008. Pensionsskyddet för anställda inom landskapet och kommunala grundskollärare som har ingått ett anställningsförhållande före den 1 januari 2008 regleras genom landskapslagen (2016:76) om tillämpning i landskapet Åland av vissa riksförfattningar om pension för den offentliga sektorn. Blankettlagen tillämpas även på den som den 1 januari 2008 står i ett anställningsförhållande till landskapet eller till en annan arbetsgivare inom landskapets pensionssystem och efter det, utan avbrott, övergår till ett nytt anställningsförhållande till landskapet. Blankettlagen gör följande tre rikslagar tillämpliga i landskapet: pensionslagen för den offentliga sektorn (FFS 81/2016), lagen om införande av pensionslagen för den offentliga sektorn (FFS 82/2016) samt lagen om överföring av pensionsrätt mellan arbetspensionssystemet i Finland och Europeiska gemenskapernas pensionssystem (FFS 165/1999).
För personer som ingått ett anställningsförhållande till landskapet den 1 januari 2008 och senare regleras pensionsskyddet genom landskapslagen (2007:29) om tillämpning i landskapet Åland av vissa riksförfattningar om pension för arbetstagare. Genom den blankettlagen tillämpas lagen om pension för arbetstagare (FFS 395/2006), lagen om införande av lagen om pension för arbetstagare (FFS 396/2006) samt lagen om införande av lagen om ändring av lagen om pension för arbetstagare (FFS 71/2016) i landskapet.
Pensionsskyddet för lagtingets ledamöter och landskapsregeringens ministrar är föremål för särskild lagstiftning. Gällande regler finns i landskapslagen (2010:7) om pensionsskydd för ledamöter av lagtinget och landskapsregeringen.
Administration
Administrationen av pensionsskyddet för anställda inom landskapet och kommunala grundskollärare varierar beroende på om anställningsförhållandet har inletts före eller efter den 1 januari 2008. Pensionsskyddet för de som anställts före den 1 januari 2008 administreras i första hand av avtals- och pensionsbyrån vid landskapsregeringens finansavdelning. Vid byrån upprätthålls ett pensionsdataregister med uppgifter om nuvarande och tidigare anställda. Landskapsregeringen har i sin tur tecknat avtal om pensionsservicetjänster med Keva som får ta del av uppgifterna i pensionsregistret. Tidigare köpte landskapsregeringen dessa uträknings- och experttjänster av Statskontoret. Keva är en offentligrättslig pensionsanstalt som 2011 övertog ansvaret för verkställigheten av den offentliga sektorns pensionsskydd i riket. För att trygga betalningen av landskapets framtida pensioner finns landskapet Ålands pensionsfond som startade sin verksamhet 1996.
Landskapets anställda och kommunala grundskollärare som anställts den 1 januari 2008 eller senare är försäkrade inom ramen för det privata pensionssystemet. För dessa anställdas del sköts administrationen av pensionsskyddet för landskapets anställda av ett privat pensionsförsäkringsbolag, Pensions-Alandia. För den här gruppen av anställda betalas pensionspremier till Pensions-Alandia medan pensionspremier betalas till landskapets pensionsfond om personen har anställts före den 1 januari 2008. För att trygga betalningen av landskapets framtida pensioner finns landskapet Ålands pensionsfond som startade sin verksamhet 1996. När det gäller pensionsskyddet för kommunala grundskollärare som anställts efter den 1 januari 2008 ansvarar varje enskild kommun för att det tecknas pensionsförsäkringar.
1.2 Pensions- och avgångsåldrar inom landskapsförvaltningen
Pensionsåldern hänvisar till den ålder när en person kan gå i ålderspension. I Finland och på Åland infördes i medlet av 2000-talet en flexibel ålderspension och man kunde gå i ålderspension enligt eget val under tiden mellan 63 och 68 års ålder. I samband med den pensionsreform som trädde i kraft i början av 2017 bestämdes att den lägsta åldern för ålderspension som ska tillämpas enligt arbetspensionssystemet höjs stegvis.
Den lägsta åldern för ålderspension ändrades så att ålderspensionen för de som är födda 1955 eller senare höjs från tidigare 63 år med tre månader per varje åldersklass, tills den är 65 år. De som är födda 1962 är den första åldersklass för vilken den lägsta åldern för ålderspension är 65 år. Den lägsta åldern för ålderspension för de som är födda 1965 eller senare anpassas till förändringen i den förväntade livslängden. När det gäller den övre åldersgränsen för försäkringsskyldigheten bestämdes det att den höjs stegvis från nuvarande 68 år. Åldersgränsen höjs till 69 år för de som är födda 1958-1961, och till 70 år för de personer som är födda 1962 eller senare. Tidigare pensionslagstiftning föreskrev om yrkesbaserade pensionsåldrar som är lägre än den allmänna pensionsåldern. Dylika yrkesbaserade pensionsåldrar har sedermera slopats men anställda som tidigare valt en sådan yrkesbaserad pensionsålder enligt dåvarande system gäller fortsättningsvis vid dessa personers pensionering.
Den ålder då en person senast måste avgå från sin tjänst kallas avgångsålder. Avgångsåldrarna har successivt höjts i samband med reformerna av pensionssystemet och -lagstiftningen. I samband med den pensionsreform som trädde i kraft den 1 januari 2005 infördes ett flexibelt system för ålderspension mellan 63 och 68 år. Förändringen medförde ett behov av att ändra den allmänna avgångsåldern för tjänstemän inom förvaltningen till 68 år. Före detta hade den allmänna avgångsåldern för tjänstemän varit 65 år. Med anledning av den pensionsreform som trädde i kraft den 1 januari 2017 höjdes den allmänna avgångsåldern igen. Sedan den 1 januari 2017 gäller enligt 41 § i tjänstemannalagen för landskapet Åland att den allmänna avgångsåldern för en tjänsteman är 68 år för den som är född 1957 eller tidigare, 69 år för den som är född 1958-1961 och 70 år för den som är född 1962 eller senare, om inte en lägre avgångsålder föreskrivits särskilt.[1]
1.3 Polisernas avgångsåldrar
För poliser har föreskrivits en sådan lägre avgångsålder som avviker från tjänstemännens allmänna avgångsålder enligt 41 § i tjänstemannalagen. Enligt 9 § 1 mom. i landskapslagen (2000:26) om Ålands polismyndighet är överkommissarien och kommissarierna skyldiga att avgå från sin tjänst när de fyller 63 år. Enligt 2 mom. är polisman som hör till underbefälet eller manskapet skyldig att avgå från sin tjänst när han eller hon fyller 60 år. Uppnåendet av avgångsåldern medför samtidigt att poliserna har rätt till pension.
Det har åtminstone sedan 1960-talet funnits särskilda avgångsåldrar inom polisförvaltningen i Finland. Som en grund för systemet med avgångsåldrar har utöver polismännens särskilda tjänstgöringsskyldighet även framförts bl.a. att polisarbetet är psykiskt och fysiskt påfrestande samt att särskilt manskapets och underbefälets arbetsförmåga försämras när de blir äldre. Ur förarbetena till gällande avgångsåldrar för poliserna vid Ålands polismyndighet framgår att dessa sattes i enlighet med dåvarande avgångsåldrar för poliserna i riket enligt 24 § i polisförordningen (FFS 158/1996).[2]
Polisernas avgångsålder i riket har höjts år 2013. Enligt 15 § 2 mom. i polisförvaltningslagen (FFS 110/1992) är avgångsåldern för polismän 68 år. Ur förarbetena framgår att avsikten med ändringen var att poliserna inte ska ha en särskild avgångsålder, utan de allmänna bestämmelserna om statstjänstemän ska tillämpas på dem. Därför föreskrevs i lag en avgångsålder som motsvarar den dåvarande allmänna avgångsåldern om 68 år för tjänstemän. Sedan den 1 januari 2017 har den allmänna avgångsåldern för tjänstemän i riket höjts ytterligare, men avgångsåldern för polismän i riket har inte justerats på ett motsvarande sätt utan den är fortsättningsvis 68 år.
Då polisernas avgångsålder höjdes till 68 år i riket år 2013 antogs särskilda övergångsbestämmelser. Enligt dessa bestämmelser är avgångsåldern fortsättningsvis 60 år för polismän som är födda före 1960 och hör till underbefälet eller manskapet. Avgångsåldern är fortsättningsvis 63 år för polismän som hör till polisbefälet vid centralkriminalpolisen, skyddspolisen, rörliga polisen eller Polisyrkeshögskolan och för polismän som hör till polisbefälet vid den lokala polisen, om polismännen är födda före 1960, med undantag av chefen för centralkriminalpolisen, chefen för skyddspolisen och chefen för rörliga polisen samt polischefer och biträdande polischefer. Avgångsåldern på 63 år för polismän tillämpas även på tjänstemän som den 30 november 1996 innehade en tjänst som polismästare eller biträdande polismästare. De fortsatt lägre avgångsåldrarna enligt övergångsbestämmelserna innebär inte att dessa poliser är skyldiga att avgå vid avgångsåldern utan också dessa personer har rätt att fortsätta i sin tjänst tills de fyllt 68 år.
Höjningen av polisernas avgångsålder i riket motiverades på olika sätt.[3] Det konstaterades att de tidigare bestämmelserna om avgångsålder enligt tjänstegrupp varken beaktade de olika arbetsuppgifterna eller en individuell granskning av funktionsförmågan. Funktionsförmågan kan variera betydligt i alla åldersklasser uttryckligen från individ till individ. Det hänvisades också till att de lägre avgångsåldrarna inte var flexibla på samma sätt som pensionssystemet i allmänhet och poliserna hade inte rätt att välja den tidpunkt för pensionering som passade dem bäst. Rätten att tjäna in pension upphörde när den lägre avgångsåldern uppnåddes och till följd av livslängdskoefficienten skulle pensionstillväxten för polismän i fortsättningen komma att minska ytterligare.
Polisernas nuvarande avgångsålder på Åland är lägre än den allmänna lägsta åldern för ålderspension, men lagstiftningen utgår från att en person i avgångsåldern ska ha en rätt till ålderspension. I 7 § i lagen om införande av pensionslagen för den offentliga sektorn föreskrivs att en arbetstagare som omfattas av en sådan avgångsålder som är lägre än den allmänna lägsta åldern för ålderspension fortfarande ska ha rätt till ålderspension utan förtidsminskning i denna avgångsålder. Bestämmelsen gäller på Åland med stöd av landskapslagen (2016:76) om tillämpning i landskapet Åland av vissa riksförfattningar om pension för den offentliga sektorn för de poliser som har ingått ett anställningsförhållande före den 1 januari 2008. De poliser som ingått ett anställningsförhållande till landskapet den 1 januari 2008 och senare har beaktats särskilt i 3 § i landskapslagen (2007:29) om tillämpning i landskapet Åland av vissa riksförfattningar om pension för arbetstagare. Enligt bestämmelsen är polisman berättigad till ålderspension från den tidpunkt då han eller hon enligt 9 § landskapslagen (2000:26) om Ålands polismyndighet är skyldig att avgå från sin tjänst.
2. Landskapsregeringens överväganden
De lägre avgångsåldrarna för poliserna på Åland har ursprungligen följt avgångsåldrarna för poliserna i riket. Pensionssystemet och -lagstiftningen har genomgått stora förändringar sedan polisernas nuvarande lägre avgångsåldrar fastställdes enligt 9 § i landskapslagen (2000:26) om Ålands polismyndighet. Den lägsta åldern för ålderspension som ska tillämpas enligt arbetspensionssystemet har höjts stegvis och det har införts ett mera flexibelt system för pensionering. Samtidigt har de allmänna avgångsåldrarna successivt höjts i samband med reformerna av pensionssystemet. Numera varierar den allmänna avgångsåldern inom landskapsförvaltningen mellan 68 och 70 år, beroende på när den anställda är född. Landskapsregeringen konstaterar att den huvudsakliga orsaken till att höja polisernas avgångsålder är att pensionssystemet och de allmänna avgångsåldrarna för landskapets anställda har ändrats på ett signifikant sätt. En annan bidragande orsak är att polisernas avgångsåldrar har höjts i riket. Polisernas lägre avgångsåldrar inom Ålands polismyndighet infördes med hänvisning till dåvarande bestämmelser i rikslagstiftning om polisernas avgångsåldrar. År 2013 har avgångsåldern för poliser i riket höjts till 68 år.
Landskapsregeringen anser att avgångsåldrarna för poliserna inom Ålands polismyndighet bör ändras så att poliserna är föremål för den allmänna avgångsålder som gäller för anställda inom landskapsförvaltningen. Detta skulle medföra att avgångsåldern för poliser varierar mellan 68 och 70 år, beroende på den anställdas födseldatum. Detta skulle visserligen innebära att landskapslagstiftningen om polisernas avgångsålder skulle avvika från den avgångsålder på 68 år som gäller för poliser i riket. Avsikten med höjningen av polisernas avgångsålder i riket var emellertid att avgångsåldern skulle motsvara tjänstemännens allmänna avgångsålder inom riksförvaltningen. Landskapsregeringen anser att det inte finns tillräckliga skäl för särbehandling så att polisernas avgångsålder på Åland avviker från tjänstemännens allmänna avgångsålder. Dock bör beaktas att en högre pensionsålder för poliser kan leda till en högre grad av nedsatt arbets- och funktionsförmåga. Detta ställer i sin tur större krav på arbetsgivarens planering av verksamheten och insatser för att förhindra nedsatt arbetsförmåga.
Landskapsregeringen konstaterar att ändringar i polisernas avgångsålder kan påverka berättigade förväntningar hos anställda som inom en nära framtid uppnår pensionsåldern. Dylika åldersklasser har ett visst konstitutionellt skydd mot oförutsedda ändringar i pensionssystemen strax före pensioneringen (se avsnitt 4). För att beakta dessa berättigade förväntningar anser landskapsregeringen att till förslaget bör fogas särskilda övergångsbestämmelser som syftar till att dämpa effekterna av ändringen.
3. Landskapsregeringens förslag
Landskapsregeringen föreslår att 9 § i landskapslagen om Ålands polismyndighet ändras. Enligt förslaget ska om polisernas avgångsålder gälla vad som föreskrivs om tjänstemäns allmänna avgångsålder i 41 § i tjänstemannalagen för landskapet Åland. Enligt 41 § i tjänstemannalagen är den allmänna avgångsåldern för en tjänsteman 68 år för den som är född 1957 eller tidigare, 69 år för den som är född 1958-1961 och 70 år för den som är född 1962 eller senare, om inte en lägre avgångsålder föreskrivits särskilt.
Landskapsregeringen föreslår att ändringen av 9 § i landskapslagen om Ålands polismyndighet kompletteras med övergångsbestämmelser som syftar till att dämpa effekterna av ändringarna för dem som går i pension inom en snar framtid. När det gäller polismän som hör till underbefälet eller manskapet föreslår landskapsregeringen att avgångsåldern för personer födda före 1965 fortsättningsvis ska vara 60 år. Avgångsåldern för överkommissarien och kommissarierna föreslås fortsättningsvis vara 63 år om personen är född före 1965. Polismän som på detta sätt fortsättningsvis skulle ha en lägre avgångsålder ska dock inte vara skyldiga att avgå vid denna lägre avgångsålder utan de kan välja att fortsätta i sin tjänst tills de har uppnått den allmänna avgångsåldern enligt 41 § i tjänstemannalagen.
Förslaget om att ändra 9 § i landskapslagen om Ålands polismyndighet medför ett behov av att upphäva 3 § i landskapslagen (2007:29) om tillämpning i landskapet Åland av vissa riksförfattningar om pension för arbetstagare. Denna bestämmelse hänvisar nämligen till polismäns lägre avgångsåldrar enligt 9 § i landskapslagen om Ålands polismyndighet och att polisman är berättigad till ålderspension redan från den tidpunkt då han eller hon enligt 9 § i landskapslagen om Ålands polismyndighet är skyldig att avgå från sin tjänst. Eftersom ovan nämnda övergångsbestämmelser förknippade med förslaget om att tillämpa tjänstemännens allmänna avgångsålder på polismän medför att polismän födda före 1965 fortsättningsvis har en lägre avgångsålder bör även förslaget om att upphäva 3 § i landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av vissa riksförfattningar om pension för arbetstagare förknippas med övergångsbestämmelser. Dessa övergångsbestämmelser ska säkerställa att polismän födda före 1965 ska vara berättigade till ålderspension redan vid uppnående av den avgångsålder som är lägre än den lägsta åldern för ålderspension.
Landskapsregeringen föreslår att lagarna ska träda i kraft så snart som möjligt.
4. Lagstiftningsbehörighet
Behörighet gällande arbetspensionsskydd
Enligt 18 § 1, 2 och 2a punkten i självstyrelselagen för Åland har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapets myndigheter, landskapets tjänstemän, tjänstekollektivavtal för landskapets anställda, arbetspensionsskydd för landskapets anställda och för förtroendevalda inom landskapsförvaltningen samt för rektorer, lärare och timlärare vid grundskolor i landskapet. Riket har enligt 29 § 1 mom. 3 punkten i självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om arbetspensionsskyddet för kommunernas anställda och förtroendevalda inom kommunalförvaltningen samt arbetspensionsskydd för andra, med de undantag som följer av 18 § 2a punkten i självstyrelselagen. Landskapsregeringen konstaterar att lagförslaget rör arbetspensionsskyddet för landskapets anställda och att det faller inom ramen för landskapets lagstiftningsbehörighet.
Grundlagen och avgångsåldrar
Riket har lagstiftningsbehörighet i fråga om stiftande, ändring och upp-hävande av grundlag samt avvikelse från grundlag enligt 27 § 1 punkten i självstyrelselagen. Ändringar i pensionslagstiftningen, som bestämmelser om avgångsåldrar, berör främst grundlagens 15 § om egendomsskydd och grundlagens 19 § 2 mom. om rätten till en tryggad grundläggande försörjning.
Egendomsskyddet i fråga om pensioner bottnar enligt grundlagsutskottets praxis i tanken att en viss inkomstrelaterad förmån, framför allt arbetspension, intjänas medan ett anställningsförhållande pågår. En på detta sätt intjänad förmån, som betalas ut först senare, betraktas som en del av vederlaget för en arbetsprestation (GrUU 5/2015 rd, s. 2, GrUU 60/2002 rd, s. 2/I). Utskottet har konstaterat att grundlagsskyddet i fråga om pensionsrätter uttryckligen gäller skydd för en konkret intjänad ekonomisk förmån, däremot inte för till exempel en viss gällande pensionsordning. Den konstitutionella utgångspunkten har varit att bestämmelser om substansen i en pensionsordning med konsekvenser också för personer i anställningsförhållande kan införas genom en vanlig lag (GrUU 23/2017 rd, s. 2).
Grundlagsutskottet har konstaterat att ändringar i pensionssystemet i många fall införs stegvis. Tanken med detta har varit att dämpa effekterna av ändringarna i synnerhet för dem som inom en nära framtid uppnår pensionsåldern. Utskottet har sett dylikt stegvis införande som en indikator på ett konstitutionellt betydelsefullt skydd för de förväntningar dessa åldersklasser berättigat hyser och som oförutsedda ändringar i pensionssystemen strax före pensioneringen annars skulle kunna rubba (GrUU 30/2005 rd, s. 2/II och GrUU 60/2002 rd, s. 2/II).
Landskapsregeringen konstaterar att avgångsåldrar tidigare har höjts både i landskaps- och rikslagstiftning. Höjningarna har då gjorts i vanlig lagstiftningsordning. I samband med den pensionsreform som trädde i kraft den 1 januari 2017 höjdes landskapstjänstemännens allmänna avgångsålder (ÅFS 80/2016). I riket höjdes polisernas avgångsålder till 68 år fr.o.m. den 1 februari 2013 i vanlig lagstiftningsordning. Höjningen av avgångsåldrar för tjänster vid Gränsbevakningsväsendet prövades nyligen av grundlagsutskottet och föranledde inte några särskilda anmärkningar (GrUU 23/2017 rd). Med hänvisning till detta anser landskapsregeringen att höjandet av polisernas avgångsålder inte är problematiskt i förhållande till egendomsskyddet.
Enligt 19 § 2 mom. i grundlagen ska var och en genom lag garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad bl.a. vid arbetslöshet, arbetsoförmåga och under ålderdomen. I momentet tryggas ingen enskild pensionsform i egenskap av system, utan rent allmänt den enskildes rätt till grundläggande försörjning genom något system för social trygghet. Landskapsregeringen anser att höjandet av polisernas avgångsålder inte orsakar problem gällande tryggandet av den grundläggande försörjningen.
Författningsnivå
Av 21 § 1 mom. i självstyrelselagen följer att om grunderna för individens rättigheter och skyldigheter ska utfärdas bestämmelser genom landskapslag. Vid tolkning av grundlagens motsvarande bestämmelse (80 § 1 mom.) har en tjänstemans avgångsålder odiskutabelt ansetts höra till dessa grunder (GrUU 51/2006 rd, s. 8/II). Grundlagsutskottet har också ansett att en obligatorisk avgångsålder inte kan regleras annat än i en lag som uppfyller de allmänna villkoren för begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter (GrUU 9/ 2009 rd, s. 4, GrUU 51/2006 rd, s. 8/II, GrUU 60/2002 rd, s. 5). Enligt lagförslaget fastställs polisernas avgångsålder fortsättningsvis i lag och förslaget är oproblematiskt i förhållande till 21 § 1 mom. i självstyrelselagen.
5. Förslagets verkningar
För poliserna vid Ålands polismyndighet medför förslaget att samtliga polismän i framtiden kommer att omfattas av tjänstemännens allmänna avgångsålder enligt 41 § i tjänstemannalagen. Dock ska de polismän som är födda före 1965 fortsättningsvis ha sina tidigare lägre avgångsåldrar, men också dessa polismän ska ha en rätt att välja att vara föremål för tjänstemännens allmänna avgångsålder enligt 41 § i tjänstemannalagen. Den tillämpliga avgångsåldern för enskilda polismän blir i dessa fall beroende av de enskilda polisernas bedömning. På grund av detta subjektiva element går det inte att förutsäga avgångsålder för samtliga polismän vid Ålands polismyndighet.
Det bör hållas i minnet att detta förslag gäller avgångsåldern, dvs. när polismän är skyldiga att avgå från sin tjänst. Det är inte samma sak som systemet för ålderspension. Gällande lagstiftning om ålderspension baserar sig på att den anställda ska kunna gå flexibelt i pension mellan en lägre och högre åldersgräns för ålderspension. Den lägre åldersgränsen för ålderspension höjs stegvis, beroende på när den anställda är född. Därtill bör tilläggas att tidigare pensionslagstiftning föreskrev om yrkesbaserade pensionsåldrar som är lägre än den allmänna pensionsåldern. Dylika yrkesbaserade pensionsåldrar har numera slopats men polismän som tidigare valt en sådan yrkesbaserad pensionsålder enligt dåvarande system gäller fortsättningsvis vid dessa personers pensionering. Svaret på frågan om när de enskilda poliserna i praktiken kommer att gå i pension bör sökas inom ramen för detta flexibla system med många rörliga variabler. Eftersom pensioneringen också är beroende av de enskilda anställdas individuella bedömningar går det inte att förutsäga med exakthet när polismännen kommer att gå i pension.
Personalen vid Ålands polismyndighet består för närvarande av 85 anställda varav 64 är polismän. Av dessa 64 ordinarie tjänster hör största delen (45 st.) till manskapet, medan 14 polismän hör till underbefälet och 5 personer till befälet. Därmed hör sammanlagt 59 polismän till den grupp av polismän som i dagsläget är föremål för avgångsåldern 60 år. Förslaget innebär att de polismän i denna grupp som är födda före 1965 fortsättningsvis är föremål för avgångsåldern 60 år men de kan också välja att vara föremål för den allmänna avgångsåldern enligt 41 § i tjänstemannalagen. Dock bör konstateras att åtta av dessa 59 polismän har rätt till en lägre yrkesbaserad pensionsålder som var möjlig att välja inom ramen för tidigare pensionslagstiftning. Den yrkesbaserade pensionsåldern var tidigare 58 år men den har höjts mellan 3 månader och 2 år i samband med pensionsreformen den 1 januari 2017. Den nu föreslagna ändringen inverkar inte på dessa polismäns möjligheter att utnyttja tidigare gjorda val. För de fem polismän som hör till befälet gäller i dagsläget en högre avgångsålder om 63 år. Förslaget innebär att befäl som är födda före 1965 kan fortsättningsvis avgå vid 63 års ålder men dessa personer kan också välja att fortsätta arbeta fram till den allmänna avgångsåldern enligt 41 § i tjänstemannalagen. De kortsiktiga konsekvenserna för enskilda polismän torde ändå vara små. På kort sikt kan förslaget t.o.m. medföra att enskilda polismän väljer att gå i pension vid en senare tidpunkt än deras nuvarande lägre avgångsålder (60 eller 63 år). Förslaget möjliggör nämligen att polismännen höjer sin pensionsnivå mot slutet av tiden i arbetslivet.
Även om förslagets omedelbara konsekvenser troligen är marginella kommer det på längre sikt att ske en infasning av samtliga polismän så att dessa är undantagslöst föremål för tjänstemännens allmänna avgångsålder. Detta medför att pensioneringsåldern för polismän höjs då dessa kommer att gå i ålderspension inom ramen för den lägsta och övre åldersgränsen för ålderspension. Enligt gällande lagstiftning om ålderspension är de som är födda 1962 den första åldersklass för vilken den lägsta åldern för ålderspension är 65 år. De som är födda 1962 eller senare har en övre åldersgräns om 70 år. Ålderns effekter på arbetsförmågan och arbetshälsan är i många avseenden individuell. Dock framgår ur granskningar som gjorts inom rikets polisförvaltning att sjukfrånvaron ökar i regel i alla tjänstegrupper med åldern. I tjänstegruppen väktare var sjukfrånvaron hög i alla åldersgrupper. I åldersgrupperna med personer över 45 år uppträdde den högsta sjukfrånvaron i tjänstegrupperna väktare och polismanskap. Sjukfrånvaron bland manskapet började öka vid 45 års ålder och bland underbefälet vid 50 års ålder. I fråga om polisens tjänstegrupper var sjukfrånvaron i grupperna chefer och befäl klart lägre än sjukfrånvaron i tjänstegrupperna underbefäl och manskap. Polismanskapet var utsatt för olyckor i alla åldrar, men när polismännen blev äldre ökade i regel även frånvaron på grund av olyckor (RP 64/2012, s. 16).
Det bör beaktas att en högre pensionsålder kan leda till en högre grad av nedsatt arbets- och funktionsförmåga. Något av följande alternativ kan vara aktuella inom arbetspensionssystemet för poliser med nedsatt arbets- och funktionsförmåga: invalidpension, delinvalidpension, partiell förtida ålderspension från 61 år, arbetslivspension från 63 år samt yrkesinriktad rehabilitering (arbetsprövning/omskolning). För att tiden i arbetslivet ska kunna förlängas krävs det en övergripande och långsiktig satsning på upprätthållandet av arbetsförmågan och på arbetshälsan. Det förebyggande arbetet inom ramen för företagshälsovården är viktigt och när arbetsförmågan försämras bör ingripande ske i ett så tidigt skede som möjligt. En försämrad funktionsförmåga kan medföra särskilda risker både för polismannen och för verksamhetsmiljön, t.ex. med tanke på att maktmedel används i polisens fältarbete. Arbetsgivaren är även skyldig att flytta en person till andra arbetsuppgifter, om det behövs på grund av nedsatt funktionsförmåga. Eftersom polismännens pensionsålder kommer att höjas kan förslaget på lång sikt medföra behov av planmässig arbetsrotation för äldre polismän och omplacering av dem i lämpliga uppgifter inom polismyndigheten. Särskilt för dem inom manskapet som utför fältarbete och för dem som arbetar med andra uppgifter där den fysiska och psykiska belastningen är hög bör det skapas möjligheter att övergå till andra uppgifter när de blir äldre och arbetsförmågan försämras. Eftersom Ålands polismyndighet är en liten myndighet och möjligheterna till ersättande uppgifter därför är begränsade bör sådan planering och utvärdering inför framtiden ske i så god tid som möjligt.
Nuvarande lägre avgångsåldrar för polismän medför höjda pensionsutgifter. Arbetsgivaren betalar in pensionspremier till landskapets pensionsfond för de som anställts före den 1 januari 2008 och till ett privat pensionsförsäkringsbolag för de som anställts fr.o.m. den 1 januari 2008. Polisernas lägre avgångsåldrar har lett till ett behov av privata tilläggsförsäkringar för de poliser som anställts fr.o.m. den 1 januari 2008. Tilläggsförsäkringarna ska täcka de pensionskostnader som uppstår med anledning av att poliserna är skyldiga att avgå och därmed har en rätt att lyfta pension från en ålder som underskrider den allmänna pensionsåldern. Den årliga kostnaden för tilläggsförsäkringen har för år 2017 beräknats till ca 86 000 euro. Kostnaden ökar för varje år eftersom försäkringen gäller alla nyanställda poliser. Om den lägre avgångsåldern för poliser tas bort så försvinner den här kostnaden, dock inte till den del det finns poliser nyanställda efter 2008 som är födda före 1965 och som väljer att utnyttja den i den föreslagna övergångsbestämmelsen ingående möjligheten att avgå enligt gällande avgångsålder. På ett motsvarande sätt medför gällande lägre avgångsåldrar för poliser som anställts före den 1 januari 2008 högre pensionsutgifter för landskapet. Till exempel är den årliga pensionskostnaden för en överkonstapel ca 34 000 euro och om polismannen går senare i pension medför det motsvarande minskning av pensionsutgifter för landskapet.
På lång sikt medför förslaget att pensionskostnaderna i genomsnitt sjunker. Sänkningen träder dock i kraft långsamt eftersom det tar flera år innan de polismän som omfattas av den lägre avgångsåldern går i pension. Å andra sidan möjliggör förslaget till övergångsbestämmelser att även de polismän som är födda före 1965 kan välja att gå i pension först vid uppnåendet av den allmänna avgångsåldern enligt 41 § i tjänstemannalagen. Det bör även uppmärksammas att polisernas längre yrkeskarriär kan medföra högre kostnader med anledning av sjukfrånvaro. Samtidigt kan en äldre poliskår sannolikt leda till att företagshälsovårdens åtgärder i de högre åldersklasserna ökar och att kostnaderna för företagshälsovård ökar. Med tanke på kostnaderna för arbetsgivaren är invalidpensioner en dyr lösning och därför bör arbetsgivaren satsa resurser på förebyggande personalåtgärder. När det gäller de ekonomiska konsekvenserna av förslaget uppskattar landskapsregeringen ändå att de totala pensionsutgifterna kommer att sänkas. Det bör dock framhållas att de specifika verkningarna av förslaget inte kan fastställas i statistisk form eftersom beslutet om att gå i ålderspension baserar sig på varje polismans persons subjektiva övervägande. Därför bör förslagets slutliga konsekvenser följas inom förvaltningen både på kortare och längre sikt.
De gällande bestämmelserna om avgångsåldern för polismän är könsneutrala, de gäller på lika villkor för män och kvinnor. Detta gäller även 41 § i tjänstemannalagen om den allmänna avgångsåldern för tjänstemän. Den förväntade livslängden för kvinnor är dock längre än för män, dvs. de som lever längre njuter längre av den pension som tjänats in på samma grunder. Den genomsnittliga förväntade livslängden för kvinnor på Åland var 84,3 år för åren 2010-2014 medan den var 79,6 år för män för motsvarande period.[4]
6. Ärendets beredning
Promemoria innehållande förslag till ändring av den åländska polislagstiftningen skickades på remiss till Ålands polismyndighet, TCÅ r.f. och Ålands polisförening. Utlåtanden lämnades av TCÅ r.f. och Akava-Åland r.f. I båda utlåtandena ifrågasätts förslaget men TCÅ r.f. uppskattar att förslaget om att avgångsåldrarna höjs genom övergångsbestämmelser. Efter remissen har ärendet beretts som tjänstemannauppdrag vid lagberedningen i samarbete med tjänstemän vid avtals- och pensionsbyrån samt regeringskansliet.
Detaljmotivering
1. Landskapslag om ändring av 9 § landskapslagen om Ålands polismyndighet
9 § Avgångsålder. Avsikten med förslaget är att polismän inte längre ska ha särskilda avgångsåldrar, utan den allmänna avgångsåldern som gäller för tjänstemän ska tillämpas i förhållande till poliserna. Enligt förslaget ändras paragrafen så att polisman är skyldig att avgå från sin tjänst när han eller hon uppnår den allmänna avgångsålder som gäller enligt 41 § i tjänstemannalagen för landskapet Åland. Enligt 41 § i tjänstemannalagen är den allmänna avgångsåldern för en tjänsteman 68 år för den som är född 1957 eller tidigare, 69 år för den som är född 1958-1961 och 70 år för den som är född 1962 eller senare.
Ikraftträdelse- och övergångsbestämmelse. Avsikten är att lagen ska träda i kraft så snart som möjligt. I enlighet med 20 § 2 mom. i självstyrelselagen föreslås i 1 mom. att datumet för ikraftträdandet lämnas öppet för landskapsregeringen att fatta beslut om.
Landskapsregeringen föreslår övergångsbestämmelser i syfte att dämpa effekterna av att 9 § ändras. Enligt förslag till 2 mom. ska avgångsåldern vara 60 år för polismän födda före 1965 som hör till underbefälet eller manskapet, trots förslaget till ändring av 9 § om att tillämpa den allmänna avgångsåldern för tjänstemän. På ett motsvarande sätt föreslås i 3 mom. att avgångsåldern är 63 år för överkommissarien och kommissarierna om personen är född före 1965, trots förslag till ändring av 9 §.
För tydlighetens skull föreslås i 4 mom. att polismän som är föremål för 2 och 3 mom. inte är skyldiga att avgå när de har uppnått avgångsåldern, utan de kan välja att fortsätta i sin tjänst tills de uppnått den allmänna avgångsåldern enligt 41 § i tjänstemannalagen.
2. Landskapslag om upphävande av 3 § landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av vissa riksförfattningar om pension för arbetstagare
1 §. Genom paragrafen upphävs 3 § i landskapslagen (2007:29) om tillämpning i landskapet Åland av vissa riksförfattningar om pension för arbetstagare. De riksförfattningar om pension för arbetstagare som landskapslagen gör gällande i landskapet innehåller bestämmelser om när anställd är berättigad till ålderspension. Landskapslagens 3 § hänvisar till polismäns lägre avgångsåldrar enligt 9 § i landskapslagen om Ålands polismyndighet och att polisman är berättigad till ålderspension redan från den tidpunkt då han eller hon enligt 9 § i landskapslagen om Ålands polismyndighet är skyldig att avgå från sin tjänst. Enligt förslaget ska 3 § i landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av vissa riksförfattningar om pension för arbetstagare upphävas som en följd av att 9 § i landskapslagen om Ålands polismyndighet ändras så att polisman ska vara skyldig att avgå från sin tjänst när han eller hon uppnår den allmänna avgångsålder som gäller enligt 41 § i tjänstemannalagen för landskapet Åland. Paragrafen blir missvisande och överflödig eftersom tjänstemännens allmänna avgångsålder som också ska gälla poliserna inte är lägre än den lägsta åldern för ålderspension.
2 §. Förslaget om att ändra 9 § i landskapslagen om Ålands polismyndighet är förknippat med förslag till övergångsbestämmelser om att polismän födda före 1965 fortsättningsvis har en avgångsålder på 60 eller 63 år. Dock skulle dessa övergångsbestämmelser möjliggöra att även dessa polismän har en rätt att fortsätta tills den allmänna avgångsåldern uppnås. Övergångsbestämmelserna innebär ändå att de polismän som omfattas av övergångsbestämmelserna kan avgå före han eller hon är berättigad till ålderspension. Därför föreslår landskapsregeringen att dessa polismän ska vara berättigade till ålderspension redan vid uppnående av denna avgångsålder som är lägre än den lägsta åldern för ålderspension.
Det bör noteras att motsvarande ändringar inte behöver göras i den landskapslagstiftning om pension som gäller för de poliser som har ingått ett anställningsförhållande före den 1 januari 2008. I 7 § i lagen om införande av pensionslagen för den offentliga sektorn föreskrivs nämligen att en arbetstagare som omfattas av en sådan avgångsålder som är lägre än den allmänna lägsta åldern för ålderspension fortfarande ska ha rätt till ålderspension utan förtidsminskning i denna avgångsålder. Bestämmelsen gäller i landskapet med stöd av landskapslagen (2016:76) om tillämpning i landskapet Åland av vissa riksförfattningar om pension för den offentliga sektorn.
3 §. Avsikten är att lagen ska träda i kraft så snart som möjligt. I enlighet med 20 § 2 mom. i självstyrelselagen föreslår landskapsregeringen att datumet för ikraftträdandet lämnas öppet för landskapsregeringen att fatta beslut om. Lagen ska träda i kraft samtidigt med ändringen av 9 § i landskapslagen om Ålands polismyndighet.
Lagtext
Landskapsregeringen föreslår att följande lagar antas.
1.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av 9 § landskapslagen om Ålands polismyndighet
I enlighet med lagtingets beslut ändras 9 § landskapslag (2000:26) om Ålands polismyndighet som följer:
9 §
Avgångsålder
Polisman är skyldig att avgå från sin tjänst när han eller hon uppnår den allmänna avgångsålder som föreskrivs i 41 § i tjänstemannalagen för landskapet Åland.
Denna lag träder i kraft den
Trots bestämmelserna i 9 § är avgångsåldern 60 år för polismän födda före 1965 som hör till underbefälet eller manskapet.
Trots bestämmelserna i 9 § är avgångsåldern 63 år för överkommissarien och kommissarierna om personen är född före 1965.
Polismän som avses i 2 och 3 mom. är inte skyldiga att avgå vid den avgångsålder som anges i momenten.
2.
L A N D S K A P S L A G
om upphävande av 3 § landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av vissa riksförfattningar om pension för arbetstagare
I enlighet med lagtingets beslut föreskrivs:
1 §
Genom denna lag upphävs 3 § i landskapslagen (2007:29) om tillämpning i landskapet Åland av vissa riksförfattningar om pension för arbetstagare.
2 §
Enligt övergångsbestämmelser till landskapslagen ( / ) om ändring av 9 § landskapslagen om Ålands polismyndighet är avgångsåldern för polisman född före 1965 fortsättningsvis 60 eller 63 år. Sådan polisman är berättigad till ålderspension redan vid uppnående av denna lägre avgångsålder.
3 §
Denna lag träder i kraft den
| Mariehamn den 17 oktober 2017 | |
| L a n t r å d |
Katrin Sjögren |
|
Föredragande minister |
Nina Fellman |
Parallelltexter
• Parallelltexter till landskapsregeringens lagförslag nr 1/2017-2018