Lagförslag 17/2016-2017
|
|
| ||
|
| LAGFÖRSLAG nr 17/2016-2017 | ||
|
| Datum |
| |
|
| 2017-03-02 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Ändring av kommunallagen
Huvudsakligt innehåll
Landskapsregeringen föreslår ändringar i kommunallagen som syftar till att förbättra utnyttjandet av informations- och kommunikationsteknik inom den kommunala förvaltningen. Ledamöter ska kunna delta i de kommunala organens sammanträden på distans och de kommunala organen ska kunna ta i bruk ett elektroniskt beslutsförfarande. Det elektroniska beslutsförfarandet skulle inte kunna användas i fullmäktige och inte heller i samband med andra kommunala organs offentliga sammanträden.
Kommunerna ska i förvaltningsstadgan föra in närmare bestämmelser om i vilken utsträckning de kommunala organen kan utnyttja möjligheten till deltagande i sammanträden på distans och beslutsfattande i ett elektroniskt beslutsförfarande. Landskapsregeringen föreslår att det i kommunallagen ska finnas grundläggande villkor för kommunernas ibruktagande av deltagande på distans och elektroniskt beslutsförfarande så att skyddet av sekretess, personuppgifter och valhemlighet inte äventyras. Samtidigt föreslår landskapsregeringen vissa mindre kompletteringar till kommunallagen gällande elektroniska kallelser till sammanträden.
INNEHÅLL
2. Landskapsregeringens överväganden
2.2 Deltagande på distans i kommunala sammanträden
2.3 Elektroniskt beslutsfattande i kommunala organ
3. Landskapsregeringens förslag
Landskapslag om ändring av kommunallagen för landskapet Åland
L A N D S K A P S L A G om ändring av kommunallagen för landskapet Åland
Allmän motivering
1. Nuläge
1.1 Lagmotion nr 3/2015-2016
Beslutsfattande på distans
Frågan om införandet av kommunalt beslutsfattande på distans har behandlats tidigare i landskapet. År 2009 föreslog Ålands skärgårdsnämnd för Ålands landskapsregering att den åländska kommunallagen skulle ändras så att det är möjligt för kommunala ledamöter att delta i kommunala organs möten på distans. Landskapsregeringen konstaterade att det inte fanns resurser att öppna kommunallagen då men förslaget skulle tas till övervägande så snart nästa ändring av kommunallagen aktualiserades (31.3.2009, K14/08/1/13, 70 K14).
Frågan har senare tagits upp i lagmotion nr 3/2015-2016 (Harry Jansson m.fl.). I motionen föreslogs ändring av 23 och 41 §§ i kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland, nedan kommunallagen. Lagmotionens första förslag gällde beslutsfattande på distans vid fullmäktiges sammanträden. Enligt lagmotionen motiverar särskilt geografiska omständigheter införandet av en möjlighet till beslutsfattande på distans. Deltagandet i kommunala organs sammanträden kan vara både tidsödande och dyrt i förhållande till den effektiva mötestiden. Det kan även uppstå andra särskilda skäl, t.ex. sjukdom och vård av nära anhörig, som förhindrar ett fysiskt deltagande i ett sammanträde.
I lagmotionen föreslogs att ledamöter i fullmäktige inom kommun och kommunalförbund ska kunna delta på distans i sammanträden i den utsträckning kommunen eller kommunalförbundet bestämmer närmare i sin förvaltningsstadga. Enligt förslaget krävs beslut om bl.a. krav på hur många ledamöter som vid ett och samma sammanträde ska vara fysiskt närvarande samt vilka särskilda skäl en ledamot ska kunna åberopa för ett deltagande genom elektronisk uppkoppling. Det föreslogs att två tredjedelar av de förtroendevalda ska vara fysiskt närvarande vid sammanträdet så att ett sammanträde kan fortsätta trots el- och andra tillfälliga avbrott i kommunikationen med ledamöter som deltar på distans.
Enligt förslaget ska det vara möjligt att kunna delta på distans enbart om samtliga ledamöter ges möjlighet att se och höra varandra på lika villkor genom ljud- och bildöverföring. Möjligheten till deltagande på distans skulle enbart gälla offentliga sammanträden. Om det kommunala organet handlägger ett eller flera sekretessbelagda ärenden medför kravet på stängda dörrar att samtliga närvarande förutsätts närvara fysiskt vid sammanträdet.
Elektroniskt beslutsfattande
Det andra förslaget i lagmotion nr 3/2015-2016 gällde elektroniskt beslutsfattande för övriga kommunala organ förutom fullmäktige. Av hänsyn till reglerna rörande offentliga sammanträden och därmed kravet på insyn och möjlighet till närvaro för allmänheten omfattade förslaget med elektroniskt beslutsfattande inte ett fullmäktige inom kommun eller kommunalförbund. Enligt lagmotionen föreslogs kommunerna och kommunalförbunden själva besluta i förvaltningsstadgan i vilken utsträckning och för vilka organ möjligheten med elektroniskt beslutsfattande skulle utnyttjas. Eftersom elektroniskt beslutsfattande inte är öppet eller offentligt kan detta sätt att fatta beslut inte användas då en kommunstyrelse eller nämnd håller ett offentligt sammanträde.
Enligt lagmotionen ska ett ärende behandlas vid ett sammanträde om en ledamot så önskar. Likaså ska ärendet överföras till behandling vid ett sammanträde om en ledamot antingen avstår från att uttrycka sin åsikt eller har ett avvikande förslag till beslut. Kommunerna och kommunalförbunden skulle själva besluta om vilka tekniska hjälpmedel som används vid ett elektroniskt beslutsfattande. Ett grundkrav skulle dock vara att informationssystemen som används är slutna och förutsätter en egen personlig inloggning via ett allmänt datanät.
Lagtinget tog slutligt ställning till lagmotionen den 21 september 2016. Lagförslaget förkastades med hänvisning till lag- och kulturutskottets motiveringar (LKU bet. nr 7/2015-2016). Enligt utskottets uppfattning var det till fördel om lagändringen genomgår sedvanlig beredning så att eventuell påverkan på annan lagstiftning såsom förvaltningslagen utreds liksom vissa öppna tekniska frågor. Lagtinget godkände en kläm där landskapsregeringen uppmanades att i snabb ordning till lagtinget komma in med ett förslag till en ändring av kommunallagen i enlighet med intentionerna i utskottets betänkande.
1.2 Lagstiftning i landskapet
Fysisk närvaro vid sammanträden i kommunala organ
Bestämmelser om förvaltningsförfarandet i kommunerna och kommunala organs sammanträden finns i kommunallagen. Dessa bestämmelser kom till vid en tidpunkt då det inte ännu var möjligt att på ett mera ingående sätt beakta digitaliseringen och elektroniska hjälpmedel. Kommunallagen utgår från fysisk närvaro vid sammanträden. Enligt 23 § är fullmäktige beslutfört då minst två tredjedelar av ledamöterna är närvarande. Styrelsen, en nämnd, en kommitté och en direktion är beslutför då minst hälften av ledamöterna är närvarande. Även bestämmelsen om behandling av ärenden i 24 § utgår från fysisk närvaro. Inte heller 25 § om omröstning eller 26 § om val känner till deltagande i sammanträden på distans eller via elektroniska kommunikationsmedel.
Om sammanträdes offentlighet föreskrivs i 27 §. Fullmäktiges sammanträden är offentliga om inte fullmäktige beslutar att behandlingen av ett visst ärende inte ska vara offentlig. Regleringen utgår från att allmänheten ska kunna följa fullmäktiges offentliga sammanträden på en fysisk plats. De övriga kommunala organens sammanträden är offentliga endast om organet beslutar det. I övrigt har kommunerna en relativt vid prövningsrätt vid organiserandet av de kommunala organens sammanträden genom att anta sådana bestämmelser i förvaltningsstadgan om de kommunala förvaltningsorganens sammanträden som det hänvisas till i 9 § 2 mom. 1 punkten i kommunallagen. Dock bör påpekas att det finns särskilda bestämmelser i kommunallagen som berör organiserandet av sammanträdena i de kommunala organen, framförallt om fullmäktiges sammanträden. Det är inte möjligt att i förvaltningsstadgan avvika från dessa särskilda bestämmelser om sammanträden.
Kallelser till och protokoll från sammanträden i kommunala organ
Enligt 42 § i kommunallagen ska kallelsen till fullmäktiges sammanträde jämte handlingar sändas till ledamöterna minst sju dagar före sammanträdet, om inte fullmäktige i förvaltningsstadgan beslutar om en kortare tid. Inom samma tid ska sammanträdet kungöras på kommunens anslagstavla. Bestämmelsen torde hänvisa till kallelser som finns till pappers och som skickas till ledamöterna per post. Det finns inte särskilda bestämmelser i kommunallagen om kallelser till övriga kommunala organs sammanträden. Däremot framgår ur 9 § 2 mom. 1 punkten i kommunallagen att det i förvaltningsstadgan ska ingå bestämmelser om de kommunala förvaltningsorganens sammanträden. Enligt detaljmotiveringen regleras i förvaltningsstadgan till exempel tidpunkt och plats för övriga än fullmäktiges sammanträden och hur, när och till vem kallelse ska skickas (framst. nr 3/1996-1997, s. 8). Med beaktande av detta kan i förvaltningsstadga bestämmas att kallelser till övriga än fullmäktiges sammanträden skickas på annat sätt än till pappers och per post.
Enligt 28 § i kommunallagen ska vid de kommunala organens sammanträden föras protokoll. Över en enskild förtroendevalds och en tjänstemans beslut behöver protokoll inte föras om beslutet dokumenteras på annat sätt. Fullmäktiges, styrelsens och en nämnds protokoll ska efter justeringen hållas offentligt framlagt tillsammans med en besvärsanvisning eller en anvisning om rättelseyrkande. Platsen och tidpunkten för framläggandet ska på förhand meddelas på kommunens anslagstavla. Övriga kommunala myndigheters protokoll skall hållas framlagda om myndigheten beslutar det. Enligt 9 § 2 mom. 7 punkten i kommunallagen ska i förvaltningsstadgan finnas bestämmelser om förande, justering och meddelande om framläggande av protokoll. Enligt detaljmotiveringen ska i förvaltningsstadgan ingå t.ex. bestämmelser om protokollets utformning och innehåll, hur protokollet ska justeras samt hur långt på förhand kommunen ska anslå på anslagstavlan att protokollet kommer att framläggas (framst. nr 3/1996-1997, s. 9). Kommunallagens bestämmelser har kommit till då det enbart har varit aktuellt med protokoll till pappers, dvs. hänvisningarna till protokoll torde avse enbart till pappers utskrivna protokoll som undertecknas för hand.
Kommunallagen utpekar inte någon särskild metod för hur justeringen av protokoll ska gå till utan det överlämnas till kommunernas prövning i förvaltningsstadgan. Ur 3 § 1 mom. i landskapslagen (1977:72) om allmänna handlingars offentlighet framgår att protokoll i regel blir offentliga då de justerats. Kommunallagen innehåller inte något förbud mot att justera protokoll elektroniskt. En sådan elektronisk justering av protokoll har möjliggjorts åtminstone i vissa kommuners förvaltningsstadgor och för vissa kommunala organ. Det torde då röra sig om justering av protokollen på distans och per e-post. I kommunallagen framgår inte ett krav på att de kommunala organens protokoll ska undertecknas men enligt 9 § 2 mom. 8 punkten i kommunallagen ska det i förvaltningsstadgan finnas bestämmelser om undertecknande av kommunala handlingar. I sina förvaltningsstadgor torde kommunerna vanligen ha utgått från att det kommunala organets protokoll ska undertecknas av ordföranden och sekreteraren. I landskapslagstiftning finns i dagsläget inte bestämmelser i lag om att landskapets myndigheter eller kommunala myndigheter får signera sina beslutshandlingar och protokoll elektroniskt.
1.3 Lagstiftning i riket
Beslutsfattande på distans
Före 2009 förutsatte rikets kommunallag (FFS 365/1995) att de kommunala organens sammanträden ordnas på en bestämd sammanträdesplats och sammanträdets beslutförhet skulle bestämmas enligt de av organets ledamöter som var närvarande på sammanträdesplatsen. Kommunallagen ändrades för att tillgodose ett behov av att ordna kommunala organs sammanträden med hjälp av videokonferensförbindelse (FFS 1068/2008). Behovet fanns särskilt i kommuner med dåliga trafikförbindelser eller långa avstånd. I förarbetena hänvisades också till att då pågående kommunsammanslagningar kunde öka behovet av sammanträden som ordnas via en videokonferensförbindelse (RP 146/2008). I rikets kommunallag fördes in bestämmelser som gjorde det möjligt att även delta i kommunala organs sammanträden med hjälp av en videokonferensförbindelse. Enligt 56a § 1 mom. kan kommunen i sin förvaltningsstadga bestämma att organens ledamöter och personer som har rätt att närvara och yttra sig vid organens sammanträden får delta i sammanträden via videokonferens eller någon annan lämplig teknisk dataöverföring. Videokonferensförbindelsen ska ordnas så att de som deltar i sammanträdet kan höra och se varandra. Enligt 58 § 3 mom. förutsätts emellertid att sammanträdets ordförande och sekreterare ska vara närvarande på sammanträdesplatsen.
Enligt 56 § 2 mom. ska sammanträdets ordförande se till att den som deltar i sammanträdet med hjälp av en videokonferensförbindelse kan följa sammanträdet och delta i behandlingen av ärenden under hela sammanträdet. Om videokonferensförbindelsen bryts ska ordföranden omedelbart avbryta sammanträdet. Enligt 3 mom. ska i förvaltningsstadgan bestämmas vilka lokaler man får använda för att delta i organens sammanträden med hjälp av en videokonferensförbindelse. I förvaltningsstadgan kan det bestämmas att man av särskilda skäl får delta i sammanträdena på något annat ställe än i den lokal som kommunen anvisar. I behandlingen av ärenden som enligt lag är sekretessbelagda får man dock delta endast om man använder de lokaler som kommunen anvisar. Enligt 56 § 4 mom. är det kommunernas skyldighet att se till att den tekniska utrustning och de tekniska förbindelser som behövs för videokonferensförbindelser är tillgängliga. Kommunen ska se till att en videokonferensförbindelse som används vid ett slutet sammanträde krypteras på lämpligt sätt. I kommunallagen infördes även vissa andra bestämmelser i syfte att anpassa kommunernas förvaltningsförfarande till den tekniska utvecklingen. Senare antogs även en så kallad JHS-rekommendation gällande de tekniska lösningarna för videokonferensförbindelser.
Rikets nya kommunallag (FFS 410/2015) trädde i kraft i maj 2015. Regleringen är mera allmän än den tidigare, också gällande kommunernas möjligheter att i större mån introducera elektronisk förvaltning inom kommunen. Kapitel 12 innehåller bestämmelser om kommunernas besluts- och förvaltningsförfarande och enligt 98 § kan beslut i ärenden som hör till ett organ fattas vid ett ordinarie sammanträde, vid ett sammanträde i en elektronisk miljö (elektroniskt sammanträde) eller på elektronisk väg före sammanträdet (elektroniskt beslutsförfarande). Kommunerna har en relativt vid prövningsrätt gällande vilka beslutsförfaranden de tar i bruk och för vilka organ. Enligt 90 § ska kommunens förvaltningsstadga åtminstone innehålla bestämmelser om sätten för beslutsfattande i organen och det sätt på vilket kommunen ser till att den tekniska utrustning och de tekniska förbindelser som behövs för deltagande i elektroniska sammanträden och elektroniskt beslutsförfarande är tillgängliga. Det bör påpekas att bestämmelserna om elektroniskt sammanträde och beslutsförfarande tillämpas först från ingången av mandattiden för det fullmäktige som väljs 2017. Till dess tillämpas bestämmelser om besluts- och förvaltningsförfarandet i den förra kommunallagen.
Ett elektroniskt sammanträde möjliggör deltagande på distans i det kommunala organets sammanträde. Vid ett elektroniskt sammanträde sker deltagandet via en elektronisk förbindelse från den plats deltagaren väljer. De som konstateras vara närvarande vid ett elektroniskt sammanträde ska stå i likvärdig bild- och ljudkontakt sinsemellan. Allmänheten ska dessutom kunna följa offentliga sammanträden. Kommunen kan själv besluta i vilka organ eller situationer den ordnar elektroniska sammanträden. Enligt förarbetena kan de personer som deltar i sammanträdet delta från inbördes olika platser. Ett elektroniskt sammanträde kan ordnas till exempel via ett informationssystem som lämpar sig för detta eller en videokonferensförbindelse. Vid ett elektroniskt sammanträde ska man i övrigt gå till väga i enlighet med beslutsförfarandena för ett ordinarie (fysiskt) sammanträde (RP 268/2014, s. 215). Rikets förra kommunallag förutsätter att det kommunala sammanträdets ordförande och sekreterare ska vara närvarande på sammanträdesplatsen, dvs. dessa personer får inte delta via videokonferensförbindelse. Ett dylikt krav infördes inte i den senare kommunallagen, dvs. även ordförande och sekreterare ska kunna delta i ett sammanträde på elektronisk väg.
Elektroniskt beslutsförfarande
Det elektroniska beslutsförfarande som kan användas i riket från ingången av mandattiden för det fullmäktige som väljs 2017 innebär att en del av sammanträdesärendena kan behandlas elektroniskt före organets egentliga sammanträde. Elektroniskt beslutsfattande lämpar sig speciellt väl för behandling av rutinärenden. Dock kan elektroniskt beslutsförfarande inte utnyttjas i fullmäktige och inte heller vid sammanträden som är offentliga. I sammanträdeskallelsen ska de ärenden som behandlas i elektroniskt beslutsförfarande specificeras och det ska nämnas före vilken tidpunkt ärendet kan behandlas elektroniskt. Ärendet är behandlat när alla ledamöter i organet har uttryckt sin åsikt i ärendet och tidsfristen för behandlingen har löpt ut. Ett ärende ska behandlas vid ett sammanträde om en ledamot kräver detta eller om en ledamot har avstått från att uttrycka sin åsikt. Det protokoll som gäller beslut som fattats i elektroniskt beslutsförfarande kan justeras före sammanträdet. I regel justeras beslut som fattats i elektroniskt beslutsförfarande på normalt sätt vid nästa sammanträde, men enligt rikets kommunallag kan beslut justeras redan före sammanträdet. Beslut som fattats i elektroniskt beslutsfattande kan justeras till exempel i samma slutna informationssystem där de har fattats eller elektroniskt på samma sätt som vid justering av ordinarie protokoll.
Det elektroniska beslutsfattandet kräver att ett lämpligt informationssystem eller en annan datateknisk lösning används. Dessa lösningar kan vara slutna informationssystem som respektive ledamot i ett organ tillförlitligt kan logga in i via internet. I ett elektroniskt beslutsförfarande ska ledamöterna i ett organ kunna identifieras på ett tillförlitligt sätt på det sätt som bestäms i lagen om stark autentisering och betrodda elektroniska tjänster (FFS 617/2009). I elektroniskt beslutsfattande ska det i kallelsen till sammanträde anges en viss tidpunkt inom vilken ledamöterna i organet kan logga in och uttrycka sin åsikt om ärendet som ska behandlas. Behandlingen av ett ärende och uttryckandet av åsikter sker till exempel i ett slutet elektroniskt system för beslutsfattande där det för varje ärende som ska behandlas ska finnas alternativ som är så enkla som möjligt (till exempel "godkänner”, ”underkänner” och ”blank” eller ”ja”, ”nej” och ”blank”). Uttryckandet av åsikter ska vara öppet så att alla ledamöter i organet kan se de andras åsikter. Ett ärende är behandlat när alla ledamöter i organet har uttryckt sin åsikt i ärendet och den tid som reserverats för beslutsfattandet har löpt ut (RP 268/2014, s. 216).
Elektroniska kallelser och protokoll
Elektroniska förfaranden har även beaktats på andra sätt i rikets nya kommunallag. Det anges i 94 § 4 mom. att kallelsen till fullmäktiges sammanträden ska sändas minst fyra dagar före sammanträdet. Kallelsen kan sändas elektroniskt, om kommunen ser till att den tekniska utrustning och de tekniska förbindelser som behövs för detta är tillgängliga. I förvaltningsstadgan kan det bestämmas att föredragningslistan och bilagorna till den samt kompletterande material sänds elektroniskt. Inom samma tid, dvs. minst fyra dagar före sammanträdet, ska det informeras om sammanträdet på internet. Informerandet på detta sätt inverkar inte på huruvida sammanträdet har sammankallats lagligt (RP 268/2014, s. 212). Ur 92 § framgår att förvaltningsstadgan ska innehålla bestämmelser om elektronisk kallelse till fullmäktigesammanträde.
Enligt 107 § i rikets nya kommunallag ska det föras protokoll över de kommunala organens beslut och begreppet protokoll har utvidgats. Med protokoll avses inte enbart traditionella fysiska protokoll utan även en samling av beslut som fattats vid elektroniskt beslutsfattande. Protokollets form kan alltså variera enligt den tekniska genomförandemetoden. Besluten i ett protokoll kan även finnas i strukturerad form som möjliggör fortsatt användning av dem (så kallad öppen data). Även i detta fall ska kommunerna sörja för frågor i anslutning till informationssäkerheten (RP 268/2014, s. 219). I rikets nya kommunallag föreskrivs inte något om undertecknandet av protokoll. Till denna del kan konstateras att 16 § i lagen om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet (FFS 13/2003) anger att en beslutshandling får signeras elektroniskt. Det är också möjligt med så kallad maskinell underskrift i vissa fall. I riket lämnar lagstiftningen omfattande prövningsrätt åt kommunerna gällande hur protokoll ska justeras. Enligt 50 § 9 punkten i kommunallag (FFS 365/1995) ska förvaltningsstadgan innehålla bestämmelser om förande, justering och framläggande av protokoll. Motsvarande bestämmelse ingår i 90 § 2 punkten j underpunkten i rikets nya kommunallag.
1.4 Lagstiftning i Sverige
Beslutsfattande på distans
Frågan om beslutsfattande på distans inom kommunerna i Sverige blev föremål för utredning i ett senare skede än i Finland. Bakgrunden till att frågan väcktes var delvis en annan än i Finland. I Sverige uppgavs den huvudsakliga orsaken vara att det fanns en tilltagande svårighet att rekrytera medborgare till olika politiska förtroendeuppdrag inom kommuner och landsting samt att det fanns en motsvarande ökning av avhopp från förtroendeuppdrag. Beslutsfattande på distans skulle kunna underlätta rekryteringen av förtroendevalda bland t.ex. unga, funktionshindrade och småbarnsföräldrar, men kanske särskilt bland de människor som är bosatta i glesbygd.[1] I förslaget till ändringar i kommunallagen (1991:900) konstaterades att den tidigare regleringen om närvaro vid kommunala sammanträden endast omfattade dem som är fysiskt närvarande på den fysiska platsen för sammanträdet. Det var därför inte förenligt med kommunallagen att låta en ledamot delta i beslutsfattandet i fullmäktige eller en nämnd genom att delta via telefon eller videokonferensutrustning. Däremot fanns det inget som hindrade att en ledamot på distans tilläts lyssna till det som sades vid ett sammanträde eller att yttra sig (prop. 2013/14:5, s. 30-31).
Med anledning av de rättsliga begränsningarna för beslutsfattande på distans föreslogs år 2013 ändringar i den svenska kommunallagen. Ändringarna trädde i kraft den 1 februari 2014. Enligt 5 kap. 38a § får ledamöter delta i fullmäktiges sammanträden på distans om fullmäktige har beslutat det och det sker genom ljud- och bildöverföring i realtid och på ett sådant sätt att samtliga deltagare kan se och höra varandra och delta på lika villkor. En ledamot som deltar på distans ska anses vara närvarande vid fullmäktiges sammanträde. Enligt 5 kap. 64 § ska arbetsordningen innehålla föreskrifter om i vilken utsträckning sådant deltagande får ske, förutsatt att fullmäktige har beslutat att ledamöter får delta i fullmäktiges sammanträden på distans. Motsvarande möjlighet till deltagande på distans i nämndernas sammanträden framgår ur 6 kap. 32 §. Det kan konstateras att den svenska kommunallagen inte innehåller bestämmelser om sådant elektroniskt beslutsförfarande som motsvarar bestämmelserna i rikets nya kommunallag. Den svenska kommunallagen är föremål för en totalrevision. I samband med beredningen har föreslagits en övergång till elektroniska lösningar inom vissa centrala områden av den kommunala förvaltningen, främst i form av förslag om införandet av webbaserade anslagstavlor i kommunerna.[2]
2. Landskapsregeringens överväganden
2.1 Lagförslagets omfattning
Till grund för landskapsregeringens överväganden ligger lagtingets uppmaning att i snabb ordning till lagtinget komma in med ett förslag till en ändring av kommunallagen i enlighet med intentionerna i lag- och kulturutskottets motiveringar i betänkande nr 7/2015-2016. Betänkandet gavs i anslutning till behandlingen av lagmotion nr 3/2015-2016 som i korthet har behandlats i avsnitt 1.1. Därtill anknyter lagförslaget till en pågående översyn av den kommunala lagstiftningen. Landskapsregeringen tillsatte i april 2016 en arbetsgrupp för översyn av den kommunala lagstiftningen och arbetsgruppen överlämnade sitt förslag till landskapsregeringen som underlag för politisk behandling den 30 augusti 2016. Enligt arbetsgruppens rapport föreslår kommunsektorn införandet av ett elektroniskt sammanträdesförfarande och en revidering av kommunallagen prioriteras mycket högt. I detta lagförslag ska bedömas hur lagmotionens intentioner och kommunsektorns önskemål kan förverkligas på ett ändamålsenligt sätt. Därtill är det praktiskt att beakta vissa mindre lagstiftningsbehov som knyter an till de frågor som behandlas i lagmotionen och som kommunsektorn tagit upp.
Det bör noteras att det finns ett vidare behov av att anpassa lagstiftningen om det kommunala förvaltningsförfarandet till den elektroniska utvecklingen. Behovet av att undanröja hinder för myndigheternas elektroniska kommunikation begränsas inte enbart till kommunerna utan gäller samtliga myndigheter inom landskaps- och kommunalförvaltningen. Till dessa frågor hör bland annat ersättandet av fysiska anslagstavlor inom förvaltningen med elektroniska anslagstavlor och möjlighet till elektronisk delgivning av parter med e-post. Även frågan om införandet av elektroniska signaturer i landskaps- och kommunalförvaltningen bör utvärderas särskilt. Landskapsregeringen återkommer till dessa frågor i ett särskilt lagförslag.
2.2 Deltagande på distans i kommunala sammanträden
Deltagande på distans möjliggörs
Enligt 23 § 1 mom. i kommunallagen förutsätter fullmäktiges beslutförhet att minst två tredjedelar av ledamöterna är närvarande och i 2 mom. anges att styrelsen, en nämnd, en kommitté och en direktion är beslutför då minst hälften av ledamöterna är närvarande. Kommunallagen utgår från att det handlar om en fysisk närvaro vid de kommunala organens sammanträden. I Svenska Akademiens ordbok anges att ”närvara” betyder ”att befinna sig på platsen för en viss händelse och dylikt”. Den som deltar i ett sammanträde via elektronisk utrustning kan inte anses befinna sig på den plats där sammanträdet äger rum. Därför föreslår landskapsregeringen att kommunallagen ändras så att deltagande på distans via elektronisk utrustning möjliggörs. Detta skulle innebära att en ledamot som deltar på distans räknas som närvarande vid det kommunala sammanträdet och deltar i det kommunala organets beslutsfattande.
Vid prövningsrätt i förvaltningsstadgan
Förslaget i lagmotion nr 3/2015-2016 gällde enbart ledamöter i fullmäktige inom kommun och kommunalförbund, dvs. enligt förslaget skulle kommunerna inte kunna införa deltagande på distans i andra organ än fullmäktige. Orsaken till denna begränsning verkar ha baserat sig på antagandet att sekretess inte kan upprätthållas om deltagande på distans tillåts i det kommunala organet. Å ena sidan kan det konstateras att det inte nödvändigtvis behandlas sekretessbelagda ärenden vid kommunala sammanträden som inte är offentliga. Övriga kommunala organs sammanträden än fullmäktiges är i regel inte offentliga. Sådan icke-offentlig handläggning behöver inte betyda att organet behandlar enbart sekretessbelagda uppgifter även om det kan förekomma att uppgifter som behandlas inom stängda dörrar omfattas av sekretess enligt 9 § i landskapslagen om allmänna handlingars offentlighet. Å andra sidan behöver behandlingen av sekretessbelagda uppgifter vid ett kommunalt sammanträde inte utesluta deltagande på distans. De tekniska och praktiska arrangemangen kan vara sådana att sekretess upprätthålls. I riket och i Sverige har möjligheten till deltagande på distans också utsträckts till sammanträden som inte är offentliga eller som behandlar sekretessbelagda ärenden.
Landskapsregeringen utgår vid sin bedömning från att kommunerna själva ska få avgöra i vilken utsträckning som deltagande och beslutsfattande på distans ska vara tillåtet inom kommunen. Det är då ändamålsenligt att kommunerna bestämmer närmare i förvaltningsstadgan t.ex. i vilka organ och lokaler samt i vilka situationer deltagande på distans ska vara tillåtet. Denna möjlighet skulle därmed inte enbart vara begränsad till sammanträden i fullmäktige. Det skulle också vara upp till kommunerna att bestämma i förvaltningsstadgan vilken teknisk lösning som används vid deltagande på distans. Till exempel kan det röra sig om ett informationssystem som lämpar sig för deltagande på distans eller en videokonferensförbindelse. Deltagande på distans måste genomföras så att grundläggande principer respekteras och säkerställs, bl.a. ska samtliga deltagare kunna se och höra varandra och delta på lika villkor. Det är också viktigt att skyddet av sekretessbelagda uppgifter beaktas. Sådana grundläggande villkor och begränsningar för kommunernas utnyttjande av möjligheten till deltagande på distans bör framgå ur lag.
Skyddet för sekretess och personuppgifter
Vid deltagande på distans måste lagstiftningen om offentlighet och sekretess beaktas. Enligt 27 § i kommunallagen är fullmäktiges sammanträden offentliga om inte fullmäktige beslutar att behandlingen av ett visst ärende inte ska vara offentlig. Övriga kommunala organs sammanträden är offentliga endast om organet beslutar det. Den offentliga behandlingen ska även upprätthållas i samband med deltagande på distans och allmänheten ska kunna följa sammanträdet också till den del någon deltar i det offentliga sammanträdet på distans.
En annan central aspekt vid deltagande på distans är upprätthållandet av den sekretess som det föreskrivs om i landskapslagen om allmänna handlingars offentlighet. I förarbetena till den svenska lagstiftningen påpekas att det är viktigt att hänsyn tas till att sekretessen kan upprätthållas i praktiken vid utformningen av kommunens regler för distansdeltagande och vid val av teknisk lösning för överföringen mellan sammanträdeslokalen och den plats där den distansdeltagande befinner sig (prop. 2013/14:5, s. 36). Det påpekas att det i första hand är ordföranden som har ansvar för att sammanträdet genomförs på ett sådant sätt att utomstående inte kan ta del av det som sägs och de uppgifter i övrigt som behandlas. Även varje ledamot har ett eget ansvar för att sekretessbelagda uppgifter inte röjs. På liknande sätt har den som deltar på distans ett eget ansvar för att ingen annan kan ta del av bild och ljud hos denne (prop. 2013/14:5, s. 36). Dylika synpunkter skulle även vara relevanta vid det praktiska genomförandet av deltagande på distans i de åländska kommunerna.
De åländska kommunerna tillämpar landskapslagen om allmänna handlingars offentlighet i sin dagliga verksamhet. Kommunerna bör även kunna ansvara för tillämpningen av denna lagstiftning i samband med deltagande på distans i de kommunala organen. De kommunala organen skulle vara tvungna att beakta offentlighetslagstiftningen i en elektronisk miljö och bestämmelserna i förvaltningsstadgorna skulle behöva utformas på ett ändamålsenligt sätt.
I praktiken skulle möjliggörandet av deltagande på distans förutsätta vissa krav på den tekniska lösningen och krypteringen av den tekniska förbindelsen. Till exempel en vanlig e-postförbindelse kan inte anses vara tillräckligt informationssäker för förmedling av meddelanden med sekretessbelagda uppgifter.[3] I kommunallagen bestäms också om de beslutsförfaranden som används vid sammanträdena, dvs. omröstning enligt 25 § och val enligt 26 § i kommunallagen. När det gäller omröstning föranleder till exempel en videokonferensförbindelse inte några ändringar. Däremot kan traditionella röstsedlar av papper inte användas i ett val som förrättas med slutna sedlar utan man bör ta i bruk ett elektroniskt röstningssystem som tryggar valhemligheten. Deltagande på distans kan inte tillåtas om den tekniska lösningen inte garanterar sekretess eller valhemligheten, förutsatt att det behandlas sekretessbelagda uppgifter eller förrättas val med slutna sedlar vid sammanträdet. Kommunerna skulle även vara tvungna att beakta skyddet av personuppgifter enligt landskapslag (2007:88) om behandling av personuppgifter inom landskaps- och kommunalförvaltningen då deltagande på distans genomförs.
Sammanfattningsvis konstaterar landskapsregeringen att kommunerna ska ha en omfattande prövningsrätt i hur deltagandet på distans förverkligas i praktiken. Samtliga de kommunala organ som räknas upp i 6 § i kommunallagen bör kunna vara föremål för deltagande på distans. I kommunernas förvaltningsstadga kan närmare regleras hur deltagandet på distans går till och i kommunallagen ska endast ingå grundläggande villkor för kommunens ibruktagande av deltagande på distans. Samtliga deltagare i det kommunala organets sammanträde ska kunna se och höra varandra och delta på lika villkor. Sekretess, valhemlighet och skyddet av personuppgifter ska vara garanterat genom informationssäkra lösningar. Landskapsregeringen ser inte några hinder för att kommunerna får en möjlighet att införa deltagande på distans också i organ inom kommunalt samarbete (framförallt kommunalförbund).
2.3 Elektroniskt beslutsfattande i kommunala organ
I lagmotion nr 3/2015-2016 föreslås att den kommunala sektorn ges möjlighet att fatta beslut genom utnyttjandet av datatekniska hjälpmedel (s.k. elektroniskt beslutsfattande) för samtliga beslutande organ utom fullmäktige. Varken fullmäktige i kommuner eller fullmäktige i kommunalförbund omfattas av förslaget med hänvisning till reglerna rörande offentliga sammanträden och därmed kravet på insyn och möjlighet till närvaro för allmänheten. Elektroniskt beslutsfattande skulle inte vara öppet. Därför skulle det inte vara möjligt att använda systemet ifall en kommunstyrelse eller nämnd beslutar att hålla ett offentligt sammanträde. Enligt lagmotionen skulle kommunerna och kommunalförbunden själva besluta i vilken utsträckning och för vilka organ det elektroniska beslutsfattandet utnyttjas. Förslaget i lagmotionen verkar till stor del basera sig på det elektroniska beslutsförfarande som det föreskrivs om i rikets kommunallag och vars huvuddrag beskrivs i avsnitt 1.3.
Ett elektroniskt beslutsförfarande är särskilt ändamålsenligt i samband med rutinärenden och i mindre kommuner med begränsad rekryteringsbas till de kommunala organen. Landskapsregeringen föreslår att kommunallagen kompletteras med bestämmelser som möjliggör elektroniskt beslutsfattande. Detta sätt att fatta beslut skulle enbart kunna utnyttjas i samband med ärenden som inte ska behandlas vid ett offentligt sammanträde. Elektroniskt beslutsfattande skulle inte kunna användas i fullmäktige eller då ett annat kommunalt organ fattar beslut vid offentligt sammanträde.
I likhet med möjligheten till deltagande på distans bör kommunerna ha en vid prövningsrätt vid utnyttjandet av det elektroniska beslutsförfarandet, dvs. kommunallagen ska enbart innehålla grundläggande villkor för ibruktagandet av det elektroniska beslutsförfarandet. Kommunerna ska bestämma i förvaltningsstadgan när och i vilka organ det elektroniska beslutsfattandet kan användas. Skyddet av sekretess och personuppgifter ska kunna garanteras genom informationssäkra lösningar. En förutsättning för utnyttjandet av det elektroniska beslutsförfarandet ska vara att ledamöterna kan identifieras på ett tillförlitligt sätt. Detta betyder att respektive ledamot i ett kommunalt organ som använder sig av det elektroniska beslutsförfarandet ska på ett tillförlitligt sätt kunna logga in t.ex. via kommunens webbplats. Till en sådan tillförlitlig inloggning räknas åtminstone stark autentisering enligt lagen om stark autentisering och betrodda elektroniska tjänster (FFS 617/2009). Det informationssystem som används ska vara slutet och de datakommunikationsförbindelser som används ska vara skyddade på ett tillförlitligt sätt.
De ärenden som ska behandlas i elektroniskt beslutsförfarande ska specificeras i kallelsen till ledamöterna i det kommunala organet. Samtidigt ska det anges en viss tidpunkt inom vilken ledamöterna i organet kan logga in och uttrycka sin åsikt om ärendet som ska behandlas. Uttryckandet av åsikter ska vara öppet så att alla ledamöter i organet kan se de andras åsikter. Ett ärende är behandlat när alla ledamöter i organet har uttryckt sin åsikt i ärendet och den tid som reserverats för beslutsfattandet har löpt ut. Om en ledamot kräver det ska ett ärende behandlas vid ett ordinarie sammanträde. Detta säkerställer att man vid behov kan diskutera ärendet vid ett fysiskt sammanträde. Om det framförs krav på behandling vid ordinarie sammanträde upphör den elektroniska behandlingen av ärendet och alla ledamöter ska informeras om att ärendet tas upp vid ordinarie sammanträde. Samma sak skulle gälla om en ledamot i organet har avstått från att uttrycka sin åsikt inom den tidsfrist som fastställts för ärendet i kallelsen till elektroniskt beslutsförfarande. Vid behov ska beslut från ett elektroniskt beslutsfattande kunna justeras elektroniskt eller före ett ordinarie sammanträde. I annat fall justeras beslutet på normalt sätt vid ett ordinarie sammanträde.
Sammanfattningsvis föreslår landskapsregeringen att kommunallagen kompletteras med bestämmelser om ett elektroniskt beslutsförfarande som ska kunna införas i sådana kommunala organ där behandlingen av ärendena inte är offentlig. Kommunerna ska bestämma i sina förvaltningsstadgor om användningen av det elektroniska beslutsförfarandet, men så att vissa i kommunallagen föreskrivna villkor beaktas. Till dessa grundläggande villkor ska höra att skyddet av sekretess och personuppgifter tryggas genom informationssäkra lösningar. Landskapsregeringen ser inte något hinder för att kommunerna skulle få en möjlighet att också införa ett elektroniskt beslutsförfarande i organ inom kommunalt samarbete (framförallt kommunalförbund).
2.4 Elektroniska kallelser
En förutsättning för ett kommunalt organs sammanträde är att en kallelse skickas till ledamöterna i organet. Om kallelse till kommunala organs sammanträde föreskrivs särskilt i kommunallagen gällande sammanträden i fullmäktige och ombudsstämma. Enligt 42 § 2 mom. i kommunallagen ska kallelse till sammanträde i fullmäktige jämte handlingar sändas till ledamöterna minst sju dagar före sammanträdet, om inte fullmäktige i förvaltningsstadgan beslutar om en kortare tid. Inom samma tid ska sammanträdet kungöras på det sätt som bestäms i 12 §. I 12 § föreskrivs om kommunala tillkännagivanden som ska göras offentliga på kommunens anslagstavla. Ur 44 § framgår att fullmäktige endast kan handlägga ärenden som nämnts i kallelsen till sammanträdet, men fullmäktige kan fatta ett särskilt beslut om att handlägga även andra ärenden som inte nämnts i kallelsen. I 80 § 5 mom. behandlas kallelser som ska skickas till kommunernas ombud inför en mellankommunal ombudsstämma. Minst 14 dagar före ombudsstämman ska hållas ska en kallelse sändas till ombuden.
Eftersom det inte föreskrivs särskilt i kommunallagen om kallelser till övriga kommunala organs sammanträden än fullmäktige och ombudsstämma kan sändandet av dylika kallelser (och anknytande handlingar) behandlas i förvaltningsstadgan. Enligt 9 § 2 mom. 1 punkten i kommunallagen ska i förvaltningsstadgan finnas bestämmelser om de kommunala förvaltningsorganens sammanträden. Nuvarande bestämmelser utesluter inte att kommunerna i förvaltningsstadgan tillåter elektroniska kallelser till ledamöterna i andra organ än fullmäktige och till ombuden vid ombudsstämman. Kommunallagen hindrar inte heller att handlingar som anknyter till dylika kallelser sänds elektroniskt, men kommunerna måste kunna garantera att utomstående inte får tillgång till eventuella sekretessbelagda uppgifter som ingår i handlingarna.
Den nuvarande regleringen i kommunallagen om kallelserna till fullmäktige och ombud vid ombudsstämman bör kompletteras och preciseras så att kommunerna kan sända kallelserna och anknytande handlingar elektroniskt till ledamöterna. En motsvarande precisering trädde i kraft i riket år 2009. Numera framgår ur 94 § 4 mom. i rikets nya kommunallag att kallelse till fullmäktiges sammanträde kan sändas elektroniskt, förutsatt att kommunen ser till att den tekniska utrustning och de tekniska förbindelser som behövs för detta är tillgängliga. Enligt detaljmotiveringen kan det i förvaltningsstadgan bestämmas att föredragningslistan och bilagorna till den samt kompletterande material sänds elektroniskt (RP 268/2014, s. 212).
Sammanfattningsvis konstateras att kommunallagen ska kompletteras med bestämmelser om elektroniska kallelser till fullmäktiges sammanträde och ombudsstämma. Vid det praktiska utförandet ska det säkerställas att utomstående inte får tillgång till eventuella sekretessbelagda uppgifter som ingår i handlingarna. Sändandet av kallelserna och handlingarna elektroniskt förutsätter också att alla ledamöter har tillgång till den tekniska utrustning och de tekniska förbindelser som behövs för mottagandet.
2.5 Elektroniska protokoll
Enligt 28 § 1 mom. i kommunallagen förutsätts att det ska föras protokoll vid de kommunala organens sammanträden. Ur lagen framgår inte vilken form detta protokoll kan ha. Ur 9 § 2 mom. 7 punkten framgår att det i förvaltningsstadgan ska finnas bestämmelser om förande, justering och meddelande om framläggande av protokoll. I kommunallagen finns även särskilda bestämmelser om det offentliga framläggandet av protokollen. Protokollen från de kommunala organens sammanträden torde numera vanligen föras i elektronisk form, men undertecknas och justeras i pappersform. I kommunallagen framgår inte ett uttryckligt krav på att de kommunala organens protokoll ska undertecknas. Dock kan det anses att undertecknandet av myndigheters protokoll hör till god förvaltning och att underteckningarna är centrala vid autentisering och verifiering av protokollets laglighet.
Införandet av ett elektroniskt beslutsförfarande väcker frågan om även protokoll från ett elektroniskt beslutsförfarande ska finnas till pappers och vara underskrivet. Övergång till enbart elektroniska protokoll är inte möjligt i dagsläget. Detta förutsätter nämligen att protokollen kan undertecknas och arkiveras elektroniskt. I landskapslagstiftning finns i dagsläget inte bestämmelser om att landskapets myndigheter eller kommunala myndigheter får underteckna sina beslutshandlingar och protokoll elektroniskt. Den varaktiga arkiveringen av elektroniska protokoll förutsätter att de skrivs ut till pappers eftersom landskapsarkivet inte har ett elektroniskt arkiv. Eftersom helt elektroniska protokoll skulle förutsätta att åtminstone frågan om elektronisk arkivering får en långsiktig lösning bör även kommunala protokoll skrivas ut till pappers och undertecknas för hand tills vidare. Detta innebär att även protokoll från ett elektroniskt beslutsförfarande skrivs ut och undertecknas.
Kommunallagen utpekar inte någon särskild metod för hur justeringen av protokoll ska gå till utan det överlämnas till kommunernas prövning i förvaltningsstadgan enligt 9 § 2 mom. 7 punkten i kommunallagen. Kommunallagen innehåller inte något förbud mot att justera protokoll elektroniskt. En sådan elektronisk justering av protokoll har möjliggjorts åtminstone i vissa kommuners förvaltningsstadgor och för vissa kommunala organ. Det torde då röra sig om justering av protokollen på distans och per e-post. Eftersom elektronisk justering av protokoll redan är möjlig i dagsläget föreslås inte någon precisering om detta i kommunallagen.
Sammanfattningsvis kan konstateras att det ska föras protokoll vid de kommunala organens sammanträden. I förvaltningsstadgan ska bestämmas om förande, justering och meddelande om framläggande av protokoll samt om undertecknande av kommunala handlingar. Undertecknandet av myndigheters protokoll hör till god förvaltning vilket även ska beaktas i samband med ett elektroniskt beslutsförfarande. Både de tekniska och lagstiftningsmässiga lösningarna gällande elektroniska underskrifter och elektronisk arkivering bör vara föremål för närmare utredning. Eftersom dylika lösningar är en förutsättning för övergång till elektroniska protokoll ska också protokollen från de kommunala organens sammanträden tills vidare skrivas ut och undertecknas.
3. Landskapsregeringens förslag
Landskapsregeringen föreslår att kommunallagen kompletteras med bestämmelser som möjliggör nya sätt att utnyttja informations- och kommunikationsteknik inom den kommunala förvaltningen. De huvudsakliga förslagen är till sin natur sådana att enskilda kommuner kan i förvaltningsstadgan närmare bestämma när och hur de nya elektroniska lösningarna används, dock inom de ramar som kommunallagen och annan lagstiftning föreskriver.
Det första förslaget gäller deltagande på distans i de kommunala organens sammanträden. Enligt förslaget ska samtliga de kommunala organ som räknas upp i 6 § i kommunallagen kunna vara föremål för deltagande på distans. Kommunfullmäktige ska bestämma närmare i förvaltningsstadgan i vilken utsträckning sådant deltagande på distans får ske, dvs. förslaget baserar sig på en omfattande prövningsrätt för kommunerna. Landskapsregeringen föreslår att kommunallagen ska innehålla grundläggande villkor för hur deltagandet på distans ska ordnas inom kommunen. Samtliga deltagare i det kommunala organets sammanträde ska kunna se och höra varandra och delta på lika villkor. Skyddet av sekretess, valhemlighet och personuppgifter ska vara garanterat genom informationssäkra lösningar. Möjligheten till deltagande på distans ska även utsträckas till sammanträden inom kommunalförbund.
Det andra förslaget gäller införandet av ett elektroniskt beslutsförfarande. Även detta förslag baserar sig på att kommunfullmäktige bestämmer i förvaltningsstadgan i vilka kommunala organ förfarandet används och hur det elektroniska beslutsfattandet i praktiken ska gå till. Det elektroniska beslutsförfarandet ska enbart kunna användas i sådana kommunala organ där behandlingen av ärendena inte är offentlig. Det skulle inte vara möjligt med ett elektroniskt beslutsfattande i kommunfullmäktige eller i samband med andra kommunala organs offentliga sammanträden. Landskapsregeringen föreslår att kommunallagen ska innehålla grundläggande villkor om skyddet av sekretess och personuppgifter. De tekniska lösningarna ska vara sådana att ledamöter kan identifiera sig på ett tillförlitligt sätt. Möjligheten till ett elektroniskt beslutsfattande utsträcks till organ inom kommunalförbund på samma grunder, dvs. det får inte röra sig om offentliga sammanträden. Det tredje förslaget gäller elektroniska kallelser. Enligt förslaget ska kommunallagen kompletteras med vissa preciserande bestämmelser om elektroniska kallelser.
4. Lagstiftningsbehörighet
Lagförslaget innehåller förslag till ändringar i kommunallagen och gäller kommunernas förvaltningsförfarande. Landskapet har enligt 18 § 4 punkten i självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i frågor som gäller kommunindelning, kommunala val, kommunernas förvaltning, kommunernas tjänsteinnehavare, tjänstekollektivavtal för kommunernas anställda och disciplinär bestraffning av kommunernas tjänsteinnehavare. Lagförslaget gäller kommunernas interna förvaltningsförfarande och faller inom landskapets lagstiftningsbehörighet.
Riket har enligt 27 § 1 punkten i självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag. Enligt 121 § 2 mom. i Finlands grundlag utfärdas genom lag bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna. I enlighet med självstyrelseprincipen ska demokratin i kommunernas beslutssystem tryggas genom lag. Detta innebär framför allt att kommuninvånarna har rätt att välja förvaltningsorgan och att beslutanderätten i kommunerna tillkommer de valda organen (RP 1/1998 rd, s. 176/I). Lagförslaget står inte strid med dessa i grundlagen fastställda garantier för den kommunala självstyrelsen.
5. Förslagets verkningar
Genom lagförslaget får kommunallagen nya bestämmelser som ska möjliggöra att informations- och kommunikationsteknik kan utnyttjas på ett bättre sätt i den kommunala förvaltningen. Förslagen om deltagande på distans och ett elektroniskt beslutsförfarande kommer att förbättra möjligheterna för kommuninvånare som bor på olika håll i kommunen att delta likvärdigt i det kommunala beslutsfattandet. Samtidigt skulle enskilda ledamöters deltagande i skötseln av kommunala förtroendeuppdrag kräva mindre resande och möjliggöra en effektivare tidsanvändning. Detta kan medföra inbesparingar eftersom deltagandet på distans kan minska kommunernas utgifter för ersättning av resekostnader och dagtraktamenten. Antagligen skulle även behovet av ersättare minska om ledamöterna kan delta och fatta beslut med hjälp av elektroniska kommunikationsmedel.
Förslaget är av möjliggörande karaktär, dvs. kommunerna ges möjligheten att i förvaltningsstadgan ta i bruk nya elektroniska arbetssätt inom kommunen. Enligt förslaget ska kommunerna lokalt utvärdera bl.a. de ekonomiska och tekniska förutsättningarna för införandet av deltagande på distans och ett elektroniskt beslutsförfarande. De kommuner som beslutar att ta i bruk tekniska lösningar för deltagande på distans i kommunala organs sammanträden och ett elektroniskt beslutsförfarande orsakas vissa kostnader för anskaffningen och underhållet av den teknik som behövs för detta. Förslaget om deltagande på distans och användning av ett elektroniskt beslutsförfarande är teknikneutralt. Dock ska tekniken uppfylla de grundläggande villkor som ställs upp i lagen, dvs. tekniska lösningar ska vid behov vara sådana att varken skyddet för sekretess, valhemlighet eller personuppgifter äventyras på grund av tekniska orsaker.
De ekonomiska och tekniska förutsättningarna för ibruktagandet förbättras med tiden i och med att de tekniska lösningarna utvecklas och blir förmånligare. Förslaget om deltagande på distans och elektroniskt beslutsförfarande kan också ha vissa positiva miljökonsekvenser i och med att möjligheten att använda tekniska hjälpmedel minskar resandet i anslutning till de kommunala organens sammanträden. Möjligen kan förslaget i viss mån minska pappersmängden vid sammanträdena. Detta gäller även förslaget om elektroniska kallelser i samband med sammanträden i fullmäktige.
6. Ärendets beredning
Ärendet har sitt ursprung i lagtingets behandling av lagmotion nr 3/2015-2016. Lagtinget tog slutligt ställning till lagmotionen den 21 september 2016 då lagförslaget förkastades med hänvisning till lag- och kulturutskottets motiveringar (LKU bet. nr 7/2015-2016). Dock godkände lagtinget en kläm där landskapsregeringen uppmanades att i snabb ordning till lagtinget komma in med ett förslag till en ändring av kommunallagen i enlighet med intentionerna i utskottets betänkande.
Ärendet har beretts som tjänstemannauppdrag vid lagberedningen i samarbete med landskapsregeringens regeringskansli. Förslaget har varit på en kort remiss till Ålands kommunförbund och Mariehamns stad. I Mariehamns stads utlåtande ställer sig staden positiv till förslaget om distandsdeltagande, men konstaterar att det behövs god tillgång till stabila uppkopplingar så att avbrott i förbindelsen inte leder till att sammanträden ajourneras. Det föreslagna elektroniska beslutsförfarandets praktiska nytta ifrågasätts då det inte kan användas vid behandlingen av mer komplexa ärenden. Mariehamns stad föreslår ett förtydligande i 9 § 2 mom. 7 punkten gällande elektronisk justering av sammanträdesprotokoll. Ålands kommunförbund förhåller sig positivt till förslaget till ändringen av kommunallagen. Även Finströms kommun och Hammarlands kommun har lämnat in utlåtanden. Finströms kommun anser att lagförslaget i huvudsak är bra men föreslår att 29a och 29b §§ inlemmas i 23 och 24 §§. Hammarlands kommun förordar lagförslaget.
I flertalet utlåtanden från remissinstanserna tas upp behovet av andra än i lagförslaget ingående ändringar i förvaltnings- och kommunallagen. Mariehamns stad vill möjliggöra för kommunerna att använda webbplatsen som en i kommunallagen omnämnd anslagstavla för kommunala tillkännagivanden. Enligt Ålands kommunförbund bör förvaltningslagen ses över gällande bland annat skyldigheten att upprätthålla en fysisk anslagstavla och möjligheterna att delge ärenden elektroniskt. Finströms kommun vill att tydligare regleringar införs om elektronisk delgivning på digital anslagstavla.
Detaljmotivering
Landskapslag om ändring av kommunallagen för landskapet Åland
9 § Förvaltningsstadga. Enligt förslag till 6 punkt i 2 mom. ska förvaltningsstadgan innehålla bestämmelser om i vilken utsträckning ledamöter ska ha möjlighet att delta i organens sammanträden på distans. Om förutsättningarna för sådant deltagande på distans föreslås en ny bestämmelse i 23a §. Om kommunen möjliggör deltagande på distans ska i förvaltningsstadgan specificeras i vilka organ deltagandet på distans är möjligt. Kommunen ska även kunna besluta om i vilka lokaler det är möjligt att delta i sammanträden på distans. Om kommunen gör det möjligt att delta på distans bör kommunen i sin förvaltningsstadga också bestämma om hur kommunen ska se till att den tekniska utrustning och de tekniska förbindelser som behövs för deltagande finns tillgängliga. Därtill kan i förvaltningsstadgan utfärdas bestämmelser om t.ex. kallelserna till organens sammanträden i vilka det nämns om ledamöterna kan delta i sammanträdet på distans.
I förslaget till 23a § ingår grundläggande villkor och begränsningar för kommunernas utnyttjande av möjligheten till deltagande på distans, bl.a. ska de närvarande stå i bild- och ljudförbindelse med varandra på lika villkor och deltagandet i sammanträde på distans ska ordnas så att skyddet av sekretessen och personuppgifterna tryggas. Det kan vara nödvändigt att införa bestämmelser i förvaltningsstadgan så att dessa krav uppfylls. Det är viktigt att den tekniska lösningen för deltagandet på distans är informationssäker om det behandlas sekretessbelagda uppgifter vid sammanträdet. Förslaget medför även att kommunerna kan tillåta deltagande på distans då det vid organets sammanträde förrättas val med slutna sedlar. Detta förutsätter att kommunen tar i bruk ett slutet elektroniskt röstningssystem som tryggar valhemligheten. Det kan då vara nödvändigt att det i förvaltningsstadgan förs in bestämmelser så att valhemligheten tryggas vid organens sammanträden.
Enligt förslaget till 7 punkt ska i förvaltningsstadgan finnas bestämmelser om i vilken utsträckning andra organ än fullmäktige kan fatta beslut i ett elektroniskt beslutsförfarande. I likhet med förslaget om deltagande på distans skulle kommunen behöva peka ut i förvaltningsstadgan i vilka organ det elektroniska beslutsfattandet tas i bruk. Till skillnad från förslaget om deltagande på distans skulle det elektroniska beslutsförfarandet inte kunna utnyttjas i fullmäktige. Kommunerna kan föra in bestämmelser i förvaltningsstadgan som möjliggör ett elektroniskt beslutsförfarande i andra organ än fullmäktige, men inte om organets sammanträde är offentligt. Denna begränsning framgår ur förslaget till 23b § och är nödvändig eftersom allmänheten inte har insyn i det slutna elektroniska beslutsförfarandet.
I förvaltningsstadgan bör bestämmas vilka ärenden som kan behandlas i elektroniskt beslutsförfarande. Elektroniskt beslutsfattande är i regel avsett för behandling av så kallade rutinmässiga ärenden. Det är även ändamålsenligt att förvaltningsstadgan innehåller behövliga bestämmelser om det sätt på vilket kommunen ser till att den tekniska utrustning och de tekniska förbindelser som behövs för deltagandet i det elektroniska beslutsförfarandet är tillgängliga. I förslaget till 23b § ingår grundläggande villkor och begränsningar för kommunernas utnyttjande av möjligheten till elektroniskt beslutsfattande. I förvaltningsstadgan ska då tas in nödvändiga bestämmelser som beaktar dessa villkor och begränsningar. Kommunerna ska beakta att det ska röra sig om en sluten datateknisk lösning som respektive ledamot i ett organ tillförlitligt kan logga in i t.ex. via internet. Det elektroniska beslutsförfarandet ska också ordnas så att skyddet av sekretess och personuppgifter tryggas.
23a § Deltagande i sammanträde på distans. Bestämmelsen är ny. Enligt 1 mom. ska fullmäktige kunna bestämma att organens ledamöter får delta i organens sammanträden på distans. Kommunens organ räknas upp i 6 § i kommunallagen. I förvaltningsstadgan ska tas in närmare bestämmelser om i vilken utsträckning sådant deltagande får ske. Detta har beaktats i förslag till 9 § 2 mom. 6 punkten som anger att det i förvaltningsstadgan ska finnas bestämmelser om i vilken utsträckning ledamöter ska ha möjlighet att delta i organens sammanträden på distans. Ledamöter som deltar på distans ska anses som närvarande och beslutande. Deltagandet på distans kan ske från inbördes olika platser. Deltagandet på distans kan ordnas t.ex. via ett informationssystem som lämpar sig för detta eller en videokonferensförbindelse. Vid sammanträdet ska man i övrigt gå till väga i enlighet med beslutsförfarandena för ett ordinarie (fysiskt) sammanträde.
I 2 mom. föreskrivs om grundläggande villkor och begränsningar för utnyttjandet av möjligheten till deltagande i sammanträdet på distans. Vid deltagande i sammanträde på distans ska de närvarande stå i bild- och ljudförbindelse med varandra på lika villkor. Detta innebär att alla ledamöter ska kunna följa med och delta och föra diskussion i sammanträdet på lika villkor. Ledamöterna ska kunna följa sammanträdet och delta i behandlingen av ärenden under hela sammanträdet. Om t.ex. en videokonferensförbindelse bryts ska ordföranden omedelbart avbryta sammanträdet och sammanträdet kan endast återupptas när de närvarande står i bild- och ljudförbindelse med varandra på lika villkor. Därtill bör allmänhetens möjlighet att följa med sammanträdet beaktas. Enligt 27 § i kommunallagen är fullmäktiges sammanträden offentliga om inte fullmäktige beslutar att behandlingen av ett visst ärende inte ska vara offentlig. Övriga kommunala organs sammanträden är offentliga endast om organet beslutar det. I samband med de offentliga sammanträdena måste deltagandet på distans organiseras så att allmänheten har möjlighet att följa sammanträdet.
Enligt 2 mom. ska deltagandet i sammanträde på distans ordnas så att skyddet av sekretessen och personuppgifterna tryggas. Kommunen ska i förvaltningsstadgan och vid de praktiska arrangemangen beakta om, när och hur man behandlar ärenden som är sekretessbelagda. Kommunen ska sörja för informationssäkerheten och för att utomstående inte har tillgång till sekretessbelagda uppgifter. Bland annat innebär detta att kommunen ska dra upp riktlinjer för t.ex. från hurdana platser ledamöterna i ett organ kan delta i sammanträden på distans eller om deltagande på distans ska tillåtas vid behandling av sekretessbelagda uppgifter. Vid laglighetsövervakning har det konstaterats att en vanlig e-postförbindelse inte kan anses vara tillräckligt informationssäker för förmedling av meddelanden med sekretessbelagda uppgifter. Vid deltagande på distans kan man således inte sända dokument eller föra diskussioner som innehåller sekretessbelagda ärenden via andra än skyddade datakommunikationsförbindelser.[4]
På ett motsvarande sätt ska kommunen sörja för att ett deltagande i sammanträde på distans inte äventyrar valhemligheten om det förrättas val med slutna sedlar. För garanterandet av att valhemligheten inte äventyras kan villkor som motsvarar de som ingår i 60 § i kommunallag (FFS 365/1995) anses vara vägledande. Enligt bestämmelsen äventyras valhemligheten inte om ledamoten i ett organ kan identifieras på att tillförlitligt sätt, att lagda röster sänds till den egentliga sammanträdesplatsen med hjälp av en krypterad elektronisk förbindelse samt att rösterna räknas så att den som lagt sin röst och röstens innehåll inte ska kunna kopplas ihop.
För deltagande i sammanträde på distans i organ inom kommunalförbund ska det som föreskrivs i 1 och 2 mom. gälla i tillämpliga delar. Med stöd av 93 § i kommunallagen gäller för kommunalförbund i tillämpliga delar vad som bestäms om deltagande i sammanträde på distans. I avtalet mellan kommunerna tas in bestämmelser om i vilken utsträckning och hur sådant deltagande får ske inom kommunalförbundet.
23b § Elektroniskt beslutsförfarande. Bestämmelsen är ny. Enligt 1 mom. kan ett organ, med undantag för fullmäktiges och andra organs offentliga sammanträden, fatta beslut i ett slutet elektroniskt beslutsförfarande. Med elektroniskt beslutsförfarande avses beslutsfattande som är oberoende av tid och plats och sker före ett organs sammanträde. I bestämmelsen tas det inte ställning till hur mycket före sammanträdet beslutsfattandet ska ske, utan detta ska avgöras av kommunen. Eftersom elektroniskt beslutsfattande inte är öppet eller offentligt kan det inte användas vid sammanträden som är offentliga. Vilka ärenden som kan behandlas i elektroniskt beslutsförfarande ska avgöras av kommunen. Elektroniskt beslutsfattande är i regel avsett för behandling av rutinmässiga ärenden. I förvaltningsstadgan tas in bestämmelser om i vilken utsträckning det elektroniska beslutsförfarandet kan användas. Detta har beaktats i förslag till 9 § 2 mom. 7 punkten som anger att det i förvaltningsstadgan ska finnas bestämmelser om i vilken utsträckning andra organ än fullmäktige kan fatta beslut i ett elektroniskt beslutsförfarande.
Enligt 1 mom. ska det elektroniska beslutsförfarandet ordnas så att skyddet av sekretessen och personuppgifterna tryggas. Kommunen måste i förvaltningsstadgan och vid de praktiska arrangemangen beakta om, när och hur man behandlar ärenden som är sekretessbelagda. Den tekniska lösningen måste vara sådan att utomstående inte kan få tillgång till sekretessbelagda uppgifter. I ett elektroniskt beslutsförfarande ska ledamöterna i ett organ också kunna identifieras på ett tillförlitligt sätt. Det informationssystem som används ska vara slutet och de datakommunikationsförbindelser som används ska vara skyddade på ett tillförlitligt sätt. Det bör beaktas att sekretessbelagda uppgifter inte kan skickas via oskyddad e-post eller på något annat oskyddat sätt.
I 2 mom. anges grundläggande bestämmelser för hur ett elektroniskt beslutsförfarande går till. I kallelsen till sammanträde ska det anges en viss tidpunkt inom vilken ledamöterna i organet kan logga in och uttrycka sin åsikt om ärendet som ska behandlas. Behandlingen av ett ärende och uttryckandet av åsikter sker i ett slutet elektroniskt system där det för varje ärende ska finnas alternativ som är så enkla som möjligt. Uttryckandet av åsikter ska vara öppet så att alla ledamöter i organet kan se de andras åsikter. Ett ärende är behandlat när alla ledamöter i organet har uttryckt sin åsikt i ärendet och den tid som reserverats för beslutsfattandet har löpt ut.
Det bestäms dessutom i 2 mom. att ett ärende ska behandlas vid det ordinarie sammanträdet om en ledamot kräver det. På det här sättet kan ledamöterna vid behov kräva att få en grundligare diskussion vid ett ordinarie sammanträde. Det elektroniska systemet ska möjliggöra en överföring av ett ärende till organets sammanträde. I situationer där en ledamot i organet har utnyttjat denna möjlighet upphör behandlingen av ärendet, och information om att ärendet ska behandlas vid sammanträdet ska vara synligt i systemet för alla ledamöter i organet. Förfarandet är detsamma när någon av ledamöterna i organet har förslag till ändring av ärendet som behandlas. Om en ledamot helt avstår från att uttrycka sin åsikt inom den tidsfrist som fastställts för ärendet i kallelsen till sammanträde ska ärendet automatiskt behandlas vid sammanträdet. Beslut som fattats i elektroniskt beslutsförfarande justeras före sammanträdet. I regel justeras beslut som fattats i elektroniskt beslutsförfarande på normalt sätt vid nästa sammanträde, men enligt den föreslagna bestämmelsen kan beslut justeras redan före sammanträdet.
För utnyttjandet av elektroniskt beslutsförfarande inom kommunalförbund ska det som föreskrivs i 1 och 2 mom. gälla i tillämpliga delar. Med stöd av 93 § i kommunallagen gäller för kommunalförbund i tillämpliga delar vad som bestäms om elektroniskt beslutsförfarande. I avtalet mellan kommunerna tas in bestämmelser om i vilken utsträckning ett elektroniskt beslutsförfarande får användas inom kommunalförbundet.
42 § Kallelse. Det föreslås att till paragrafens 2 mom. fogas en bestämmelse som möjliggör att kallelsen jämte handlingarna till fullmäktiges sammanträde kan sändas elektroniskt. Kommunen kan besluta om kallelsen till sammanträde fortfarande ska sändas per post eller till exempel per e-post. Det bör beaktas att sekretessbelagda uppgifter inte kan skickas via oskyddad e-post.
80 § Sammankallande av ombudsstämma. Det föreslås att till paragrafens 5 mom. fogas en bestämmelse som möjliggör att kallelsen till ombudsstämman kan sändas elektroniskt. Eventuella handlingar kan också skickas elektroniskt, dock med beaktande av att sekretessbelagda uppgifter inte kan skickas via oskyddad e-post.
Lagtext
Landskapsregeringen föreslår att följande lag antas.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av kommunallagen för landskapet Åland
I enlighet med lagtingets beslut
ändras 9 § 2 mom., 42 § 2 mom. och 80 § 5 mom. kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland samt
fogas till lagen nya 23a och 23b §§ som följer:
9 §
Förvaltningsstadga
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
I förvaltningsstadgan ska finnas bestämmelser om
1) de kommunala förvaltningsorganens sammanträden,
2) uppgifter för organens ordförande,
3) inkallande av ersättare,
4) tillfällig sammanträdesordförande,
5) rätt för andra än ledamöterna i ett organ att närvara och yttra sig vid ett organs sammanträden,
6) i vilken utsträckning ledamöter ska ha möjlighet att delta i organens sammanträden på distans enligt 23a §,
7) i vilken utsträckning andra organ än fullmäktige kan fatta beslut i ett elektroniskt beslutsförfarande enligt 23b §,
8) föredragning,
9) förande, justering och meddelande om framläggande av protokoll,
10) undertecknande av kommunala handlingar,
11) lösen för handlingar,
12) hur kommunen skall fullgöra sin informationsskyldighet,
13) förfarandet när en underordnad myndighets ärende tas upp till behandling av det organ som delegerat ärendet,
14) kommunens ekonomiska förvaltning,
15) granskning av förvaltningen och ekonomin,
16) fullmäktiges verksamhet i de avseenden den inte i övrigt regleras i stadgan,
17) behandlingen av fullmäktiges motioner och hemställningsklämmar samt
18) övriga angelägenheter som fullmäktige finner nödvändiga att reglera närmare.
23a §
Deltagande i sammanträde på distans
Fullmäktige kan bestämma att organens ledamöter får delta i organens sammanträden på distans. I förvaltningsstadgan tas in bestämmelser om i vilken utsträckning sådant deltagande får ske. Ledamöter som deltar på distans ska anses som närvarande och beslutande.
Vid deltagande i sammanträde på distans ska de närvarande stå i bild- och ljudförbindelse med varandra på lika villkor. Deltagandet i sammanträde på distans ska ordnas så att skyddet av sekretessen och personuppgifterna tryggas. Om det förrättas val med slutna sedlar får ett deltagande i sammanträde på distans inte äventyra valhemligheten.
23b §
Elektroniskt beslutsförfarande
Med undantag för fullmäktiges och andra organs offentliga sammanträden kan ett organ fatta beslut i ett slutet elektroniskt beslutsförfarande. I förvaltningsstadgan tas in bestämmelser om i vilken utsträckning det elektroniska beslutsförfarandet kan användas. Det elektroniska beslutsförfarandet ska ordnas så att skyddet av sekretessen och personuppgifterna tryggas.
I kallelsen till ett sammanträde anges vilka ärenden som behandlas i ett elektroniskt beslutsförfarande och före vilken tidpunkt ett elektroniskt beslutsfattande kan ske. Ärendet är behandlat när alla ledamöter i organet har uttryckt sin åsikt i ärendet och tidsfristen för behandlingen har löpt ut. Ett ärende behandlas vid ett sammanträde om en ledamot så kräver eller annars avstår från att uttrycka sin åsikt inom den utsatta tidsfristen. Protokollet kan justeras elektroniskt före sammanträdet.
42 §
Kallelse
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Kallelse till sammanträde jämte handlingar ska sändas till ledamöterna minst sju dagar före sammanträdet, om inte fullmäktige i förvaltningsstadgan beslutar om en kortare tid. Inom samma tid ska sammanträdet kungöras på det sätt som bestäms i 12 §. Kallelsen jämte handlingarna kan skickas elektroniskt till ledamöterna.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
80 §
Sammankallande av ombudsstämma
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Minst 14 dagar före ombudsstämman ska hållas ska en kallelse sändas till ombuden. Kallelsen kan skickas elektroniskt. De berörda kommunernas styrelser ska samtidigt underrättas om ombudsstämman.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Denna lag träder i kraft den
| Mariehamn den 2 mars 2017 | |
| L a n t r å d |
Katrin Sjögren |
|
Föredragande minister |
Nina Fellman |
Parallelltexter
• Parallelltexter till landskapsregeringens lagförslag nr 17/2016-2017
[1] SOU 2012:30. Betänkande av Kommittén för förstärkning av den kommunala demokratins funktionssätt.
[2] SOU 2015:24. En kommunallag för framtiden. Slutbetänkande av Utredningen om en kommunallag för framtiden.
[3] Se biträdande justitiekanslers beslut 1.12.2011 (dnr 1840/1/2010) och justitieombudsmannens beslut 24.3.2011 (dnr 3438/4/09).
[4] Biträdande justitiekansler, dnr OKV/1840/1/2010. Se även OKV/1131/1/2013.