Lagförslag 31/2022-2023
|
|
| ||
|
| LAGFÖRSLAG nr 31/2022–2023 | ||
|
| Datum |
| |
|
| 2023-05-25 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Ett finanspolitiskt ramverk
Huvudsakligt innehåll
Landskapsregeringen föreslår att lagtingsordningen för Åland och landskapslagen om landskapets finansförvaltning ändras i syfte att införa ett finanspolitiskt ramverk.
Enligt förslaget fogas en bestämmelse till lagtingsordningen enligt vilken lagtinget kan fatta riktlinjebeslut som sträcker sig längre fram i tiden än följande finansår. Avsikten är att lagtinget ska besluta om finanspolitiska mål och riktlinjer för landskapets verksamhet i form av kostnadstak och överskottsmål.
Kostnadstak innebär att lagtinget på förslag av landskapsregeringen fastställer en maximal nivå för landskapets kostnader. Taken som omfattar i det närmaste samtliga landskapets kostnader föreslås vara rullande treåriga och nominella. En budgeteringsmarginal för oförutsedda utgifter ska finnas under taket. Landskapsregeringen ska också lämna ett förslag till överskottsmål, det vill säga mål för landskapets finansiella sparande som sedan beslutas av lagtinget.
Beslut om budgeten föreslås ske i två steg, där det samlade budgetutrymmet fastställs först, därefter detaljerna. Tät och regelbunden budgetuppföljning ska göras och prognoser på momentnivå lämnas. Tilläggsbudgetar föreslås i stället benämnas ändringsbudgetar och användas restriktivt. Ökade kostnader inom ett område ska finansieras genom minskade kostnader inom ett annat. Förslagsanslagen i budgeten avskaffas och ersätts med ramanslag.
En extern oberoende och opartisk granskning och uppföljning av finanspolitiken bör införas när det nya regelverket varit i kraft i några år, genom inrättandet av ett finanspolitiskt råd.
Förutom den del av lagförslaget som gäller det finanspolitiska ramverket föreslås även vissa ändringar, främst i finansförvaltningslagen, i syfte att förtydliga och uppdatera regelverket för landskapets finansförvaltning.
Den föreslagna lagstiftningen föreslås träda i kraft vid ingången av 2024 så att de ändrade reglerna kan tillämpas fullt ut beträffande budgeten för 2025. Redan när det gäller budgeten för 2024 aktualiseras dock det finanspolitiska ramverket till vissa delar som inte kräver ändring av gällande lagstiftning. Det finanspolitiska rådet föreslås bli inrättat så att det inleder sin verksamhet vid ingången av 2028.
INNEHÅLL
2. Landskapsregeringens förslag
2.1 Ändring av lagtingsordningen
2.2 Ändringar i finansförvaltningslagen för att införa det finanspolitiska ramverket
2.3 Övriga ändringar i finansförvaltningslagen
4. Beredning och ikraftträdande
1. Ändring av lagtingsordningen för Åland
2. Ändring av landskapslagen om landskapets finansförvaltning
L A N D S K A P S L A G om ändring av lagtingsordningen för Åland
L A N D S K A P S L A G om ändring av landskapslagen om landskapets finansförvaltning
Allmän motivering
1. Bakgrund
I förslaget till Ålands budget för år 2022[1] aviserade landskapsregeringen sin intention att tillsätta en parlamentarisk kommitté med målet att nå gemensamma och långsiktiga planer för att reformera den åländska ekonomin. I mars 2022 tillsattes en kommitté med uppdrag att föreslå ett lagbundet finanspolitiskt ramverk för Åland. Ramverket skulle omfatta mål och principer för att styra finanspolitikens utformning med syftet att den ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Budgetpolitiska mål som skulle övervägas var bland annat ett överskottsmål för landskapets sparande samt fleråriga tak för landskapets budget. I uppdraget ingick inte att lämna konkreta förslag till kostnadsminskningar eller budgetens innehåll. Uppdraget avgränsades också så att det endast omfattade landskapets budget och inte Ålands ekonomi i övrigt. Kommittén avlämnade sin slutrapport[2] den 31 augusti 2022.
Efter att ha övervägt hur processen för framtagande av landskapets budget bör ske och hur ramverket bör utformas för att varaktigt stärka landskapets finanser, föreslog en enig kommitté följande:
· Rullande treåriga kostnadstak införs, vilket innebär att en maximal nivå för landskapets kostnader beslutas.
· Lagtinget beslutar på förslag från landskapsregeringen om ett överskottsmål.
· Den årliga budgeten fastställs i två steg i ett uppifrån och ned-perspektiv. I ett första steg fastställer lagtinget det samlande budgetutrymmet. Först därefter, i ett andra steg, fördelas utrymmet på de olika momenten.
· En extern oberoende granskning och uppföljning av finanspolitiken bör införas genom inrättandet av ett finanspolitiskt råd.
· Tilläggsbudgetar bör i stället benämnas ändringsbudgetar, användas restriktivt och med krav på att tillkommande kostnader ska finansieras.
· Landskapsregeringen bör vid minst vid två tillfällen per år redogöra för budgetutfall och lämna prognoser till lagtinget och då förklara väsentliga skillnader i förhållande till budgeterade belopp.
· Finansavdelningen bör ges i uppdrag att göra en översyn av anslagstyperna, med inriktningen att förslagsanslagen avvecklas och en ny typ av anslag – ramanslag – införs.
· Implementeringen av det nya finanspolitiska ramverket innebär en omställning för hela förvaltningen, ett framgångsrikt genomförande förutsätter förstärkt kapacitet på finansavdelningen som också möjliggör fördjupade ekonomiska analyser och beslutsunderlag.
Landskapsregeringen framhåller i förslaget till Ålands budget för år 2023[3] att man inom ramen för ett av fem fokusområden (Stabil offentlig ekonomi och modernisering i landskapsförvaltningen) avser att införa ramverket i samband med beredningen av 2024 års budget. I budgetförslaget konstateras också att finansavdelningen omorganiserades under hösten 2022 i syfte att säkerställa resurser för implementeringen av ramverket. I sitt utlåtande[4] över budgetförslaget omfattar finans- och näringsutskottet landskapsregeringens förslag till ett ökat kvalitetsarbete runt budgeten och finanspolitiken. Utskottet understryker samtidigt att det nya systemet fortsättningsvis kommer att kräva politiska prioriteringar i likhet med dagens system.
Den parlamentariska arbetsgruppens konstaterar i sin slutrapport att delar av det finanspolitiska ramverket kan införas utan lagändringar, till exempel tät och regelbunden budgetuppföljning och prognoser, medan andra delar förutsätter ett ändrat regelverk. I bilagan till rapporten listas vissa ändringar av lagtingsordningen (2011:97) för Åland, arbetsordningen (2015:87) för Åland lagting och landskapslagen (2012:69) om landskapets finansförvaltning som bedöms vara nödvändiga. Under beredningen har det dock visat sig att det finns behov av en mer allmän översyn av lagstiftningen som rör budgeten och budgetprocessen. Framför allt har landskapslagen om landskapets finansförvaltning inte anpassats till den utveckling av budgetprocessen som har skett under de senaste åren vilket har gjort att lagen till vissa delar är föråldrad. Det gäller för övrigt även till viss del lagtingsordningens bestämmelser om finanserna.
2. Landskapsregeringens förslag
2.1 Ändring av lagtingsordningen
För att det finanspolitiska ramverket ska kunna förverkligas förutsätts att lagtingsordningen ändras. Efter samråd med lagtingets talmanskonferens föreslås att dessa ändringar intas i landskapsregeringens lagförslag med hänvisning till att de sammanhänger med förslaget till ändring av finansförvaltingslagen och därför bör behandlas samtidigt av lagtinget. De föreslagna ändringarna bör också träda i kraft vid samma tidpunkt.
Enligt huvudregeln fattar lagtinget beslut om budgeten för ett finansår i sänder (årsprincipen eller principen om budgetens årsbundenhet). Principen uttrycks i lagtingsordningens 51 §. För att möjliggöra beslut om budgetpolitiska mål och riktlinjer som sträcker sig över flera finansår krävs att det införs ett undantag från årsprincipen. Dessutom behöver bland annat de bestämmelser som gäller tilläggsbudget och de som reglerar vilka anslagstyper som ingår i budgeten ändras.
Ett undantag från årsprincipen som redan finns i lagtingsordningen är bestämmelsen om att lagtinget i budgeten kan bevilja fullmakt att ingå förbindelser om utgifter för vilka anslag tas in i budgetarna för de följande finansåren. Eftersom tolkningen av bestämmelsen har uppfattats som oklar finns behov av en förtydligande bestämmelse om landskapsregeringens rätt att göra ekonomiska åtaganden. En sådan bestämmelse föreslås därför bli infogad i finansförvaltningslagen. Till den här delen har dock förslaget inte någon koppling till det finanspolitiska ramverket.
2.2 Ändringar i finansförvaltningslagen för att införa det finanspolitiska ramverket
2.2.1 Kostnadstak
Landskapsregeringen föreslår att kostnadstak införs från och med budgeten för 2025. Kostnadstak innebär att lagtinget på förslag av landskapsregeringen fastställer en maximal nivå för landskapets kostnader. Taken som omfattar i det närmaste samtliga landskapets kostnader bör vara rullande treåriga och nominella. En budgeteringsmarginal för oförutsedda utgifter ska finnas under taket.
Motivet till att införa ett kostnadstak är att stärka landskapets finanser och är ett viktigt element i att säkerställa en god ordning i de offentliga finanserna. Förutom att föra en tillväxtfrämjande närings- och arbetsmarknadspolitik som kan generera ökade skatteintäkter, är möjligheten för landskapet att öka sina intäkter för att stärka finanserna begränsade inom ramen för nuvarande ekonomiska system och behörigheter. Ett väl fungerande finanspolitiskt ramverk som syftar till att undvika underskott i landskapets finanser förutsätter därför en restriktion på kostnadssidan. Ett kostnadstak som är flerårigt skapar dessutom goda förutsättningar för en ökad långsiktighet i finanspolitiken.
Med kostnadstaket understryks också behovet av prioriteringar mellan olika kostnader. Det medelfristiga treåriga perspektivet minskar samtidigt risken för att tillfälligt höga intäkter (till exempel på grund av en god konjunktur) används för att finansiera permanent högre utgifter. Budgetdisciplinen som följer med nödvändighet av ett kostnadstak innebär vidare att behovet av konsekvensanalyser vid exempelvis ny lagstiftning och större infrastrukturella investeringar accentueras.
En marginal behöver finnas för oförutsedda utgifter under kostnadstaket. Under den period som kostnadstaket omfattar, det vill säga tre år, kan den samhällsekonomiska utvecklingen vara en annan än den som fanns när taket utformades. Det bör därför finnas en marginal för att kunna hantera den typen av oförutsedda förändringar. Budgeteringsmarginalen som alltså är skillnaden mellan kostnadstaket och de takbegränsade kostnaderna, utgör en buffert mot olika typer av risker som till exempel högre arbetslöshet än väntat. Budgeteringsmarginalen ska inte få tas i anspråk för att öka ett anslagsbelopp utan lagtingsbeslut om ändringsbudget.
2.2.2 Överskottsmål
Landskapsregeringen föreslår också att ett förslag till mål för landskapets finansiella sparande ska lämnas till lagtinget som sedan fattar beslut om överskottsmålet. Överskottsmålet föreslås bli formulerat som att landskapets finansiella sparande ska uppgå till en viss procent av budgeten i genomsnitt över en konjunkturcykel. Med hänvisning till att det inte är möjligt att på förhand veta längden på en konjunkturcykel, föreslås att överskottsmålet ska ses över vart sjätte år. Lagtinget behöver inte fatta några årliga beslut om överskottsmålet utan det gäller till dess ett nytt föreslås och beslutas.
Landskapsregeringen föreslås vara skyldig att redovisa för lagtinget hur överskottsmålet uppnås vid minst ett tillfälle per år, förslagsvis på våren i samband med att lagtinget tar ställning till landskapsregeringens förslag till kostnadstak. Vid en bedömd målavvikelse ska landskapsregeringen lämna en redogörelse för hur en återgång till målet ska ske.
Ett överskottsmål bidrar till att vända trenden med tilltagande underskott i landskapets finanser och minskar risken för att en skuldtyngd ekonomi lämnas över till kommande generationer. Ett överskott i landskapets budget bygger på sikt upp en reserv som utgör en buffert mot större oförutsedda och svårpåverkbara kostnadsökningar. En reserv möjliggör också stabiliseringspolitik, det vill säga möjlighet att utjämna konjunkturella svängningar i ekonomin, i synnerhet för att motverka lågkonjunkturer. Ytterligare ett syfte med överskottsmålet är att kunna möta den demografiska utvecklingen med ett växande antal äldre.
Vilken nivå som bör sättas för överskottsmålet beror dels på möjligheten att faktiskt generera överskott i landskapets finanser, dels på hur stor reserv som är önskvärd. Hur stor reserv som är eftersträvansvärd beror på landskapsfinansernas konjunkturkänslighet och de stabiliseringspolitiska ambitionerna.
2.2.3 Uppifrån och ned-perspektiv i budgetprocessen
Ett konsekvent tillämpat uppifrån och ned-perspektiv föreslås bli infört i budgeteringen. Det innebär att man först fastställer det samlande budgetutrymmet och fördelar det på politikområden i landskapets budget för att sedan arbeta sig nedåt mot detaljerna. Olika kostnader ställs mot varandra och prövas mot ett på förhand fastställt totalt ekonomiskt utrymme som ges av överskottsmålet och kostnadstaket. Ansatsen förutsätts bli tillämpad både under landskapsregeringens arbete med att ta fram ett budgetförslag och i lagtingets behandling av förslaget. Förslag till ökade kostnader inom ett område måste då motsvaras av kostnadsminskningar inom ett annat. Detta innebär en betydande förändring jämfört med nuvarande process där kostnaderna summeras underifrån och upp, vilket lätt kan få till följd att de sammanlagda kostnaderna blir större än vad lagting och landskapsregering ursprungligen avsett.
Beslut om budgeten föreslås ske i två steg. I det första steget som sker på våren tar lagtinget ställning till budgetens totala omslutning, det vill säga till en beräkning av landskapets intäkter och landskapets totala kostnader för nästkommande år. I det första steget fördelas samtidigt budgeten på olika politikområden genom ett beslut av landskapsregeringen som därefter utgör grunden för förvaltningens fortsatta budgetprocess. Den för varje politikområde fastställda nivån fungerar som en ram som inte får överskridas när landskapsregeringen fortsätter sin budgetberedning i det andra steget. Ramarna för politikområden bör även inkludera avskrivningar som hör till området.
När beslutet i det första steget fattats tar lagtinget i ett andra steg under hösten ställning till förslagen om fördelningen av anslagsbelopp för respektive moment. Lagtinget kan då besluta om en omfördelning mellan momenten i förhållande till landskapsregeringens förslag, men ska inte gå utöver den totala omslutning som fastställdes i det första steget.
En stram budgetprocess tillsammans med kostnadstaket kommer att innebära goda betingelser för ansvarsfulla finanspolitiska beslut. Den minister eller lagtingsledamot som önskar öka kostnaderna för ett visst ändamål behöver, förutom att argumentera för detta ändamål, också ange en finansieringskälla så att de tillkommande kostnaderna ryms inom kostnadstaket.
2.2.4 Ändringsbudget
Landskapsregeringens intention är att tilläggsbudgetar bör användas mer restriktivt än vad som hittills varit fallet. Begreppet tilläggsbudget leder också tanken till att ytterligare kostnader adderas till den befintliga budgeten. Med införandet av kostnadstak och kravet på att tillkommande kostnader inom ett område ska mötas av minskade kostnader inom ett annat bör tilläggsbudget i stället benämnas ändringsbudget.
Landskapsregeringen föreslår att ändringsbudgetar normalt ska kunna läggas fram två gånger per år, en under våren och en under hösten. Syftet med förslag till ändringar i budgeten är framför allt att komplettera den av lagtinget beslutade budgeten med anledning av förändringar som vid beslutstillfället inte var möjliga att förutse. Reformer med varaktiga budgetkonsekvenser bör som huvudregel beslutas i samband med lagtingets behandling av budgetförslaget på hösten. De krav som ställs på finansiering vid ändringsbudgetar ska vara lika höga som vid beredningen av förslag till grundbudgeten. Förslag till kostnadsökningar bör i första hand finansieras med kostnadsminskningar.
2.2.5 Ramanslag
Enligt nu gällande lagstiftning tas anslag upp i budgeten som fasta anslag, förslagsanslag eller reservationsanslag. Förslagsanslag är obegränsade anslag som i första hand är avsedda för regelstyrda ändamål såsom överföringar till hushållen och EU-program. De regelstyrda förmånssystemen svarar för en betydande del av kostnadsmassan på landskapsbudgeten och hanteringen av dessa är således central för kostnadsutvecklingen. Förslagsanslagen är problematiska att kombinera med kostnadstak eftersom det är tillåtet att överskrida dem obegränsat. Med en annan typ av anslag som inte får överskridas utan särskilda beslut ställs betydligt högre krav på precision i anslagsberäkningen och på kvaliteten i prognoser. Landskapsregeringen föreslår därför att förslagsanslagen ersätts med den nya anslagstypen ramanslag. Ramanslagen får tillfälligt överskridas med ett belopp som landskapsregeringen bestämmer, dock motsvarande högst tio procent av det budgeterade anslaget. Outnyttjade medel på ett ramanslag ska också få användas följande år inom de gränser som landskapsregeringen beslutar.
Om det finns risk för att ett beslutat kostnadstak överskrids ska landskapsregeringen vara skyldig att vidta åtgärder som den har befogenhet till eller föreslå lagtinget nödvändiga åtgärder. När förslagsanslagen föreslås bli ersatta av ramanslag bör landskapsregeringen ges möjlighet att genom beslut medge mindre anslagsöverskridanden medan större överskridanden fortsatt bör kräva lagtingets godkännande. Analogt föreslås också att landskapsregeringen ges befogenhet att besluta att anslag på ett budgeterat moment inte får användas om det finns särskilda skäl, till exempel för att undvika att kostnadstaket överskrids.
2.2.6 Budgetuppföljning och prognosverksamhet
Införandet av ett kostnadstak och avvecklingen av förslagsanslag förutsätter en god kontroll över anslagsförbrukningen. Tät och regelbunden uppföljning är central och prognosverksamheten behöver stärkas, i synnerhet vad gäller regelstyrda anslag som är svåra att påverka på kort sikt. Det blir väsentligt att med framförhållning identifiera risker för överskridanden. Finansavdelningen bör vid minst två tillfällen per år ta fram prognoser för landskapets budget, grundade på underlag från budgetansvariga inom förvaltningen. Arbetet med att förbättra prognoser och uppföljning bidrar samtidigt till att förbättra det ekonomiska beslutsunderlaget för landskapsregeringen och lagtinget. Landskapsregeringen bör i samband med att ändringsbudgetar lämnas informera lagtinget om ekonomiskt utfall med fokus på avvikelser samt redovisa sina budgetprognoser och då förklara väsentliga skillnader i förhållande till budgeterade belopp.
2.2.7 Ett finanspolitiskt råd
En extern oberoende och opartisk granskning och uppföljning av finanspolitiken bör införas när det nya regelverket varit i kraft i några år, genom inrättandet av ett finanspolitiskt råd.
En väl fungerande extern uppföljning av finanspolitiken är viktig för dess långsiktiga hållbarhet. Ett oberoende, opartiskt och självständigt finanspolitiskt råd med ett särskilt ansvar vid uppföljningen av det finanspolitiska ramverket föreslås. Rådet utgör i sig en viktig del av ramverket. Om det finns en bred uppslutning kring gällande regelverk, både i det politiska systemet och i samhället, samt en väl fungerande extern uppföljning av en oberoende aktör blir de politiska kostnaderna att bryta mot ramverket betydande. Ett finanspolitiskt råd med modell från Sverige kan också bidra till en diskussion om finanspolitikens utformning och öka sannolikheten att den utformas på ett effektivt sätt.
2.3 Övriga ändringar i finansförvaltningslagen
I finansförvaltningslagen finns ett antal bestämmelser som anger att landskapsregeringen kan utfärda närmare bestämmelser genom landskapsförordning. Det som kan regleras närmare är:
· hur inkomster och utgifter hänförs till olika finansår (8 §)
· grupperingen av inkomster och utgifter i budgeten (9 §)
· beredningen av budgetförslaget (12 §)
· verkställandet av budgeten (13 §)
· landskapets betalningar och betalningsförmedling (16 §)
· landskapets bokföring (17 §)
· hur redovisningen ska ordnas för fullföljandet av redovisningsskyldigheten (18 §)
· uppgörandet av och innehållet i landskapets årsredovisning (19 §)
· om upprättandet av och innehållet i landskapsbokslutet (20 §)
· användningen av landskapets tillgångar (23 §)
· mottagande av donationer (27 §)
· den interna styrningen och kontrollen inom landskapsförvaltningen (28 §).
Enligt lagens 32 § kan landskapsregeringen även meddela föreskrifter om detaljer när det gäller bokföring, betalningar och betalningsförmedling, redovisning och upprättande av landskapsbokslutet samt andra funktioner och förfaringssätt inom ekonomiförvaltningen.
Av de ovan nämnda förordningsfullmakterna är det endast den som gäller verkställandet av budgeten som hittills har tillämpats. Med stöd av den har landskapsregeringen antagit landskapsförordningen (2014:12) om verkställighet av landskapets budget som huvudsakligen innehåller bestämmelser om tjänstemännens budgetansvar. För övrigt verkar det inte ha uppstått behov av att närmare precisera bestämmelser om finansförvaltning på förordningsnivå. Detta kanske kan förklaras av att den reglering det är frågan om utgörs av administrativa bestämmelser som inte rör enskilda och därmed inte kan anses vara av något särskilt allmänt intresse. Ålandsdelegationen konstaterade också i sitt utlåtande[5] över finansförvaltningslagen att förordningsfullmakterna inte direkt gäller angelägenheter som berör grunderna för individens rättigheter och skyldigheter.
Med hänvisning till att det inte finns behov av att utfärda interna förvaltningsbestämmelser på förordningsnivå föreslår landskapsregeringen att de förordningsfullmakter som finns i finansförvaltningslagen upphävs. I stället föreslås att landskapsregeringen ska kunna utfärda närmare bestämmelser om de budgetpolitiska målen, budgeten, ekonomiförvaltningen och annat som hör till landskapets finansförvaltning. Det sker då i form av landskapsregeringens beslut och inte som landskapsförordning.
3. Förslagets konsekvenser
Den parlamentariska kommittén konstaterar i sin rapport att forskning visar att skillnader i olika länders budgetunderskott till stor del kan förklaras av hur budgetprocesserna har utformats. En budgetprocess som kan betecknas som stram, anses kunna medverka till lägre underskott i finanserna. Forskningsresultaten ger stöd för att en förändrad budgetprocess som innefattar mål och restriktioner för finanspolitiken skapar goda förutsättningar för att åstadkomma en bestående förbättring av de offentliga finanserna. En viktig framgångsfaktor är ett brett politiskt stöd för det finanspolitiska ramverket.
Landskapsregeringen delar kommitténs bedömning att ramverket kommer att ge stöd för en god budgetdisciplin som bidrar till en stärkt kontroll av landskapets finanser och en långsiktigt stabil offentlig ekonomi. De föreslagna ändringarna i regelverket ger också en tydlig grund för utformningen av landskapets budget.
Förslaget om regelbunden budgetuppföljning och förstärkt prognosverksamhet kommer att leda till en betydande förbättring av den interna styrningen och kontrollen. Samtidigt innebär det ett visst merarbete för förvaltningen, i synnerhet för finansavdelningen. För att svara upp mot dessa tillkommande förväntningar och krav kommer finansavdelningen att behöva resursförstärkning i form av kvalificerade ekonomer.
4. Beredning och ikraftträdande
Lagförslaget är baserat på slutrapporten ”Ett finanspolitiskt ramverk för Åland” från den parlamentariska kommittén för finanspolitiskt ramverk. Förslaget har beretts som tjänstemannaberedning av lagberedningen i samarbete med finansavdelningen. När det gäller förslaget om ändring av lagtingsordningen har beredningen även skett i samråd med lagtingets talmanskonferens.
De föreslagna lagändringarna är avsedda att träda i kraft vid ingången av 2024 för att kunna tillämpas vid beredningen av landskapets budget för finansåret 2025. För att det finanspolitiska ramverket ska fungera som det är tänkt förutsätts att ändringarna av lagtingsordningen och finansförvaltningslagen träder i kraft vid samma tidpunkt.
Detaljmotivering
1. Ändring av lagtingsordningen för Åland
28 § Hur ärenden tas upp till behandling i lagtinget. Enligt den föreslagna nya 51a § nedan ska lagtinget kunna besluta om budgetpolitiska mål och riktlinjer för landskapets verksamhet. Sådana beslut ska som regel fattas på basen av ett förslag från landskapsregeringen. Enligt den nu gällande formuleringen har inte landskapsregeringen någon möjlighet att lämna ett sådant förslag till lagtinget. Det föreslås därför att en ny 2a punkt infogas i paragrafens 3 mom. enligt vilken landskapsregeringen även kan överlämna ett ärende till lagtinget i form av ett förslag till budgetpolitiska mål. Samtidigt föreslås också att landskapsregeringen ska kunna göra en begäran om bemyndigande att bevilja landskapsgaranti. Behov av ett sådant bemyndigande uppstår inte nödvändigtvis bara i samband med ett budgetförslag, vilket innebär att det bör finnas en möjlighet att lämna en fristående begäran. I den föreslagna punkten anges slutligen också att landskapsregeringen ska kunna lämna ett förslag till framställning om extra anslag som avses i 50 § i självstyrelselagen, vilket motsvarar rådande praxis. Dessutom föreslås att kompletterande budgetförslag ska nämnas i 2 punkten i överensstämmelse med 1 punkten där kompletterande lagförslag nämns.
I paragrafens 7 mom. 3 punkt anges att en lagtingsledamot kan initiera ett ärende i lagtinget genom att väcka en budgetmotion bland annat i samband med en tilläggsbudget. Enligt förslaget ändras punkten med hänvisning till att begreppet ”tilläggsbudget” föreslås bli ersatt med ”ändringsbudget”. Dessutom föreslås att en budgetmotion även ska kunna innefatta ett förslag till ändring av budgetpolitiska mål. En sådan budgetmotion föreslås även kunna lämnas i anslutning till landskapsregeringens förslag till budgetpolitiska mål, vilket också bör beaktas i 32 § i arbetsordningen (2015:87) för Ålands lagting.
31 § Beredningen av ärenden. I paragrafens 1 mom. anges de ärenden som ska remitteras till ett utskott för beredning före den slutliga behandlingen i plenum. Enligt förslaget infogas landskapsregeringens förslag till budgetpolitiska mål, begäran om bemyndigande att bevilja landskapsgaranti och förslag till framställning om extra anslag i bestämmelsen.
51a § Riktlinjebeslut. Enligt huvudregeln som uttrycks i 51 § fattar lagtinget beslut om budgeten för ett finansår i sänder (årsprincipen). För att lagtinget ska kunna besluta om budgetpolitiska mål och riktlinjer för en längre tidsperiod än ett finansår och för en tidsperiod som infaller längre fram än följande finansår krävs ett undantag från denna huvudregel. Enligt förslaget ska de budgetpolitiska målen i sig inte regleras närmare i lagtingsordningen. Avsikten är att lagtinget ska besluta om kostnadstak tre år i förväg samt överskottsmål för en konjunkturcykel. Bestämmelser om dessa ingår i förslaget till ändring av landskapslagen (2012:69) om landskapets finansförvaltning (nedan finansförvaltningslagen).
52 § Ändringsbudget och kompletterande budgetförslag. Enligt förslaget ersätts begreppet ”tilläggsbudget” med ”ändringsbudget”. Samtidigt föreslås att antalet förslag till ändringsbudget under ett och samma finansår ska kunna begränsas genom landskapslag. I förslaget till ändring av finansförvaltningslagen anges att om det inte finns särskilda skäl ska förslag till ändringsbudget lämnas till lagtinget vid högst två tillfällen under varje finansår.
53 § Budgetens innehåll. I paragrafens 2 mom. anges att anslagen i budgeten ska täckas av inkomstposterna samt att överskott eller underskott som framgår av landskapets bokslut kan beaktas vid anslagstäckningen på det sätt som anges i landskapslag. Bestämmelsen är emellertid inte längre relevant och föreslås därför bli upphävd. Detsamma gäller för de mer specifika reglerna som ingår i finansförvaltningslagens 7 §.
I syfte att göra begreppsanvändningen mer konsekvent föreslås även en språklig justering i paragrafens 1 mom. genom att ”landskapsbudgeten” ersätts med ”landskapets budget”.
54 § Anslag i budgeten. Enligt förslaget ersätts förslagsanslagen med ramanslag. Till skillnad från förslagsanslagen ska ramanslagen inte bara få överskridas utan oförbrukade medel ska också få överföras till ett senare finansår enligt vad som bestäms i landskapslag. Närmare reglering av ramanslagen föreslås bli intagen i finansförvaltningslagen.
I paragrafens 3 mom. anges att anslag inte får flyttas från ett ställe i budgeten till ett annat, om inte detta tillåts i budgeten. Genom landskapslag kan dock tillåtas att ett anslag överförs till ett annat ställe som har nära samband med dess ändamål. Det som avses är att anslag inte får användas för andra ändamål än de är avsedda för, om inte lagtinget uttryckligen tillåtit detta i budgeten. Genom lag är det emellertid möjligt att kringgå överföringsförbudet i de fall att anslagens användningsändamål är nära förbundna med varandra. I förtydligande syfte föreslås att formuleringen ändras, avsikten är dock inte att förändra innebörden av bestämmelsen.
I paragrafens 4 mom. anges att lagtinget i budgeten kan bevilja en till beloppet och ändamålet avgränsad fullmakt att under finansåret ingå förbindelser om utgifter för vilka anslag tas in i budgetarna för de följande finansåren. Bestämmelsen utgör ett undantag från årsprincipen och innebär att lagtinget har en möjlighet att genom en fullmakt förbinda sig till att ta upp medel i budgeten för ett antal år framöver. Den så kallade fullmaktsbestämmelsen är i sig inte formulerad så att den ska tolkas som att alla ekonomiska åtaganden som landskapet gör skulle förutsätta en fullmakt av lagtinget om de sträcker sig över flera år.
Enligt praxis har landskapsregeringen kunnat göra ekonomiska åtaganden som sträcker sig över flera år trots att det enbart har intagits medel i budgeten för ett finansår. Sådana åtaganden är till exempel anställningsavtal, hyresavtal, avtal om leverans av tjänster och förbrukningsmateriel. Dessa har inte ansetts strida mot årsprincipen eftersom de i strikt mening inte har en bindande effekt på innehållet i framtida budgetar.
Genom fullmaktsbestämmelsen har lagtinget möjlighet att garantera att medel för ett visst ändamål kommer att tas in i budgeten för ett framtida finansår. Avsikten med bestämmelsen verkar dock inte ha varit att ändra rådande praxis, det vill säga att alla fleråriga ekonomiska åtaganden som görs av landskapsregeringen skulle förutsätta att lagtinget förbinder sig att bevilja medel för hela den tid åtagandet gäller. Sådana ekonomiska åtaganden som hör till den löpande verksamheten ska landskapsregeringen fortsättningsvis kunna göra utan att det krävs en fullmakt av lagtinget. Det föreslås ingen ändring av bestämmelsen i lagtingsordningen utan ett förtydligande av landskapsregeringens mandat i det här sammanhanget föreslås ingå i finansförvaltningslagen.
2. Ändring av landskapslagen om landskapets finansförvaltning
1a kap. Budgetpolitiska mål och riktlinjer
4 § Överskottsmål. Ett av de budgetpolitiska mål som föreslås är ett överskottsmål, vilket innebär ett mål för landskapets finansiella sparande. Enligt den föreslagna paragrafen ska landskapsregeringen lämna förslag till överskottsmål till lagtinget. Begreppet ”överskottsmål” behöver inte nödvändigtvis utesluta att målet sätts på en nivå som innebär att landskapets finanser ska vara i balans eller till och med visa ett mindre underskott, även om målsättningen är att detta ska undvikas.
Avsikten är att överskottsmålet ska formuleras som att landskapets finansiella sparande ska uppgå till en viss procent av budgeten i genomsnitt över en konjunkturcykel. Det är i princip omöjligt att på förhand veta längden på en konjunkturcykel, den varierar vanligen mellan tre och åtta år. Landskapsregeringen föreslår att överskottsmålet ska gälla tills vidare men att det ska ses över vart sjätte år. Beslut om överskottsmål ska således inte fattas årligen utan lagtingets beslut om överskottsmålet gäller till dess ett nytt föreslås och beslutas. Den föreslagna formuleringen innebär också att det inte är reglerat när eller hur ofta landskapsregeringen kan föreslå ett överskottsmål. Det innebär alltså att det i princip kan göras när som helst, men i praktiken torde det bara bli aktuellt i samband med en översyn av målet.
I den föreslagna 4b § nedan finns bestämmelser om uppföljning av överskottsmålet samt om krav på åtgärder vid en eventuell avvikelse från målet.
4a § Kostnadstak. Utöver det ovan nämnda överskottsmålet föreslås också att ett kostnadstak införs. Kostnadstaket anger den högsta nivån för landskapets nettokostnader för ett visst finansår och fastställs av lagtinget tre år i förväg. Kostnadstaket ska användas som ram vid beredningen av landskapets budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten. Kostnadstaket ska omfatta samtliga landskapets kostnader förutom de finansiella kostnaderna.
Kostnadstaket föreslås bli uttryckt i form av nettokostnader. För verksamhet som helt eller delvis finansieras med externa medel, såsom EU-finansierad verksamhet, bör endast nettokostnaden omfattas av kostnadstaket. Det innebär till exempel att om EU till hälften finansierar ett projekt vars totala kostnad uppgår till 100 000 euro behöver således endast 50 000 euro rymmas under kostnadstaket. Härigenom skapas incitament att söka extern finansiering. Verksamhet som är helt finansierad med externa avgifter, exempelvis Fordonsmyndigheten, påverkar inte kostnadstaket eftersom myndighetens nettokostnad är noll. Landskapsägda bolag ingår inte i landskapsbudgeten och omfattas därför inte av kostnadstaket, detsamma gäller landskapets affärsverk.
Enligt förslaget ska kostnadstaket beslutas i nominella termer. En fördel med att kostnadstaket utrycks i respektive års prisnivå i stället för i fasta priser är att taken blir relativt lätta att följa upp och jämföra med utfallet. Den nominella principen innebär att det inte ges utrymme för att låta oväntad inflation öka kostnaderna. Det bidrar lokalt till att hålla nere inflationen och inflationsförväntningarna. På motsvarande sätt, för det fallet en lågkonjunktur uppstår med lägre efterfrågan på varor och tjänster, ökad arbetslöshet och lägre inflation, kommer det sannolikt att finnas utrymme under taket för expansiv finanspolitik för att dämpa konjunkturavmattningen. Skälet är att det nominella kostnadstaket som fastställdes tre år tidigare då beräknades utifrån antagandet om en högre inflation och därmed ett högre kostnadsläge än vad som visar sig bli fallet. Därmed frigörs utrymme under kostnadstaket. Ett kostnadstak uttryckt i nominella termer fungerar således som en automatisk stabilisator, det vill säga en inbyggd gas eller broms beroende på konjunkturläget.
Under den treårsperiod som kostnadstaket omfattar kan den samhällsekonomiska utvecklingen vara en annan än den som fanns när taket utformades. Det måste därför finnas en marginal för att kunna hantera den typen av oförutsedda förändringar. Budgeteringsmarginalen som alltså är skillnaden mellan kostnadstaket och de takbegränsade kostnaderna, utgör en buffert mot olika typer av risker som till exempel högre arbetslöshet än väntat. Budgeteringsmarginalen får enligt förslaget inte tas i anspråk för att öka ett anslagsbelopp utan lagtingsbeslut om ändringsbudget.
Landskapsregeringens förslag till kostnadstak ska årligen lämnas till lagtinget senast den 15 maj och avse det tredje finansåret efter det innevarande. Lagtinget kan dock när som helst ompröva ett redan beslutat kostnadstak för det innevarande året, till exempel genom en ändringsbudget. Det kan bland annat ske i en situation där kostnadstaket riskerar att överskridas av orsaker som inte kunnat förutses och heller inte kunnat hanteras genom omprioriteringar.
I den föreslagna 4b § nedan föreslås bestämmelser om uppföljning av kostnadstaket samt om krav på åtgärder i en situation där det finns risk för att kostnadstaket överskrids.
4b § Uppföljning av budgetpolitiska mål och riktlinjer. När lagtinget har beslutat om ett överskottsmål, föreslås att landskapsregeringen vid minst ett tillfälle under året ska redovisa för lagtinget hur målet uppnås. Landskapsregeringen ska i redovisningen beakta effekterna av beslutade och för lagtinget presenterade budgetpolitiska åtgärder. Överskottsmålet föreslås bli formulerat som att det finansiella sparandet ska uppgå till en viss procent av budgeten i genomsnitt över en konjunkturcykel. Det betyder att uppföljningen av målet inte kan göras direkt mot utfallet för ett enskilt år. I stället bör om möjligt det strukturella sparandet användas i uppföljningen. Det innebär att en bedömning måste göras av konjunkturläget och dess effekt på det finansiella sparandet.
Avsikten är att landskapsregeringens redovisning av hur överskottsmålet uppnås ska lämnas till lagtinget på våren i samband med att lagtinget tar ställning till landskapsregeringens förslag till kostnadstak. I det fall att landskapsregeringen bedömer att det uppstår en avvikelse från målet ska man även redogöra för hur en återgång till målet ska ske.
Enligt det föreslagna 3 mom. ska landskapsregeringen vid två tillfällen per finansår till lagtinget redovisa prognoser över landskapets intäkter och kostnader för det innevarande budgetåret och förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall. Detta för att ge en bild av förhållandet till det beslutade kostnadstaket. Det är inte i strikt mening förbjudet att överskrida kostnadstaket eftersom det ibland inte kan undvikas. Till exempel utbetalningar av ett stöd kan bli oväntat stora samtidigt som man inte kan låta bli att göra utbetalningarna trots att taket överskrids. Landskapsregeringen ska dock i en situation då det finns risk för att kostnadstaket ska överskridas vidta nödvändiga åtgärder eller vid behov föreslå lagtinget sådana åtgärder.
4c § Finanspolitiskt råd. Som en viktig del av ramverket föreslås att ett oberoende, opartiskt och självständigt finanspolitiskt råd tillsätts med ett särskilt ansvar vid uppföljningen av det finanspolitiska ramverket.
I rådet bör ingå personer med god kännedom om ekonomi, ekonomisk politik och de åländska förhållandena. Den föreslagna formuleringen avser rådet som helhet och innebär inte att varje ledamot ska uppfylla samtliga kvalifikationer. Ledamöterna förordnas formellt av landskapsregeringen, nominerade av en valberedning i vilken ordföranden och vice ordföranden för lagtingets finansutskott föreslås ingå.
Avsikten är att rådet årligen ska publicera en rapport om landskapets finanspolitik som lämnas till landskapsregeringen. Landskapsregeringen lämnar sedan i samband med förslaget till budget en redogörelse till lagtinget för vilka eventuella åtgärder rapporten föranleder.
Det finanspolitiska rådet föreslås bli inrättat efter att det finanspolitiska ramverket har tillämpats några år eftersom det först då finns möjlighet att utvärdera följsamheten mot ramverket. Inför inrättandet behöver det finanspolitiska rådets kostnader beräknas och närmare bestämmelser om rådet samt dess verksamhet och uppgifter bör anges i landskapsförordning.
7 § Beaktande av över- eller underskott enligt landskapsbokslutet. Som en följd av förslaget att upphäva 53 § 2 mom. i lagtingsordningen föreslås även att denna paragraf upphävs, med motiveringen att den är föråldrad och inte längre tillämpas.
8 § Hänförandet av inkomster och utgifter till ett finansår. Paragrafens 2 mom. föreslås bli upphävt med hänvisning till att förordningsfullmakten inte behövs.
9 § Grupperingen av inkomster och utgifter. Enligt paragrafens gällande lydelse ska inkomsterna och utgifterna i landskapets budget grupperas i avdelningar som i sin tur indelas i kapitel och moment enligt förvaltningens struktur och enligt deras art. Det kan inte anses vara nödvändigt att i detalj reglera budgetens struktur på lagnivå, utan det bör vara landskapsregeringens ansvar att utforma budgetstrukturen på ett ändamålsenligt sätt. Enligt förslaget ska dock grunden för strukturen fortfarande anges i lagen, det vill säga att inkomster och utgifter ska grupperas dels enligt deras art dels enligt förvaltningens organisationsstruktur.
Med hänvisning till det som anges i avsnitt 2.3 ovan föreslås också att förordningsfullmakten i paragrafens 2 mom. upphävs.
10 § Överskridning och överföring av anslag. Enligt förslaget till ändring av 54 § i lagtingsordningen ersätts förslagsanslagen i landskapets budget med ramanslag. Ramanslagen får till skillnad från förslagsanslagen inte bara överskridas utan även överföras till ett senare finansår enligt vad som bestäms i landskapslag. Regler för ramanslag bör därför läggas till i paragrafen.
Ett ramanslag ska enligt förslaget kunna överskridas tillfälligt genom att en begränsad anslagskredit finns kopplad till anslaget. Landskapsregeringen beslutar om nivån på anslagskrediten, dock så att den föreslås vara högst tio procent av det budgeterade anslaget. Anslagskrediten är uttryckligen tillfällig, vilket understryks av att följande finansår ska tillgängliga medel reduceras med ett belopp som motsvarar den anslagskredit som tagits i anspråk. Utöver anslagskrediten kan landskapsregeringen medge att anslaget överskrids ytterligare, men endast om det är nödvändigt för att täcka kostnader som inte var kända när anslaget intogs i budgeten eller för att uppfylla anslagets ändamål. Landskapsregeringen fattar i det fallet ett särskilt beslut om att ett visst anslag får överskridas.
Medel från ett ramanslag ska kunna överföras till följande finansår genom så kallat anslagssparande. Enligt förslaget beslutar landskapsregeringen om gränserna för anslagssparandet, avsikten är att det för varje moment i budgeten ska anges i procent av anslagsbeloppet. Det föreslås ingen tidsgräns för anslagssparandet. Det innebär till exempel att om ett anslagssparande på tre procent av ett visst anslag har beslutats av landskapsregeringen kan det överföras under flera finansår. Beloppet som överförs kan dock inte överstiga tre procent av det anslag som ingår i det innevarande årets budget. Om anslaget i fråga inte längre tas upp i budgeten får outnyttjade medel användas under högst två finansår efter att det senast var upptaget i budgeten. Landskapsregeringen ska också enligt förslaget ha möjlighet att dra in medel som har budgeterats på ett ramanslag, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av finansiella eller andra samhällsekonomiska skäl. Ett sådant skäl kan till exempel vara att kostnadstaket riskerar att överskridas så sent under finansåret att det inte finns tid att få till stånd ett lagtingsbeslut om ändringsbudget.
Enligt paragrafens nu gällande lydelse får reservationsanslag användas under högst fyra finansår i följd, och om anslaget är avsett att finansiera ett EU-program kan det användas under hela programperioden. Det föreslagna treåriga kostnadstaket medför att anslag som sträcker sig över så lång tid blir problematiska. Landskapsregeringen föreslår därför att reservationsanslagen förkortas från högst fyra finansår till högst tre. Av samma anledning föreslås också att de särskilda EU-programanslagen slopas helt.
10a § Ekonomiska åtaganden. I 54 § 4 mom. i lagtingsordningen anges att lagtinget i budgeten kan bevilja en till beloppet och ändamålet avgränsad fullmakt att under finansåret ingå förbindelser om utgifter för vilka anslag tas in i budgetarna för de följande finansåren. Vid tillämpningen har det visat sig att tolkningen av bestämmelsen har varit oklar och därför problematisk. För att klargöra att inte alla förbindelser som sträcker sig längre än ett finans-år nödvändigtvis kräver en sådan fullmakt av lagtinget föreslås att landskapsregeringens rätt att göra ekonomiska åtaganden förtydligas i finansförvaltningslagen.
Enligt förslaget ska landskapsregeringen kunna göra sådana ekonomiska åtaganden som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande, även om de medför kostnader under längre tid än ett budgeterat anslag avser. När det gäller sådana åtaganden krävs alltså inte någon fullmakt av lagtinget. Samtidigt betyder det att även om åtagandet sträcker sig över flera år finns det strikt tolkat inte någon garanti från lagtingets sida att medel kommer att beviljas i budgeten för de kommande åren.
Att ett åtagande ska vara nödvändigt för ”den löpande verksamheten” innebär att landskapsregeringens rätt är begränsad till att göra åtaganden som medför verksamhetskostnader. Sådana åtaganden är till exempel avtal om anställning av personal, hyra av lokaler och utrustning, leverans av tjänster och förbrukningsmateriel och liknande. Den här typen av åtaganden görs redan idag utan att lagtinget har beviljat någon fullmakt, syftet med bestämmelsen är således att förtydliga tolkningen av gällande regler snarare än att ändra deras betydelse.
Det bör samtidigt betonas att ekonomiska åtaganden som gäller överföringar och investeringar inte omfattas av den föreslagna paragrafen. Ett åtagande som medför administrativa kostnader i samband med överföringar, till exempel ett avtal om digitala tjänster för utbetalning av stöd, bör dock vara att betrakta som en verksamhetskostnad.
Formuleringen ”för att verksamheten ska fungera tillfredsställande” innebär att effektiviteten i verksamheten också måste beaktas. Det betyder att fleråriga avtal kan ingås om kostnaderna i verksamheten därmed blir lägre än de skulle bli med ett ettårigt avtal. En utgångspunkt är också att åtaganden ska rymmas inom de anslagsnivåer som har beräknats för verksamheten. Det är således inte möjligt att utan lagtingets bemyndigande ingå avtal som innebär att ett anslag i budgeten överskrids, om det inte på något annat sätt medges med stöd av lag.
Den föreslagna paragrafen begränsar inte landskapsregeringens möjligheter att anhålla om lagtingets fullmakt när det gäller ekonomiska åtaganden som sträcker sig över flera år. Det ska således även fortsättningsvis vara möjligt för landskapsregeringen, i de fall man anser det vara ändamålsenligt och motiverat, att anhålla om lagtingets fullmakt även om det skulle röra sig om kostnader för verksamheten.
11 § Budgetberedningen. Enligt förslaget ska ett uppifrån och ned-perspektiv tillämpas i budgeteringen. När det finns ett kostnadstak som lagtinget har beslutat kommer budgetberedningen att ske i två steg. I det första steget fördelas budgetutrymmet inom kostnadstaket på olika politikområden genom ett beslut av landskapsregeringen som därefter utgör grunden för den fortsatta budgetprocessen. Den för varje politikområde fastställda nivån fungerar som en ram som inte får överskridas när landskapsregeringen fortsätter sin budgetberedning i det andra steget. Med politikområde avses här budgetens indelning i förvaltningsområden, inklusive de myndigheter och fristående enheter som lyder under respektive förvaltningsområde. Utrymmet som fördelas avgörs av kostnadstakets nivå. Den del som utgör budgeteringsmarginal fördelas inte.
12 § Budgetförslaget. Enligt förslaget ändras paragrafens rubrik med hänvisning till att en ny 11 § föreslås med rubriken ”budgetberedningen”. Dessutom handlar innehållet i paragrafen snarare om budgetförslaget än om beredningen av detsamma.
I paragrafens 2 mom. anges att förslaget till budget bereds enligt de närmare bestämmelser som utfärdas genom landskapsförordning. Bestämmelsen föreslås utgå med motiveringen att paragrafen inte längre handlar om beredningen av budgeten.
13 § Verkställandet av budgeten. Enligt paragrafens gällande lydelse utfärdas närmare bestämmelser om verkställandet av budgeten genom landskapsförordning, samtidigt som landskapsregeringen också kan fatta beslut innefattande närmare anvisningar om användningen av ett anslag i enlighet med budgeten. Med stöd av den sistnämnda bestämmelsen antar landskapsregeringen årligen anvisningar för förverkligande av budgeten. Som bestämmelserna har tolkats hittills har förordningsfullmakten ansetts gälla generella bestämmelser om verkställandet av budgeten, närmast reglering som är avsedd att gälla tills vidare, medan den sista delen av paragrafen har ansetts gälla bestämmelser som gäller för ett specifikt finansår. Det finns dock ingen formell motivering till varför de olika regelverken ska beslutas på olika nivå. Till saken hör dessutom att besluten i praktiken fattas på samma nivå, eftersom även beslutet om anvisningarna enligt nu gällande delegeringsbeslut fattas av landskapsregeringen i plenum. Med hänvisning till det här samt det som anges i motiveringen till den ändrade 32 § nedan föreslås att paragrafen upphävs.
14 § Förslag till tilläggsbudget. Enligt förslaget till ändring av 52 § i lagtingsordningen ersätts begreppet ”tilläggsbudget” med ”ändringsbudget”. Motsvarande ändring föreslås i denna paragraf. Motiveringen till förslaget är att begreppet ”tilläggsbudget” leder tanken till att ytterligare kostnader adderas till den befintliga budgeten. Med införandet av kostnadstak och kravet på att tillkommande kostnader inom ett område ska mötas av minskade kostnader inom ett annat är begreppet ”ändringsbudget” tydligare. Samtidigt föreslås också att det i lagen uttrycks ett krav på att utgiftsökningar i en ändringsbudget bör finansieras med motsvarande utgiftsminskningar eller inkomstökningar. Kravet är dock inte absolut eftersom det kan uppstå oförutsedda behov av ytterligare finansiering. I ett sådant fall ska det till exempel vara möjligt att genom ett förslag till ändringsbudget få lagtingets godkännande för att använda budgeteringsmarginalen.
Landskapsregeringen föreslår att antalet ändringsbudgetar begränsas så att förslag till ändringsbudget normalt läggs fram två gånger per år, ett förslag på våren och ett på hösten. Syftet med förslag till ändringar i budgeten är framför allt att komplettera den av lagtinget beslutade budgeten med anledning av förändringar som vid beslutstillfället inte var möjliga att förutse. Det går dock inte att utesluta att det kan uppstå behov av att ändra budgeten fler gånger under ett finansår. Med hänvisning till det föreslås att landskapsregeringen också ska kunna lämna ytterligare förslag till ändringsbudget om det finns särskilda skäl. Vad som betraktas som särskilda skäl är en bedömning som landskapsregeringen får göra i det enskilda fallet och lagtinget avgör sedan om bedömningen är godtagbar.
16 § Betalningsförmedlingen. Paragrafens 2 mom. föreslås bli upphävt med hänvisning till att det inte finns behov av en förordningsfullmakt.
17 § Bokföringen. Paragrafens 3 mom. föreslås bli upphävt med hänvisning till att det inte finns behov av en förordningsfullmakt.
18 § Redovisningsskyldigheten. Paragrafens 3 mom. föreslås bli upphävt med hänvisning till att det inte finns behov av en förordningsfullmakt.
19 § Landskapets årsredovisning. Paragrafens 4 mom. föreslås bli upphävt med hänvisning till att det inte finns behov av en förordningsfullmakt.
20 § Landskapsbokslutet. Paragrafens 2 mom. föreslås bli ändrat så att förordningsfullmakten utgår med hänvisning till att den inte behövs.
21 § Överföringen mellan finansår. Paragrafen föreslås bli upphävd med hänvisning till att innehållet är föråldrat och inte längre tillämpas.
23 § Användningen av landskapets tillgångar. Paragrafens 2 mom. föreslås bli upphävt med hänvisning till att det inte finns behov av en förordningsfullmakt.
27 § Mottagande av donationer. Paragrafens 2 mom. föreslås bli upphävt med hänvisning till att det inte finns behov av en förordningsfullmakt.
28 § Definition. Paragrafens 3 mom. föreslås bli upphävt med hänvisning till att det inte finns behov av en förordningsfullmakt.
32 § Närmare bestämmelser. Enligt paragrafens gällande lydelse kan landskapsregeringen meddela föreskrifter om detaljer när det gäller olika funktioner och förfaringssätt inom ekonomiförvaltningen.
Med hänvisning till det som anges i avsnitt 2.3 ovan bedöms det inte längre finnas något behov av närmare reglering genom landskapsförordning. I stället föreslås att landskapsregeringens rätt att utfärda närmare bestämmelser genom beslut som inte har formen av förordning utvidgas så att den gäller de budgetpolitiska målen, budgetberedningen, verkställandet av budgeten, ekonomiförvaltningen och annat som hör till landskapets finansförvaltning. På det sättet får landskapsregeringen möjlighet att besluta om de interna förvaltningsbestämmelser som kan komma att behövas för att finansförvaltningen ska fungera. Slutligen anges i förtydligande syfte att landskapsregeringens beslutanderätt begränsas genom att närmare bestämmelser inte kan utfärdas i fråga om sådant som enligt annan lagstiftning ska regleras i lag eller förordning.
Lagtext
Landskapsregeringen föreslår att följande lagar antas.
1.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av lagtingsordningen för Åland
I enlighet med lagtingets beslut, tillkommet i den ordning 64 § lagtingsordningen (2011:97) för Åland anger,
upphävs 53 § 2 mom. lagtingsordningen (2011:73) för Åland,
ändras 28 § 3 mom. 2 p. och 7 mom. 3 p., 31 § 1 mom., 52 §, 53 § 1 mom. och 54 § 1–3 mom., av dessa 31 § 1 mom. sådant det lyder i landskapslagen 2013/24 och 52 § sådan den lyder i landskapslagen 2015/66, samt
fogas till 28 § 3 mom. en ny 2a p. och till lagen en ny 51a § som följer:
28 §
Hur ärenden tas upp till behandling i lagtinget
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Landskapsregeringen överlämnar ärenden till lagtinget i form av
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
2) ett budgetförslag eller ett kompletterande budgetförslag,
2a) ett förslag till budgetpolitiska mål, en begäran om bemyndigande att bevilja landskapsgaranti eller ett förslag till framställning om extra anslag,
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
En lagtingsledamot initierar ett ärende i lagtinget genom att väcka en motion. Lagtingsledamöterna har rätt att väcka
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
3) budgetmotioner, som innehåller förslag till anslag eller något annat beslut som ska tas upp i budgeten eller i en ändringsbudget, förslag om ändring av budgetpolitiska mål, framställning om extra anslag eller finansinitiativ till riksdagen samt
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
31 §
Beredningen av ärenden
Landskapsregeringens lagförslag, budgetförslag, förslag till budgetpolitiska mål, begäran om bemyndigande att bevilja landskapsgaranti och förslag till framställning om extra anslag, landskapets årsredovisning, talmanskonferensens lagförslag, lagtingsledamöternas motioner, revisionsmyndighetens berättelser samt medborgarinitiativ ska remitteras till ett utskott där de genomgår en beredning före den slutliga behandlingen i plenum.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
51a §
Riktlinjebeslut
Lagtinget kan besluta om budgetpolitiska mål och riktlinjer för landskapets verksamhet för tid efter det följande finansåret.
52 §
Ändringsbudget och kompletterande budgetförslag
Om det finns behov av att ändra landskapets budget ska landskapsregeringen överlämna ett förslag till ändringsbudget till lagtinget. Landskapsregeringen kan även överlämna ett kompletterande budgetförslag.
Bestämmelser som begränsar antalet förslag till ändringsbudget under ett finansår kan intas i landskapslag.
53 §
Budgetens innehåll
I landskapets budget ingår de årliga inkomsterna och anslag för de årliga utgifterna. Vidare anges ändamålen för anslagen och övriga budgetmotiveringar. Bestämmelser om att budgeten får innehålla inkomstposter eller anslag som motsvarar skillnaden mellan inkomster och utgifter som står i direkt samband med varandra, kan intas i en landskapslag.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
54 §
Anslag i budgeten
Anslag tas upp i budgeten som fasta anslag, ramanslag eller reservationsanslag.
Ramanslag och reservationsanslag får överföras till ett senare finansår och ramanslag får överskridas enligt vad som bestäms genom landskapslag. Fasta anslag och reservationsanslag får inte överskridas och fasta anslag får inte överföras, om detta inte har tillåtits genom landskapslag.
Ett anslag får inte användas på något annat sätt än det som anges i budgeten. Genom landskapslag kan dock tillåtas att ett anslag används på ett annat sätt som har nära samband med dess ändamål.
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.
När det gäller landskapets budget för 2024 tillämpas lagens 54 § 1–3 mom. i den lydelse de har innan denna lag träder i kraft, dock så att ramanslag ändå kan intas i budgeten genom en ändringsbudget.
2.
L A N D S K A P S L A G
om ändring av landskapslagen om landskapets finansförvaltning
I enlighet med lagtingets beslut
upphävs 7 §, 8 § 2 mom., 13 §, 16 § 2 mom., 17 § 3 mom., 18 § 3 mom., 19 § 4 mom., 21 §, 23 § 2 mom., 27 § 2 mom. och 28 § 3 mom. landskapslagen (2012:69) om landskapets finansförvaltning, av dessa 7 § och 21 § 2 mom. sådana de lyder i landskapslagen 2012/72 och 28 § 3 mom. sådant det lyder i landskapslagen 2013/30,
ändras lagens 9 och 10 §§, 12 § rubriken och 2 mom., 14 §, 20 § 2 mom. och 32 §, av dessa 10 § och 20 § 2 mom. sådana de lyder i landskapslagen 2012/72 och 12 § 2 mom. sådant det lyder i landskapslagen 2021/89, samt
fogas till lagen ett nytt 1a kap. innefattande nya 4-4c §§, nya 10a och 11 §§ som följer:
1a kap.
Budgetpolitiska mål och riktlinjer
4 §
Överskottsmål
Landskapsregeringen ska till lagtinget lämna förslag till mål för landskapets finansiella sparande (överskottsmål). Överskottsmålet ska gälla tills vidare och ses över vart sjätte finansår.
4a §
Kostnadstak
Landskapsregeringen ska till lagtinget lämna förslag till tak för landskapets kostnader (kostnadstak) som ska användas i beredningen av landskapets budget och i genomförandet av den budgeterade verksamheten. Kostnadstaket anger nettokostnaderna i nominella termer och omfattar alla kostnader utom de finansiella kostnaderna.
En del av kostnadstaket ska reserveras för oförutsedda kostnader (budgeteringsmarginal). Budgeteringsmarginalen får inte användas för att öka ett anslag utan lagtingets godkännande.
Landskapsregeringens förslag till kostnadstak ska lämnas till lagtinget senast den 15 maj och avse det tredje finansåret efter det innevarande finans-året.
4b §
Uppföljning av budgetpolitiska mål och riktlinjer
När lagtinget har beslutat om ett överskottsmål som avses i 4 § ska landskapsregeringen minst en gång varje finansår redovisa för lagtinget hur målet uppnås. I redovisningen ska landskapsregeringen beakta effekterna av de budgetpolitiska åtgärder som har beslutats och framförts till lagtinget.
Vid en bedömd avvikelse från målet ska landskapsregeringen även redogöra för hur en återgång till målet ska ske.
Landskapsregeringen ska vid två tillfällen per finansår till lagtinget redovisa prognoser över landskapets intäkter och kostnader för det innevarande finansåret och förklara väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och beräknat utfall.
Om det finns risk för att ett kostnadstak som lagtinget beslutat kommer att överskridas ska landskapsregeringen för att undvika detta vidta eller föreslå lagtinget nödvändiga åtgärder.
4c §
Finanspolitiskt råd
För en extern, oberoende och opartisk granskning och uppföljning av landskapets finanspolitik inrättas ett finanspolitiskt råd. Det finanspolitiska rådet ska följa upp och bedöma måluppfyllelsen i finanspolitiken och i den ekonomiska politik som landskapsregeringen föreslår och lagtinget beslutar om och därmed bidra till en ökad öppenhet och tydlighet kring den ekonomiska politikens syften och effektivitet.
Rådet består av högst sex ledamöter varav en är ordförande och en vice ordförande. Ordförande, vice ordförande och andra ledamöter utses för en bestämd tid av landskapsregeringen efter förslag från en valberedning. Valberedningens förslag ska möjliggöra att det inom rådet finns ledamöter med vetenskaplig kompetens inom ämnesområdet ekonomi, erfarenhet av ekonomisk-politiskt arbete samt god kännedom om åländska förhållanden.
Valberedningen består av ordföranden och vice ordföranden för lagtingets finans- och näringsutskott samt två andra ledamöter som utses av landskapsregeringen för en bestämd tid.
Närmare bestämmelser om det finanspolitiska rådet samt dess verksamhet och uppgifter anges i landskapsförordning.
9 §
Grupperingen av inkomster och utgifter
I landskapets budget grupperas inkomster och utgifter dels enligt deras art dels enligt förvaltningens organisationsstruktur.
10 §
Överskridning och överföring av anslag
Anslag tas upp i budgeten som fasta anslag, ramanslag eller reservationsanslag.
Ett fast anslag får inte överskridas eller överföras till följande finansår.
Ett ramanslag får tillfälligt överskridas med ett belopp som landskapsregeringen bestämmer, dock motsvarande högst tio procent av det budgeterade anslaget (anslagskredit). Följande finansår ska tillgängliga medel reduceras med ett belopp som motsvarar den anslagskredit som tagits i anspråk. Om det är nödvändigt för att täcka kostnader som inte var kända när anslaget intogs i budgeten eller för att uppfylla anslagets ändamål kan landskapsregeringen medge att ett ramanslag överskrids utöver anslagskrediten.
Outnyttjade medel på ett ramanslag (anslagssparande) får inom de gränser som landskapsregeringen beslutar användas följande år. Outnyttjade medel får dock användas under högst två finansår efter att anslaget senast var upptaget i budgeten. Landskapsregeringen kan besluta att medel på ett budgeterat ramanslag inte ska användas om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av finansiella eller andra samhällsekonomiska skäl.
Ett reservationsanslag får inte överskridas. Ett reservationsanslag kan användas under högst tre finansår i följd.
10a §
Ekonomiska åtaganden
Landskapsregeringen kan göra ekonomiska åtaganden som medför kostnader under längre tid än ett budgeterat anslag avser, om det är nödvändigt för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande.
11 §
Budgetberedningen
När lagtinget har fattat beslut om ett kostnadstak som avses i 4a § ska landskapsregeringen besluta om fördelningen av det budgetutrymme som anges av kostnadstaket mellan olika politikområden (budgetramar). Budgetramen utgör grund för den fortsatta budgetberedningen inom varje politikområde.
12 ‑§
Budgetförslaget
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Ett slutligt budgetförslag som överlämnas till landskapsregeringen av en underställd myndighet är offentligt enligt vad som föreskrivs i offentlighetslagen (2021:79) för Åland.
14 §
Förslag till ändringsbudget
I ett förslag till ändringsbudget som överlämnas till lagtinget bör föreslagna utgiftsökningar finansieras med motsvarande utgiftsminskningar eller inkomstökningar.
Om det inte finns särskilda skäl får förslag till ändringsbudget överlämnas vid högst två tillfällen under varje finansår.
20 §
Landskapsbokslutet
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
I landskapsbokslutet redovisas användningen av de fullmakter som har beviljats i budgeten.
32 §
Närmare bestämmelser
Landskapsregeringen kan utfärda närmare bestämmelser om de budgetpolitiska målen, om budgetberedningen, om verkställandet av budgeten, om ekonomiförvaltningen och om annat som hör till landskapets finansförvaltning, ifall det inte med stöd av någon annan uttrycklig bestämmelse ska föreskrivas i lag eller förordning om dessa frågor.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.
När det gäller landskapets budget för 2024 tillämpas lagens 10 § i den lydelse den har innan denna lag träder i kraft, dock så att ramanslag ändå kan intas i budgeten genom en ändringsbudget.
Landskapsregeringens förslag om kostnadstak som enligt 4a § 3 mom. lämnas till lagtinget senast den 15 maj 2024, ska även avse finansåren 2025 och 2026. Uppföljning av de budgetpolitiska målen enligt 4b § sker första gången under finansåret 2025.
Ett finanspolitiskt råd ska tillsättas så att det kan inleda sin verksamhet vid ingången av finansåret 2028.
Landskapsförordningen (2014:12) om verkställighet av landskapets budget förblir i kraft tills landskapsregeringen beslutar något annat.
| Mariehamn den 25 maj 2023 | |
|
L a n t r å d |
Veronica Thörnroos |
|
Föredragande minister |
Roger Höglund |
Parallelltexter
· Parallelltexter till landskapsregeringens lagförslag nr 31/2022-2023