Lagförslag 39/2022-2023
|
|
| ||
|
| LAGFÖRSLAG nr 39/2022-2023 | ||
|
| Datum |
| |
|
| 2023-08-31 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Ny skyddshemslag
Huvudsakligt innehåll
Landskapsregeringen föreslår att en ny skyddshemslag antas. Den föreslagna skyddshemslagen utgår från den nuvarande skyddshemslagen med vissa ändringar. Ändringarna gäller organiseringsansvaret som föreslås överföras från landskapsregeringen till KST, så att KST i fortsättningen ansvarar för produktionen av skyddshemstjänster. Bestämmelser om finansieringen, ersättningsgrunderna och utbetalning föreslås intas på lagnivå. Av lagtekniska skäl för enhetlighet skulle enligt förslaget en ny lag antas i stället för att göra en mängd ändringar i nuvarande skyddshemslag.
Avsikten är att lagen ska träda i kraft 1 januari 2024.
INNEHÅLL
1.1 Förekomst av våld i nära relationer och sökande av hjälp hos skyddshem
2. Landskapsregeringens överväganden
3. Landskapsregeringens förslag
5.1 Ekonomiska och administrativa konsekvenser
5.2 Konsekvenser för jämställdhet, jämlikhet, barn
L A N D S K A P S L A G om skyddshem
Allmän motivering
1. Bakgrund
1.1 Förekomst av våld i nära relationer och sökande av hjälp hos skyddshem
Med våld i nära relationer avses våld som sker där offret och våldsutövaren befinner sig i en nära relation till varandra. Våldsutövaren kan utöva våld mot nuvarande eller tidigare partner, barn, partnerns barn, sin förälder, annan nära släkting eller annan närstående. Våldet kan ta sig i uttryck i många olika former. Fysiskt våld innebär en avsiktlig kränkning av en persons kroppsliga integritet. Fysiskt våld är att till exempel knuffa, slå, sparka, blockera, skrapa eller riva. Utövning av psykiskt våld är att skada en persons psykiska välbefinnande genom att underkuva, kritisera, tilltala, förringa, ogiltigförklara, ignorera, kontrollera, begränsa offrets sociala interaktioner eller isolering. Det sexuella våldet kränker den sexuella integriteten eller självbestämmanderätten. Till exempel våldtäkt, försök till våldtäkt eller olika former av sexuellt umgänge eller påtvingande till sådant umgänge, begränsande av aborträtt eller användning av preventivmedel utgör sexuellt våld. Begränsning av en persons självbestämmande kring ekonomiska frågor, användning av pengar eller deltagande i det ekonomiska beslutsfattandet utgör utövning av ekonomiskt våld. Även att neka tillgång till utbildning eller förvärvsinkomst är en typ av ekonomiskt våld. Kulturellt våld förekommer genom kränkning eller begränsning av en persons självbestämmande relaterat till kultur, tro eller religiös utövning. Bakom hedersrelaterat våld råder tankesättet om att hedern är förenad med familjens och släktens sociala värde. Genom att efterleva hedersnormerna upprätthålls hedern. Våld riktas mot en person som misstänks ha agerat i strid mot hedersnormerna. Utövning av våld i en hederskultur anses vara en förutsättning för att återställa hedern. Det hedersrelaterade våldet kan ta sig i uttryck genom begränsning, isolering, hot, tvång eller fysiskt våld. De redogjorda typerna av våld är inte uttömmande.
Begreppet våld i nära relationer inkluderar alla personer oavsett kön, ålder eller sexuell läggning. Genom att använda det begreppet betonas att samtliga som har upplevt våld har samma rättigheter. Forskning visar att kvinnor i större utsträckning faller offer för våld i nära relationer. Det har i vissa länder och internationella avtal framhävts genom att använda begreppet könsrelaterat våld eller våld mot kvinnor. Invandrare och personer med funktionsnedsättning är även mer benägna att falla offer för våld. Härefter används begreppet våld i nära relationer för att betona inkludering men med medvetenhet av dess främst könsmässiga natur.
Nutida forskning visar på att våld i nära relationer fortsättningsvis är ett betydande samhällsproblem. Ålands landskapsregering genomförde år 2017 en enkätundersökning om förekomst av våld i nära relationer på Åland.[1] Av de tillfrågade hade totalt 28,1% utsatts för våld i en nära relationer under sin livstid, varav andelen kvinnor var 36,1% och män 20,2%. Undersökningen visade att samtliga former av våld – fysiskt våld och hot om fysiskt våld, psykiskt våld, sexuellt våld, försummelse och materiellt våld – var markant mer vanliga för kvinnor jämfört med män. Ofta har de som varit utsatta för våld i nära relationer vid något skede av sitt liv varit utsatta för flera våldsformer.
I undersökningen togs även fasta på upplevt våld och hot om våld i dagsläget. Totalt 12,3% av de svarande hade varit utsatta för våld i nära relationer under de senaste tolv månaderna, av vilka 15,7% var kvinnor och 9,2% män. Psykiskt våld var den vanligaste formen av våld följt av fysiskt våld. Som våldsutövare nämndes oftast den före detta partnern eller den nuvarande partnern. Av jämförelsen mellan den officiella brottsstatistiken och resultaten av de tillfrågades utsatthet för våld kan avläsas att endast en bråkdel av våld i nära relationer anmäls som brott. En tredjedel av de som blivit utsatta för våld i nära relationer under de senaste tolv månaderna bodde i ett hushåll med ett eller flera barn. Totalt 10,1% av de som nyligen blivit utsatta för våld eller hot om våld uppgav att barnet eller barnen blivit utsatta för våld i nära relationer och 15,7% uppgav att barnet eller barnen indirekt blivit utsatta. En stor andel valde att inte svara på dessa frågor vilket indikerar att barns utsatthet kan vara större än så.
I Finland har en motsvarande befolkningsundersökning[2] gjorts. Av resultaten framkommer att 34% av kvinnorna och 18% av männen har upplevt fysiskt eller sexuellt våld, eller hot om sådant våld under sin livstid. Psykiskt våld var mer vanligt förekommande vilket nästan hälften av kvinnorna (49%) upplevt och 42% av männen. Under de senaste 12 månaderna hade 2% av både kvinnorna och männen upplevt fysiskt våld och hot om sådant våld. Psykiskt våld hade 24% av kvinnorna och männen upplevt under de senaste 12 månaderna.
Våld i nära relationer sker ofta i hemmet, vilket förstärker skyddshemmens roll som en åtgärd i syfte att bekämpa våldet. Den som har utsatts för våld i sitt hem behöver en trygg plats att vända sig till, få stöd och ett ställe att bo på för att kunna bli fri från våldet.
Av landskapsregeringens undersökning framgår att 11,2% av de som blivit utsatta för våld har sökt hjälp hos skyddshemmet Tallbacken. De som har blivit utsatta för våld i nära relationer söker sig i större utsträckning till hälso- och sjukvården, polisen och rättssystemet samt sociala myndigheter.
Samma resultat framkommer av undersökningen som gjordes i Finland. Av de som under sin livstid upplevt upprepat våld av nuvarande eller tidigare partner berättade 6% av kvinnorna och 2% av männen om det upplevda våldet till skyddshemmen. En ökning noterades beträffande de som under de senaste 12 månaderna upplevt upprepat våld i nära relationer varav 11% av kvinnorna och 3% av männen berättat om våldet till skyddshemmen. Ökningen av kontakten till skyddshemstjänsterna förutspås vara ett resultat av en förbättring av tjänsterna.
Av kvinnorna som under de senaste fem åren upplevt våld av sin partner svarade 13% att de inte sökt sig till ett skyddshem även om det skulle ha funnits behov. Motsvarande andel för männen var 1%. Av de som tillhör sexuella och könsminoriteter uppgav 7% att de inte sökt sig till skyddshem även om behov funnits. Av kvinnorna hade 73% hört om skyddshemmens tjänsteutbud och 63% av männen. Personer under 25 år hade mer sällan hört om skyddshemstjänsterna jämfört med äldre åldersgrupper. Det samma gällde personer med ett främmande språk.
Det finns flera orsaker till att de våldsutsatta väljer att inte söka hjälp. Den våldsutsatta kan uppleva skuld över situationen eller skuldbelägga sig själv för det som har hänt. Våldsutsatta kan uppleva att den egna situationen inte är tillräckligt allvarlig eller att kontakten till skyddshemmet inte skulle hjälpa situationen. Särskilt om våldet inte lämnar fysiska spår kan våldet bli en normal del av familjelivet. Rädsla för att situationen skulle förvärras av att söka hjälp kan vara ett stort hinder. Våldsutövaren kan med hot om våld förbjuda den våldsutsatta att berätta om våldet till någon annan, vilket gör att den våldsutsatta inte vågar av säkerhetsskäl. Våld som pågått en längre tid tär på styrkan att orka söka hjälp. För våldsutsatta som har barn kan det finnas en rädsla att våldet som riktas mot barnet skulle öka till följd av kontakten till skyddshemmet och att det skulle försvåra barnets skolgång. Barnet kan motsätta sig att lämna hemmet. Ett annat hinder kan vara rädsla för att en barnskyddsprocess skulle inledas. Även osäkerhet om hurudan hjälp man kan få vid skyddshemmet och tillvägagångssättet hindrar utsatta personer att söka hjälp.
1.2 Internationell reglering
Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) antogs år 1950. Konventionen erkänner mänskliga rättigheter som konventionsstaterna är skyldiga att garantera de personer som lyder under deras jurisdiktion. Av konventionen följer en skyldighet för konventionsstaterna att skydda personer inom gränsen för deras befogenhet från kränkningar av de i konventionen föreskriva mänskliga rättigheterna. Europakonventionen är betydelsefull i sammanhanget trots att den inte behandlar våld mot kvinnor uttryckligen. Men Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har i sin rättspraxis[3] betonat statens ansvar att bekämpa sådant våld. I artikel 2 garanteras allas rätt till liv. I artikel 3 garanteras rätten till att inte utsättas för tortyr, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. I domstolens rättspraxis har en kränkning av dessa artiklar konstaterats i fall där våld förekommit i nära relationer. Fall där konventionsstater kan ses som ansvarig för privatpersoners handlingar som strider mot konventionen begränsas till fall där myndigheterna visste eller borde ha vetat om den faktiska och överhängande faran men trots det inte har vidtagit sådana åtgärder inom gränserna för sin behörighet som rimligen kan förutsättas av en konventionsstat för att undvika faran i fråga.
Förenta nationernas deklaration om avskaffande av all diskriminering av kvinnor, även kallad CEDAW-konventionen, antogs år 1979. Målet med konventionen är att eliminera alla former av diskriminering av kvinnor. Enligt konventionen ska alla stater som antagit den garantera att kvinnor och män har samma rättigheter. Våld i nära relationer berörs inte uttryckligen i konventionen. Senare har könsrelaterat våld inkluderats genom CEDAW-kommitténs rekommendationer. Enligt rekommendationerna avses med diskriminering mot kvinnor också könsrelaterat våld. Könsrelaterat våld försämrar eller förhindrar kvinnor att åtnjuta sina mänskliga rättigheter och grundläggande friheter enligt allmän internationell rätt och konventioner om mänskliga rättigheter. Våldet kränker rättigheter så som rätten till liv, till att inte utsättas för tortyr eller för grym, omänsklig eller förnedrande behandling, frihet och personlig säkerhet, lika skydd enligt lagen, jämlikhet i familjen, högsta möjliga fysiska och psykiska hälsa och till rättvisa och gynnsamma arbetsvillkor. Kvinnor utsätts för våld av alla slag som upprätthålls av traditionella attityder, könens stereotypa roller och av att kvinnor betraktas som underordnade män. Sådana fördomar och sedvänjor kan rättfärdiga våldet som en form av skydd eller kontroll av kvinnor. Våld i nära relationer lyfts upp som en av de mest försåtliga formerna av våld mot kvinnor. Konventionsstaterna bör säkerställa adekvat skydd för kvinnor mot könsrelaterat våld och tillhandahålla lämpliga skydds- och stödtjänster för offren.[4]
Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (Barnkonventionen) antogs år 1989. Konventionen innehåller till viss del samma rättigheter som andra avtal om mänskliga rättigheter men också rättigheter som gäller uttryckligen för barn. Barnkonventionens fyra huvudprinciper följer av artiklarna 2, 3, 6 och 12. Dessa principer är diskrimineringsförbud, beaktande av barnets bästa i alla åtgärder och beslut som rör barn, barnets rätt till liv, överlevnad och utveckling samt barnets rätt att höras enligt ålder och mognad i frågor som rör barnet. Förenta nationernas kommitté för barnets rättigheter offentliggör allmänna kommentarer som ska betraktas som tolkningsanvisningar för konventionens principer och bestämmelser. Enligt kommitténs allmänna kommentar nummer 13 betonas barnets rätt till frihet från alla former av våld och konventionsstaternas lämpliga åtgärder för att skydda barnet mot alla former av våld.
Konventionen om förebyggande och bekämpning av våld mot kvinnor och av våld i hemmet (Istanbulkonventionen) antogs år 2011 och kompletterar konventionerna ovan. Konventionens syfte är att avskaffa alla former av diskriminering av kvinnor, uppnå faktisk jämställdhet mellan kvinnor och män samt stärka kvinnors ställning. Istanbulkonventionen ålägger konventionsstaterna att utan dröjsmål vidta nödvändiga åtgärder för att främja kvinnors rätt till att inte behöva utsättas för våld vare sig offentligt eller privat. Åtgärderna berör lagstiftning, utbildning inom ämnet, behandlingsprogram för våldsutövare och stödtjänster för offer. Principen om jämställdhet bör inte bara införas i lagstiftningen utan även få genomslag i praktiken. Lagar och praxis som diskriminerar kvinnor ska avskaffas. Organisationer och brottsbekämpande myndigheter bör tillgodoses med utvecklat stöd och hjälp för att möjliggöra ett effektivt samarbete.
Konventionen omfattar också män som faller offer för våld i nära relationer. Orsaken till att konventionen i övrigt betonar det våld som kvinnor utsätts för är att kvinnor riskeras utsättas för könsrelaterat våld i större utsträckning än män.
Våld mot kvinnor definieras i Istanbulkonventionen artikel 3a som ett brott mot de mänskliga rättigheterna. I konventionens ingress konstateras att kvinnor riskeras utsättas för könsrelaterat våld i större utsträckning än män. Våldet som kvinnor utsätts för drabbar dem oproportionerligt och är en av de mest avgörande orsakerna till att kvinnor är underordnade män. Våldet leder till att män dominerar och diskriminerar kvinnor och hindrar deras utveckling. Det allvarliga våldet som kvinnor utsätts för utgör en allvarlig kränkning av kvinnors och flickors mänskliga rättigheter.
I artikel 20 åläggs konventionsstaterna vidta nödvändiga lagstiftningsåtgärder för att säkerställa att personer som har utsatts för våld har tillgång till tjänster som underlättar deras återhämtning. Med dessa tjänster avses juridisk och psykologisk rådgivning, ekonomiskt bistånd, boende, utbildning, fortbildning och hjälp med att hitta en anställning. I artikel 23 föreskrivs ytterligare om att konventionsstaterna ska tillhandahålla lämpliga och lättillgängliga skyddade boenden i tillräckligt antal. Av europarådets insatsgrupp för bekämpning av våld mot kvinnor[5] rekommendation följer att det för per 10 000 invånare bör finnas en familjeplats på skyddshem.
1.3 Landskapslagstiftning
Den gällande landskapslagen (2015:117) om skyddshem, härefter skyddshemslagen, trädde i kraft den 1 januari 2016. Syftet med lagen är att säkerställa högklassiga och heltäckande skyddshemstjänster för personer som är utsatta för våld i nära relationer eller som lever under hot om sådant våld. Med våld i nära relationer avses händelseförlopp under vilka någon utövar våld mot en nuvarande eller före detta partner, sitt barn eller partnerns barn, sin förälder, annan nära släkting eller annan närstående. Med våld avses en otillåten kränkning som orsakar eller kan orsaka fysisk, sexuell, psykisk eller ekonomisk skada eller lidande för den som utsätts för gärningen, inbegripet hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt frihetsberövande.
Skyddshemstjänster erbjuds i första hand åt personer som har blivit utsatta för våld i nära relationer eller som lever under hot om sådant våld och åt medföljande minderåriga barn. Skyddshemstjänster kan även tillhandahållas i fall som kan jämställas med våld i nära relationer för att hjälpa personer som behöver hjälp. Det förutsätter att andra som befinner sig i skyddshemmet inte orsakas skada eller utsätts för fara samt att hjälpen motsvarar offrets behov av hjälp. En person får söka sig till vilket som helst av de skyddshem som tillhandahåller de tjänster som avses enligt skyddshemslagen om där finns plats.
Ett skyddshem är en för klienterna avgiftsfri enhet inom krisarbete med verksamhet dygnet runt. En person eller en familj som har blivit utsatt för våld i nära relationer eller som lever under hot om sådant våld kan söka sig på eget initiativ eller på anvisning av en myndighet eller någon annan aktör till ett skyddshem, vid behov även anonymt. De tjänster som erbjuds på ett skyddshem är omedelbar krishjälp, skyddat boende dygnet runt samt psykosocialt stöd, rådgivning och vägledning som skyddshemmet i akuta situationer. Skyddshemmets ansvariga person bedömer tillsammans med sin personal som är specialiserad på krisarbete längden på skyddshemsperioden.
Landskapsregeringen har det övergripande ansvaret att säkerställa tillgången till skyddshemstjänster i hela landskapet så att det finns tillgång till tillräckligt med tjänster i förhållande till behovet. Landskapsregeringen genomför sitt ansvar genom att ingå avtal om produktion av skyddshemstjänster med sådana producenter som bäst uppfyller de i skyddshemslagen föreskrivna förutsättningarna.
I skyddshemlagen 9 § föreskrivs om ingående av avtal. Avtal kan ingås för högst fem år. I avtalet ska det skyddshem, de skyddshemstjänster och antalet familjeplatser som producenten tillhandahåller specificeras. Vidare ska i avtalet intas bestämmelser om verksamhetsområdet inom vilket de i avtalet avsedda tjänsterna tillhandahålls, det preliminära beloppet på ersättningen som betalas ur landskapets medel med iakttagande av de grunder som anges i 10 § 3 mom. och om ersättningens betalning. I avtalet ska nämnas vem som är ansvarig på skyddshemmet, om övrig personal, dimensioneringen av antalet anställda samt den utbildning som arrangeras för skyddshemmets personal. Uppgifter ska även ingå om förfarandet som ska iakttas vid utbyte av information, vid registerföringen i anknytning till skyddshemstjänsterna och vid förvaringen av klientuppgifter. Slutligen ska bestämmas om avtalets giltighetstid och uppsägning av avtalet. Om landskapsregeringen skulle ingå avtal med två eller flera producenter av skyddshemstjänster ska bestämmelser också ingå om hur samarbetet ordnas inom skyddshemsnätverket.
Sedan lagens ikraftträdande har skyddshemstjänsterna tillhandahållits vid Tallbacken. Tallbacken är både ett barn- och ungdomshem och ett familjeboende och skyddshem. Avtalet och ersättningen riktar sig endast till skyddshemsverksamheten på Tallbacken i enlighet med skyddshemslagens syfte. Landskapsregeringen kan också ingå avtal med en privat aktör men hittills har ingen varit verksam på Åland. Fram tills 1 januari 2021 drevs skyddshemmet Tallbacken av Mariehamns stad. Från och med den nämnda tidpunkten överfördes skyddshemsverksamheten till kommunernas socialtjänst k.f., härefter KST. Avsikten har tidigare varit att lagändringarna skulle träda i kraft 1 januari 2023, varav föregående avtal gjordes till utgången av år 2022. Till följd av dröjsmål med lagförslagets beredning ingicks ett ytterligare avtal mellan landskapsregeringen och KST för tiden 1.1.2023-31.12.2023, i hopp om att lagändringarna kan träda i kraft vid utgången av det nu gällande avtalet. Det sammanlagda antalet boendedygn för Tallbackens skyddshemsverksamhet var 341 år 2019, 364 år 2020, 245 år 2021 och 563 år 2022. Under år 2021 bodde en familj med barn på skyddshemmet, år 2022 sex familjer med barn samt nio vuxna utan barn.
Landskapsregeringen ansvarar för styrningen av skyddshemsverksamheten och samordningen av skyddshemstjänsterna som helhet i samarbete med de skyddshem som har ingått avtal.
Landskapsregeringen betalar ersättning ur landskapets medel till de producenter av skyddshemstjänster som har ingått avtal. Om ersättningsbeloppet avtalas årligen inom ramen för det anslag som anvisats i landskapsbudgeten. Ersättningen utbetalas i förskott till ett preliminärt belopp. I uträkningen av ersättningsbeloppet beaktas invånarantalet i producentens verksamhetsområde och kostnaderna för skyddshemstjänsterna före finansåret samt producentens uppgifter för den pågående räkenskapsperioden och nästa års budgetförslag. Om avtal ingås med en ny producent tillämpas medelvärden beräknade på bokslutsuppgifter hos andra motsvarande producenter av skyddshemstjänster och uppgifter som den nya producenten föreslår till budget för det följande året. I avtalet ingår närmare bestämmelser om ersättningens preliminära summa, utbetalning och tjänsteproducentens rapporteringsskyldighet samt om tjänsteproducentens skyldigheter. KST inlämnar sedan en utredning i efterhand när finansåret är slut över hur den i förskott utbetalda ersättningen har använts och eventuella under- och överskott. I samband med utredning kan en ansökan om komplettering göras eller så återbetalas överskottet. De faktiska kostnaderna utreds i samband med utredningen.
I avtalet mellan landskapsregeringen och KST har även intagits bestämmelser om avgörande vid meningsskiljaktigheter. Sådana ska i första hand lösas genom förhandlingar mellan avtalsparterna och om det inte visar någon framgång kan frågan avgöras i första instans i Ålands tingsrätt.
Målsättningen med lagen har varit att trygga tillgången till skyddshemstjänster oberoende av hemkommun. På lång sikt har målsättningen varit att bidra till att motverka våld i nära relationer och öka jämställdheten mellan kvinnor och män på Åland.
1.4 Nordisk lagstiftning
1.4.1 Rikslagstiftning
Lag om ersättning som betalas av statens medel till producenter av skyddshemstjänster (FFS 1354/2014) trädde i kraft 1 januari 2015 i riket. Innan dess fanns ingen uttrycklig lagstiftning om finansieringen av skyddshem eller om ansvaret för att ordna och samordna skyddshemstjänster. Innan lagens ikraftträdande innehade kommunen organiseringsansvaret för skyddshemstjänsterna med stöd av den allmänna skyldigheten att ordna socialtjänster som följer av grundlagen. Ordnandet av skyddshemstjänsterna förverkligades till största delen genom att kommunerna ingick kundspecifika betalningsförbindelser eller köptjänstavtal med organisationer som upprätthöll skyddshem. Vissa kommuner upprätthöll egna skyddshem. Kommunerna stod för finansieringen.
Lagens ikraftträdande år 2015 gjorde ordnandet av skyddshemstjänster till en lagstadgad skyldighet. Ansvarig blev Institutet för hälsa och välfärd, som genom avtal med serviceproducenter om produktion av skyddshemstjänster tillgodosåg en riksomfattande tillgång till tjänsterna. Det infördes bestämmelser om statlig finansiering. Staten finansierar skyddshemstjänsterna till dess fulla belopp. Institutet för hälsa och välfärd betalade ersättning i förskott till tjänsteproducenterna. I beräkningen av ersättningen beaktades enligt 10 § 3–5 mom. invånarantalet för tjänsteproducenternas verksamhetsområde, kostnaderna för skyddshemstjänsterna året innan finansåret, tjänsteproducentens uppgifter för den pågående räkenskapsperioden och nästa års budgetförslag. Målsättningen var att stabilisera och klargöra finansieringen för att öka utvecklingsmöjligheterna av tjänsterna och en jämlik tillgång till skyddshemstjänster oberoende av boningsort.
I och med ändringar som trädde i kraft 1 januari 2019 (FFS 381/2018) avlägsnades avtalet mellan Institutet för hälsa och välfärd och skyddshemsproducenterna. Enligt arbetsgruppen som tillsattes i syfte att utvärdera hur ansvaret att ordna skyddsverksamheten och finansieringen hade fungerat efter lagens ikraftträdande var avtal inte ett ändamålsenligt tillvägagångssätt. Trots att Institutet för hälsa och välfärd hade ansvar för att samordna skyddshemsverksamheten fanns ingen faktisk styrningsmöjlighet frånsett separata förhandlingar med tjänsteproducenterna om varje enskild riktlinje och avtalsändring var för sig. Institutet för hälsa och välfärd fattar numera beslut om val av producent av skyddshemstjänster. Problematiskt var även oklarheten gällande statsunderstödslagens och förvaltningslagens tillämpning på avtalsvillkoren, vilket ändrades så att man övergick till att avtalen i alla avseenden baserar sig på statsunderstödslagen.
I och med lagändringen ströks ersättningsgrunderna enligt 10 §. Grunderna skulle innan beaktas när ersättningen bestämdes, men ersättningen behövde inte fördelas enligt dem. I praktiken hade Institutet för hälsa och välfärd fördelat ersättningen enligt antalet familjeplatser, vilket också blev det fortsatta tillvägagångssättet. Av ersättningsbeslutet medföljer en bilaga med mera detaljerade föreskrifter om grunderna för ersättningen.
Skyddshemstjänsterna är avgiftsfria och riktar sig till personer och familjer som har blivit utsatta för våld i nära relationer eller som lever under hot om sådant våld samt medföljande barn. Skyddshemstjänster kan även erbjudas i fall som kan jämställas med våld i nära relationer om hjälpen motsvarar offrets hjälpbehov om detta inte orsakar skada eller medför fara för de som vistas på skyddshemmet. Den utsatta kan på eget initiativ söka sig till ett skyddshem eller med anvisning från en myndighet. Skyddshem kan uppsökas anonymt. Skyddshemmen har verksamhet dygnet runt. På skyddshemmen får de utsatta utöver skyddat boende dygnet runt omedelbar krishjälp, psykosocialt stöd, rådgivning och vägledning.
År 2021 fanns det 29 skyddshem i Finland med sammanlagt 211 platser för familjer eller klienter som kom ensamma. I början av år 2023 fanns 29 skyddshem i Finland. Skyddshemmen upprätthålls av välfärdsområden och föreningar.
Under år 2021 bodde sammanlagt 4 964 personer på skyddshemmen i Finland av vilka 2 838 var vuxna personer. Samma person kan ha bott på skyddshem flera gånger under året. Det sammanlagda antalet boendedygn var 84 462. I medeltal vistades en klient 17 dygn på skyddshemmet. Av de vuxna klienterna var 91% kvinnor och 9% män.[6] Enligt preliminära uppgifter bodde sammanlagt 5 100 personer på skyddshemmen i Finland under år 2022. Det sammanlagda antalet boendedygn var 86 856.
I stadsbudgeten år 2022 och 2023 beviljades 24 550 000 euro för statlig finansiering av utgifterna för skyddshemsverksamheten.
1.4.2 Sverige, Norge, Danmark
Sverige
I Sverige finns ingen lag som reglerar skyddade boenden, som är den motsvarande termen till skyddshem. Enligt socialtjänstlagen (2001:453) 5 kap. 11 § hör det till socialnämndens uppgifter att verka för att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp. Socialnämnden ska särskilt beakta att kvinnor som är eller har varit utsatta för våld eller andra övergrepp av närstående kan vara i behov av stöd och hjälp för att förändra sin situation. Socialnämnden ansvarar även för att barn som utsatts för brott, och dennes närstående, får det stöd och den hjälp som de behöver. Socialnämnden ska också särskilt beakta att ett barn som bevittnat våld eller andra övergrepp av eller mot närstående är offer för brott och ansvara för att barnet får det stöd och den hjälp som barnet behöver. De stöd- och hjälpinsatser som socialnämnden enligt nämnda bestämmelse ska kunna erbjuda kan innefatta skyddat boende, vilket erbjuds efter en individuell bedömning enligt den enskildes behov. Enligt Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om våld i nära relationer (HSLF – FS 2022:39) ska socialnämnden vid behov erbjuda en våldsutsatt person ett lämpligt, tillfälligt boende. Vägledningen från Socialstyrelsen är inte juridiskt bindande.
I Sverige drivs skyddade boenden av ideella föreningar, privata aktörer och kommuner. Enligt en kartläggning gjord av Socialstyrelsen år 2020[7] saknar hälften av kommunerna i Sverige skyddat boende i den egna kommunen. Finansieringsformerna är verksamhetsbidrag från kommunen, dygnsavgift från kommunen, statliga bidrag och annan finansiering. För kommuner som bedriver skyddade boenden ingår finansieringen i den kommunala budgeten. Statliga bidrag, som tilldelats ideella föreningar, omfattar inte kostnader för det skyddade boendet utan kan användas till stödinsatser för kvinnor och barn. Annan finansiering kan även förekomma så som föreningsbidrag från en kommun, överenskommelse genom idéburet offentligt partnerskap, regionbidrag, intäkter av fondmedel, gåvor och donationer.
Ett utkast till lagrådsremiss[8] har utarbetats i syfte att förbättra skyddet och stödet för dem som behöver skyddat boende och för att stärka barnrättsperspektivet för barn som följer med en vårdnadshavare till ett skyddat boende. Det föreslås att skyddat boende ska regleras i socialtjänstlagen. Enligt förslaget skulle tillstånd för att bedriva verksamhet i form av skyddat boende krävas, som beviljas av Inspektionen för vård och omsorg. Lagberedning pågår fortfarande.
Norge
I Norge regleras kriscenter i lagstiftningen. Kriscenter är motsvarigheten till skyddshem. Lov om kommunale krisesentertilbod trädde i kraft 2010 och riktar sig mot kvinnor, män och barn. Kommunen ansvarar för att tillhandahålla kriscenter som kan användas av personer som utsätts för våld eller hot om våld i nära relationer, och som behöver rådgivning eller ett tryggt boende. Kriscenter upprätthålls av kommuner, i samarbete med andra kommuner i form av interkommunala bolag, privata aktörer och av stiftelser. I Norge är totalt 44 kriscenter verksamma. Boende för kvinnor och män ska enligt lagen vara åtskilda. De flesta kriscentren har service för både kvinnor och män. Totalt 43 kriscenter har utrymme för kvinnor med sammanlagt 940 sängplatser. Totalt 38 kriscenter har utrymme för män med sammanlagt 224 sängplatser. År 2021 bodde sammanlagt 1 795 vuxna personer på kriscentren, av de var 91% kvinnor. Sammanlagt 1 442 barn bodde på kriscentren under 2021. I medeltal varade en kvinnas vistelse 26 dygn och en mans vistelse varade i medeltal 21 dygn. Av kvinnorna hade 48% med sig barn till kriscentret och 19% av männen. Man har i Norge konstaterat att användningen av kriscentrens tjänster till följd av coronapandemin har resulterat i en minskning under åren 2019–2021.
I Norge erbjuds utöver skyddshemsverksamheten också lagstadgad dagverksamhet i form av stödsamtal och rådgivning för personer som har bott på ett kriscenter och behöver hjälp i återetableringsfasen, eller för personer som inte har behov av boende på ett kriscenter men annars behöver stöd och hjälp. Av 43 kriscenter erbjuder 40 kriscenter sådana tjänster till kvinnor och 40 kriscenter erbjuder tjänsterna till män. År 2021 använde sig 2 538 personer av dagverksamheten. Av dessa hade 62% varit i kontakt med ett kriscenter tidigare. Uppföljningen ordnas ofta genom hälsovårds- och socialtjänster men kriscentret kan också tillhandahålla uppföljningssamtal, hembesök och sociala åtgärder.
Innan lagens ikraftträdande var kriscentren beroende av offentliga medel för verksamheten. Det var stor variation mellan kriscentren när det gällde ekonomi, och många befann sig i en oförutsägbar situation där man från år till år inte visste om kommunerna skulle anslå tillräckligt med pengar för verksamheten. Staten finansierade tidigare 80% av driftskostnaderna enligt vissa förutsättningar.
Kriscentren finansieras sedan 2011 av kommunerna och statens ramanslag till kommunerna. När ansvaret för sörjandet av tillgången till kriscenter överfördes på kommunerna ansåg man det vara en naturlig följd att de ekonomiska resurserna också sköts av kommunerna. År 2021 betalade Norges kommuner 414 miljoner kronor för kriscentertjänsterna.
Enligt en kunskapsöversikt över utbudet av kriscenter i Norge[9] vilar ett stort ansvar på själva kriscentren trots att kommunen är ansvarig för att tillhandahålla tjänsterna. Hälften av kriscentren har uppgett att de har tillräckliga resurser för att tillhandahålla tjänsterna och en fjärdedel att de till viss del har tillräckliga resurser. I Norges offentliga utredning 2020:17 rekommenderas att kommunens ansvar för att trygga likvärdig tillgång till kriscenter ska tydliggöras i krisesenterlova.
Danmark
I Danmark har motsvarande bestämmelser funnits i lov om social service allt sedan 2004. Lagen innehåller bestämmelser som förpliktar kommunen att hjälpa kvinnor som är utsatta för våld i nära relationer och deras barn. I kapitel 20 § 109 föreskrivs att kommunfullmäktige ska erbjuda tillfälligt boende för kvinnor som har utsatts för våld, hot om våld eller liknande kris i samband med familje- och samboförhållanden. Medföljande barn ska också få vård och stöd under vistelsen. På boendet ska erbjudas inledande stöd och vägledning så tidigt som möjligt efter intagning i boendet. Samordnande rådgivning ges i relation till boende, ekonomi, arbetsmarknad, skola, daghem, sjukvård med mera senast i samband med förberedelserna för att flytta från boendet och ska ges tills kvinnan och eventuella barn är etablerade i sitt eget hem. I bestämmelsen föreskrivs även om en skyldighet att erbjuda psykologisk behandling för kvinnor och medföljande barn under vistelsen eller omedelbart därefter, 10 timmar för kvinnor och minst 4 upp till 10 timmar för barn beroende på barnets behov. År 2021 var 70 kvinnokriscenter verksamma i Danmark med sammanlagt 805 platser. Under nämnda år bodde sammanlagt 2 618 kvinnor på kvinnocentren och sammanlagt 2 254 medföljande barn.
I lov om social service 110 § föreskrivs att kommunfullmäktige ska erbjuda tillfälligt boende till personer med särskilda sociala problem som inte har eller inte kan bo i eget boende och som är i behov av boende och erbjudanden som aktiverande stöd, vård och efterföljande hjälp. Bestämmelsen är könsneutral och riktar sig inte specifikt mot våld i nära relationer, men kan omfatta män som blivit utsatta för sådant våld.
Mandekrisecentret, kriscentret för män har funnits sedan 2006 men blev godkänt som en boendeform med stöd av 110 § år 2015. Kriscentret för män har avdelningar på sex orter med sammanlagt 109 platser. År 2021 fick kriscentret för män 1 600 förfrågningar, 800 män fick poliklinisk rådgivning och 211 män bodde på kriscentret.
De utsattas boendekommun betalar en fast avgift för vistelsen på kriscentret för både kvinnor och män, kompletterat med en egen avgift av den utsatta själv som betalas till kommunen. År 2022 var avgiften 91 danska kronor per dygn.
2. Landskapsregeringens överväganden
Enligt regeringsprogram Tillsammans för Åland tillämpar landskapsregeringen nolltolerans mot alla former av diskriminering. Landskapsregeringen har utarbetat en strategi för nolltolerans mot våld i nära relationer 2020–2030. Enligt strategin är en målsättning att utveckla våldsförebyggande insatser och stöd för våldsutsatta kvinnor och barn i syfte att leva upp till de åtaganden gällande jämställdhet som följer av lagar och konventioner.
Definitionen av våld i nära relationer har utvidgats sedan skyddshemslagen trädde i kraft år 2016. Av den nämnda lagens motiveringar framgår att definitionen begränsas till fysiskt, psykiskt, sexuellt och ekonomiskt våld. I landskapsregeringens strategi för nolltolerans mot våld i nära relationer 2020–2030 nämns därtill materiellt våld, latent våld och försummelse. Andra våldsformer som kan nämnas är kemiskt och kulturellt våld. Även andra våldsformer kan förekomma. Det är i enlighet med nutiden att bestämmelsen ska omfatta men inte begränsa sig till nämnda våldsformer. Alla som i en nära relation blir utsatta för våld har rätt att söka sig till ett skyddshem oberoende våldsform.
I dagens landskapslagstiftning föreligger en problematik gällande ansvaret för sörjandet av tillgången till skyddshemstjänster. Skyddshemslagens utformning ålägger inte KST någon skyldighet att ingå avtal om produktion av skyddshemstjänster. Landskapsregeringen är ensam ansvarig för att säkerställa att skyddshemstjänster finns tillgängliga. Ifall att KST skulle välja att inte ingå avtal skulle det försätta landskapsregeringen i en situation utan skyddshemsproducent. På Åland finns inga andra privata aktörer verksamma. En sådan osäkerhet gällande tillgången till skyddshemstjänster är bekymmersam med tanke på att det är en mänsklig rättighet att inte bli utsatt för våld och att det allmänna är skyldig att erbjuda stödtjänster, däribland skyddshem, för våldsutsatta. Avtalsförfarandet är därmed inte ett ändamålsenligt förfarande för att trygga våldsutsattas situation. Det har också visat sig vara ett arbetsamt förfarande som kunde effektiviseras med ibruktagande av ett annat förfarande.
Att överföra ansvaret för produktionen av skyddshemstjänsterna till KST skulle avlägsna problematiken då KST själv kan fungera som producent av skyddshemstjänster. En överföring till KST ger också bättre förutsättningar för KST att utveckla tjänsterna. Samtligt stödutbud finns då samlat under samma myndighet vilket kan förbättra växelverkan mellan stödet som erbjuds under vistelsen vid skyddshemmet och annat stödutbud efter vistelsen som också är betydelsefulla för att främja återhämtningen. Det kunde även förbättra förutsättningarna för det förebyggande arbetet så att stöd erbjuds i ett tidigt skede. Detta är i enlighet med de mål enligt landskapsregeringens strategi för nolltolerans mot våld i nära relationer 2020–2030, där man bland annat har för avsikt att stärka förutsättningarna för en närmare myndighetssamverkan, förbättra förutsättningarna att upptäcka våld och utveckla stödet för våldsutsatta.
Det finns skäl att förnya systemet för finansieringen för att bättre motsvara Ålands situation. Eftersom det bara finns en skyddshemsproducent på Åland är ansökningsförfarandet överflödigt och orsakar extra administrativt arbete för båda parterna. Med en överföring av organiseringsansvaret för skyddshemstjänsterna på KST är det inte motiverat att ha ett ansökningsförfarande. Om offentliga uppgifter överförs bör de också finansieras utan en ansökan. En automatisk finansiering tillgodoser på ett bättre sätt produktionen av skyddshemstjänsterna som KST då vore skyldig att ordna.
Det är ändamålsenligt att på lagstiftningsnivå föreskriva tydliga grunder för beviljande av ersättning för produktion av skyddshemstjänster. Det ökar förutsebarheten för KST och skyddshemsproducenten gällande vilka kostnader landskapsregeringen beviljar ersättning.
3. Landskapsregeringens förslag
Landskapsregeringen föreslår att en ny skyddshemslag antas. Förslaget innebär så pass mycket ändringar i den nuvarande skyddshemslagen att det vore utmanande att åstadkomma en enhetlig lag. Utöver ändringar i befintliga paragrafer skulle ett flertal nya paragrafer infogas. Landskapsregeringen anser det därför vara mer ändamålsenligt att anta en ny skyddshemslag för att på så sätt få en mer överskådlig disposition och göra lagen lättare att använda. Den nya lagen skulle utgå från den nuvarande skyddshemslagen innehållsmässigt förutom de ändringar som föreslås i detta lagförslag. Rättsläget ändras därmed inte till övriga delar.
Landskapsregeringen föreslår att ansvaret för produktionen av skyddshemstjänster överförs från landskapsregeringen till KST. Kommunerna på Åland har som ett samarbete upprättat KST som är en kommunalt samordnad socialtjänst. Detta tryggar jämlik tillgång till skyddshemstjänster oberoende av hemkommun och vid behov anonymt. KST är den myndighet som i dag fungerar som producent av skyddshemstjänsterna varav överföringen är naturlig. Klienternas ställning bibehålls och lagens syfte äventyras inte. Fördelaktigt är att det totala ansvaret för det operativa arbetet gällande våld i nära relationer – det förebyggande arbetet, krishjälpen och eftervården – finns samlad under samma myndighet. Det ger bättre förutsättningar för utvecklings-, planerings-, och budgeteringsarbetet. Målet med att överföra ansvaret för produktionen av skyddshemstjänster på KST är att säkra tjänsterna genom lagstiftning och att fortsättningsvis trygga kostnadsfria samt högklassiga skyddshemstjänster för klienten. Även ansvaret för tillhandahållandet av omedelbar krishjälp, psykosocialt stöd, rådgivning och vägledning på skyddshemmet överförs till KST.
Behovet av ett avtalsförfarande utfaller då både ansvaret och produktionen av skyddshemstjänster ligger hos KST, varav föreskrifterna om ingående av avtal föreslås upphävas. Motsvarande möjlighet för KST att ingå avtal med en producent av skyddshemstjänster infogas. Producenten ska då uppfylla de krav som ställs i lagen.
Landskapsregeringen föreslår att definitionen av våld i nära relationer utvidgas så att alla som blivit utsatta för våld i nära relationer vilket även inkluderar hedersrelaterat våld och förtryck har rätt att söka sig till ett skyddshem.
Landskapsregeringen kvarstår fortsättningsvis som finansiär. Ersättningen betalas också i fortsättningen i förskott för att trygga tillgången till skyddshemstjänsterna. I den nya lagen föreslås intas en ny bestämmelse om finansieringen. Där föreskrivs att landskapsregeringen beviljar ersättning för produktionskostnader som uppstått för att producera skyddshemstjänster. Landskapsregeringen beviljar endast ersättning för godtagbara kostnader. I lagen intas bestämmelser enligt vilka det framkommer vad som är godtagbara kostnader. Utgångspunkten är de ersättningsgrunder som hittills varit grund för avtalet mellan landskapsregeringen och KST med undantag för ett fåtal ändringar.
Ersättningen som betalas ut i förskott föreslås beräknas utifrån ett medelvärde av fem föregående års produktionskostnader. Även där beaktas endast godtagbara kostnader. Finansieringen styrs av det anslag om anvisats i landskapsbudgeten.
Det föreslås att ansökningsförfarandet slopas. Det innebär att utbetalningen av förskottsersättningen sker automatiskt med stöd av lag enligt föreskrivet sätt och beräkning. När förskottsersättningen utbetalas tas inte ställning till vad produktionskostnaderna under ifrågavarande år är eller förutspås att vara, utan det redogörs i samband med redovisningen som inlämnas efter årets slut.
Ny reglering om ersättningsgrunderna föreslås infogas med utgångspunkt i de nuvarande ersättningsgrunderna. Avsikten är alltså att samma ersättningsgrunder som hittills varit del av avtalet mellan landskapsregeringen och KST infogas i den nya skyddshemslagen. Allmänt taget medför detta därmed inte ändringar i vilken utsträckning ersättning för produktionskostnaderna beviljas.
Ändringar i ersättningsgrunderna föreslås gällande fortbildningskostnader och hyreskostnader. Fortbildningskostnader har tidigare ersatts i den mån de är relevanta för skyddshemsverksamheten. Det har förutsatts en fortbildningsplan som överenskommits med landskapsregeringen i förväg. Det föreslås att sedvanliga fortbildningskostnader ersätts som också i fortsättningen ska vara relevanta för skyddshemsverksamheten. Kravet på fortbildningsplan slopas. Av landskapslag (2020:24) om yrkesutbildade personer inom socialvården följer redan ett krav på att upprätthålla yrkeskompetensen.
Ersättning för hyreskostnader begränsas av medeltalet på hyror i kommunen där skyddshemmet är beläget, så att den del som överstiger medeltalet av hyrorna inte ersätts. Det anses skäligt att förutsätta att hyreskostnaderna är inom en i kommunen rimlig nivå. Det är också nödvändigt för landskapsregeringen att bereda sig mot avsevärda kostnadsökningar för hyra av fastighet eller lokal.
Det föreslås införas skärpta krav på att bokföringen för produktionen av skyddshemstjänster ska vara separat från annan bokföring. Separat bokföring är en förutsättning för att produktionskostnaderna ska ses som godtagbara kostnader.
Bestämmelsen om redovisningen som ska inlämnas efter finansårets slut föreslås kvarstå. På basis av inlämnad redovisning konstateras de verkliga produktionskostnaderna. Om de verkliga produktionskostnaderna är mindre till sitt belopp än den i förskott utbetalda ersättningen ska den överstigande delen återbetalas och på motsvarande sätt görs en utjämning om den i förskott utbetalda ersättningen varit mindre än de verkliga produktionskostnaderna. Det föreslås en ny bestämmelse om återbetalning och utjämning. Dessa sker automatiskt med stöd av lag enligt i förordning föreskrivna tidpunkt. Ansökan av komplettering föreslås slopas.
Det föreslås att regleringen om samordnande av skyddshemsverksamheten som tidigare tillhört landskapsregeringen slopas. I och med att KST som är ansvarig för att tillhandahålla skyddshemstjänster och som utgångspunkt också är producent av skyddshemstjänster utfaller behovet av sådan reglering. Samordning kan vara nödvändig om det finns flera som fungerar som skyddshemsproducenter. Även i det fall att det i framtiden skulle uppstå flera skyddshemsproducenter är det mer naturligt att KST i så fall har hand om samordningen som är ansvarig för produktionen av skyddshemstjänster och vid behov ingår avtal eller köper tjänster av andra skyddshemsproducenter.
En bestämmelse om granskningsrätt föreslås infogas i den nya lagen. Bestämmelsen ger landskapsregeringen en möjlighet att om det anses nödvändigt granska skyddshemsproducentens bokföring och förvaltningen samt att i skyddshemsproducentens utrymmen granska ekonomin och verksamheten.
Landskapsregeringen har fortsättningsvis ansvaret för att förverkliga strategin för nolltolerans mot våld i nära relationer och det övergripande ansvaret för arbetet mot våld i nära relationer. För att stärka det övergripande ansvaret har landskapsregeringen 14.1.2021 tillsatt en samverkansgrupp som har fokus på Istanbulkonventionen.
Flertal nya förordningsfullmakter föreslås i skyddshemslagen utöver de som redan finns i nuvarande skyddshemslag. De nya bemyndigandena gäller bestämmelser om tidpunkt för inlämnande av redovisning och om användning av ersättningen. Bemyndigandet att utfärda närmare bestämmelser om skyddshemmets personal enligt gällande lag har använts för att utfärda landskapsförordning (2015:118) om skyddshemspersonal. En motsvarande förordningsfullmakt intas i den nya lagen.
Avsikten är att lagen ska träda i kraft 1 januari 2024. Det föreslås att övergångsbestämmelser infogas så att det nuvarande avtalet kan slutföras enligt gällande skyddshemslags bestämmelser.
4 Lagstiftningsbehörighet
I Finlands grundlags (FFS 731/1999) 6 § föreskrivs om jämlikhet och förbud mot diskriminering. Enligt grundlagens 7 § har alla rätt till liv, personlig frihet, integritet och trygghet. Ingen får utsättas för någon behandling som kränker människovärdet. Grundlagen förpliktar den offentliga makten att vidta åtgärder för att skydda människor mot brott och andra rättsstridiga gärningar både i offentligheten och i den privata miljön. Bestämmelsen medför även en förpliktelse att trygga offrens rättigheter och förbättra deras ställning. Rätten till social trygghet garanteras i 19 §, enligt vilken alla har rätt till oundgänglig försörjning och omsorg som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv. Det allmänna ska, enligt vad som närmare bestäms genom lag, tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa. Det allmänna ska också stödja familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn så att de har möjligheter att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt. Var och ens rätt till bostad och möjligheter att själv ordna sitt boende ska främjas av det allmänna. Enligt 22 § i grundlagen ska det allmänna se till att de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Samtliga grundlagsrättigheter gäller barn på samma sätt som alla andra. Tillhandahållandet av skyddshemstjänster är en insats i det syftet. Lagförslaget har utformats på ett sådant sätt att inga konflikter ska uppstå i förhållande till grundlagen och rikets behörighet enligt självstyrelselagens 27 § 1 punkten som omfattar stiftande, ändring och upphävande av grundlag samt avvikelse från grundlag.
Landskapet har enligt 18 § 13 punkten i självstyrelselagen lagstiftningsbehörighet i fråga om socialvård. Enligt 18 § 1 punkten har landskapet lagstiftningsbehörighet i fråga om landskapsregeringen och under denna lydande myndigheter och inrättningar samt enligt 4 punkten om kommunernas förvaltning.
Enligt 124 § i grundlagen kan offentliga förvaltningsuppgifter anförtros andra än myndigheter endast genom lag eller med stöd av lag, om det behövs för ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning.
I lagförslaget ges ett bemyndigande för KST att ingå avtal med en privat aktör. KST kan därmed avtalsmässigt överföra den offentliga förvaltningsuppgiften till någon annan än en myndighet. Motsvarande bemyndigande har landskapsregeringen haft enligt nuvarande skyddshemslags 8 §. I lag ska tydligt anges vilka uppgifter som kan överlåtas till utomstående och under vilka förutsättningar. I skyddshemslagen finns krav på att den privata aktören ska ha ett giltigt tillstånd enligt lagen om privat socialservice (FFS 922/2011) i enlighet med landskapslagen (2012:36) om tillämpning i landskapet Åland av lagen om privat socialservice. Landskapsregeringen ansvarar för styrningen av skyddshemsverksamheten medan Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet övervakar skyddshemsverksamheten. Om utomstående anlitas ska en lämplighetsbedömning göras över vilken aktör som bäst uppfyller förutsättningarna som producent av skyddshemstjänster enligt lagen. Bestämmelserna i lag om rättegång i förvaltningsärenden (FFS 808/2019) om rätt att överklaga förvaltningsbeslut omfattar även förvaltningsbeslut som fattas av privata aktörer som utför offentliga förvaltningsuppgifter. Nämnda förutsättningar tryggar de krav som 124 § ställer. En överföring av produktionen av skyddshemstjänster till en privat aktör kan anses vara ändamålsenligt och nödvändigt om det på ett bättre sätt tryggar tillgången till skyddshemstjänster.
Enligt självstyrelselagens 21 § kan med stöd av landskapslag utfärdas landskapsförordningar. För att utfärda förordningen krävs att grundläggande bestämmelser finns i lagen och en exakt och noggrant avgränsad bemyndigandebestämmelse. Närmare föreskrifter i förordning kan utfärdas endast inom det område som faller inom lagens tillämpningsområde. Förordningsfullmakterna i lagförslaget är tydligt formulerade. Grundbestämmelserna finns i skyddshemslagen om vilka det mer ingående kan föreskrivas i förordning. Förordningsfullmakterna ger inte behörighet att göra undantag från vad som föreskrivs i lagen.
I grundlagen 121 § föreskrivs om kommunal självstyrelse. Förvaltningen inom kommunen ska basera sig på självstyrelse för kommunens invånare. Bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning och om uppgifter som åläggs kommunerna ska utfärdas genom lag. Av detta följer att kommunen har rätt att själv besluta om sin förvaltning. Kommunen ska själv kunna bestämma om sådana uppgifter som de sköter om.
I grundlagsutskottets praxis har det ansetts problematiskt att utöka de kommunala samverksorganens uppgifter i sådan omfattning att det väsentligt påverkar medlemskommunernas förvaltning och riskerar principen om att kommunernas beslutanderätt ska höra till de verksamhetsorgan som valts av kommunmedlemmarna. Enligt praxis har man ansett att det i viss mån utgör en kränkning av den kommunala självstyrelsen om kommuner genom lag förpliktas att samarbeta i ett kommunalförbund. Bedömningen om dess godtagbarhet har gjorts med hänsyn till den överkommunala karaktären skötseln av uppgifterna ger upphov till, att enskilda kommuner inte får någon möjlighet till ensidig beslutanderätt och arrangemangets förhållande till medlemskommunernas allmänna verksamhetsområde.
Enligt lagförslaget överförs uppgifter på KST som är en kommunalt samordnad socialtjänst, i vars verksamhet kommunerna deltar. Överföringen sker från landskapsregeringen till KST och gäller alltså inte en överföring av nuvarande kommunala uppgifter till den samordnande socialtjänsten. På så vis inkräktar inte överföringen i uppgifter som sedan tidigare hört till kommunens självbestämmanderätt eller urholkar denna rätt. Överföringen medför nya uppgifter inom den kommunalt samordnade socialtjänsten. Medlemskommunernas övriga enskilda verksamhetsområden påverkas inte. Överföringen ger upphov till en överkommunal karaktär. Beslutsmekanismen inom KST hindrar enskilda kommuner att få ensidig beslutandemakt.
Överföringen som det är frågan om gäller ett begränsat område av uppgifter. Det finns vägande skäl för överföringen som anknyter till de grundläggande fri- och rättigheterna som talar för att ordnandeansvaret överförs på den kommunalt samordnade socialtjänsten. Det har varit ändamålsenligt att i övrigt överföra ordnandet av socialtjänster och dess förvaltning till KST, vilket gör det logiskt att även ifrågavarande uppgift överförs till samma organ. Den ekonomiska betydelsen minskas av att kostnaderna blir täckta ur landskapsmedel. Kommunerna har fortsättningsvis självbeslutanderätt gällande sina egna ekonomier. Med hänsyn till det ovan anförda anses överföringen motiverad.
5 Förslagets konsekvenser
5.1 Ekonomiska och administrativa konsekvenser
Kostnaderna för skyddshemmet Tallbacken år 2021 var 233 520 euro och 269 749,33 euro år 2022. För år 2023 har landskapsregeringen beslutat om en preliminär ersättning om 240 000 euro för produktion av skyddshemstjänster. Lagförslaget medför inga väsentliga ändringar gällande i vilken utsträckning produktionskostnaderna ersätts. Utgångspunkten i lagförslaget är att utgå från nuvarande ersättningsgrunder som inskrivs i lag enligt samma lydelse. För att bereda sig för oväntade kostnadsökningar intas begränsande bestämmelser gällande ersättning av hyra för utrymmet där skyddshemsverksamheten bedrivs samt om andra kostnadsökningar. Lagförslaget har därmed ingen väsentliga inverkan på landskapsregeringens budget.
Undersökningar visar på att våld i nära relationer har kostsamma konsekvenser för samhället. Statsrådets kansli i Finland har låtit utföra ett forskningsprojekt[10] om hur våld i nära relationer påverkar användningen av hälsotjänster, socialtjänster och rättstjänster samt dess kostnader. Undersökningen utgick från både en bred och en snäv definition. Den breda definitionen omfattar våld i nära relationer oberoende av förövare och offrets inbördes relation. Den snäva definitionen omfattar våld i parrelation där förövaren är offrets partner. För skyddshemmens del omfattas även i den snäva definitionen våld där förövaren är förutom en partner också en annan närstående person. På grund av bristerna i märkningen och kategoriseringen av fall av våld i nära relationer i klientuppgifterna uppfattas den snäva definitionen som underrepresenterad och den breda definitionen och andra sidan inrymmer fall där förövaren kan vara okänd, vilket inte är kännetecknande för våld i nära relationer men omfattar helt säkert största delen av våldsfall i nära relationer.
År 2015 identifierades enligt den breda definitionen i hälsovårdens och skyddshemmens register sammanlagt 4 680 offer för våld i nära relationer. Hälsovårdskostnaderna var i medeltal 14 627 € per offer under en sexårsperiod från och med att våldet identifierats. Kontrollgruppens motsvarande kostnader var 5 254 € per offer, av vilket följer att hälsovårdskostnaderna för offer av våld i nära relationer var i medeltal 9 373 € mera per offer. Enligt den snäva definitionen identifierades år 2015 sammanlagt 1 539 offer. Hälsovårdskostnaderna var i medeltal 10 241 € per offer under en sexårsperiod. Kontrollgruppens motsvarande kostnader var 4 550 € per offer, varav hälsovårdskostnaderna för offer som utsatts för våld i nära relation i medeltal var 5 692 € mera per offer. Hälsovårdskostnaderna är över dubbelt högre för offer av våld i nära relation än kontrollgruppens hälsovårdskostnader under en sex års tidsperiod efter att våldet identifierats. Kostnaderna är som störst under året då våldet identifieras varefter de sjunker. Våld i nära relationer enligt den snäva definitionen under åren 2015–2020 orsakade under det första året då våldet identifierades i medeltal 5 983 € per offer och under det andra året i medeltal 4 101 € per offer. I beräkningen har offer beaktats endast en gång trots att våldet kan vara upprepande och i sådana fall orsaka ytterligare kostnader. Av resultaten framkom att kvinnornas hälsovårdskostnader var betydligt högre än männens. Exempelvis under år 2015 var kvinnors hälsovårdskostnader i medeltal 2 599 € högre än männens.
Under ett års tid beräknas fysiskt våld i nära relationer som kvinnor upplever orsaka den offentliga hälsovården i Finland extra kostnader om 150 miljoner euro, inberäknat även psykiskt våld 861 miljoner euro per år. Utöver hälsovårdskostnader använder sig offer till våld i nära relationer sig i större utsträckning av också socialvårds- och rättstjänster. Enligt undersökningen är socialvårdskostnaderna i medeltal 60–90% högre för de som upplevt våld i nära relation jämfört med de som inte har upplevt sådant våld. Kostnaderna för rättstjänster inklusive polistjänster för de som upplevt våld i nära relation var 70% större. Därtill orsakas ytterligare kostnader av sjukskrivningar, arbetsoförmåga och förlorad produktivitet vars kostnadsverkningar inte beräknats i undersökningen. Kostnadsuppskattningarna är i underkant snarare än i överkant. Motsvarande undersökning har även gjorts av Europeiska jämställdhetsinstitutet.
Någon specifik undersökning av kostnadsverkningarna av våld i nära relationer har inte gjorts på Åland. Av landskapsregeringens undersökning framkommer ändå uppgifter på att våld i nära relationer påverkar hälsan och välbefinnandet för offren och ger upphov till behov av hjälp och stödtjänster. Enligt undersökningen upplevde var fjärde person bland de som varit utsatta för fysiskt våld eller hot om våld att det fortfarande påverkar hälsan eller välbefinnandet. Andelen var större hos de som utsatts för psykiskt våld där nästan hälften upplevde att hälsan eller välbefinnandet fortfarande påverkas. Av de som uppgett att de blivit utsatta för våld i nära relationer under de senaste 12 månaderna sökte nästan 30 % hjälp hos hälso- och sjukvården. Flera än var fjärde person (28,4 %) hade varit sjukskriven på grund av våld i nära relationer. Var femte person (22,5 %) hade varit i kontakt med polisen eller rättssystemet i samband med våld i nära relationer och nästan lika stor andel (21,3 %) med sociala myndigheter och liknande.
För att minska det mänskliga lidandet och de samhälleliga kostnader som våldet i nära relationer orsakar är förebyggande och ingripande åtgärder samt det tillgängliga stöd- och serviceutbudet betydelsefullt. Genom skyddshemstjänsterna hjälper samhället våldsoffret att återhämta sig och så fort som möjligt återvända till samhället. Ju snabbare återhämtningen är, dess lägre blir kostnaderna för samhället.
Lagändringen förväntas underlätta det administrativa arbetet för både KST och landskapsregeringen. Avtalen har delvis varit svårtolkade. Avsikten är att grunderna för ersättning ska bli klarare. Det operativa arbetet som produktionen av skyddshemstjänsterna medför har i praktiken redan varit KST:s ansvar och antas inte föranleda merarbete för KST.
5.2 Konsekvenser för jämställdhet, jämlikhet, barn
Av enkätundersökningen som utfördes av landskapsregeringen 2017 framgår att kvinnor på Åland har varit mer utsatta för våld i nära relationer under sitt liv än män. Kännetecknande för det våld som kvinnor utsätts för i nära relationer är att våldet grundar sig i patriarkaliska strukturer, maktförhållandet mellan könen och samhälleliga fördomar och förväntningar om könsrollerna. Fortsatt våld mot kvinnor upprätthåller dessa strukturer och förhindrar jämställdhet mellan könen. Tillgången till skyddshem är en av flera insatser mot att bekämpa våld i nära relationer som i sin tur kunde öka jämställdheten. Det är betydelsefullt att tillgången säkerställs och att en ytterligare utveckling av tjänsterna kan leda till att de används i större utsträckning så att flera våldsutsatta får det stöd de behöver för att bli fri från våldet.
Kvinnans intjänade euro är 84 cent av männens. Det finns många andra orsaker också till ojämlikheter i arbetslivet. Men långvarig arbetsoförmåga till följd av våld i nära relationer och efterföljande hälsoproblem försämrar kvinnans karriärsutveckling. Det leder också till att kvinnan går miste om intjänad pension.
Att barn upprepat upplever och bevittnar våld i sitt hem har skadliga effekter för barnets hälsa och utveckling. Det kan utsätta barnet för psykiska störningar och sjukdomar och kronisk stress. Psykiskt våld hämmar barnets socioemotionella och kognitiva utveckling. Följder som känsla av osäkerhet, rädsla, skuld, anknytningssvårigheter, sömnproblem, beteendestörningar, problem i vänskapsrelationer och med självkänslan kan uppstå. Risken för långtidssjukdomar som diabetes och hjärtsjukdomar ökar. Personer som har upplevt eller bevittnat våld i sin barndom har senare visat sig ha mera sociala problem, missbruk och riskbeteende. Barn tar modell av föräldrarnas beteende och lär sig ett våldsamt agerande i nära relationer. Sannolikheten för ett våldsamt beteende mot egna barn eller partner i vuxen ålder ökar. Följdeffekten är att stöd- och vårdbehovet ökar ytterligare vilket medför kostnader för samhället.[11]
Lagändringarna förväntas inte medföra ändringar i skyddshemstjänsterna i sig. Därför har inte ändringarna en nämnvärd effekt på jämställdheten eller för barn till någon annan del förutom att tillgången till skyddshemstjänsterna tryggas. Att samla samtliga tjänster och vården för våld i nära relationer under samma myndighet kan ha en positiv inverkan på att bekämpa denna typ av våld.
5.3 Konsekvenser för miljö
Förslaget har inga nämnvärda konsekvenser för miljön.
6. Förslagets beredning
Förslaget har beretts som tjänstemannaberedning vid lagberedningen i samarbete med socialvårdsbyrån vid Ålands landskapsregering.
Förslaget har skickats på remiss till Kommunernas socialtjänst k.f., Ålands kommunförbund, kommunerna på Åland, Ombudsmannamyndigheten, Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet, Rädda barnen på Åland, Ålands landskapsregering, Finansavdelningen och Ålands landskapsregering, Regeringskansliet (Kristin Mattsson).
Detaljmotivering
Landskapslag om skyddshem
1 § Syfte. Paragrafen motsvarar 1 § i nuvarande skyddshemslag.
2 § Tillämpningsområde. Om lagens tillämpningsområde föreskrivs att lagen innehåller bestämmelser om producenter av skyddshemstjänster. Begreppet producent av skyddshemstjänster definieras mer ingående i 3 §. Därtill innehåller lagen bestämmelser om de grunder som iakttas vid betalning av ersättning ur landskapets medel.
3 § Definitioner. Definitionen av skyddshem i 1 punkten motsvarar 3 § i nuvarande skyddshemslag.
Definitionen av våld i nära relationer i 2 punkten motsvarar 4 § i nuvarande skyddshemslag. Till paragrafen har ett tillägg gjorts så att även andra jämförbara skador eller lidande kan jämföras med fysisk, sexuell, psykisk och ekonomisk skada eller lidande. Definitionen av våld i nära relationer har utvidgats sedan gällande skyddshemslag trädde i kraft år 2016. Av den nämnda lagens motiveringar framgår att den tidigare lydelsen av bestämmelsen begränsar definitionen av våld till fysiskt, psykiskt, sexuellt och ekonomiskt våld. I landskapsregeringens strategi för nolltolerans mot våld i nära relationer 2020–2030 nämns därtill materiellt våld, latent våld och försummelse. Andra våldsformer som kan nämnas är kemiskt och kulturellt våld. Bestämmelsen ska omfatta men inte begränsa sig till nämnda våldsformer. Även andra våldsformer kan förekomma och för att inte exkludera någon våldsform uppräknas inte alla våldsformer i paragrafen utan omfattas i stället av omnämnandet om jämförbara skador eller lidande. Alla som i en nära relation blir utsatta för våld har rätt att söka sig till ett skyddshem oberoende våldsform.
Med producent av skyddshemstjänster enligt 3 punkten avses den som tillhandahåller skyddshemstjänsterna som avses i denna lag. Producenten kan vara en annan än kommunernas socialtjänst (KST) som är ansvarig att ordna skyddshemstjänsterna enligt 6 §. I första hand är KST också producent av skyddshemstjänsterna men kan även på annat sätt säkerställa tillgången till skyddshemstjänster exempelvis genom att köpa tjänsterna eller ingå avtal med en annan producent. Producenten kan vara både en kommunal och privat aktör.
Godtagbara kostnader enligt 4 punkten är sådana kostnader som är nödvändiga för produktionen av skyddshemstjänsterna. I bedömningen av kostnaders nödvändighet tas hänsyn till om de är en förutsättning för produktionen av skyddshemstjänsterna och med hänsyn till skyddshemsverksamhetens omfattning. Kostnaderna ska ha ett direkt samband med produktionen. För godtagbara produktionskostnader för skyddshemsverksamhet som uppfyller kraven beviljas ersättning till dess fulla belopp, om inte annat särskilt föreskrivs.
Godtagbara kostnader omfattar bland annat administrativa kostnader, utgifter för tjänster, material, förnödenheter.
Som godtagbara kostnader för mervärdesskatt avses erlagda mervärdesskatter som blir slutliga kostnader för producenten av skyddshemstjänsterna och som inte kan avdras i den egna beskattningen eller för vilka man inte kan få återbäring. För kommuner är mervärdesskatteutgifter inte slutliga kostnader och därför inte godtagbara kostnader.
Personalens resekostnader ersätts enligt billigaste färdsätt. Av motiverade skäl kan landskapsregeringen enligt prövning ersätta kostnader för användning av egen bil. Över personalens resekostnader ska en redogörelse över avsikten med resan, eventuell inbjudan och seminarieprogram lämnas in. Utlandsresor ersätts enligt prövning av landskapsregeringen. Utgångspunkten är att personalens utlandsresekostnader ersätts. Klienternas resekostnader bedöms godtagbara om den ansvariga för skyddshemmet bedömer att klientens situation kräver det. Dagtraktamente ersätts i enlighet med Skatteförvaltningens gällande beslut.
Anskaffningar som inte genomförts enligt vad som särskilt föreskrivs genom lag om offentlig upphandling är inte godtagbara kostnader.
Om uppkomsten av en kostnad också härleds till produktionen av en annan verksamhet ska kostnaden ersättas proportionellt enligt användningens omfattning inom skyddshemsverksamheten. Ifall att fördelningen av kostnader mellan skyddshemsverksamheten och annan verksamhet inte kan fastställas, ersätts med en beräknad andel motsvarande den andel vårddygn av det totala antalet vårddygn som härrör sig till skyddshemsverksamheten.
Kostnaderna ska basera sig på bokföring som är separat från annan verksamhet. Utvärderingen av de godtagbara kostnaderna görs i samband med att en redovisning lämnas in efter finansårets slut enligt vad som anges i en förordning (13 § 2 mom.). Kostnaderna ska basera sig på den bokföring som lämnas in som en del av utredningen. Bokföringen ska vara separat från annan verksamhet för att godkännas som godtagbara kostnader.
I 5 punkten definieras grundbemanningen som det nödvändiga personalantal som krävs för att tillhandahålla skyddshemstjänster dygnet runt, motsvarande en anställd dygnet runt vid skyddshemmet. Producenten av skyddshemstjänster gör bedömningen om vilket personantal som krävs. Behovet av personal ska bedömas med hänsyn till klienternas antal och behov samt enhetens verksamhet som helhet. Skyddshemmet kan behöva anställa extra personal på grund av hög arbetsbelastning.
Med överskridande kostnader i 6 punkten avses kostnader som överstiger den ersättning som utbetalats i förskott. Ersättningen som utbetalas i förskott beräknas enligt ett medelvärde av fem föregående års produktionskostnader så som mer detaljerat föreskrivs i 11 §. Denna summa ses som utgångspunkten för produktionskostnaderna, och överstigande summa är överskridande kostnader.
Verkliga produktionskostnader enligt 7 punkten är de kostnader som i bokföringen efter finansårets slut konstateras ha uppstått i syfte att producera skyddshemstjänsterna. Som verkliga produktionskostnader beaktas endast sådana kostnader som ses som godtagbara. Anslaget som har reserverats i budgeten och som inte kan överskridas fungerar som tak.
4 § Skyddshemstjänster. Paragrafen motsvarar 5 § i nuvarande skyddshemslag.
5 § Klienter i skyddshemsverksamheten. Paragrafen motsvarar 6 § i nuvarande skyddshemslag. I förordningen kan finnas behov att inta närmare bestämmelser om antal skyddshemsplatser som åtminstone ska tillhandahållas.
6 § Organiseringsansvar för produktion av skyddshemstjänster. I 1 mom. föreskrivs att KST svarar för ordnandet av produktionen av skyddshemstjänster så att det för invånarna i hela landskapet erbjuds och finns tillgång till tillräckligt med tjänster i förhållande till behovet. Paragrafen är en följd av överföringen av ansvaret för att producera skyddshemstjänster från landskapsregeringen till KST. Paragrafen motsvarar det ansvar som landskapsregeringen har enligt gällande lag. Vissa språkliga justeringar föreslås även i bestämmelsen. Organiseringsansvaret innebär att KST är skyldig att se till att skyddshemstjänster finns tillgängliga enligt i lag föreskrivna sätt, men behöver inte vara producent av dem själv.
I 2 mom. föreskrivs att KST kan ingå avtal om köp av tjänster av en annan producent av skyddshemstjänster som uppfyller förutsättningarna. Om produktionen av skyddshemstjänsterna övervägs att överföras på någon annan än en myndighet ska hänsyn tas till kraven enligt grundlagens 124 §. En sådan överföring ska vara nödvändig för en ändamålsenlig produktion av skyddshemstjänster och får inte äventyra de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning.
7 § Förutsättningar för produktion av skyddshemstjänster. Paragrafens 1 mom. motsvarar 8 § 1 mom. i nuvarande skyddshemslag förutom att omnämnandet om ingående av avtal har avlägsnats så att hänvisningen endast avser en privat producent av skyddshemstjänster. Därtill har ett tillägg gjorts om att kravet endast avser producenter som har för avsikt att tillhandahålla tjänster på Åland. Detta för att möjliggöra köp av skyddshemstjänster av en skyddshemsproducent i riket. Ett sådant behov kan föreligga ifall att klientens situation är så hotfull att det krävs ett avstånd från Åland eller vid ett pågående missbruk.
Kravet på kontroll i paragrafens 2 mom. skärps i jämförelse mot det som tidigare föreskrevs i 8 § 2 mom. Innan skedde kontroll på landskapsregeringens begäran men i fortsättningen ska en kontroll av att förutsättningarna är uppfyllda göras innan en aktör kan fungera som producent av skyddshemstjänster. Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet kontrollerar att förutsättningarna är uppfyllda för skyddshemsproducenter på Åland.
Paragrafens 3 mom. motsvarar nuvarande 8 § 4 mom.
8 § Skyddshemmets personal. Paragrafens 1 mom. motsvarar i sak nuvarande skyddshemslags 8 § 3 mom. I 2 mom. föreskrivs att närmare uppgifter om skyddshemmets personal kan utfärdas i landskapsförordning. Vidare föreskrifter finns för närvarande i landskapsförordning om skyddshemspersonal.
9 § Finansiering. Enligt 1 mom. beviljar landskapsregeringen ersättning för produktionskostnader som uppstått till följd av produktion av skyddshemstjänster i enlighet med denna lag. Ersättningen beviljas automatiskt med stöd av denna lag utan särskild ansökan. Ersättningen betalas till KST. Ersättningen betalas till KST också i det fall att KST skulle ingå avtal med en annan skyddshemsproducent om köp av tjänster.
I 2 mom. föreskrivs att ersättningen betalas inom ramen för det anslag som anvisats i Ålands budget och ett beräknat medelvärde. Medelvärdet beräknas utgående från de fem föregående årens produktionskostnader av skyddshemstjänster som finns till landskapsregeringens förfogande vid tidpunkten för budgeteringen av Ålands budget. Eftersom pågående finansårs bokföring inte är färdigställd vid tidpunkten för budgeteringen kan det pågående årets produktionskostnader inte beaktas när medelvärdet beräknas. Ifall att produktionskostnaderna för det pågående finansåret förväntas öka finns det en flexibilitet för landskapsregeringen att anslå ett högre belopp än det beräknade medelvärdet i budgeten. I beräkningen beaktas endast godtagbara kostnader. Ersättningen baserad på denna beräkning utbetalas i förskott. De faktiska kostnaderna utvärderas och godkänns i samband med redovisningen som inlämnas i enlighet med 13 §. Om det visar sig att de verkliga produktionskostnaderna är högre än förskottsersättningen kan en utjämning utbetalas.
10 § Godtagbara kostnader. I paragrafen anges vilken typ av kostnader som ses som godtagbara och som ersätts av landskapsregeringen. Till exempel ersätts sedvanliga personalkostnader som hänför sig till produktionen av skyddshemstjänsterna enligt vad som motsvarar den nödvändiga grundbemanningen för antalet skyddshemsplatser och enligt den arbetstid som utförts inom skyddshemsverksamheten. I landskapsförordning kan detaljerade bestämmelser om vilken typ av personalkostnader som ersätts införas.
Godtagbara fastighetskostnader omfattar hyror, el, vatten, uppvärmning, försäkringar, fastighetsskatt och avfallsavgifter. Om fastigheten även används för annan verksamhet än skyddshemsverksamhet ersätts fastighetskostnaderna proportionellt enligt antalet skyddshemsplatser.
Hyran som ersätts är högst den senast uträknade medelhyran för bostäder i kommunen enligt uppgift från Ålands statistik- och utredningsbyrå. Hyran indexjusteras årligen med den ändring av konsumentprisindex som Ålands statistik- och utredningsbyrå fastställt för det föregående kalenderåret.
11 § Överskridande kostnader. Ersättningen betalas i förskott så som föreskrivs i 12 §. Om det framkommer att produktionskostnaderna kommer att överstiga det i förskott utbetalade ersättningsbeloppet med 10 procent är KST skyldig att meddela landskapsregeringen detta utan dröjsmål. Detta ger landskapsregeringen bättre förutsättningar att bereda sig för kommande avsevärda kostnadsökningar. Förhoppningen är att momentet ska leda till förbättrad kommunikation mellan KST och landskapsregeringen så att oväntade kostnadsöverraskningar undviks. För att landskapsregeringen ska kunna beakta en kostnadsökning för efterföljande finansår i landskapsbudgeten behöver de förutspådda kostnadsökningarna komma till kännedom senast 1 september föregående finansår. KST ska inlämna en utredning över de ökade kostnaderna så snart som möjligt efter att landskapsregeringen meddelats om kostnadsökningen.
Enligt 2 mom. ersätts de ökade kostnaderna enligt prövning. Av 9 § 2 mom. följer att landskapsregeringen inte är skyldig att ersätta den del av kostnaderna som överstiger det anslag som reserverats i landskapsbudgeten, som beräknas utifrån fem föregående finansårs godtagbara produktionskostnader. Så är fallet även om de ökade kostnaderna enligt lagen är godtagbara kostnader. I bedömningen tas de ökade kostnadernas nödvändighet i beaktande för verkställandet av produktionen av skyddshemstjänsterna. De ökade kostnaderna ska vara en förutsättning för att dessa ändamål ska uppfyllas och med hänsyn till skyddshemsverksamhetens omfattning samt ha ett direkt samband med produktionen. För att landskapsregeringen ska kunna beakta kommande kostnadsökningar för efterföljande finansår behöver de ha kommit till kännedom och utredningen ha inlämnats senast 1 september året innan.
12 § Utbetalning. Det är motiverat att ersättningen fortsätter att betalas ut i förskott på årsbasis med tanke på användningsändamålet för att tillförsäkra tillgången till skyddshemstjänster. Om betalning i förskott föreskrivs i 1 mom. Kostnaderna godkänns inte i samband med att ersättningen betalas ut i förskott. Ersättningen som utbetalas i förskott uträknas enligt 9 § som en preliminär ersättning. De faktiska kostnaderna utvärderas och godkänns på basis av den utredning som ska inlämnas i efterhand.
I 2 mom. föreskrivs att KST ska lämna landskapsregeringen riktiga och tillräckliga uppgifter som behövs för att genomföra utbetalningen.
3 mom. innehåller en förordningsfullmakt att i förordning utfärda närmare bestämmelser om utbetalning av ersättning.
13 § Redovisning. I 1 mom. åläggs KST att årligen till landskapsregeringen lämna in en redovisning över de produktionskostnader som orsakats till följd av verkställandet av lagen under föregående finansår. Redovisningen omfattar uppgifter om hur den i förskott utbetalda ersättningen har använts, om den har överskridits eller lämnat oanvänd.
1 2 mom. föreskrivs om att mer detaljerade bestämmelser om redovisningens innehåll och när den ska inlämnas kan utfärdas i landskapsförordning.
14 § Återbetalning och ny utbetalning. Om den ersättning som betalats ut i förskott till sitt belopp är större än de verkliga produktionskostnaderna som konstaterats för samma finansår ska KST återbetala den överstigande delen enligt 1 mom.
I 2 mom. anges att landskapsregeringen i stället kan bestämma att den överstigande delen dras av i nästa förskottsutbetalning.
På motsvarande sätt föreskrivs i 3 mom. att landskapsregeringen kan betala ut ny ersättning till KST om de verkliga produktionskostnaderna till sitt belopp är större än den ersättning som betalats ut i förskott. Den av budgeten överstigande delen betalas enligt prövning av landskapsregeringen. Återbetalning och ny utbetalning görs automatiskt utan särskild åtgärd om inget beslut med stöd av 2 mom. har gjorts.
4 mom. innehåller en förordningsfullmakt att i förordning utfärda närmare bestämmelser om återbetalning och utjämning.
15 § Styrning. Landskapsregeringen ansvarar även i fortsättningen för styrningen av skyddshemsverksamheten. Med styrning avses den övergripande styrningen, planeringen och utvecklingen av skyddshemsverksamheten.
16 § Tillsyn. Paragrafen motsvarar 12 § i nuvarande skyddshemslag.
17 § Granskningsrätt. I paragrafen föreskrivs om landskapsregeringens rätt att granska en skyddshemsproducents bokföring och förvaltning och att utföra nödvändiga granskningar av ekonomin och verksamheten i skyddshemsproducentens utrymme. Granskningen kan endast omfatta ekonomin och verksamheten hos den som fungerar som skyddshemsproducent enligt denna lag. Det förutsätts att granskningen av ekonomin och verksamheten är nödvändig. Landskapsregeringen kan befullmäktiga en utomstående granskare så som annan myndighet eller utomstående revisor. Granskningsrätten ger landskapsregeringen en möjlighet att kontrollera att verkställandet av lagens syfte genomförs enligt i lag föreskrivna sätt och att skyddshemsproducenten uppfyller i lag föreskrivna förpliktelser. Granskningsrätten är ett komplement till den årliga redovisningen.
För att beakta hemfridens grundlagsskydd anges i 2 mom. att utrymmen som används för permanent boende bara får inspekteras om det är nödvändigt för att trygga klienternas ställning och garantera behörig service. Landskapsregeringen föreslår även här en uttrycklig bestämmelse om att 34 § förvaltningslagen (2008:9) för landskapet Åland ska följas vid inspektioner.
18 § Rättelseyrkande. I ett beslut om ersättning, återbetalning eller utjämning kan rättelse begäras hos landskapsregeringen. På rättelseförfarandet tillämpas 41 § förvaltningslagen för landskapet Åland.
Ett ersättningsbeslut av landskapsregeringen får verkställas även om rättelse söks i beslutet. Det är ofta nödvändigt att verkställa ett ersättningsbeslut relativt snabbt för att inte äventyra tillgången till skyddshemstjänster trots pågående process om sökande av rättelse.
19 § Besvär. Enligt förslaget kan landskapsregeringens beslut med anledning av rättelseyrkande överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen.
20 § Ikraftträdande. Avsikten är att denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.
Av 2 mom. följer att den nuvarande skyddshemslagen upphävs då den föreslagna skyddshemslagen träder i kraft.
21 § Övergångsbestämmelser. Förordningar som är utfärdade med stöd av gällande skyddshemslag fortsätter att gälla enligt 1 mom. till dess något annat föreskrivs. Motsvarande förordningsfullmakt angående skyddshemmets personal som finns i den gällande skyddshemslagen har intagits i den föreslagna skyddshemslagen. Förordningen är fortsättningsvis aktuell och skulle i annat fall behöva utfärdas på nytt med samma innehåll.
I paragrafens 2 mom. föreskrivs att på det nuvarande avtalet mellan landskapsregeringen och KST och kommande åtgärder till följd av avtalet tillämpas den nuvarande skyddshemslagen även om skyddshemslagen som föreslås i och med detta lagförslag träder i kraft.
Lagtext
Landskapsregeringen föreslår att följande lag antas.
L A N D S K A P S L A G
om skyddshem
I enlighet med lagtingets beslut föreskrivs:
1 §
Syfte
Syftet med denna lag är att säkerställa högklassiga och heltäckande skyddshemstjänster för personer som är utsatta för våld i nära relationer eller som lever under hot om sådant våld.
2 §
Tillämpningsområde
Denna lag innehåller bestämmelser om skyddshemstjänster, producenter av skyddshemstjänster och de grunder som iakttas vid betalning av ersättning ur landskapets medel till dessa producenter.
3 §
Definitioner
I denna lag avses med
1) skyddshem, en för klienterna avgiftsfri enhet inom krisarbete med verksamhet dygnet runt och till vilken en person eller en familj som har blivit utsatt för våld i nära relationer eller som lever under hot om sådant våld kan söka sig på eget initiativ eller på anvisning av en myndighet eller någon annan aktör, vid behov även anonymt,
2) våld i nära relationer, händelseförlopp under vilka någon utövar våld mot en nuvarande eller före detta partner, sitt barn eller partnerns barn, sin förälder, annan nära släkting eller annan närstående. Med våld avses en otillåten kränkning som orsakar eller kan orsaka fysisk, sexuell, psykisk eller ekonomisk skada eller någon annan jämförbar skada eller lidande för den som utsätts för gärningen, inbegripet hot om sådana handlingar, tvång eller godtyckligt frihetsberövande,
3) producent av skyddshemstjänster, den aktör som tillhandahåller skyddshemstjänster enligt denna lag,
4) godtagbara kostnader, kostnader som är nödvändiga för produktionen av skyddshemstjänsterna och som har ett direkt samband med den. Kostnaderna ska basera sig på separat bokföring,
5) grundbemanning, det nödvändiga personalantal som krävs för att tillhandahålla skyddshemstjänster dygnet runt,
6) överskridande kostnader, sådana kostnader som överstiger det i förskott utbetalade ersättningsbeloppet,
7) verkliga produktionskostnader, de godtagbara produktionskostnader av skyddshemstjänster som konstaterats på basis av bokföring för ett finans-år.
4 §
Skyddshemstjänster
De tjänster som erbjuds på ett skyddshem är omedelbar krishjälp, skyddat boende dygnet runt samt psykosocialt stöd, rådgivning och vägledning som skyddshemmet i akuta situationer erbjuder dem som har blivit utsatta för våld i nära relationer eller som lever under hot om sådant våld.
Föreståndaren för skyddshemmet bedömer tillsammans med sin personal som är specialiserad på krisarbete längden på skyddshemsperioden.
Närmare bestämmelser om skyddshemstjänster kan utfärdas i landskapsförordning.
5 §
Klienter i skyddshemsverksamheten
Skyddshemstjänster erbjuds i första hand åt personer som har blivit utsatta för våld i nära relationer eller som lever under hot om sådant våld och åt medföljande minderåriga barn.
Skyddshemstjänster kan även tillhandahållas i fall som kan jämställas med våld i nära relationer för att hjälpa personer som behöver hjälp, om hjälpen motsvarar offrets behov av hjälp och om hjälpen inte orsakar skada eller medför fara för andra som befinner sig i skyddshemmet eller för andra som befinner sig i utrymmen i anslutning till skyddshemmet där det bedrivs annan verksamhet.
6 §
Organiseringsansvar för produktion av skyddshemstjänster
Kommunernas socialtjänst (KST) svarar för ordnandet av produktionen av skyddshemstjänster så att det för invånarna i hela landskapet erbjuds och finns tillgång till tillräckligt med tjänster i förhållande till behovet.
KST kan ingå avtal om köp av tjänster med en annan producent av skyddshemstjänster som uppfyller de förutsättningar som föreskrivs i och med stöd av denna lag.
7 §
Förutsättningar för producent av skyddshemstjänster
En privat producent av skyddshemstjänster som har för avsikt att tillhandahålla skyddshemstjänster på Åland ska ha ett sådant tillstånd som avses i lagen om privat socialservice (FFS 922/2011) i enlighet med landskapslagen (2012:36) om tillämpning i landskapet Åland av lagen om privat socialservice. Kommunala producenter av skyddshemstjänster ska uppfylla samma förutsättningar som de privata aktörerna.
Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet kontrollerar att producenten av skyddshemstjänster på Åland uppfyller förutsättningarna.
Närmare bestämmelser om förutsättningarna för produktion av skyddshemstjänster kan utfärdas i landskapsförordning.
8 §
Skyddshemmets personal
Skyddshemmets personal ska ha tillräcklig utbildning, arbetserfarenhet och insikt i krisarbete inom våld i nära relationer.
Närmare bestämmelser om skyddshemmets personal kan utfärdas i landskapsförordning.
9 §
Finansiering
Landskapsregeringen beviljar KST ersättning för de enligt denna lag godtagbara kostnader som orsakas av produktion av skyddshemstjänster under kalenderåret.
Ersättningen betalas i förskott inom ramen för det anslag som anvisats i Ålands budget och det medelvärde beräknat från fem föregående års godtagbara produktionskostnader av skyddshemstjänster som finns till förfogande vid tidpunkten för budgeteringen av Ålands budget. En utjämning kan betalas om det i samband med redovisningen enligt 13 § framkommer att de verkliga produktionskostnaderna är högre än förskottsutbetalningen.
10 §
Godtagbara kostnader
Godtagbara kostnader för skyddshemstjänster är personalkostnader som hänför sig till produktionen av skyddshemstjänsterna enligt vad som motsvarar den nödvändiga grundbemanningen för antalet skyddshemsplatser och enligt den arbetstid som utförts inom skyddshemsverksamheten samt lokalhyra och löpande kostnader för driften av skyddshemmet. Om fastigheten även används för annan verksamhet än skyddshemsverksamhet ersätts fastighetskostnaderna proportionellt enligt antalet skyddshemsplatser.
Hyran som ersätts är högst den senast uträknade medelhyran för bostäder i kommunen enligt uppgift från Ålands statistik- och utredningsbyrå. Hyran indexjusteras årligen med den ändring av konsumentprisindex som Ålands statistik- och utredningsbyrå fastställt för det föregående kalenderåret.
Närmare bestämmelser om vilka kostnader som ersätts kan utfärdas i landskapsförordning.
11 §
Överskridande kostnader
Om kostnaderna för produktionen av skyddshemstjänsterna kommer att överskrida den i förskott utbetalda ersättningen med minst 10 procent ska KST skriftligen och utan dröjsmål meddela landskapsregeringen och lämna in en utredning över de överskridande kostnaderna så snart som möjligt därefter.
Överskridande kostnader ersätts enligt prövning av landskapsregeringen.
12 §
Utbetalning
Ersättningen betalas ut på årsbasis i förskott till KST.
KST ska lämna landskapsregeringen riktiga och tillräckliga uppgifter för utbetalningen av ersättningen.
Närmare bestämmelser om utbetalning av ersättning kan utfärdas i landskapsförordning.
13 §
Redovisning
KST ska årligen till landskapsregeringen lämna in en redovisning över de kostnader som verkställandet av lagen orsakat under föregående finansår. Redovisningen gäller användningen av den ersättning som i förskott utbetalats och dess överskridande eller ersättning som blivit oanvänd.
Närmare bestämmelser om redovisningens innehåll och tidpunkt kan utfärdas i landskapsförordning.
14 §
Återbetalning och utjämning
Om ersättningen som betalats ut i förskott överstiger de verkliga produktionskostnaderna ska återbetalning ske av den överstigande delen.
Landskapsregeringen kan bestämma att den överstigande delen dras av i samband med följande förskottsutbetalning.
Om de verkliga produktionskostnaderna överstiger den i förskott utbetalda ersättningen kan landskapsregeringen betala utjämning till KST.
Närmare bestämmelser om återbetalning och utjämning kan utfärdas i landskapsförordning.
15 §
Styrning
Landskapsregeringen ansvarar för styrningen av skyddshemsverksamheten.
16 §
Tillsyn
Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet övervakar skyddshemsverksamheten. På tillsynen över skyddshemsverksamheten tillämpas:
1) i fråga om kommunalt producerad skyddshemsverksamhet 2 kap. i landskapslagen (2020:13) om socialvårdens förvaltning och tillsyn på Åland,
2) i fråga om privata producenter av socialtjänster lagen om privat socialservice, i enlighet med landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland om lagen om privat socialservice.
17 §
Granskningsrätt
Landskapsregeringen eller en utomstående granskare som landskapsregeringen befullmäktigat har rätt att granska skyddshemsproducentens bokföring och förvaltning och utföra nödvändiga granskningar av ekonomin och verksamheten i skyddshemsproducentens utrymmen.
En inspektör ska ges tillträde till verksamhetsställets alla utrymmen och utan hinder av sekretessbestämmelserna ska alla handlingar som är nödvändiga för granskningen läggas fram. Utrymmen som används för permanent boende får inspekteras bara om det är nödvändigt för att trygga klienternas ställning och garantera behörig service. I övrigt ska det som bestäms i 34 § förvaltningslagen (2008:9) för landskapet Åland följas vid inspektioner.
18 §
Rättelseyrkande
I fråga om ersättningsbeslut samt beslut om återbetalning och utjämning får rättelse begäras hos landskapsregeringen inom 30 dagar från beslutets delgivning.
Landskapsregeringens ersättningsbeslut samt beslut om återbetalning och utjämning får verkställas trots rättelseyrkande.
19 §
Besvär
Landskapsregeringens beslut med anledning av ett rättelseyrkande får i fråga om lagligheten överklagas hos högsta förvaltningsdomstolen enligt lagen om rättegång i förvaltningsärenden (FFS 808/2019).
20 §
Ikraftträdande
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2024.
Genom denna lag upphävs landskapslagen (2015:117) om skyddshem.
21 §
Övergångsbestämmelser
De förordningar som landskapsregeringen utfärdat med stöd av landskapslagen om skyddshem fortsätter att gälla tills något annat föreskrivs.
På det avtal som ingåtts mellan landskapsregeringen och KST för produktion av skyddshemstjänster för år 2023 och på de slutåtgärder som till följd av avtalet vidtas efter finansårets slut tillämpas den gamla landskapslagen om skyddshem.
| Mariehamn den 31 augusti 2023 | |
|
L a n t r å d |
Veronica Thörnroos |
|
Föredragande minister |
Annette Holmberg-Jansson |
[1] Våld i nära relationer på Åland 2017. Undersökning om förekomst av våld i nära relationer. Ålands landskapsregering, Mariehamn, 2017.
[2] Statistikcentralen, endast på finska, https://tilastokeskus.fi/static/media/uploads/sukupuolistunut_vakivalta_teemasivu/parisuhdevakivallan_kokemukset_yleisia_suomessa.pdf.
[3] Se exempelvis Kontrová v. Slovakia och Opuz v. Turkey.
[4] CEDAW General Recommendation No. 19, 1992. Ytterligare vägledning för konventionsstaterna i syfte att påskynda avskaffandet av könsbaserat våld mot kvinnor i CEDAW General Recommendation No. 35, 2017.
[5] Combating violence against women: minimum standards for support services. Council of Europe, 2008.
[6] Statistikrapport 20/2022, Skyddshemstjänster 2021. Institutet för hälsa och välfärd, 1.6.2022.
[7] Socialstyrelsen: Kartläggning av skyddade boenden i Sverige, 2020-6-6817, juni 2020.
[8] Utkastet till lagrådsremiss: Ett fönster av möjligheter – stärkta rättigheter för barn och vuxna i skyddat boende, S2022/03649.
[9] Bliksvær mfl. (2019): Trond Bliksvær, Bjørg Eva Skogøy, Lindis Sloan, Nezihat Bakar, Ragnhild Johnson og Minela Kosuta, Kommunenes krisesentertilbud – En kunnskapsoversikt, Bodø: Nordlandsforskning, NF-rapport 13/2019.
[10] Användning av tjänster och kostnader till följd av våld i nära relationer inom hälso-, social- och rättstjänster. Publikationsserie för statsrådets utrednings- och forskningsverksamhet 2022:52.
[11] En barndom utan våld – åtgärdsplan för förebyggande av våld mot barn 2020–2025. Social- och hälsovårdsministeriets publikationer 2019:27.