Landskapsregeringen föreslår att den föråldrade lagstiftningen om landskapets finansförvaltning ersätts med en ny landskapslag om landskapets finansförvaltning. Den föreslagna lagen är en ramlag och ska ses som en grund för mer detaljerad reglering på lägre författningsnivå, vilket innebär större flexibilitet och ger utrymme för utveckling av finansförvaltningen. I lagen ingår bestämmelser om landskapets budget, bokföring och bokslut, förvaltningen av landskapets tillgångar samt intern kontroll på det finansiella området. Regleringen i lagen följer till övervägande del den praxis som utvecklats utifrån gällande lag. Avsikten med förslaget är också att förtydliga ansvarsförhållandet dels mellan lagtinget och landskapsregeringen dels mellan landskapsregeringen och de underställda myndigheterna.

Enligt förslaget behåller finansavdelningen det övergripande ansvaret för finansförvaltningen och avdelningen ska ha helhetsansvaret för strukturer och samordning samt den praktiska skötseln av ekonomiförvaltningen. I förslaget ingår en bestämmelse om intern kontroll. Bestämmelsen är enbart ett förtydligande. För att främja utvecklingen av den finansiella kontrollen föreslår landskapsregeringen att den finanscontrollerfunktion som redan finns regleras i lagen.

När det gäller budgetstrukturen föreslår landskapsregeringen ingen förändring i själva lagen. Däremot innehåller förslaget en konkret möjlighet till utveckling i riktning mot budgetering enligt prestationsprincipen.

Framställningen innehåller även ett förslag om att landskapsregeringens berättelse till lagtinget ersätts med en årsredovisning för landskapet Åland. Årsredovisningen ska utgöra en helhet bestående av bokslutshandlingarna och förvaltningsberättelsen.

Tidpunkten för ikraftträdelse lämnas öppen men landskapsregeringens tanke var att de nya bestämmelserna om landskapets budget, bokslut och årsredovisning ska tillämpas från och med finansåret 2012.

Utskottets förslag

Utskottet föreslår att landskapslagen om landskapets finansförvaltning antas med vissa mindre ändringar samt att de första, fjärde och femte lagförslagen antas utan ändringar. Förslaget till ändring av 16 § i landskapslagen om hälso- och sjukvården föreslås förkastas såsom obehövligt.

Utskottets synpunkter

Landskapslagen om landskapets finansförvaltning

Eftersom gällande finansförvaltningslag är föråldrad finner utskottet det positivt att en ny landskapslag om finansförvaltning antas. Finansförvaltningslagen är en lag av ramlagsnatur och mera detaljerade bestämmelser kommer att utfärdas genom förordning. Genom lagen föreslås inga större genomgripande förändringar i förhållande till dagsläget men landskapsregeringen framhåller i sin framställning att förslaget innebär en konkret möjlighet till utveckling i riktning mot budgetering enligt prestationsprincipen. Utskottet anser att ett första steg är att redan i nästa budget separera drift och investeringar så att de årliga anslagen för investeringarna presenteras fortlöpande.

Utskottet har i ärendet inhämtat ett utlåtande från finansutskottet. Utlåtandet, vilket omfattas av lagutskottet, bifogas betänkandet. Utskottet delar finansutskottets uppfattning att målet är att en prestationsbaserad budgetering ska vara införd inom en två till treårsperiod från lagens ikraftträdande, till den del en sådan är möjlig att genomföra.

Detaljmotivering

5 § Utskottet föreslår en språklig ändring av paragrafens 2 mom. så att orden "framställning med" stryks. Ändringen föranleds av den pågående översynen av lagtingsordningen där målet är en modernisering av begreppen. Motsvarande ändringar föreslås i 12 och 14 §§.

8 § I paragrafen används begreppet produktionsfaktor. Enligt vad utskottet fått erfara avses därmed de medel som behövs för att producera varor och tjänster. Produktionsfaktorerna indelas traditionellt in i tre huvudgrupper arbete, kapital och naturresurser. Landskapsregeringen vill genom att i framställningen använda formuleringen "med beaktande av dess art och ekonomiska karaktär", peka på att man har en mängd omständigheter att ta hänsyn till då man hänför något till ett visst finansår.

12 och 14 §§ Se ovan under 5 §.

20 § Enligt framställningens 20 § ska ett landskapsbokslut som upprättas för varje finansår innehålla resultaträkning, balansräkning, finansieringsanalys, budgetuppföljning samt noter. I detaljmotiveringen i framställningen sägs att valet av begreppet landskapsbokslut har gjorts för att förtydliga att bokslutet är avsett att omfatta hela landskapsförvaltningens verksamhet. Genom att bokslutet omfattar alla landskapsmyndigheter kommer det att anta formen av ett koncernbokslut. Inga detaljerade bestämmelser om bokslutets innehåll tas in i lagen utan avsikten är att utvecklingen av landskapsbokslutet ska formuleras genom bestämmelser på lägre författningsnivå.

Utskottet konstaterar att sammanslutningar som Posten och Ålands penningautomatförening utgör väsentliga delar av landskapets ekonomiska verksamhet och att landskapsregeringen därför bör överväga att inkludera dem i landskapsbokslutet på ett lämpligt sätt. Av landskapet helt eller delvis ägda bolag samt föreningar är egna juridiska personer med en egen styrelse som är ansvarig för verksamheten samt med egna bokslut. Frågan om ansvarsfördelningen mellan landskapsregeringen och bolagens och föreningarnas styrelser bör därför tas till övervägande. Även finansutskottet påpekar i sitt utlåtande att om det blir verklighet av ett samlat bokslut över hela landskapets finanser i form av ett koncernbokslut bör ansvarsfördelningen avseende de i bokslutet lämnade uppgifterna klargöras mellan landskapsregeringen och dess underlydande myndigheter.

I fråga om vilka bolag som ska inkluderas i den samlade årsredovisningen vill utskottet hänvisa till principerna i aktiebolagslagen om koncernbokslut. Landskapsregeringen bör enligt utskottets mening följa samma principer och bestämmelser om detta bör lämpligen tas in i en landskapsförordning. Som ett exempel på en ytterligare sammanslutning som kan bli aktuell i ett landskapsbokslut kan nämnas Långnäs hamn Ab.

29 § I framställningen föreslås att det vid den allmänna förvaltningens finansavdelning ska finnas en finanscontrollerfunktion vars syfte är att säkerställa kvaliteten i och utveckla de styrnings-, kontroll- och rapporteringsprocesser som avser landskapets finanser.

Utskottet konstaterar att denna funktion i första hand ska vara preventivt stödjande och utvecklande medan den interna kontrollen som omnämns i 28 § i första hand tar sikte på en efterhandskontroll.

Eftersom den från förtagsvärlden lånade benämningen finanscontroller dels för tankarna till kontroll, dels är engelskspråkig föreslår utskottet att funktionens benämning ändras till den interna styrningen. Ändringen behöver inte innebära någon ändring av tjänstebenämningarna inom funktionen.

Ändringen föranleder ändringar även av 30 och 31 §§.

30 § Ändringen förslås i förtydligande syfte.

Ärendets behandling

Lagtinget har den 20 september 2010 inbegärt lagutskottets yttrande över framställningen.

Utskottet har i ärendet hört talman Roger Nordlund, finansministern Mats Perämaa, förvaltningschefen Arne Selander, avdelningschefen Dan E. Eriksson, biträdande finanschefen Conny Nyholm, lagberedaren Diana Lönngren, VD för Ålands kommunförbund Sigurd Lindvall, finanschefen vid Mariehamns stad Peter Karlsson, tidigare ledande revisorn Agneta Mannberg-Jansson, förvaltningschefen vid ÅHS Peter Rask, ekonomichefen vid ÅHS Marie Löfgren, företagskonsulten Robert Lindfors, finanscontrollern Bodil Karlsson, budgetsekreteraren Niko Iäs och budgetrådet Petri Syrjänen.

I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Olof Erland, vice ordföranden Barbro Sundback samt ledamöterna Harry Jansson, Jan Salmén och Folke Sjölund.

Utskottets förslag

Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet

att lagtinget i den ordning som stadgas i 55 § lagtingsordningen antar det i framställningen ingående första lagförslaget oförändrat,

att lagtinget förkastar det i framställningen ingående tredje lagförslaget,

att lagtinget antar de i framställningen ingående fjärde och femte lagförslagen oförändrade samt

att lagtinget antar det i framställningen ingående andra lagförslaget i följande lydelse:

__________________

L A N D S K A P S L A G
om landskapets finansförvaltning

Ingressen lika som i framställningen.

1 kap.

Allmänna bestämmelser

1 - 4 §§

(Lika som i framställningen)

2 kap.

Landskapets budget

5 §

Beslut om budgeten

(1 mom. lika som i framställningen)

Om lagtinget inte har beslutat om budgeten före finansårets början ska landskapsregeringens (uteslutning) förslag till budget gälla tills lagtinget fattat beslut om budgeten.

6 - 11 §§

(Lika som i framställningen)

12 §

Beredningen av budgeten

Landskapsregeringens (uteslutning) förslag till budget ska överlämnas till lagtinget senast den 1 november året före finansåret.

(2 mom. lika som i framställningen)

13 §

(Lika som i framställningen)

14 §

Förslag till tilläggsbudget

Om det finns behov av att ändra landskapets budget ska landskapsregeringen till lagtinget överlämna ett förslag till tilläggsbudget.

När ett förslag om tillägg till eller ändring i landskapets budget överlämnas till lagtinget ska i förslaget anvisas medel för täckande av den utgiftsökning och den inkomstminskning som föreslås. Där ska även tas in beräknade väsentliga förändringar i de inkomstbelopp som antecknats i budgeten. Förslaget kan dessutom innehålla (uteslutning) minskningar i de anslag som beviljats i budgeten.

15 §

(Lika som i framställningen)

3 kap.

Bokföring och årsredovisning

16 - 22 §§

(Lika som i framställningen)

4 kap.

Förvaltning av landskapets tillgångar

23 - 27 §§

(Lika som i framställningen)

5 kap.

Intern kontroll o c h s t y r n i n g

28 §

(Lika som i framställningen)

29 §

D e n i n t e r n a s t y r n i n g e n

För att säkerställa kvaliteten i och utveckla de styrnings-, kontroll- och rapporteringsprocesser som avser landskapets finanser finns vid den allmänna förvaltningens finansavdelning en funktion för intern styrning.

Funktionen ska stöda förvaltningsenheternas ledning i utvecklingen av den finansiella kontrollen samt samordna systemen för finansiell kontroll inom landskapsförvaltningen. Genom att ge råd, delge iakttagelser och ge åtgärdsförslag ska funktionen verka för att systemen och förfarandena för styrningen och rapporteringen som avser landskapets finanser fungerar på ett ändamålsenligt sätt och håller hög kvalitet.

30 §

Befogenheter

Den interna styrningsfunktionen kan för en förvaltningsenhet framlägga en rapport om sina iakttagelser och i den framföra åtgärdsförslag. Funktionen kan dessutom i enlighet med ärendets karaktär framföra sina iakttagelser och åtgärdsförslag till andra berörda förvaltningsenheter, till den minister som är ansvarig för det aktuella förvaltningsområdet, till finansministern och till landskapsregeringens revisionsbyrå för vidtagande av eventuella åtgärder.

31 §

Rätt att få uppgifter

Den interna styrningsfunktionen har rätt att utan avgift från förvaltningsenheterna få uppgifter, handlingar och utredningar som behövs för skötseln av dess uppgifter.

Den interna styrningsfunktionen har rätt att utan hinder av sekretessbestämmelserna från förvaltningsenheterna få uppgifter och handlingar om landskapets finanser och landskapets verksamhet samt om förfarandet i fråga om landskapets finanser, medel eller egendom som landskapet ansvarar för, om utförandet av en uppgift som bestäms för funktionen ovillkorligen kräver detta.

6 kap.

Särskilda bestämmelser

32 - 33 §§

(Lika som i framställningen)

Mariehamn den 9 december 2010

Ordförande

Olof Erland

Sekreterare

Susanne Eriksson


	Ålands lagting	UTLÅTANDE 2010-2011
		Datum
	Finansutskottet	2010-11-15



	Till Lagutskottet

Finansutskottets utlåtande

Ny finansförvaltningslag

· Landskapsregeringens framställning nr 21/2009-2010

INNEHÅLL

Utskottets synpunkter 7

Verksamhetsmålens beskrivning i budgeten samt uppföljningen av dem.. 8

Hänförande av inkomster och utgifter till ett finansår 8

Anslagstyper 8

Motiveringar i budgeten. 9

Tidtabellen för budgetbehandlingen. 9

Synen på landskapets affärsbokslut 9

Bokföringen och landskapets årsredovisning. 9

Landskapsbokslut och årsredovisning. 10

Ärendets behandling. 10

Utskottets förslag. 10

Lagtinget har den 20 september 2010 remitterat landskapsregeringens framställning nr 21/2009-2010 till lagutskottet. Med stöd av 41 § 1 mom. lagtingsordningen anhåller lagutskottet om ett utlåtande från finansutskottet. Lagutskottet önskar att finansutskottet utreder följande frågeställningar:

- verksamhetsmålens beskrivning i budgeten samt uppföljningen av dem,

- tidtabellen för budgetbehandlingen och

- synen på landskapets affärsbokslut.

Utskottets synpunkter

Landskapsregeringen föreslår att den föråldrade lagstiftningen om landskapets finansförvaltning ersätts med en ny landskapslag om landskapets finansförvaltning. Utskottet konstaterar att den föreslagna lagstiftningen har formen av en ramlag och att de detaljerade bestämmelserna skall ges i förordningar. I lagen ingår bestämmelser om landskapets budget, bokföring och bokslut, förvaltningen av landskapets tillgångar samt intern kontroll på det finansiella området. Tanken är att de nya bestämmelserna om landskapets budget, bokslut och årsredovisning ska tillämpas från och med finansåret 2012. Även till övriga delar bör den föreslagna lagstiftningen träda i kraft så snart som möjligt.

Utskottet önskar inledningsvis uppmärksamma lagutskottet på att lagförslaget är en ramlag med omfattande förordningsfullmakter. Förslaget innehåller 13 förordningsfullmakter samt tre fullmakter avseende landskapsregeringsbeslut. Detta är enligt utskottets uppfattning inte önskvärt med beaktande av att detta är en central lagstiftning med stor betydelse för lagtingets maktutövning. Detta gäller särskilt sådana bestämmelser som inte enbart handlar om landskapsregeringens interna förvaltning. Utskottet uppmärksammar särskilt lagutskottet att beakta detta vid sin fortsatta behandling.

Verksamhetsmålens beskrivning i budgeten samt uppföljningen av dem

Finansutskottet konstaterar att nuvarande budgetering bygger på flera olika principer. Beroende på anslagets typ tillämpas idag kontantprincipen, förbindelseprincipen och prestationsprincipen.

Inte sällan är det därtill oklart vilken budgeteringsprincip som tillämpats gällande ett anslag. Detta i kombination med att det inte finns en klar skiljelinje mellan medel för drift och investeringar leder till att budgeten av idag blir ett svåröverskådligt styrinstrument.

Hänförande av inkomster och utgifter till ett finansår

I framställningens 8 § anges att en inkomst eller utgift ska hänföras till det finansår som den närmast hör till med beaktande av dess art och ekonomiska karaktär. Dessutom beaktas särskilt den tidpunkt då inkomsten eller utgiften betalas eller tidpunkten för överlåtelsen av den prestation, för mottagandet av den produktionsfaktor eller för uppkomsten av den prestationsskyldighet som ligger till grund för inkomsten eller utgiften.

Detta innebär enligt finansutskottets uppfattning att lagen både möjliggör kontantprincipen, förbindelseprincipen och prestationsprincipen samt en blandning dem emellan.

Kontantprincipen används idag bl.a. avseende avräkning, skattegottgörelse och vissa överföringar till kommunerna. Förbindelseprincipen används främst i fråga om EU programmen medan prestationsprincipen används i huvudsak avseende driftsanslagen.

Finansutskottet konstaterar att en prestationsprincipsbaserad budgetering bör vara målet. Utskottet erfar dock att en sådan inte fullt ut kan komma att genomföras av orsaker som framförallt har att göra med de olika anslagstyperna. Utskottet vill till exempel att nyinvesteringar fortsättningsvis ska ingå i budgeten. Utskottet föreslår att den föreslagna prestationsprincipsbaserade budgeteringen ska vara införd inom en två till tre års period från lagens ikraftträdande till den del en sådan är möjlig att genomföra.

Anslagstyper

Enligt framställningens 10 § ska anslagen i landskapets budget antingen vara fasta anslag, förslagsanslag, reservationsanslag eller EU-programanslag. Fasta anslag får inte överskridas eller överföras till följande finansår. Förslagsanslag får inte överföras till följande finansår men får överskridas om det är nödvändigt för att uppfylla det aktuella anslagets ändamål. Reservationsanslag och EU-programanslag får inte överskridas. Reservationsanslag kan användas under högst fyra finansår i följd. Ett EU-programanslag kan användas tills det EU-program har avslutats som anslaget är avsett att finansiera.

I fråga om de olika anslagstyperna bör informationen om och regelverket gällande dessa förtydligas. Det bör finnas tydligare målformuleringar och allmän information i budgeten om vad olika anslag ska användas till och om det är fråga om fleråriga anslag vilka medel som finns kvar från tidigare år i beskrivningen under momentet. Utskottet anser att reservationsanslag i huvudsak bör användas i fråga om investeringar. Landskapsregeringen bör för varje år i bokslutet och budgeten redogöra för reservationsanslagets användning.

Motiveringar i budgeten

Enligt framställningens 11 § ska för varje anslag i landskapets budget anges anslagets ändamål samt vid behov andra motiveringar. I varje kapitel ska ingå en motivering som bland annat kan innehålla målsättningar för verksamheten. Målsättningarna ska dels gälla för finansåret (särskilda målsättningar) och dels vara mer långsiktiga (övergripande målsättningar). I budgeten ska även ingå en allmän motivering som innehåller de politiska visionerna som anknyter till finansåret.

Utskottet finner det viktigt att den nyordning som följer av den nya finansförvaltningslagen skapar grund för ett mer överskådligt system till stöd för både beslutsfattare och förvaltning. Det är viktigt att budgeten innehåller tillräcklig information om vad medlen ska användas till så att lagtinget har möjlighet att göra en ändamålsenlighetsbedömning i samband med antagande av budgeten. Utskottet understryker att målformuleringar och budgetinformation ska vara tydliga för att underlätta både lagtingets arbete i samband med antagandet av en budget och förvaltningens arbete med att förverkliga densamma. Dessutom förenklas revisionen och uppföljningen av budgeten.

Tidtabellen för budgetbehandlingen

Enligt framställningens 12 § ska landskapsregeringens framställning med förslag till budget överlämnas till lagtinget senast den 1 november året före finansåret.

Utskottet konstaterar att detta i och för sig inte hindrar ett tidigare överlämnande av budgeten till lagtinget men att ett överlämnande av budgetframställningen till lagtinget inför lagtingsårets öppnande den 1 november torde vara lämpligt med beaktande av att uppgörande av budget är beroende av så tillförlitlig ekonomisk information som möjligt, vilket föreligger ganska sent på hösten särskilt vad gäller intäktssidan.

Synen på landskapets affärsbokslut

Bokföringen och landskapets årsredovisning

Enligt 17 § ska landskapets bokföring omfatta alla utgifter, inkomster, finansiella transaktioner och därtill hörande rättelse- och överföringsposter samt ske på ett sätt som stämmer överens med god bokföringssed. Bokföringen ska ordnas så att förverkligandet av budgeten kan kontrolleras på momentnivå. I framställningens 19 § anges därtill att landskapsbokslutet och en förvaltningsberättelse ska ingå i den årsredovisning som avses i 25 § landskapslagen (1971:42) om Ålands landskapsregering. Årsredovisningen ska ge riktiga och tillräckliga uppgifter om hur budgeten förverkligats, om landskapsförvaltningens intäkter och kostnader, om landskapets ekonomiska ställning och resultat samt om landskapsförvaltningens verksamhet och de åtgärder som vidtagits för att verkställa lagtingets beslut (rättvisande bild). Årsredovisningen fastställs av landskapsregeringen och överlämnas till lagtinget senast före utgången av påföljande maj månad. Samtidigt ska årsredovisningen ställas till landskapsrevisorernas förfogande.

Utskottet betonar inledningsvis att det är viktigt att systemet byggs upp så att de budgetansvariga och chefer hela tiden har tillgång till den ekonomiska information som behövs för att fullgöra sina uppgifter. För att åstadkomma detta är det viktigt att landskapet följer med i systemutvecklingen vad gäller både hårdvara och mjukvara så att t.ex. månadsbokslut skulle kunna produceras. Det är även viktigt att systemet är enhetligt och omfatta hela landskapsförvaltningen inklusive underlydande myndigheter. Organisation och system bör om möjligt läggas upp så att en grund läggs för ett räkenskapsverk som även kunde betjäna kommunerna.

Landskapsbokslut och årsredovisning

Enligt framställningens 20 § ska följande ingå i det landskapsbokslut som upprättas för varje finansår

1) resultaträkning,

2) balansräkning,

3) finansieringsanalys,

4) budgetuppföljning samt

5) noter som behövs för att ge en rättvisande bild som avses i 19 § 2 mom.

Därtill framgår av 19 § att landskapsbokslutet tillsammans med förvaltningsberättelsen ska utgöra landskapets årsredovisning.

Utskottet konstaterar att landskapsregeringen ska avge ett samlat bokslut över hela landskapets finanser i form av ett koncernbokslut. Om detta blir verklighet så bör ansvarfördelningen avseende de i bokslutet lämnade uppgifterna klargöras mellan landskapsregeringen och dess underlydande myndigheter.

Utskottet betonar även vikten av att resultatenhetstänkandet inom förvaltningen utvecklas så att det tydliggörs vad olika verksamheter kostar, vilket bl.a. innebär att ett system med internhyror utvecklas.

Finansutskottet betonar vikten av att landskapets årsredovisning bör vara reviderat när det behandlas av lagtinget, vilket föranleder att tid måste finnas för att genomföra revisionen. Utskottet betonar att av årsredovisningen ska framgå hur målsättningarna som ingår i budgeten har uppfyllts. Lagtinget kan därefter behandla både bokslut och revisorernas berättelse i ett sammanhang.

Ärendets behandling

Lagutskottet har den 28 oktober 2010 med stöd av 41 § 1 mom. lagtingsordningen inbegärt finansutskottets utlåtande i ärendet.

Utskottet har i ärendet hört ministern Mats Perämaa, förvaltningschefen Arne Selander, finanschefen Dan E Eriksson, bitr. finanschefen Conny Nyholm, lagberedaren Diana Mörn-Lönngren och den tidigare ledande revisorn Johan Kihlman (per telefon).

I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Jan-Erik Mattsson, vice ordföranden Raija-Liisa Eklöw och medlemmarna Camilla Gunell och Danne Sundman samt ersättaren Folke Sjölund.

Utskottets förslag

Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet

att lagutskottet i sitt betänkande beaktar finansutskottets i detta utlåtande framförda åsikter.

Mariehamn den 15 november 2010

Ordförande

Jan-Erik Mattsson

Sekreterare

Niclas Slotte

Lagutskottets betänkande 8/2010-2011

Ålands lagting

Genvägar

Kontaktuppgifter