Landskapsregeringens svar rp 3/2017-2018
|
|
| ||
| Ålands landskapsregering | YTTRANDE | ||
|
| Datum |
| |
|
| 7.6.2018 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Landskapsregeringens yttrande
över republikens presidents framställning till Ålands lagting om regeringens proposition till riksdagen om godkännande och sättande i kraft av det övergripande avtalet om ekonomi och handel mellan Kanada, och ena sidan, och Europeiska unionen och dess medlemsstater, å andra sidan
· Republikens presidents framställning nr 3/2017–2018
Ålands lagting har den 14 mars 2018 begärt ett yttrande från Ålands landskapsregering över republikens presidents framställning till Ålands lagting om regeringens proposition till riksdagen om godkännande och sättande i kraft av det övergripande avtalet om ekonomi och handel mellan Kanada, och ena sidan, och Europeiska unionen och dess medlemsstater, å andra sidan (i fortsättningen Ceta-avtalet).
Landskapsregeringen har tidigare lämnat följande utlåtanden i ärendet:
- Landskapsregeringen var fortlöpande i kontakt med utrikesministeriet under avtalsförhandlingarnas gång, specifikt i fråga om formuleringen av det undantag för offentlig upphandling som i regel ingår i handelsavtal. Tillsammans med utrikesministeriet enades landskapsregeringen om en ny formulering för undantaget, i syfte att undanröja risken för att åländska aktörer exkluderas från offentliga upphandlingar i avtalslandet.
- I september 2014 fick landskapsregeringen möjlighet att informellt framföra kommentarer om utkastet till den färdiga avtalstexten. Landskapsregeringen konstaterade då endast att man noterat att ett undantag för åländsk hembygdsrätt och näringsrätt ingår i avtalstexten, och att den nya formuleringen för undantaget för offentlig upphandling inkluderats. I övrigt framförde landskapsregeringen inga ytterligare synpunkter på avtalets innehåll.
- I september 2016 fick landskapsregeringen möjlighet att formellt framföra synpunkter till utrikesministeriet angående undertecknandet av Ceta-avtalet. Landskapsregeringen framförde inga invändningar mot avtalets undertecknande, men konstaterade att avtalet innehåller bestämmelser inom landskapets lagstiftningsbehörighet och att Ålands lagting bifall således krävs i enlighet med 59 § självstyrelselagen för att dessa bestämmelser i avtalet ska träda i kraft i landskapet, till de delar bestämmelserna i fråga fortfarande anses höra till medlemsstaternas behörighet.
- Landskapsregeringen lämnade i augusti 2017 ytterligare ett formellt utlåtande till utrikesministeriet, denna gång över utkastet till regeringens proposition till riksdagen om godkännande av Ceta-avtalet. Landskapsregeringen konstaterade då att ur utkastet till regeringens proposition framgår att det i avtalet ingår bestämmelser om expropriation och beskattning som enligt 18 § självstyrelselagen för Åland hör till landskapets lagstiftningsbehörighet. Landskapsregeringen konstaterade att det i avtalet därtill ingår bestämmelser om exempelvis transporttjänster, miljötjänster, hälso- och sjukvårdstjänster samt socialvårdstjänster som likaså hör till landskapets lagstiftningsbehörighet, och att Ålands lagtings bifall således krävs i enlighet med 59 § självstyrelselagen för att bestämmelserna i avtalet ska träda i kraft i landskapet, till de delar bestämmelserna i fråga fortfarande anses höra till medlemsstaternas behörighet.
Ceta-avtalet är till karaktären ett så kallat blandavtal, där bestämmelserna som ingår dels hör till Europeiska unionens, dels till medlemsstaternas behörighet. Ceta-avtalet bildar tillsammans med det strategiska partnerskapsavtalet mellan EU och Kanada, vars ikraftträdande lagtinget har bifallit den 13 december 2017, en gemensam institutionell helhet.
Ceta-avtalet är det mest övergripande frihandelsavtal som EU förhandlat fram, och syftar till gradvis och ömsesidig liberalisering i väsentliga delar av all varu- och tjänstehandel, i enlighet med Världshandelsorganisationens (WTO:s) regler och förpliktelser. Avtalet berör allt från tullar, varor, tjänster och immaterialrätt till offentlig upphandling. Avtalet förväntas ge finländska företag nya möjligheter genom att undanröja handelshinder på bred front. Exporten till Kanada ska underlättas när produktstandarderna erkänns ömsesidigt i större utsträckning än nu och produkterna inte lika ofta behöver testas dubbelt.
Förhandlingarna mellan EU och Kanada inleddes år 2009 och avslutades 2014. Efter att rådet och Europaparlamentet godkänt avtalet har en stor del av avtalets bestämmelser som hör till EU:s befogenhet tillämpats provisoriskt sedan september 2017. Endast en bråkdel av bestämmelserna i Ceta-avtalet räknas höra till medlemsstaternas befogenhet.
Landskapsregeringen noterar att det är en ytterst liten del av de bestämmelser i Ceta-avtalet som fortfarande hör till medlemsstaternas behörighet som även hör till landskapets behörighet. Ur regeringens proposition till riksdagen framgår att dessa områden är expropriation samt beskattning. Gällande beskattningen fastslås det i artikel 28.7 att inget hinder föreligger som hindrar en part från att införa eller upprätthålla en skatteåtgärd som skiljer mellan personer som inte är i samma situation, särskilt vad gäller deras hemvist eller den plats där deras kapital är investerat. Med tanke på den reglering som föreligger inom EU:s skatterättsområde och i övriga skatteavtal, kan Ceta-avtalet med tanke på ovanstående artikel inte medföra mer betungande regler än vad som redan återfinns inom EU-rätten och övriga skatteavtal. Gällande expropriation stadgas i artikel 8.12 att en part inte ska nationalisera eller expropriera en täckt investering, vare sig direkt eller indirekt genom åtgärder som har motsvarande verkan som en nationalisering eller expropriation, utom om detta sker a) av hänsyn till allmänintresset, b) inom ramen för ett korrekt rättsförfarande, c) på ett icke-diskriminerande sätt, och d) mot betalning av omedelbar, adekvat och effektiv ersättning. Enligt 15 § Finlands grundlag är vars och ens egendom tryggad och om expropriation av egendom för allmänt behov mot full ersättning ska bestämmas genom lag. Enligt 18 § 8 punkten självstyrelselagen för Åland hör inlösen av fast egendom och särskilda rättigheter för allmänt behov mot full ersättning, med undantag av vad som stadgas i 61 §, till landskapets lagstiftningsbehörighet.
I regeringens proposition till riksdagen redogörs för avtals- och handelsförbindelserna mellan Finland och Kanada. Redogörelsen visar att Kanada med avseende på varuexport är Finlands elfte största och med avseende på import tionde största handelspartner utanför EU, och dess betydelse uppskattas öka. Enligt uppgift från Ålands statistik- och utredningsbyrå (Åsub) var Kanada år 2016 den nionde största handelspartnern för Åland sett till exporten. Den viktigaste varugruppen för export var beredda livsmedel, drycker, sprit och tobak. Sett till import efter avsändningsland var Kanada den sjätte största handelspartnern utanför EU, och sett till import efter ursprungsland den femte största handelspartnern för Åland utanför EU. Den viktigaste varugruppen sett till avsändningsland var levande djur och animaliska produkter, och den viktigaste varugruppen sett till ursprungsland var maskiner, apparater och redskap. En tabell ur vilken handelsutbytet mellan Åland och Kanada för åren 2012 till 2016 framgår mer i detalj finnes som bilaga till detta yttrande. Statistiken för Kanada omfattar den direkta utrikeshandeln (export enligt destinationsland, import enligt både avsändnings- samt ursprungsland). Skulle import-/exportförfaranden ha skett med hjälp av en mellanhand i riket (transitvaror) så framgår handeln inte ur Åsub:s statistik på grund av den ringa deklaration som krävs vid handel över skattegränsen.
Vad gäller Ceta-avtalets konsekvenser för det åländska näringslivet konstaterar landskapsregeringen att minskade globala hinder för handel inverkar positivt på den ekonomiska utvecklingen och utökar potentiellt marknaden även för åländska företag. De undantag som beaktas för Ålands del i avtalet har stor betydelse för den regionala ekonomiska utvecklingen och handlingsutrymmet. Landskapsregeringen ser inga problem i att utbyta information om subventioner och konstaterar att det är bra att en hållbar utveckling betonas vad gäller handel, skogsbruk och fiske.
Avtalet om partnerskap och samarbete ska tillämpas för EU:s del på de territorier där fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är tillämpliga, i enlighet med de villkor som fastställs i dessa fördrag. Landskapsregeringen konstaterar att bestämmelserna i protokoll 2 om Åland i bilagan till fördraget om Finlands anslutning till Europeiska unionen (FördrS 103/1994) är tillämpliga på Ceta-avtalet, till de delar avtalsbestämmelserna i fråga kan innebära bindande rättigheter eller skyldigheter av betydelse för Ålands särställning. Till den del dessa avtalsbestämmelser hör till EU:s exklusiva behörighet konstaterar landskapsregeringen att den åländska särställningen har beaktats redan i förhandlingarna om avtalsbestämmelserna i fråga.
Ur regeringens proposition framgår att avtalet fortsättningsvis möjliggör att Finland och EU upprätthåller en hög skyddsnivå inom hälsa, säkerhet, konsumtion, arbete och miljö. Finland kommer att ha kvar möjligheten att i framtiden ändra sin lagstiftning som gäller allmännyttiga tjänster. Exempelvis har det i avtalet för Finlands del tagits in vidsträckta begränsningar som tryggar politisk flexibilitet när det gäller social-, hälso- och utbildningstjänster. Vidare bekräftas i parternas gemensamma tolkningsinstrument staternas rätt att på alla nivåer tillhandahålla och stödja allmännyttiga tjänster. I tolkningsinstrumentet klargörs även att Ceta-avtalet inte hindrar regeringar från att reglera dessa tjänster. Avtalet kräver inte heller att dessa tjänster ska privatiseras eller hindrar en utvidgning av tillämpningsområdet för allmännyttiga tjänster framöver eller en offentlig myndighet från att återbörda tidigare privatiserade eller konkurrensutsatta tjänster till att produceras av en offentlig aktör. Landskapsregeringen konstaterar att Finlands begränsningar som gäller social-, hälsovårds- och utbildningstjänster täcker hela Finland, inklusive Åland. Därtill har Åland en generell begränsning enligt protokoll 2 som omfattar alla tjänster och investeringar.
Bilaga II innehåller parternas förbehåll inom olika områden som skyldigheter enligt artiklarna 8.15, 9.7, 14.4 inte tillämpas på. Förpliktelserna förutsätter inte ändringar i den nationella lagstiftningen, men avtalsbestämmelserna ska beaktas när lagstiftningen utvecklas. I bilaga om investeringar och gränsöverskridande handel med tjänster ingår det för Finlands del ett förbehåll för Ålands del; förbehållet innebär begränsningar av rätten för fysiska personer utan hembygdsrätt och för juridiska personer utan tillstånd från behöriga åländska myndigheter att förvärva och besitta fast egendom på Åland, samt begränsningar av etableringsrätten och rätten att tillhandahålla tjänster för fysiska personer utan hembygdsrätt eller för juridiska personer utan tillstånd från behöriga åländska myndigheter.
Bilaga 19–7 innehåller båda parters allmänna anmärkningar närmast i samband med avvikelser från avtalets bestämmelser om offentlig upphandling. Ur punkt 2 i bilagan framgår att I fråga om Åland ska de särskilda villkoren i protokoll 2 om Åland till fördraget om Finlands anslutning till Europeiska unionen tillämpas. Denna formulering för det åländska undantaget har landskapsregeringen och utrikesministeriet tillsammans enats om i syfte att undvika att undantaget riskerar utesluta åländska aktörer från möjligheten att delta i offentliga upphandlingar i avtalslandet. Landskapsregeringen konstaterar att bestämmelserna om offentlig upphandling i Ceta-avtalet för Ålands del följer redan nu gällande EU-bestämmelser inom området.
Ur regeringens proposition framgår att avtalet inbegriper ett nytt system för investeringsskydd och tvistlösning. Bland annat preciseras i avtalet den så kallade principen om rättvis och skälig behandling (fair and equitable treatment) och definitionen av åtgärder som kan jämställas med expropriation. Med avseende på de här åtgärderna har ambitionen varit att förtydliga innehållet i investeringsskyddet och att bygga upp rättssäkerhet för parterna. Ytterligare inrättas det ett självständigt, opartiskt och permanent investeringsdomstolssystem för att ersätta skiljeförfarandet som tvistlösningsmetod. Domstolssystemet inbegriper möjlighet att söka ändring och det ställs höga etiska regler för att säkerställa domarnas oavhängighet och opartiskhet. Landskapsregeringen noterar att riksdagens lagutskott vid sin behandling av Ceta-avtalet har ansett att tvistlösningsmekanismen i avtalet är ett steg i rätt riktning jämfört med ett klassiskt skiljeförfarande som tvistlösningsmetod, eftersom mekanismen innehåller de bästa delarna av ett domstols- och skiljeförfarande. Landskapsregeringen noterar dock att det trots förbättringarna även framförts kritik mot investeringsskyddet och tvistlösningsmekanismen; riksdagens miljöutskott har till exempel understrukit att redan möjligheten till domstolstalan inger oro uttryckligen på grund av systemets eventuella indirekta verkningar, då farhågan är att avtalet ger kanadensiska företag och investerare möjlighet att rikta aggressiva rättshandlingar mot stater som omfattas av avtalet, exempelvis på grund av att en stat vidtar ändringar av miljölagstiftningen. Därtill har det framförts att eftersom EU och Kanada har stabila rättsskipningssystem finns det inte någon hållbar motivering till att för utländska investerare inrätta ett domstolssystem som åsidosätter den nationella rätten.
Landskapsregeringen konstaterar att lagtingets bifall är ett villkor för att bestämmelserna i en internationell förpliktelse ska träda i kraft i landskapet till den del de hänför sig till frågor som faller inom landskapets behörighet. Till övriga delar kan bestämmelserna i den internationella förpliktelsen träda i kraft i landskapet även utan lagtingets bifall. Detta innebär t.ex. att bestämmelserna om investeringsskydd och dess tvistlösningsmekanism, vilka faller inom rikets lagstiftningsbehörighet, kan träda i kraft i landskapet även i det fall lagtinget inte ger sitt bifall till ikraftträdandet av Ceta-avtalet.
Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande GrUU 13/2008 rd tagit ställning till vilka konsekvenserna blir om lagtinget beslutar att inte bifalla ett internationellt fördrag. Grundlagsutskottet har konstaterat att lagtingets bifall till en ikraftträdandelag inte är ett villkor för hur Finlands vilja att binda upp sig kommer till eller hur Finland uttrycker den viljan. Ifall lagtingets bifall till Ceta-avtalet uteblir kan Finland därför strängt taget ändå godkänna avtalet.
Grundlagsutskottet har dock även påpekat i sitt utlåtande GrUU 36/2006 rd att de rättsliga förhållandena blir mycket osäkra om Finland godkänner ett avtal medan Åland inte ger sitt bifall till avtalets ikraftträdandelag, eftersom Finland som avtalspart i en sådan situation inte skulle kunna garantera att ett avtal i sin helhet genomförs på behörigt sätt i landskapet. Grundlagsutskottet har därför konstaterat att det finns all anledning att sträva efter att undvika en sådan situation.
Landskapsregeringen konstaterar avslutningsvis att avtalet inte innehåller bestämmelser som står i strid med självstyrelselagen eller annan landskapslagstiftning, och ser inga formella hinder att lagtinget ger sitt bifall till det övergripande avtalet om ekonomi och handel mellan Kanada, och ena sidan, och Europeiska unionen och dess medlemsstater, å andra sidan. Dock vill landskapsregeringen understryka att den tvistlösningsmekanism som ingår som en del av avtalet på vissa punkter är problematisk, och att landskapsregeringen delar de farhågor som bland andra riksdagens miljöutskott och utrikesutskott gett uttryck för. Ett handelsavtal borde inte begränsa statens handlingsförmåga eller underordna livsviktiga områden som miljö, klimat och mänskliga rättigheter enskilda bolags och investerares rättigheter. I likhet med riksdagens utrikesutskott och lagutskott ser landskapsregeringen att tvistlösningstribunalen i Ceta-avtalet kan vara ett steg i rätt riktning jämfört med tidigare förslag.
|
Mariehamn den 7 juni 2018 | |
|
L a n t r å d | Katrin Sjögren |
|
Minister |
Nina Fellman |