Meddelande 3/2003-2004
|
|
| ||
| Ålands landskapsstyrelse | MEDDELANDE nr 3/2003-2004 | ||
|
| Datum |
| |
|
| 2004-2-26 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Regeringskonferensen angående ett fördrag om upprättande av en konstitution för Europa
I landskapsstyrelsens meddelande nr 1/2001-2002 redogjordes för landskapsstyrelsens ställningstaganden inför arbetet i det s.k. framtidskonventet. Konventets arbete pågick till den 18 juli 2003 då ett utkast till konstitutionellt fördrag överlämnades till det italienska ordförandeskapet.
Den regeringskonferens som skall förhandla fram det slutliga konstitutionella fördraget påbörjade sitt arbete den 4 oktober 2003. Regeringskonferensen kunde inte slutföras under Italiens ordförandeskap efter att medlemsstaternas representanter vid Europeiska rådets möte i Bryssel den 12 och 13 december 2003 inte kunde enas om vissa delar av det konstitutionella fördraget. Regeringskonferensen fortsätter under Irlands ordförandeskap. Landskapsstyrelsen antog sina ställningstaganden till konventets utkast till konstitutionellt fördrag den 19 augusti 2003. Dessa ställningstaganden återges i bilagan till detta meddelande. Regeringskonferensen har därefter under Italiens ordförandeskap kommit överens inom vissa områden på ett sätt som avviker från konventets slutliga förslag. I meddelandets första del redogörs för denna utveckling och då särskilt de frågor som är av åländskt intresse.
Landskapsstyrelsen överlämnar härmed ovannämnda meddelande till lagtinget i enlighet med 51 § lagtingsordning för landskapet Åland.
| Mariehamn den 26.2.2004 | |
|
L a n t r å d |
Roger Nordlund |
|
Föredragande ledamot |
Jörgen Strand |
INNEHÅLL
1. Konventet, regeringskonferensen och Åland
1.3. Ålands deltagande i beredningen av det konstitutionella fördraget
2. Det konstitutionella fördraget och Åland
2.1. Regeringskonferensen och konventets fördragsutkast
2.2. Förändringar i konventets fördragsutkast under regeringskonferensen
2.2.2. Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken
2.2.4. Minoriteters rättigheter
2.2.5. Vitesförfarandet vid EG-domstolen
2.2.7. Öar och EU:s regionalpolitik
2.2.8. Enklare ändringsförfaranden för vissa delar av fördraget
2.3 Fortsatta förhandlingar under det irländska ordförandeskapet
Bilaga: Landskapsstyrelsens ställningstaganden antagna den 19 augusti 2003.
1. 1. Konventet, regeringskonferensen och Åland
1.1. Framtidskonventet
Det s.k. framtidskonventet påbörjade sitt arbete i början av 2002 efter att ha fått sitt mandat från Europeiska rådet vid mötet i Laeken den 14-15 december 2001. Lantrådet deltog i detta möte på inbjudan av dåvarande statsminister Paavo Lipponen.
Inom konventet inrättades elva arbetsgrupper och tre diskussionscirklar, var och en med sitt eget specifika mandat, som sammanträdde för att kunna ta upp särskilda frågor och lämna rekommendationer till konventet som helhet. Konventets ledamöter lämnade in 386 skriftliga bidrag till konventet i sin helhet och 773 bidrag till arbetsgrupperna och diskussionscirklarna.
Efter sjutton månaders arbete kunde konventets ordförande den 18 juli 2003 överlämna ett utkast till konstitutionellt fördrag till Italien, som innehade rådets ordförandeskap under det senare halvåret år 2003. Fördragsutkastet består av fyra delar och finns bland annat att tillgå på internet.[1]
1.2. Regeringskonferensen
Efter att konventets fördragsutkast hade överlämnats till Italien sammankallades en regeringskonferens för att ta ställning till utkastet och för att förhandla fram ett fördrag som kan godkännas av medlemsstaternas representanter vid regeringskonferensen. Därefter skall fördraget ratificeras i enlighet med medlemsstaternas konstitutionella bestämmelser. Ålands lagtings bifall krävs enligt 59 § självstyrelselagen för Åland.
Regeringskonferensen påbörjade sitt arbete den 4 oktober 2003. Det fanns planer på att regeringskonferensen skulle kunna godkänna det konstitutionella fördraget i sin helhet vid Europeiska rådets möte i Bryssel den 12 och 13 december 2003. Medlemsstaternas representanter nådde inte enighet om vissa frågor, främst röstviktningen i EU:s ministerråd, och regeringskonferensen fortsätter därför under Irlands ordförandeskap.
Under regeringskonferensen förhandlades fram ändringar i konventets slutliga förslag till konstitutionellt fördrag. Dessa ändringar är fortfarande aktuella trots att regeringskonferensen inte kunde enas om vissa andra frågor. Några av dessa ändringar är också intressanta för Åland och redogörs för i kapitel 2.2 av detta meddelande.
1.3. Ålands deltagande i beredningen av det konstitutionella fördraget
Enligt 58 § självstyrelselagen för Åland skall landskapsstyrelsen underrättas om förhandlingar om ingående av fördrag med en främmande makt i fråga om angelägenheter som faller inom landskapets behörighet. Gäller sådana förhandlingar angelägenheter som annars kan ha särskild betydelse för landskapet, skall landskapsstyrelsen underrättas, om detta lämpligen kan ske. Landskapsstyrelsen skall, om särskilda skäl finns, ges tillfälle att delta i förhandlingar som avses här.
I samband med konventets arbete deltog landskapsstyrelsen i beredningen och fastställandet av Finlands regerings ställningstaganden. På tjänstemannanivå samordnades regeringens ställningstaganden vid regeringskonferensen till stor del i den s.k. beredningssektionen för institutionella frågor. Landskapsstyrelsen är representerad här. Regeringens ställningstaganden fastställdes på politisk nivå i EU-ministerutskottet.
Med anledning av konventets arbete beställde statsrådets kansli en utredning av förvaltningsråd Niilo Jääskinen. Utredningen ”EU:s behörighet och Åland” överlämnades åt statsrådets kansli den 14 januari 2003. Landskapets kontakter med Finlands representanter i konventet var goda. Både regeringens representant Teija Tiilikainen och riksdagens representanter Kimmo Kiljunen och Matti Vanhanen besökte Åland under konventets gång.
Landskapsstyrelsen utarbetade och fastställde ställningstaganden både då konventets arbete pågick och då det slutliga fördragsutkastet hade överlämnats. Landskapsstyrelsen hade samråd med lagtingets självstyrelse-politiska nämnd om dessa ställningstaganden. Landskapsstyrelsens positioner med anledning av pågående konvent och kommande regeringskonferens fastställdes den 15 april 2003. Landskapsstyrelsens kompletterande ställningstaganden inför regeringskonferensen fastställdes den 19 augusti 2003.
Finlands regering överlämnade i början av september 2003 en redogörelse till riksdagen om konventets slutresultat och regeringskonferensen. Landskapsstyrelsen deltog i beredningen av redogörelsen och den innehåller ställningstaganden om landskapet. Riksdagen behandlade denna redogörelse under september månad. Landskapsstyrelsens representanter hördes i riksdagens grundlagsutskott och utrikesutskott. Även utskottens utlåtanden om statsrådets redogörelse innehåller ställningstaganden om Åland.
Beredningen av Finlands regerings ställningstaganden vid regerings-konferensen har skötts på samma sätt som under regeringskonferensen, d.v.s. via beredningssektionen för institutionella frågor till slutligt fastställande i regeringens EU-ministerutskott. Inför regeringskonferensen tillsattes en särskild förhandlingsdelegation för Finland och landskapsstyrelsens representant har deltagit i förhandlingsdelegationens möten. Statssekretare Antti Peltomäki och överinspektör Lotta Lindegren vid statsrådets kansli har besökt Åland i slutet av november 2003 med anledning av regeringskonferensen.
Landskapsstyrelsen har inte enbart deltagit i den inomstatliga beredningen utan har också deltagit i samarbetet mellan de lagstiftande regionerna. Detta samarbete har främst skett i en koordinerande kommitté där landskapsstyrelsens specialrådgivare i Bryssel har deltagit. De lagstiftande regionerna höll sitt årsmöte i Salzburg den 11 och 12 november 2003 där en deklaration om regeringskonferensen antogs.
2. Det konstitutionella fördraget och Åland
2.1. Regeringskonferensen och konventets fördragsutkast
Före regeringskonferensen började i oktober 2003 fanns det olika ställningstaganden bland medlemsstaterna gällande behovet av att öppna konventets fördragsutkast för förhandlingar. Finlands redogörelse till riksdagen utgick från att konventets fördragsutkast på vissa punkter skulle öppnas för diskussion och förhandlingar.
Det konkreta arbetet vid regeringskonferensen under Italiens ordförandeperiod utformade sig till att bestå både av en juridisk-teknisk granskning av konventets fördragsutkast på tjänstemannanivå och en förhandling på politisk nivå av vissa frågor som ansågs vara nödvändiga efter att Italien hade inhämtat medlemsstaternas synpunkter.
Den s.k. gruppen med juridiska experter granskade konventets fördragsutkast i sin helhet och gjorde tekniska förbättringar av enskilda artiklar. Gruppen har inget mandat att föreslå ändringar som skulle innebära förändringar i politiska lösningar. Denna typ av ändringar hänvisades till ytterligare överväganden på politisk ministernivå. Den 25 november 2003 publicerades utkastet till konstitutionellt fördrag efter de redaktionella och juridiska ändringarna gjorda av gruppen med juridiska experter.[2] Gruppens arbete har fortsatt även efter detta främst på grund av att överföringen av bestämmelser från de gällande anslutningsfördragen till det nya konstitutionella fördraget har dragit ut på tiden.
Ordförandeskapet Italien publicerade sina förslag till ändringar i vissa politiska frågor i två centrala dokument. Det första dokumentet publicerades den 25 november 2003 inför ministerkonklaven i Neapel.[3] Medlemsstaterna reagerade på detta dokument och Finlands regering fastställde därför ställningstaganden i EU-ministerutskottet. Därefter föreslog Italien ändringar i ett nytt förslag som publicerades den 9 december 2003 inför toppmötet i Bryssel den 12 och 13 december 2003.[4] EU-ministerutskottet antog även ställningstaganden med anledning av detta dokument.
2.2. Förändringar i konventets fördragsutkast under regeringskonferensen
2.2.1. Allmänt
I bilagan till detta meddelande återges landskapsstyrelsens ställningstaganden till konventets slutliga fördragsutkast. I detta sammanhang redogörs för de ändringar som har gjorts i konventets fördragsutkast under regeringskonferensen som är av åländskt intresse och landskapsstyrelsens eventuella nya ställningstaganden med anledning av dessa.
Redogörelsen utgår från det italienska ordförandeskapets förslag som lades fram inför ministerkonklaven i Neapel och inför toppmötet i Bryssel den 12 och 13 december 2003.
2.2.2. Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken
Konventet föreslog ett antal ändringar i de gällande bestämmelserna om den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Dessa förslag framgår i bilagan till detta meddelande. Ordförandeskapet föreslog i sin tur ytterligare ändringar till konventets förslag.
Ordförandeskapet har föreslagit ett antal förslag till ändringar främst av preciserande natur gällande det s.k. strukturerade samarbetet enligt artikel I-40.6 i fördragsutkastet. Det är emellertid artikel I-40.7 om närmare samarbete i fråga om ömsesidigt försvar som har gett upphov till den största diskussionen i Finland.
Konventets förslag till artikel I-40.7 utgick från att medlemsstaterna skulle kunna ansluta sig till ett ömsesidigt försvar som skulle innebära att om en av de stater som deltar i detta samarbete utsätts för väpnat angrepp på sitt territorium, skall de övriga deltagande staterna ge stöd och bistånd med alla till buds stående militära och andra medel i enlighet med bestämmelserna i artikel 51 i Förenta nationernas stadga. Medlemsstaterna skulle ha kunnat delta i detta samarbete i ett senare skede genom att ansluta sig till en förklaring.
Ordförandeskapet Italien föreslog i ett första skede att dessa s.k. försvarsgarantier skulle vara automatiska, d.v.s. de skulle gälla alla medlemsstater utan möjlighet till att ansluta sig i ett senare skede. Med anledning av det här förslaget skickade de alliansfria medlemsstaterna (Finland, Irland, Österrike, Sverige) ett brev till ordförandeskapet med förslag till ändring av artikel I-40.7 eftersom Italiens förslag skulle vara oförenligt med dessa länders säkerhetspolitik.
Italien kom med ett nytt förslag som tillmötesgick de alliansfria ländernas synpunkter. I Italiens förslag från den 9 december 2003 lyder förslaget till artikel I-40.7:
”Om en medlemsstat utsätts för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med bestämmelserna i artikel 51 i Förenta nationernas stadga. Detta skall inte inverka på den specifika karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik.
Åtagandena och samarbetet på detta område skall vara förenliga med åtagandena inom Nato, som för de stater som är medlemmar i denna också i fortsättningen skall vara grunden för deras kollektiva försvar och den instans som genomför det.”
Landskapsstyrelsen har konsekvent framfört att det finns vägande orsaker för Finland att vid regeringskonferensen säkerställa att Ålands särställning enligt folkrätten består, särskilt beträffande Ålands demilitariserade och neutraliserade status. Landskapsstyrelsen anser emellertid att Ålands demilitariserade och neutraliserade status är av en sådan karaktär och omfattning att den inte skulle kunna åsidosättas som en följd av utvecklingen inom unionen och att ett klarläggande kan ske genom en förklaring som fogas till regeringskonferensens slutakt.
Kravet på framläggandet av en förklaring framfördes av landskapsstyrelsen vid förhandlingsdelegationens möte kort före toppmötet i Bryssel den 12 och 13 december 2003. Finlands regering avsåg inte föra fram en sådan förklaring vid regeringskonferensen. Enligt mötesprotokollet från Finlands regerings EU-ministerutskott den 11 december 2003 förändrar det nya konstitutionella fördraget inte Ålands folkrättsliga status och detta kommer även att konstateras i regeringens proposition som ges med anledning av fördraget.
Landskapsstyrelsen konstaterar att fördragsutkastets bestämmelser har ändrats med anledning av de alliansfria medlemsstaternas synpunkter och nu utgår fördragsutkastet från att bland annat Finlands alliansfrihet inte påverkas. Frågan om Finlands framtida förhållande till militära allianser behandlas i den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelse som för tillfället bereds inom Finlands regering. Landskapsstyrelsen utgår från att regeringen i det sammanhanget även beaktar Ålands demilitarisering och neutralisering.
2.2.3. Ålandsprotokollet
Konventet föreslog att de särskilda territoriella ordningarna och protokollen som hänvisas till i artikel 299 i EG-fördraget skulle föras över till den fjärde delen av det konstitutionella fördraget. Artikel 299.5 i EG-fördraget hänvisar till Ålandsprotokollet. Ålandsprotokollets innehåll har aldrig varit ifrågasatt i konventet eller under regeringskonferensen. I ordförandeskapets beredningsdokument om anslutningsfördragen föreslås att dessa protokoll skall samlas i ett enda protokoll som fogas till det konstitutionella fördraget.[5] Arbetet med det här juridisk-tekniska arbetet kommer att fortsätta under 2004 i den s.k. gruppen med juridiska experter.
Ordförandeskapet föreslog i ett första skede ett enklare ändringsförfarande gällande bl.a. Ålandsprotokollet.[6] Förslaget skulle ha inneburit att Europeiska rådet skulle ha kunnat besluta om ändringar i Ålandsprotokollet. EU-ministerutskottet motsatte sig detta förslag.[7] I det senaste förslaget från ordförandeskapet gäller förslaget om ett enklare ändringsförfarande inte längre Ålandsprotokollet.[8]
Landskapsstyrelsen anser att det gällande förslaget är i linje med landskapsstyrelsens ställningstaganden. Landskapsstyrelsen konstaterar dock att regeringskonferensens arbete med att överföra Ålandsprotokollet till det konstitutionella fördraget inte ännu är slutfört. På grund av att alla de protokoll som fogats till gällande anslutningsfördrag slås samman till ett enda protokoll kommer preamblen till Ålandsprotokollet inte att kunna kvarstå på samma sätt som tidigare. För att bibehålla rättsläget oförändrat kommer en deklaration om Åland vars innehåll motsvarar nuvarande preambeln att antas. Det exakta innehållet i deklarationen är ännu inte fastslaget. Dessutom kommer det att fastslås i det nya protokollets preambel att det nya protokollet inte avser att förändra rättsläget beträffande de frågor som regeleras i protokollet.
2.2.4. Minoriteters rättigheter
På begäran av Ungern föreslog Italien att fördraget skall hänvisa till minoriteters rättigheter i samband med unionens värden i fördragsutkastets artikel I-2. Enligt ordförandeskapets förslag skulle artikeln lyda:
”Unionen bygger på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstatsprincipen och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden är gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle där mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män råder.”
Förslaget skulle innebära att det finns klarare signaler i fördraget främst för institutionerna i unionen att de skall tillvarata minoriteters rättigheter i sin verksamhet. Minoriteters rättigheter har härtills inte varit särskilt framträdande i unionens verksamhet. Landskapsstyrelsen understöder förslaget.
2.2.5. Vitesförfarandet vid EG-domstolen
Konventet föreslog ändringar i de gällande bestämmelserna om vitesförfarandet vid EG-domstolen enligt artikel 228 i EG-fördraget. Vitesförfarandet har varit aktuellt i samband med självstyrelselagspropositionen. Ordförandeskapet har föreslagit ytterligare ändringar i konventets förslag.
Enligt Italiens förslag skulle domstolen inte kunna döma ut högre viten än de som har föreslagits av kommissionen. Konventets förslag om att EG-domstolen skulle kunna döma ut vitesbelopp redan i en första domstolsprocess kvarstår, d.v.s. EG-domstolen skulle utan att det föreligger en tidigare fällande dom kunna döma ut viten om en medlemsstat inte har genomfört ett EU-direktiv (”ramlag” enligt fördragsutkastet) inom utsatt tid.
Ordförandeskapets gällande förslag till artikel III-267.3 lyder:
”När kommissionen för ett ärende vidare till Europeiska unionens domstol i enlighet med artikel III-265 därför att den anser att den berörda medlemsstaten inte har uppfyllt sin skyldighet att meddela åtgärder för att införliva en europeisk ramlag får kommissionen, om den anser det lämpligt, ange ett standardbelopp eller vite som denna stat skall betala och som kommissionen anser lämpligt med hänsyn till omständigheterna.
Om domstolen fastställer underlåtenheten kan den ålägga den berörda medlemsstaten att betala ett standardbelopp eller vite som inte är högre än det belopp som kommissionen har angivit. Skyldigheten att betala skall träda i kraft den dag som anges i domstolens dom.”[9]
Landskapsstyrelsen konstaterar att ordförandeskapets förslag om att kommissionen skulle ange ett vite som den anser lämpligt med hänsyn till omständigheterna betonar att fastställandet av vitesbelopp måste beakta de särskilda situationer som kan förekomma i olika medlemsstater. Landskapsstyrelsen anser dock att att bestämmelserna borde utformas så att det klart framgår att EG-domstolen vid bestämmande av vitesbeloppet skall beakta regionens befolkningsmängd om ett fördragsbrott gäller enbart en lagstiftande region.
2.2.6. Turism
Ordförandeskapet har föreslagit inrättandet av en rättsgrund för åtgärder gällande turism. Detta skulle innebära att unionen skulle kunna vidta stödjande, samordnande eller kompletterande åtgärder enligt fördragsutkastets artikel I-16. Unionen skulle inte kunna anta bindande lagstiftning gällande turism.
Landskapet har redan i samband med Amsterdamfördraget stött en inrättandet av en rättsgrund för turism och godtar ordförandeskapets förslag.
2.2.7. Öar och EU:s regionalpolitik
Ordförandeskapet har föreslagit tillägg och ändringar till konventets fördragsutkast gällande ekonomisk, social och territoriell sammanhållning. I det första förslaget som ordförandeskapet presenterade fanns för öar förmånliga skrivningar. Särskilt märktes förslaget om att statligt stöd till regioner, som lider av allvarliga och permanenta naturbetingade eller demografiska nackdelar, skulle vara förenligt med fördraget. Detta förslag har strukits i ordförandeskapets andra förslagsdokument.[10]
Utöver detta har i ordförandeskapets senaste förslag till artikel III-116 om de allmänna målsättningarna för regionalpolitiken en tidigare skrivning om beaktandet av öar skärpts. Den är nu mindre förmånlig för Åland eftersom den enbart beaktar ”vissa öar”, inte alla.
Landskapsstyrelsen anser att fördraget bör innehålla skrivningar som understryker att de europeiska öarna har gemensamma handikapp och att unionen skall eftersträva regionalpolitiska lösningar för samtliga öar och öregioner inom EU.
2.2.8. Enklare ändringsförfaranden för vissa delar av fördraget
Ordförandeskapet har föreslagit att delar av fördragets tredje del skulle kunna ändras genom Europeiska rådets beslut samt efter godkännande enligt respektive stats konstitutionella bestämmelser.[11] Enligt 59 § självstyrelselagen ger lagtinget sitt bifall enbart till den inomstatliga ikraftträdelseakten och ordförandeskapets förslag torde innebära att det är Europeiska rådets beslut (inte t.ex. en rikslag) som ikraftsätter ändringen av fördraget. Därför torde ordförandeskapets förslag förutsätta ändringar i självstyrelselagen i enlighet med Jääskinens utredning.
Enligt ordförandeskapets förslag skulle unionen inte kunna utvidga sitt kompetensområde genom det enklare ändringsförfarandet. Ändringar enligt ett sådant enklare förfarande borde ändå kräva lagtingets bifall eftersom 59 § 2 mom. självstyrelselagen förutsätter att en fördragsbestämmelse enbart behöver falla inom landskapets behörighet för att lagtingets bifall skall inhämtas.
Landskapsstyrelsen förutsätter att tryggandet av lagtingets bifall löses i självstyrelselagen i fall ordförandeskapets förslag skulle genomföras.
2.3 Fortsatta förhandlingar under det irländska ordförandeskapet
Förhandlingarna om konventets fördragsutkast strandade under toppmötet i december, varefter regeringskonferensen stått stilla. Det har skett bilaterala förhandlingar mellan det nuvarande ordförandelandet Irland och de andra medlemsstaterna. Det finns förhoppningar om att regeringskonferensen skall kunna avslutas under våren 2004, eller i varje fall under år 2004. Den 17 mars 2004 kommer Irland att ge en redogörelse för hur man skall gå vidare med fördragsförhandlingarna, en vecka innan toppmötet i Bryssel den 25-26 mars 2004. Landskapsstyrelsen följer med de fortsatta förhandlingarna.
BILAGA TILL LANDSKAPSSTYRELSENS MEDDELANDE NR 3/2003-2004 ANGÅENDE REGERINGSKONFERENSEN OM UPPRÄTTANDE AV EN KONSTITUTION FÖR EUROPA
Landskapsstyrelsens ställningstaganden antagna den 19 augusti 2003
INNEHÅLL
1. FÖRSTA DELEN (artiklarna I-1 till I-59)
1.1. Definition av unionen och dess mål – avdelning I (artiklarna I-1 till I-6)
b) Respekt för regional självstyrelse
Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
a) Landskapets huvudmålsättning
Fördragsutkastets betydelse för Åland
a) Respekt för regional självstyrelse
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
1.2. Grundläggande rättigheter och unionsmedborgarskap – avdelning II (artiklarna I-7 och I-8)
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
1.3. Unionens befogenheter – avdelning III (artiklarna I-9 till I-17)
a) Definition av subsidiaritetsprincipen
b) Unionsrättens förhållande till nationell rätt
c) Generella befogenhetskategorier
Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Fördragsutkastets betydelse för Åland
a) Definition av subsidiaritetsprincipen
b) Generella befogenhetskategorier
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
1.4. Unionens institutioner – avdelning IV (artiklarna I-18 till I-31)
g) Övriga institutioner och organ
h) Beräkning av kvalificerad majoritet
Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
1.5. Utövande av unionens befogenheter – avdelning V (artiklarna I-32 till I-43)
1.5.1. Kapitel I - Allmänna bestämmelser
a) Unionens rättsinstrument och deras utnyttjande
Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
1.5.2. Särskilda bestämmelser – kapitel II
1.5.2.1. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP)
1.5.2.2. Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken
a) Ett framtida gemensamt försvar
b) Uppdrag inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken
c) ”Kärna” för medlemsstater som uppfyller högre krav på militära resurser
d) ”Försvarskärna” för medlemsstater med ömsesidiga försvarsförpliktelser
e) Europeiska byrån för försvarsmateriel, forskning och militära resurser
Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
1.5.2.4. Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
1.5.3. Fördjupade samarbeten – kapitel III
1.6. Unionens demokratiska liv – avdelning VI (artiklarna I-44 till I-51)
Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
1.7. Unionens finanser – avdelning VII (artiklarna I-52 till I-55)
1.8. Unionens och dess närmaste omvärld – avdelning VIII (artikel I-56)
1.9. Medlemskap i unionen – avdelning IX (artiklarna I-57 till I-59)
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
3. DEN TREDJE DELEN – unionens politik och funktion (artiklarna III-1 till III-342)
3.1. Unionens yttre åtgärder (artiklarna III-193 till III-231)
3.1.2. Den gemensamma handelspolitiken
Fördragsutkastets betydelse för Åland
3.1.3. Internationella avtal (artiklarna III-225 till III-228)
3.1.3.1. Unionens och gemenskapernas nuvarande behörighet att ingå internationella avtal
a) Unionens externa behörighet
b) Förfarandet för ingående av internationella avtal
Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
3.2. Bestämmelser om unionens institutioner i den tredje delen (artiklarna III-232 till III-307)
3.2.1. Utdömande av standardbelopp och vite
Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
3.2.2. Talerätt vid Europeiska domstolen
Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
3.4. Förenklade antagningsförfaranden
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
3.5. Skattebestämmelserna (artiklarna III-62 och III-63)
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
3.6.1. Stöd som beviljas av medlemsstaterna (artikel III-56)
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
4. DEN FJÄRDE DELEN – allmänna bestämmelser och slutbestämmelser (artiklarna IV-1 till IV-10)
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
5. PROTOKOLL FOGADE TILL FÖRDRAGSUTKASTET
5.1. Protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen
Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
5.2. Protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna
Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
1. FÖRSTA DELEN (artiklarna I-1 till I-59)
Fördragsutkastets första del är uppdelat i nio avdelningar och innehåller de mest grundläggande bestämmelserna om Europeiska unionen.
1.1. Definition av unionen och dess mål – avdelning I (artiklarna I-1 till I-6)
2.2.9. Fördragsutkastets innehåll
Den första avdelningen i den första delen innehåller sex artiklar som innehåller bestämmelser om vilka målsättningar och värden unionen baserar sig på. Avdelningen innehåller grundläggande bestämmelser om förhållandet mellan unionen och medlemsstaterna samt tillerkänner unionen status som juridisk person.
a) Unionens mål och värden
I artikel I-1 om upprättandet av unionen framgår att unionens befogenheter är tilldelade och att unionen samordnar medlemsstaternas politik för att uppnå unionens mål. Artikeln betonar således staternas framträdande roll inom unionen.
Vissa av bestämmelserna i den första avdelningen finns redan i en liknande form i de gällande fördragen, t.ex. artikel I-2 om unionens värden kan återfinnas i en lite annan form i artikel 6.1 i det nuvarande EU-fördraget. Även artikel I-3 om unionens mål innehåller många av de målsättningar som redan går att finna främst i artikel 2 i både EG- och EU-fördraget.
Ur en åländsk synvinkel kan man konstatera att enligt artikel I-3.3 har den gällande målsättningen om ekonomisk och social sammanhållning kompletterats med ett befrämjande av den territoriella sammanhållningen. Detta tillägg gjordes på begäran av många konventsledamöter (bl.a. kommissionär Barnier). Detta tillägg skulle innebära bättre förutsättningar för att öars strukturella handikapp beaktas inom unionen.
Unionens målsättningar har kompletterats med en bestämmelse om att ”unionen skall respektera rikedomen hos sin kulturella och språkliga mångfald och sörja för att det europeiska kulturarvet skyddas och utvecklas.” Tillägget om ”språklig mångfald” gjordes på begäran av många konventsledamöter och enligt presidiet har man i jämviktssyfte lagt till hänvisningen till det gemensamma kulturella arvet.[12]
I artikel I-4.1 återfinns en hänvisning till den fria rörligheten för personer, varor, tjänster och kapital samt etableringsfrihet. Förbudet mot diskriminering på grund av nationalitet som återfinns i samma artikel återger gällande artikel 12 i EG-fördraget.
b) Respekt för regional självstyrelse
Inom konventet inrättades ingen arbetsgrupp om regionernas ställning, men konventet höll en plenarsession om regionerna den 7 februari 2003.[13] Artikel I-5.1 är till stor del en följd av de diskussioner och anföranden som hölls då. Artikel I-5.1 lyder:
”Unionen skall respektera medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det regionala och lokala självstyret. Den skall respektera deras väsentliga statliga funktioner, inbegripet funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten.”
Artikelns hänvisning till respekten för den nationella identiteten finns redan i artikel 6.3 i det nuvarande EU-fördraget, men konventets kompletterande definition av den nationella identiteten är ny. Artikeln skulle ha en framträdande plats i det konstitutionella fördraget och torde kunna få verkningar såväl vid utformandet av unionsrätten som vid tillämpningen av denna.
c) Status som juridisk person
I artikel I-6 konstateras kortfattat att unionen skall ha status som juridisk person. Denna bestämmelse döljer många kopplingar till andra bestämmelser i fördragsutkastet och unionens status som juridisk person ligger till grund för att många andra förändringar kan genomföras inom unionen. Det nuvarande systemet med att enbart Europeiska gemenskapen, som ingår i Europeiska unionen, har uttrycklig status som juridisk person är komplicerat och det ger upphov till förvirring både inom unionen och i relation till tredje länder och parter.
Genom att Europeiska unionen blir ett internationellt rättssubjekt skulle unionen bland annat kunna underteckna fördrag och ansluta sig till internationella organisationer. Inrättandet av en enda juridisk person för Europeiska unionen är även en förutsättning för att slå samman de olika fördrag som ligger till grund för unionen. Därmed skulle unionens nuvarande ”pelarkonstruktion” försvinna. Unionens status som juridisk person behandlades av en skild arbetsgrupp inom konventet.[14]
2.2.10. Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
a) Landskapets huvudmålsättning
Landskapets huvudmålsättning är att det i det konstititutionella fördraget skall införas ett erkännande av den regionala lagstiftnings- och förvaltningsrätten. Landskapsstyrelsens ställningstagande är att det bör intas en skrivning om att unionen beaktar och respekterar medlemsstaternas interna regler och organisation vad avser fördelningen av befogenheter. Även i övrigt anser landskapsstyrelsen att förekomsten av inomstatliga enheter i större utsträckning måste beaktas i det framtida fördraget
b) Status som juridisk person
Landskapsstyrelsen godtar enbart preliminärt att unionens ställning som juridisk person skrivs in i det konstitutionella fördraget eftersom det är ännu oklart vilka konsekvenserna för självstyrelsen kan bli. Landskapsstyrelsen godtar en status som juridisk person enbart under förutsättning att självstyrelsen inte försvagas. Landskapsstyrelsen har framfört att riket och landskapet tillsammans måste utreda vilka konsekvenser unionens status som juridisk person får för självstyrelsen och att därefter införa arrangemang i syfte att beakta och skydda självstyrelsen och Ålandsprotokollet.
2.2.11. Fördragsutkastets betydelse för Åland
a) Respekt för regional självstyrelse
Med tanke på landskapets huvudmålsättning är artikel I-5 om förbindelserna mellan unionen och medlemsstaterna mycket positiv.
Utredningsman Niilo Jääskinen konstaterade att det är möjligt att på politisk nivå framföra principen att EU-rätten inte i realiteten bör reglera behörighetsförhållandena eller organisationsstrukturerna för det nationella genomförandet på ett sätt som kränker principerna om regionalt och lokalt självstyre. Landskapet har haft vissa problem vid genomförandet av EU-rätt som inte har beaktat förekomsten av autonomier och självstyrande områden.[15] Konventets förslag till artikel I-5 kan vara avgörande för att detta undviks i samband med utformningen av EU-rätten. Det skulle finnas en klarare förpliktelse för unionens institutioner att beakta bland annat den åländska självstyrelsen vid utformningen av EU-rätten.
b) Status som juridisk person
Utredningsman Niilo Jääskinen behandlade frågan om en status som juridisk person för unionen och konstaterade att konsekvenserna av en sådan enhetlig status bör utredas separat mellan riket och landskapet. Denna status skulle förknippas med en effektivare extern behörighet och Jääskinen ansåg att det kan bli svårare att beakta inskränkningarna som följer av Ålands självstyrelse vid utövandet av unionens externa behörighet.
Konventets förslag till nya bestämmelser om unionens yttre åtgärder kommenteras i samband med dessa bestämmelser i fördragsutkastets tredje del.
2.2.12. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen anser att fördragsutkastets artikel I-5.1 är i linje med landskapets ställningstaganden och huvudmålsättning.
Riket och landskapet måste tillsammans utreda vilka konsekvenser unionens status som juridisk person får för självstyrelsen.
1.2. Grundläggande rättigheter och unionsmedborgarskap – avdelning II (artiklarna I-7 och I-8)
2.2.13. Fördragsutkastets innehåll
a) Grundläggande rättigheter
Den s.k. konventsmetoden prövades redan i samband med utarbetandet av stadgan om de grundläggande rättigheterna. Europeiska rådet i Nice år 2000 antog stadgan om de grundläggande rättigheterna som en politisk förklaring. Samtidigt beslutade man att en tid ge akt på hur stadgan tillämpas och senare ta upp dess juridiska ställning. Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna daterar redan från 1950-talet och Finland anslöt sig till konventionen år 1990. Gemenskapen är inte part i konventionen främst på grund av att EG-domstolen har konstaterat att EG-fördraget inte innehåller någon bestämmelse som skulle ge behörighet att utfärda regler eller ingå internationella avtal om mänskliga rättigheter.
I den s.k. Laekenförklaringen framgick att konventet hade ett mandat för att föreslå att stadgan om de grundläggande rättigheterna skulle göras rättsligt bindande. Inom konventet inrättades en särskild arbetsgrupp för att begrunda den här frågan.[16] Enligt fördragsutkastets artikel I-7.1 skall unionen erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i stadgan om de grundläggande rättigheterna, som finns i fördragsutkastets andra del. Artikel I-7.2 ger unionen behörighet att ansluta sig till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Artikel I-7.3 stadgar att ”de grundläggande rättigheterna såsom de garanteras i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, skall ingå i unionsrätten som allmänna principer.”[17]
b) Unionsmedborgarskap
Artikel I-8 om unionsmedborgarskapet frångår inte de principer och bestämmelser som redan finns i den andra delen av det nuvarande EG-fördraget. Närmare bestämmelser om unionsmedborgarskapet finns i den andra avdelningen av fördragsutkastets tredje del.
2.2.14. Fördragsutkastets betydelse för Åland
Landstingets lagutskott ansåg i samband med behandlingen av bifall till ikraftträdelselagen om Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna att varken den då gällande självstyrelselagen eller det då föreliggande utkastet till ny självstyrelselag strider mot konventionen eller dess tilläggsprotokoll.[18] Utredningsman Niilo Jääskinen konstaterade att Europeiska konventionen är för Ålands del i kraft utan begränsningar. Artikel I-7.2 innebär inte att unionen direkt ansluter sig till konventionen utan unionen får ett rättsligt bemyndigande att i framtiden ansluta sig till konventionen.
Stadgans närmare innehåll och betydelse för Åland behandlas i samband med kommentarerna till fördragsutkastets andra del.
2.2.15. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen har inga särskilda synpunkter till denna del av konventets förslag.
1.3. Unionens befogenheter – avdelning III (artiklarna I-9 till I-17)
2.2.16. Fördragsutkastets innehåll
En klarare fördelning av unionens och medlemsstaternas befogenheter har legat på dagordningen ända sedan Nicefördragets undertecknande och denna målsättning skrevs in i en förklaring som fogades till Nicefördraget. Inom konventet upprättades en särskild arbetsgrupp för att ge förslag i denna fråga.[19] Många av de bestämmelser som återfinns i den tredje avdelningen baserar sig på arbetsgruppens förslag.
Artikel I-9 i fördragsutkastet innehåller grundläggande bestämmelser om unionens befogenheter och hur de kan utövas. Unionen skulle fortsättningsvis endast ha de befogenheter som den har tilldelats av medlemsstaterna (inklusive landskapet Åland). Utövandet av unionens befogenheter skall styras av principerna om subsidiaritet och proportionalitet. Detta avviker i princip inte från vad som redan framgår i artikel 5 i nuvarande EG-fördrag.
a) Definition av subsidiaritetsprincipen
Konventet har gått de regionala och lokala myndigheterna till mötes genom att göra ett tillägg om den centrala, regionala och lokala nivån i anslutning till definitionen av subsidiaritetsprincipen i artikel I-9.3 första stycket:
”Enligt subsidiaritetsprincipen skall unionen på de områden där den inte ensam är behörig vidta en åtgärd endast och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central, regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.”
Särskilt övervakningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen har ändrats betydligt från gällande EG-fördrag. Detta övervakningssystem framgår närmare ur det protokoll som har fogats till fördragsutkastet och det systemet behandlas i samband med det protokollet.
b) Unionsrättens förhållande till nationell rätt
Artikel I-10 innehåller bestämmelser om unionsrättens förhållande till nationell rätt och medlemsstaternas lojalitetförpliktelse gentemot unionsrätten. Den lojalitetsprincip som framgår i artikel I-10.2 finns för tillfället i artikel 10 i EG-fördraget. Artikel I-10.1 kodifierar den princip om gemenskapsrättens företräde som EG-domstolen har fastställt redan år 1964.[20] Företrädesprincipen har varit omstridd inom medlemsstaterna, men principen är numera allmänt omfattad bland medlemsstaternas domstolar. EG-domstolens företrädesdoktrin innebär att såväl Finlands grundlag som självstyrelselagen för Åland skulle få ge vika för motstridig unionsrätt.
Införandet av företrädesprincipen i det konstitutionella fördraget skulle utvidga principens tillämpningsområde till de nuvarande mellanstatliga delarna av unionens verksamhet, d.v.s. bestämmelserna i EU-fördraget om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet. Domstolen skulle emellertid sakna behörighet inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken enligt artikel III-282 i fördragsutkastet.[21]
c) Generella befogenhetskategorier
Konventet har infört generella befogenhetskategorier enligt artikel I-11. Konventets utkast delar in unionens befogenheter i exklusiva och delade befogenheter samt stödjande, samordnande och kompletterande åtgärder. Den tredje avdelningen innehåller enskilda artiklar om varje befogenhetskategori.
Indelningen i olika befogenhetskategorier följer till stor del EG-domstolens tidigare praxis om befogenheternas natur och funktion, men det har t.ex. inte rått någon full enighet om vilka områden som hör till unionens exklusiva befogenheter. Konventets utkast nämner uttryckligen de områden som skulle höra till unionens exklusiva behörighet. Till dessa områden skulle höra:
· fastställande av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion
· den monetära politiken för de medlemsstater som har infört euron;
· den gemensamma handelspolitiken;
· tullunionen samt
· bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken.
I de fall då unionen blivit tilldelad exklusiva befogenheter på ett visst område får medlemsstaterna (inklusive landskapet) lagstifta och anta rättsligt bindande akter inom området endast efter bemyndigande från unionen eller för att genomföra akter som unionen antagit. Unionens exklusiva befogenheter kan i det avseendet sägas ha många likheter med landskapets exklusiva lagstiftningsbefogenheter.
I artikel I-12.2 framgår att unionen skall ensam ha befogenhet att ingå ett internationellt avtal om ingåendet av avtalet fastställs i en unionsrättsakt, om det är nödvändigt för att unionen skall kunna utöva sin befogenhet internt eller om det inverkar på en intern unionsakt. De närmare bestämmelserna om unionens befogenhet att ingå internationella fördrag framgår ur fördragsutkastets tredje del.
Områdena för delade befogenheter är mera talrika och omfattande än områdena för exklusiva befogenheter eller s.k. stödjande åtgärder. Enligt artikel I-13.1 skulle en befogenhet som inte är exklusiv eller om den inte utgör en stödjande åtgärd klassas som en delad befogenhet. När det konstitutionella fördraget tilldelar unionen delad befogenhet med medlemsstaterna på ett visst område skall unionen och medlemsstaterna ha befogenhet att lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna skall utöva sin befogenhet i den mån som unionen inte utövar sin befogenhet eller har beslutat att upphöra att utöva den. I artikel I-13.2 framgår att unionen skulle ha delade befogenheter inom dessa områden:
· inre marknaden.
· området med frihet, säkerhet och rättvisa.
· jordbruk och fiske, med undantag av bevarandet av havets biologiska resurser.
· transport och transeuropeiska nät.
· energi.
· socialpolitik.
· ekonomisk, social och territoriell sammanhållning.
· miljö.
· konsumentskydd.
· gemensamma angelägenheter avseende säkerhet i fråga om folkhälsa.
På vissa områden skulle unionen ha befogenhet att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder, men de här åtgärderna skulle inte få ersätta medlemsstaternas befogenhet på dessa områden. Till dessa områden skulle enligt artikel I-16 höra:
· industri,
· skydd för och förbättring av människors hälsa,
· utbildning, yrkesutbildning, ungdom och idrott,
· kultur,
· räddningstjänst.
Enligt artikel I-11.4 skall unionen ha befogenhet att fastställa och genomföra en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik, inbegripet den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspolitik. Artikel I-15 innehåller grundläggande bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Dessa bestämmelser utgör ett kort sammandrag av bestämmelser som redan återfinns i artiklarna 11 och 17 i nuvarande EU-fördrag.
Enligt artikel I-11.3 skall unionen ha befogenhet att främja och säkerställa samordningen av medlemsstaternas ekonomiska politik och sysselsättningspolitik.
d) Flexibilitetsklausulen
Artikel 308 i EG-fördraget innehåller i dagens läge en möjlighet till s.k. fördragsutfyllnad, d.v.s. rådet kan, även om fördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, genom enhälligt beslut vidta en åtgärd för att förverkliga något av gemenskapens mål. Konventet har gjort ett antal ändringar i denna bestämmelse och överfört den till artikel I-17.
Bestämmelsen kan inte användas för att utvidga unionens befogenheter utan endast för att vidta en åtgärd i samband med ett politikområde som redan anges i det konstitutionella fördraget.
Denna artikel eller den s.k. flexibilitetsklausulen skulle kräva att Europaparlamentets godkännande inhämtas vid utnyttjande av artikeln. Kommissionen skulle även vara skyldig att i samband med förhandskontrollen av subsidiaritetsprincipen uppmärksamma de nationella parlamenten på att artikeln utnyttjas. Artikel I-17 innehåller ytterligare en restriktion i och med att de bestämmelser som antagits på grundval av flexibilitetsklausulen inte får innebära en harmonisering av medlemsstaternas bestämmelser i lagar och andra författningar i de fall där det konstitutionella fördraget utesluter en sådan harmonisering.
2.2.17. Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Landskapsstyrelsens ställningstagande är att grundfördragen borde kompletteras med en allmän bestämmelse om att subsidiaritetsprincipen inte enbart gäller i förhållande till medlemsstaterna utan också i förhållande till enheter inom medlemsstaterna som har befogenhet att stifta lagar.
Landskapsstyrelsen har konstaterat att det finns ett behov av bättre mekanismer för skyddet och beaktandet av landskapets lagstiftningsbehörighet.
Landskapsstyrelsen godtar utnyttjandet av s.k. fördragsutfyllnad enbart under förutsättning att landskapet har gett sitt medgivande till en s.k. fördragsutfyllnad som påverkar landskapets lagstiftningsbehörighet.
2.2.18. Fördragsutkastets betydelse för Åland
a) Definition av subsidiaritetsprincipen
Artikel I-9.3, som definierar subsidiaritetsprincipen, innehåller inte en hänvisning till inomstatliga enheter med vissa typer av befogenheter (t.ex. lagstiftande befogenheter) utan enbart en hänvisning till olika territoriella och administrativa nivåer inom medlemsstaterna.
Konventets förslag sammanfaller ändå i huvudsak med landskapets ställningstaganden i fråga om subsidiaritetsprincipen. Artikel I-5.1 om respekten för medlemsstaternas nationella identitet i kombination med artikel I-9.3 skulle ge tydligare politiska signaler om behovet av att beakta inomstatliga strukturer och konsekvenser vid utformandet av unionsrätten.
Konventets förslag torde innebära att det är enbart medlemsstaterna i sin helhet som även i framtiden skulle vara föremål för subsidiaritetsprincipen.
b) Generella befogenhetskategorier
Med avseende på konventets förslag om en klarare behörighetsfördelning hänvisas här till landskapsstyrelsens tidigare konstaterande om att det finns ett behov av bättre mekanismer för skyddet och beaktandet av bland annat landskapets lagstiftningsbehörighet.
Utredningsman Jääskinen konstaterade att det inom den nuvarande unionen inte torde finnas någon sådan sektor i samhällslivet eller rättsordningen som inte på något sätt påverkas av unionens behörighet. Det är emellertid svårt att överblicka behörighetens omfattning. Detta understryks särskilt i förhållande till landskapet eftersom man då är hänvisad till en jämförelse mellan, å ena sidan, behörighetsfördelningen i självstyrelselagen, och, å andra sidan, behörighetsfördelningen i de fördrag som ligger till grund för unionen.
Konventets förslag ger en bättre överblick av unionens befogenheter eftersom man nu är hänvisad till spridda bestämmelser i de gällande fördragen samt till EG-domstolens rättspraxis. I artikel I-13.2 framgår att konventets förteckning över unionens delade befogenheter i många fall överlappar landskapets behörighet.
Alla de s.k. stödjande befogenheterna i artikel I-16 verkar överlappa landskapets behörighetsområden. Utredningsman Jääskinen har konstaterat att förslaget om att de befogenheter som gäller stödjande åtgärder inte utan särskild grund skall omfatta unionens normgivningskompetens klart tryggar landskapets lagstiftningsbehörighet, i synnerhet som denna befogen-hetsgrupp i huvudsak hör till landskapets behörighet.
c) Flexibilitetsklausulen
Konventets förslag till striktare villkor för när och hur flexibilitetsklausulen kan utnyttjas innebär att det skulle vara svårare för unionen att utvidga unionens behörighet så att landskapets lagstiftningsbehörighet inskränks. Konventets förslag innebär dock inte att landskapet skulle kunna förhindra utnyttjandet av flexibilitetsklausulen inom landskapets lagstiftningsbehörighet. Utnyttjandet av flexibilitetsklausulen skulle förutsätta både rådets och Europaparlamentets bifall. Landskapet skulle kunna delta i den inomstatliga beredningen av Finlands ställningstagande i rådet enligt 59 a §, vilket betyder att landskapet inte skulle ha någon vetorätt vid utnyttjandet av flexibiltetsklausulen.
2.2.19. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen välkomnar hänvisningen till den centrala, regionala och lokala nivån i samband med subsidiaritetsprincipen, men anser att också lagstiftande regioners befogenheter skall nämnas.
Konventets förslag till striktare villkor för när och hur flexibilitetsklausulen kan utnyttjas är ett steg i rätt riktning. Konventets förslag innebär dock inte att landskapet skulle kunna förhindra utnyttjandet av flexibilitetsklausulen inom landskapets lagstiftningsbehörighet.
1.4. Unionens institutioner – avdelning IV (artiklarna I-18 till I-31)
2.2.20. Fördragsutkastets innehåll
Konventets förslag om unionens institutioner har varit de mest kontroversiella och de har varit ifrågasatta också i Finland. Det upprättades ingen arbetsgrupp i konventet om denna fråga. I detta sammanhang behandlas de av konventets förslag som förändrar det rådande läget eller som särskilt berör Åland. Avdelningen är indelad i två kapitel: den institutionella ramen samt övriga institutioner och organ.
a) Europaparlamentet
Enligt artikel I-19.2 skall Europaparlamentet väljas genom allmänna val direkt av de europeiska medborgarna med fri och hemlig omröstning för en period av fem år. Ledamöternas antal får inte överstiga 736. De europeiska medborgarna skall företrädas i degressiv proportionalitet, och det skall fastställas en minimitröskel på fyra ledamöter i Europaparlamentet per medlemsstat. Med degressiv proportionalitet avses att fördelningen av platser i grunden ärproportionell mot medlemsstaternas folkmängd, men att en viss överrepresentation ges åt de mindre medlemsstaterna.
Till fördragsutkastet har bifogats ett protokoll om hur medborgarna skall företrädas i Europaparlamentet. Finland skulle ha 14 platser under valperioden 2004 – 2009. Det föreslås också att parlamentets sammansättning ändras genom att antalet ledamöter per medlemsstat omfördelas efter 2009. Omfördelningen skall ske efter enhälligt beslut av Europeiska rådet på förslag från, och godkännande av, Europaparlamentet.
Europaparlamentets makt skulle öka främst p.g.a. att det s.k. medbeslutandeförfarandet utsträcks till nya områden.
b) Europeiska rådet
I artikel I-18 framgår att konventet föreslår att Europeiska rådet definieras som tillhörande unionens institutionella ram. I dagens läge klassas Europeiska rådet inte som en institution. I samband med konventets arbete har ofta nämnts att konventet föreslår inrättandet av en ”president” för unionen. Detta hänvisar till förslaget om Europeiska rådets ordförande. Enligt artikel I-21.1 skall Europeiska rådet utse sin ordförande med kvalificerad majoritet, för en period av två och ett halvt år, som kan förnyas en gång.
Europeiska rådets ordförande skulle ha följande uppgifter:
· att leda och stimulera Europeiska rådets arbete,
· att säkerställa förberedelserna av och kontinuiteten i Europeiska rådets arbetet i samarbete med kommissionens ordförande, och på grundval av arbetet i rådet i konstellationen allmänna frågor,
· att verka för att underlätta sammanhållning och konsensus inom Europeiska rådet,
· att lägga fram en rapport för Europaparlamentet efter varje möte.
Europeiska rådets ordförande skulle på sin nivå och i denna egenskap svara för unionens representation utåt i de frågor som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Europeiska rådet skulle enligt artikel I-20.1 inte utöva någon lagstiftande funktion.
c) Ministerrådet
Enligt artikel I-22.1 skulle ministerrådet tillsammans med Europaparlamentet utöva den lagstiftande funktionen. Det roterande ordförandeskapet skulle förlängas till att utgöra åtminstone ett år enligt artikel I-23. Ordförandeskapet för ministerrådskonstellationer annan än utrikes frågor skall innehas av medlemsstaternas företrädare inom rådet på grundval av ett jämlikt roterande system i perioder om minst ett år.
Europeiska rådet skall anta ett europeiskt beslut i vilket regler fastställs för en sådan rotation, med hänsyn tagen till Europas politiska och geografiska jämvikt och medlemsstaternas olikartade karaktär. Det innebär att det är möjligt att införa olika modeller av gruppordförandeskap, där flera länder delar på ordförandeskapet.
d) Unionens utrikesminister
Unionens utrikesminister skulle alltid vara ordförande i ministerrådskonstellationen för utrikes frågor. Ämbetet som unionens utrikesminister är nytt och har fått ett stort understöd. I enlighet med artikel I-27 skulle Europeiska rådet med kvalificerad majoritet och med godkännande av kommissionens ordförande utnämna unionens utrikesminister.
Utrikesministern skulle ha en dubbel sits genom att han/hon skulle sitta både i ministerrådet och kommissionen. Eftersom kommissionen inte skulle vara behörig inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken samt vissa övriga i fördragsutkastet angivna fall skulle utrikesministern i dessa fall inte agera i kommissionens namn.
Inom kommissionen skulle unionens utrikesminister vara en av Europeiska kommissionens vice ordförande och skulle där ha ansvar för de yttre förbindelserna och för samordningen av övriga aspekter av unionens yttre åtgärder. Vid utövandet av detta ansvar inom kommissionen och endast för dessa ansvarsområden skulle unionens utrikesminister omfattas av de förfaranden som reglerar kommissionens arbete.
e) Kommissionen
Konventets förslag berör också kommissionens sammansättning, men dessa bestämmelser skulle träda i kraft först år 2009. Dessa skulle innebära att kommissionen skulle bestå av ett kollegium som är sammansatt av en ordförande, unionens utrikesminister/vice ordförande och tretton europeiska kommissionärer som väljs på grundval av ett system med lika rotation mellan medlemsstaterna. För att alla medlemsstater skulle vara representerade i kommissionen skulle kommissionens ordförande utnämna kommissionärer utan rösträtt, som skulle utses enligt samma kriterier som kollegiets ledamöter och komma från alla andra medlemsstater.
f) Domstolarna
De nuvarande bestämmelserna om EG-domstolen och förstainstansrätten kvarstår till stor del, men det har gjorts vissa mindre ändringsförslag som framgår i fördragsutkastets tredje del. Enligt artikel I-28 skulle de nuvarande benämningarna på EG-domstolen och förstainstansrätten ändras. I framtiden skulle domstolarna kallas Europeiska domstolen respektive den allmänna underrätten. Artikel I-28 innehåller grundläggande bestämmelser om domstolarnas sammansättning och de viktigaste domstolsprocedurerna (direkt talan och förhandsavgörande).
g) Övriga institutioner och organ
Artikel I-29 och I-30 innehåller bestämmelser om Europeiska centralbanken och revisionsrätten.
Artikel I-31 innehåller bestämmelser om unionens rådgivande organ. Enligt artikel I-31.1 skall Europaparlamentet, ministerrådet och kommissionen bistås av en regionkommitté samt en ekonomisk och social kommitté, som skall utöva rådgivande funktioner. Regionkommittén skulle inte erhålla status som unionens institution och befogenheterna skulle vara enbart rådgivande. Regionkommittén skulle få en begränsad talerätt vid domstolarna, vilket framgår i fördragsutkastets tredje del.
h) Beräkning av kvalificerad majoritet
Konventet har enligt artikel I-24 föreslagit ändringar i hur kvalificerad majoritet beräknas. När Europeiska rådet eller ministerrådet beslutar med kvalificerad majoritet, skall denna majoritet motsvara majoriteten av medlemsstaterna och representera minst tre femtedelar av unionens befolkning. Detta beräkningssätt skulle träda i kraft först år 2009.
2.2.21. Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Landskapet anser i första hand att man vid utformandet av valkretsar i valet till Europaparlamentet skall ta hänsyn till den territoriella indelningen i lagstiftande regioner. Principen som sådan bör tas in i fördraget. I andra hand bör landskapet och riket vid nationella diskussioner komma överens om att Åland erhåller en av Finlands platser i Europaparlamentet.
Landskapets målsättning är att de lagstiftande regionerna bör vara representerade i ministerrådets beslutsprocess till den del deras kompetens berörs. Landskapsstyrelsen anser att Regionkommitténs ställning skall stärkas inom unionen. Regionkommittén bör utvecklas till ett organ för de olika typerna av lokal och regional självstyrelse och bevaka deras intressen.
Landskapet har betonat behovet av en förstärkning av Regionkommittén i sina positioner.
2.2.22. Fördragsutkastets betydelse för Åland
Endast ett fåtal av konventets förslag motsvarar landskapets syn på institutionerna. Regionkommittén får en begränsad talerätt vid EG-domstolen och kommissionens konsultationsförpliktelse skrivs in i en särskild artikel. Dessa frågor behandlas mera ingående i samband med de relevanta bestämmelserna om talerätt och konsultation.
2.2.23. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen kvarstår vid kravet om att landskapet och riket vid nationella diskussioner skall komma överens om att Åland erhåller en av Finlands platser i Europaparlamentet, såvida denna plats inte kan erhållas genom unionens åtgärder. Landskapsstyrelsen kvarstår även i övrigt vid tidigare ställningstaganden gällande institutionerna.
1.5. Utövande av unionens befogenheter – avdelning V (artiklarna I-32 till I-43)
Den femte avdelningen är indelad i tre kapitel: allmänna bestämmelser, särskilda bestämmelser och fördjupade samarbeten. Det är främst bestämmelserna om säkerhets- och försvarspolitiken i det andra kapitlet som kan beröra Åland mera specifikt.
1.5.1. Kapitel I - Allmänna bestämmelser
2.2.24. Fördragsutkastets innehåll
a) Unionens rättsinstrument och deras utnyttjande
De allmänna bestämmelserna behandlar olika rättsinstrument och enligt vilka principer dessa skall användas. Förenklingen av unionens rättsinstrument var ett centralt inslag i Laekenförklaringen och det inrättades en särskild arbetsgrupp för att behandla rättsinstrumentens förenkling.[22] Konventets förslag utgår från att minska det antal rättsinstrument som unionen förfogar över för att utöva sina befogenheter och att förse instrumenten med benämningar som är begripligare för medborgarna.
Enligt artikel I-32.1 föreslås följande sex rättsliga instrument när unionen utövar de befogenheter som den tilldelas i det konstitutionella fördraget:
· Europeiska lagar
· Europeiska ramlagar
· Europeiska förordningar
· Europeiska beslut
· Rekommendationer
· Yttranden
Definitionerna av lag och ramlag är desamma som de nuvarande definitionerna av förordning respektive direktiv i artikel 249 i EG-fördraget. Dessa skulle klassas som rättsakter. En europeisk förordning skulle inte vara en rättsakt, men skulle ha allmän giltighet för genomförandet av rättsakterna och vissa särskilda bestämmelser i det konstitutionella fördraget. Ett europeiskt beslut skulle inte klassas som en rättsakt, men skulle till alla delar vara bindande. Rekommendationer och yttranden som antas av institutionerna skulle inte vara bindande, d.v.s. dessa instrument ändrar varken benämning eller effekt jämfört med dagens läge.
Artiklarna I-33 till I-38 innehåller bestämmelser om de grundläggande förfaranden och principer som institutionerna skall följa vid utnyttjandet av olika rättsinstrument.
2.2.25. Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Landskapet anser att fördragsförenklingar kan understödas under förutsättning att de inte ändrar på Ålandsprotokollets status.
2.2.26. Fördragsutkastets betydelse för Åland
De olika rättsinstrumentena skulle få nya benämningar och det skulle införas en klarare rättshierarki mellan unionens olika rättsinstrument. Alla dessa förändringar gällande rättsinstrumentena skulle i framtiden även gälla på Åland eftersom landskapets myndigheter tillämpar dessa rättsinstrument. I framtiden skulle lagtinget och landskapsstyrelsen implementera ramlagar istället för EU-direktiv.
2.2.27. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen kan godta konventets utkast till denna del.
1.5.2. Särskilda bestämmelser – kapitel II
Detta kapitel innehåller förslag till portalbestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP) och den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. I detta sammanhang behandlas fördragsutkastets grundläggande drag gällande GUSP och den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken medan andra aspekter av unionens yttre åtgärder behandlas i samband med den tredje delen.
2.2.28. Fördragsutkastets innehåll
2.2.29. 1.5.2.1. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (GUSP)
Kapitel II innehåller tre artiklar med en militär dimension (artiklarna I-39, I-40 och I-42).[23] Artikel I-39 stadgar om genomförandet av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. I artikel I-39.1 beskrivs GUSP:s snabba utveckling som grundas på en ökande ömsesidig solidaritet, samstämmiga ståndpunkter och en politisk vilja att verka gemensamt i internationella sammanhang. I artikel I-39.2 till I-39.8 finns grundläggande bestämmelser om vilka principer som skall följas vid genomförandet av GUSP och vilka institutioner som besluter om genomförandet av GUSP.
Förslaget om att inrätta en utrikesminister för unionen har beaktats i artikel I-39.4. GUSP är för tillfället främst ett mellanstatligt samarbete i motsats till det överstatliga samarbetet inom ramen för EG-fördraget. Principiellt skulle detta inte ändras genom konventets förslag eftersom beslutsfattandet är koncentrerat till Europeiska rådet och ministerrådet. Enligt artikel I-39.2 skulle Europeiska rådet identifiera unionens strategiska intressen och fastställa målen för unionens gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Ministerrådet skulle utforma denna politik i enlighet med de strategiska riktlinjer som dras upp av Europeiska rådet.
Domstolen skulle fortsättningsvis sakna behörighet inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken enligt artikel III-282. Detta understryker GUSP:s mellanstatliga natur.
Enligt artikel I-39.7 skulle det krävas enhällighet då Europeiska rådet och ministerrådet antar europeiska beslut inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken förutom i de fall som anges i tredje delen i fördragsutkastet. Ministerrådet skulle kunna fatta beslut med kvalificerad majoritet enligt villkoren i artikel III-201.2. Enligt artikel I-39.8 skulle Europeiska rådet kunna enhälligt besluta att ministerrådet skall besluta med kvalificerad majoritet i andra fall än dem som anges i tredje delen i fördragsutkastet.
De gällande bestämmelserna om beslutsförfarandet inom GUSP-området har inte ändrats märkbart, t.ex. artikel 23.1 i EU-fördraget om s.k. konstruktiv röstnedläggning kvarstår oförändrad. Detta betyder att en medlem i ministerrådet avstår från att rösta och rådsmedlemmen är inte skyldig att tillämpa beslutet men skall godta att beslutet är förpliktande för unionen.
Även den s.k. nödbromsen i den gällande artikel 23.2 i EU-fördraget skulle kvarstå. Enligt artikel III-201.2 skall omröstning i ministerrådet inte ske om en medlem av ministerrådet förklarar att denne av väsentliga och uttalade skäl som rör nationell politik avser att motsätta sig antagandet av ett europeiskt beslut som skall fattas med kvalificerad majoritet. Unionens utrikesminister skall i nära samråd med den berörda medlemsstaten söka en lösning som denna kan godta. Om detta inte lyckas får ministerrådet med kvalificerad majoritet begära att frågan skall hänskjutas till Europeiska rådet för enhälligt beslut.
Även det gällande stadgandet om att kvalificerad majoritet inte tillämpas på beslut som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser kvarstår enligt artikel III-201.4. Enligt artikel III-210.2 skall ministerrådet fatta beslut med enhällighet inom den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken.
2.2.30. 1.5.2.2. Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken
Artikel I-40 innehåller bestämmelser om genomförandet av den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Enligt konventets presidium erkänns den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken utgöra en integrerande del av GUSP.[24] Den gemensamma försvarspolitiken håller på att utformas gradvis. Det är därför som man har valt att kalla denna artikel den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (ett begrepp som inte finns i fördraget för närvarande men används allmänt efter Europeiska rådet i Köln i juni 1999).
Konventets förslag om den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken berör olika försvarsrelaterade ämnesområden, men särskilt förslagen till artiklarna I-40.6 och I-40.7 har varit omdebatterade. Genom dessa bestämmelser skulle upprättas två ”kärnor” för ett närmare försvars-samarbete. Artikel I-40.6 innehåller ett förslag om en ”kärna” för medlemsstater som uppfyller högre krav på militära resurser medan artikel I-40.7 innehåller förslag om en annan ”försvarskärna” för medlemsstater med ömsesidiga försvarsförpliktelser.
a) Ett framtida gemensamt försvar
Enligt artikel I-40.2 ”skall den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken omfatta den gradvisa utformningen av unionens gemensamma försvarspolitik. Den kommer att leda till ett gemensamt försvar, så snart som Europeiska rådet enhälligt har beslutat detta. Europeiska rådet skall då rekommendera medlemsstaterna att anta ett sådant beslut i enlighet med deras konstitutionella bestämmelser.” Hänvisningen till inrättandet av ett framtida gemensamt försvar är inte ny utan detta är en omskrivning av artikel 17.1 i EU-fördraget. Konventet har emellertid förstärkt denna skrivning och framställer det gemensamma försvaret som en logisk följd av den gemensamma försvarspolitiken.
Hänvisningen till att Europeiska rådet skall rekommendera medlemsstaterna att anta beslutet i Europeiska rådet i enlighet med medlemsstaternas konstitutionella bestämmelser för att det gemensamma försvaret skall inrättas är en ordagrann återgivning av artikel 17.1 i EU-fördraget. Även artikel I-40.2 andra stycket om att unionens försvarspolitik inte skall påverka den särskilda karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik och att den skall respektera de förpliktelser som för vissa medlemsstater följer av Nordatlantiska fördraget är nästan en ordagrann återgivning av de gällande bestämmelserna i artikel 17.1 i EU-fördraget.
b) Uppdrag inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken
Enligt artikel I-40.1 kan unionen använda civila och militära resurser vid uppdrag utanför unionen för att bevara freden, förebygga konflikter och stärka den internationella säkerheten i enlighet med FN-stadgan. De krishanteringsuppgifter (de s.k. Petersbergsuppgifterna) unionen vill kunna genomföra bör, enligt konventets förslag, vidareutvecklas så att de tydligare täcker in både unionens konfliktförebyggande verksamhet och dess fredsfrämjande arbete med både civila och militära medel.
Artikel III-210.1 innehåller en definition av de uppdrag i vilka unionen kan använda civila och militära medel. De här uppdragen skall inbegripa gemensamma insatser för nedrustning, humanitära insatser och räddningsinsatser, militära rådgivnings- och biståndsinsatser, konfliktförebyggande och fredsbevarande insatser, insatser med stridsstyrkor för krishantering, inklusive insatser för återupprättande av fred och stabiliseringsoperationer efter konflikter. Alla dessa insatser kan bidra till kampen mot terrorism, bland annat genom stöd till tredje land i syfte att bekämpa terrorism på dess territorium.
I en union med 25 stater kommer det att vara svårt att föreställa sig ett uppdrag som skall genomföras av samtliga medlemsstater. Därför skulle ministerrådet kunna anförtro genomförandet av ett uppdrag åt en grupp medlemsstater som förfogar över den kapacitet som är nödvändig och som önskar delta i uppdraget. Beslutet om att inleda ett uppdrag, dess mål, dess omfattning och de allmänna närmare villkoren för dess genomförande skall fattas av rådet med enhällighet.
Genomförandet skall handhas av den grupp av medlemsstater som anges i beslutet. När operationen har inletts skall endast de medlemsstater som deltar i dess genomförande delta i diskussionerna om de insatser som gjorts och de åtgärder som vidtagits inför genomförandet av operationen.[25]
Enligt artikel III-211.2 skall de medlemsstater som deltar i uppdraget regelbundet informera ministerrådet om hur uppdraget fortskrider. Dessa medlemsstater skulle vara förpliktade att underrätta övriga medlemsstater och att hämta ett nytt bemyndigande från ministerrådet om t.ex. genomförandet av ett uppdrag medför nya betydande följder eller om det krävs en ändring av uppdragets mål, omfattning eller närmare villkor som antagits tidigare av ministerrådet. Detta samarbete skulle således i denna mening inte vara slutet för de medlemsstater som inte deltar i uppdraget. Beslutsfattandet inom den s.k. kärnan för medlemsstater som uppfyller högre krav på militära resurser och som skulle kunna upprättas enligt artikel I-40.6 verkar däremot inte vara åtkomligt för medlemsstater utanför ”kärnan”.
c) ”Kärna” för medlemsstater som uppfyller högre krav på militära resurser
Enligt artikel 40.6 skulle de medlemsstater som uppfyller högre krav på militära resurser, och som sinsemellan har gjort mer bindande åtaganden på detta område med tanke på de mest krävande uppdragen, upprätta ett strukturerat samarbete inom ramen för unionen. Samarbetet skulle vara öppet för alla stater som vill ingå gemensamma åtaganden på detta område samt har kapacitet och vilja att arbeta för att unionen även skall kunna genomföra mer komplexa krishanteringsuppgifter. De närmare bestämmelserna om detta samarbete finns i artikel III-213 i den tredje delen av fördragsutkastet.
Kriterierna liksom de resursåtaganden som de deltagande länderna lovar att uppfylla skall förhandlas fram och fastställas av nämnda stater sinsemellan och återges i ett protokoll som skulle fogas till det konstitutionella fördraget. I detta protokoll skulle även de stater som deltar i det strukturerade samarbetet anges. Konventet har inte föreslagit ett utkast till ett sådant protokoll utan överlämnar detta till regeringskonferensen. När det strukturerade samarbetet har upprättats, skulle endast de deltagande staterna delta i antagandet av beslut både när det gäller utvecklingen av detta samarbete och inledandet av och de närmare villkoren för eventuella operationer.
Medlemsstater som inledningsvis ställer sig utanför detta strukturerade samarbete skulle kunna ansluta sig till detta i ett senare skede enligt artikel III-213.2. Ministerrådet skulle kunna anförtro medlemsstaterna i det strukturerade samarbetet att genomföra de uppdrag som räknas upp i artikel III-210.
Främst på Finlands begäran infördes artikel III-213.5 om att bestämmelserna i artikel III-213 om det strukturerade samarbetet inte hindrar att de relevanta bestämmelserna om fördjupade samarbeten skall gälla även för det strukturerade samarbetet.
d) ”Försvarskärna” för medlemsstater med ömsesidiga försvarsförpliktelser
Artikel I-40.7 inför en möjlighet till ett närmare samarbete när det gäller ömsesidigt försvar så länge som Europeiska rådet inte har beslutat att införa det gemensamma försvaret i enlighet med punkt 2 i artikel I-40. Enligt konventets presidiums kommentar till denna punkt ”upprättas genom denna punkt ett närmare samarbete som gör det möjligt för de stater som så önskar att inom ramen för unionen återuppta åtagandet om ömsesidigt bistånd i artikel V i Brysselpakten.”
Detta är en hänvisning till Västeuropeiska unionen (VEU). VEU spelade en viktig roll för utvecklingen av säkerhets- och försvarspolitiken i Europa. Dess betydelse har emellertid inte ökat, eftersom större delen av befogenheterna har överförts till Europarådet, EU och andra internationella institutioner, särskilt NATO. Den främsta befogenhet som kvarstår inom VEU är artikel 5 om det kollektiva försvaret. Tio nuvarande medlemsstater av Europeiska unionen är medlemmar av Västeuropeiska unionen och är därigenom bundna av åtagandet om ömsesidigt försvar inom ramen för artikel 5 i Brysselfördraget. Överföringen av denna befogenhet till unionen har skjutits på framtiden, men konventets förslag skulle genomföra denna överföring.
Det närmare samarbetet innebär att om en av de stater som deltar i samarbetet utsätts för väpnat angrepp på sitt territorium, skall de övriga deltagande staterna ge stöd och bistånd med alla till buds stående militära och andra medel i enlighet med bestämmelserna i artikel 51 i Förenta nationernas stadga. Konventets presidium har ansett att det närmare samarbetet har många fördelar:
”Det finns åtskilliga fördelar med att ta upp ett sådant åtagande i konstitutionen, till exempel
- att detta skulle göra det möjligt att i konstitutionen bekräfta det ömsesidiga försvaret och därmed bidra till att öka unionens trovärdighet hos medborgarna, och
- att detta samarbete skulle göra det möjligt för de deltagande medlemsstaterna att använda unionens strukturer och sakkunskap, till exempel dess militärkommitté och dess militära stab.”[26]
Enligt artikel III-214 i tredje delen skulle medlemsstater i ett senare skede kunna delta i det närmare samarbetet genom att ansluta sig till en förklaring som bifogas det konstitutionella fördraget. Konventet har inte föreslagit ett utkast till en sådan förklaring utan överlämnar detta till regeringskonferensen.
Det närmare samarbetet skulle upphöra då Europeiska rådet inför det gemensamma försvaret enligt artikel I-40.2.
Enligt artikel I-40.4 skulle beslut om genomförandet av den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken förutsätta att de antas av ministerrådet genom enhällighet på förslag av unionens utrikesminister eller på förslag av en medlemsstat.
e) Europeiska byrån för försvarsmateriel, forskning och militära resurser
Enligt artikel I-40.3 skulle det upprättas en europeisk byrå för försvarsmateriel, forskning och militära resurser. Denna skulle identifiera de operativa behoven, främja åtgärder för att tillgodose dessa, bidra till att identifiera och i förekommande fall genomföra de åtgärder som behövs för att stärka försvarssektorns industriella och tekniska bas, deltaga i fastställandet av en europeisk politik för resurser och försvarsmateriel samt för att hjälpa ministerrådet att utvärdera om de militära resurserna förbättrats.
I artikel III-212 fastställs målen för det europeiska organet för försvarsmateriel och strategisk forskning samt reglerna för dess verksamhet mer detaljerat. Artikeln följer i hög grad rekommendationerna från arbetsgruppen för försvarsfrågor. I artikeln beskrivs inte organets verksamhet i detalj utan detta hänskjuts (i punkt 2) till ett beslut av ministerrådet.
2.2.31. 1.5.2.3. Solidaritetsklausul
Även artikel I-42 om den s.k. solidaritetsklausulen innehåller en militär dimension. Unionen och dess medlemsstater skall handla gemensamt i en anda av solidaritet om en medlemsstat är föremål för en terroristattack eller en naturkatastrof eller en katastrof som orsakas av människor. Unionen skulle mobilisera alla instrument som står till dess förfogande, även militära resurser som medlemsstaterna tillhandahåller, för att bl.a. bistå en medlemsstat på dess territorium på begäran av dess politiska myndigheter vid en terroristattack eller vid en katastrof.
Artikel III-231 stadgar om genomförandet av solidaritetsklausulen.
2.2.32. Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
I sina positioner förutsätter landskapsstyrelsen att riket, oberoende av i vilken form det militära samarbetet i framtiden kommer att bedrivas inom unionen, säkerställer att detta samarbete inte inverkar på Ålands status som demilitariserat och neutraliserat område.
Därtill anser landskapsstyrelsen att det i det konstitutionella fördraget måste intas en bestämmelse enligt vilken fördraget inte står i motsättning till de internationella beslut och avtal som reglerar den åländska befolkningens särskilda rättigheter, självstyrelsen för Åland och de internationella avtal som reglerar Ålands demilitariserade och neutraliserade status.
2.2.33. Fördragsutkastets betydelse för Åland
Ålands demilitariserade och neutraliserade status grundar sig på flera fördrag. Ålands demilitarisering har sitt ursprung i konventionen om demilitarisering av Ålandsöarna från 1856. Konventionen innebär en ensidig demilitariseringsförklaring från rysk sida. Konventionen kompletterades år 1921 med konventionen om icke-befästande och neutralisering av Ålandsöarna. Konventionen undertecknades av tio stater. År 1940 ingicks fördraget mellan Finland och Sovjetunionen om Ålandsöarnas demilitarisering. I fredsfördraget från Paris år 1947 ingår en bestämmelse om att Ålandsöarna skall förbli demilitariserade i enlighet med det nu rådande läget. Fredsfördraget undertecknades av elva stater.
Alla dessa fördrag är fortfarande i kraft och därtill anses såväl demilitariseringen som neutraliseringen ha vunnit folkrättslig hävd och kan betraktas som gällande regional sedvanerätt som binder även stater som inte har undertecknat fördragen.
Kommissionen noterade i Europaparlamentet före Finlands medlemskap i unionen att Ålands demilitariserade och neutrala status hör hemma i en rad internationella traktater och konventioner samt att vissa av de dåvarande medlemsstaterna är parter i några av dessa avtal.[27]
I ingressen till Ålandsprotokollet, som har fogats till Finlands anslutningsakt, hänvisas till Ålands särställning enligt folkrätten. Övervägande skäl talar för att skrivningen i protokollet omfattar alla rättskällor – såväl traktat- som sedvanerättsliga – vilka tillsammans konstituerar Ålands hela folkrättsliga status. Följden av detta är att medlemsstaterna har erkänt alla delar tillhörande Ålands folkrättsliga status.
I samband med anslutningskonferensens sista möte på ministernivå den 22 februari 1994 framförde Finland en ensidig deklaration med en erinran om att Åland är föremål för en hävdvunnen status enligt folkrätten. Deklarationen antecknades i mötets protokoll.
Sammantaget understryker alla dessa fördrag och yttranden demilitariseringens och neutraliseringens befästa status både inom folkrätten och inom unionen.
Med avseende på Ålands demilitarisering och neutralisering kan man konstatera att det bland parterna till de olika fördragen om demilitariseringen och neutraliseringen förekommer parter som i dagens läge inte är medlemmar i Europeiska unionen. Enligt folkrätten och Wienkonvention om traktaträtten kan fördragsparters rättigheter och skyldigheter inte åsidosättas eller upphävas utan alla fördragsparters medgivande. Demilitariseringen och neutraliseringen har därtill vunnit folkrättslig hävd och kan betraktas som gällande regional sedvanerätt som binder även stater som inte har undertecknat fördragen om demilitariseringen och neutraliseringen.
Ålandsprotokollet skall fogas till det konstitutionella fördraget som även kommer att innehålla bestämmelser som till sin substans berör Ålands demilitarisering och neutralisering. Detta understryker att Ålandsprotokollets hänvisning till Ålands särställning enligt folkrätten omfattar demilitariseringen och neutraliseringen.
Enligt konventets fördragsutkast skulle beslutsfattandet inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inte ändras märkbart. Det gällande stadgandet om att kvalificerad majoritet inte tillämpas på beslut som har militära eller försvarsmässiga konsekvenser kvarstår enligt artikel III-201.4 i fördragsutkastet.
Konventets fördragsutkast innehåller nya bestämmelser som utvecklar unionens försvarspolitik och militära samarbete. Fördragsutkastet utgår från att unionens gemensamma försvarspolitik kommer att leda till ett gemensamt försvar. Så länge som Europeiska rådet inte har beslutat införa detta gemensamma försvar skall ett närmare samarbete upprättas inom unionen när det gäller ömsesidigt försvar. En s.k. solidaritetsklausul förutsätter att unionen och dess medlemsstater skall handla gemensamt i en anda av solidaritet om en medlemsstat utsätts för en terroristattack eller drabbas av en naturkatastrof eller en katastrof som orsakas av människor.
Oberoende av hur Finland ställer sig till närmare försvarspolitiskt samarbete och oberoende av hur unionens försvarspolitik utvecklas inom en överskådlig framtid kvarstår tredje staters folkrättsliga rättigheter och skyldigheter förknippade med Ålands demilitarisering och neutralisering. De av konventet föreslagna försvarspolitiska bestämmelserna skulle inte åsidosätta eller upphäva Ålands demilitariserade och neutraliserade status.
2.2.34. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen konstaterar att Ålands demilitariserade och neutraliserade status baserar sig på flera fördrag och att alla dessa fördrag fortfarande är i kraft. Därtill anses såväl demilitariseringen som neutraliseringen ha vunnit folkrättslig hävd och kan betraktas som gällande regional sedvanerätt som binder även stater som inte har undertecknat fördragen. Denna folkrätt om demilitariseringen och neutraliseringen ingår i Ålands särställning enligt folkrätten som har erkänts i Ålandsprotokollets ingress.
Med hänvisning till folkrätten och traktaträtten konstaterar landskapsstyrelsen att Ålands demilitariserade och neutraliserade status är av en sådan karaktär och omfattning att den inte skulle kunna åsidosättas som en följd av utvecklingen inom unionen. Landskapsstyrelsen noterar att konventets fördragsutkast innehåller nya bestämmelser som utvecklar unionens försvarspolitik och militära samarbete.
Mot bakgrund av konventets förslag anser landskapsstyrelsen det finnas orsak för Finland att vid regeringskonferensen säkerställa att det finns tillräckliga garantier för att Ålands särställning enligt folkrätten, särskilt Ålands demilitariserade och neutraliserade status, består.
2.2.35. 1.5.2.4. Ett område med frihet, säkerhet och rättvisa
Artikel I-41 innehåller en portalbestämmelse om genomförandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.[28] Konventet föreslår en gemensam rättslig ram, men vissa särdrag skulle kvarstå inom detta område. Detta skulle betyda att den s.k. pelarstrukturen avskaffas, men att vissa områden skulle ha avvikande beslutsförfaranden. För tillfället är området för frihet, säkerhet och rättvisa uppdelat i de områden som faller inom ramen för EG-fördraget och en annan del som omfattas av EU-fördraget (tredje pelaren). Detta har gett upphov till förvirring och olika problem.
Konventets förslag skulle betyda att detta område skulle omfattas av identiska rättsinstrument. Det s.k. medbeslutandeförfarandet och kvalificerad majoritet skulle vara huvudregeln vid beslutsfattandet. I tredje delen framgår att enhällighet fortfarande skulle förutsättas inom en del områden. Inom områdena polissamarbete och straffrättsligt samarbete skulle beslut kunna antas både på förslag av kommissionen och på initiativ av en fjärdedel av medlemsstaterna.
Domstolen skulle till vissa delar sakna behörighet inom det straffrättsliga samarbetet och polissamarbetet på det sätt som framgår i artikel III-282.
2.2.36. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen kan godta förslaget till bestämmelse gällande genomförandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa.
1.5.3. Fördjupade samarbeten – kapitel III
Kapitel III innehåller endast artikel I-43 om fördjupade samarbeten. Bestämmelserna om fördjupade samarbeten återfinns för tillfället i avdelning VII i EU-fördraget. Artikel I-43 skulle innehålla de grundläggande bestämmelserna om fördjupade samarbeten, medan de närmare villkoren för dessa samarbeten skulle finnas i det konstitutionella fördragets tredje del.
1.6. Unionens demokratiska liv – avdelning VI (artiklarna I-44 till I-51)
2.2.37. Fördragsutkastets innehåll
Vissa av artiklarna i denna avdelning är helt nya medan andra artiklar med olika ändringar återger bestämmelser i de gällande fördragen. Unionen är främst en sammanslutning av stater och medborgare. Genom denna avdelning torde konventet ha strävat efter att ge medborgarna och medborgarnas rättigheter en mera framträdande ställning i fördragssystemet.
Enligt artikel I-44 införs en princip om demokratisk jämlikhet. Medborgarna skall vara jämlika inför de europeiska institutionerna och institutionerna skall ta hänsyn till detta i sina relationer till de europeiska medborgarna.[29]
Artikel I-45 och artikel I-46 innehåller principen om representativ demokrati respektive principen om deltagardemokrati. Konventets presidium har konstaterat att det finns ett klart samband mellan dessa principer men att hänvisningen till den representativa demokratin blir mer synlig i en separat artikel.
I artikel I-45.2 anges att medborgarna företräds direkt på unionsnivå i Europaparlamentet, medan medlemsstaterna skall företrädas i Europeiska rådet och i ministerrådet av sina regeringar vilka själva skall vara ansvariga inför de nationella parlamenten, som valts av deras medborgare.[30] Hänvisningen i artikel I-45.3 till att ”besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt” är tagen från artikel 1 i EU-fördraget. .
Enligt artikel I-46.2 skall unionens institutioner föra en öppen, tydlig och regelbunden dialog med de representativa sammanslutningarna och det civila samhället. Enligt konventets presidium omnämns sammanslutningar vid sidan om det civila samhället, eftersom det finns sammanslutningar av annat slag än det civila samhället (arbetsgivar- och arbetstagarföreningar, föreningar som företräder regioners och lokala myndigheters intressen osv.).[31]
Konventet inför också en form av konsultationsförpliktelse då artikel I-46.3 stadgar att kommissionen skall se till att unionens åtgärder blir enhetliga och öppna genom omfattande samråd med alla berörda parter.
Konventet föreslår att EU-medborgare skall kunna begära av kommissionen att den lägger fram förslag i en fråga om minst en miljon namnunderskrifter från EU-medborgare från ett betydande antal medlemsstater ställer sig bakom detta.
Artikel I-47 innehåller bestämmelser om arbetsmarknadens parter och den autonoma sociala dialogen medan artikel I-48 behandlar den europeiska ombudsmannens ställning och uppgifter. Ombudsmannen skall ta emot klagomål rörande fall av dålig förvaltning inom unionens institutioner, organ eller myndigheter. Han eller hon skall undersöka och rapportera om dessa.
Med intryck från nordisk offentlighetstradition har det införts en särskild artikel om öppenhet och insyn när det gäller överläggningarna inom unionens institutioner. Artikel I-50 inför bestämmelser om skydd av personuppgifter och artikel I-51 om kyrkors och konfessionslösa organisationers ställning.
2.2.38. Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Landskapet anser att det råder en brist på legitimitet i regioner med lagstiftningsmakt i tillägg till den legitimitetsbrist som också i övrigt råder inom unionen.
De lagstiftande regionerna bör även få insyn i och möjlighet till medverkan i kommissionens beredning bland annat genom konsultation. Landskapsstyrelsen ställer sig positiv till införandet av ett konsultationsförfarande, eftersom det skulle öka möjligheterna för landskapsstyrelsen att i ett tidigt skede framföra egna synpunkter och bevaka egna intressen.
2.2.39. Fördragsutkastets betydelse för Åland
Konventets förslag utgår från att en dialog skall föras med olika sammanslutningar. Dialogen skulle enligt förslaget inte ske i förhållande till enskilda lagstiftande regioner. Däremot skall samråd ske med ”berörda parter”.
Olika saker tyder på att kommissionens avsikt inte är att direkt konsultera enskilda lagstiftande regioner eller självstyrande områden före ett lagstiftningsförslag läggs fram. I samband med den s.k. vitboken om styrelseformerna ville kommissionen införa en bättre dialog med regionerna.[32] Kommissionens konkreta förslag verkar vara att denna dialog skall skötas främst via Regionkommittén och via olika sammanslutningar för regionala och lokala myndigheter.[33] Nyligen uttryckte sig kommissionen på följande sätt särskilt om de lagstiftande regionernas förhållande till lagstiftningsprocessen inom unionen:
”Kommissionen har således för avsikt att se till att regionerna får bättre information om förslagen till lagstiftning. Detta måste emellertid ske utan att medlemsstaternas rättigheter åsidosätts.
[……]
Det är medlemsstaternas sak att på bästa möjliga sätt göra regionerna delaktiga i förslagen till lagstiftning. Detta gäller i synnerhet de regioner som har viss normgivningsmakt. Allt detta faller inom medlemsstaternas ansvarsområde.”[34]
2.2.40. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Det kvarstår vissa frågetecken kring hur bestämmelsen om samråd som konventet har föreslagit skall fungera i praktiken. Landskapsstyrelsen anser att den skall utformas så att samrådet sker direkt mellan Åland och kommissionen.
1.7. Unionens finanser – avdelning VII (artiklarna I-52 till I-55)
Konventets förslag till bestämmelser om unionens finanser baserar sig dels på existerande bestämmelser, dels på de rekommendationer som lades fram av en av konventets arbetsgrupper.[35] I artikel I-52 räknas upp de budgetmässiga och finansiella principer som skall styra unionens finanser. Dessa principer rekommenderades av arbetsgruppen för ekonomisk styrning och de baserar sig till stor del på bestämmelser i de gällande fördragen.
Konventet föreslår förändringar av beslutsproceduren om EU-budgetens inkomstsida, dvs. hur medlemsstaternas avgifter till budgeten skall fastställas. Beslutet om vilka kriterier som skall gälla för att fastställa respektive medlemsstats avgift skall till väsentliga delar fattas av rådet med kvalificerad majoritet efter godkännande från parlamentet. Idag fattar rådet detta beslut med enhällighet efter att ha hört Europaparlamentet. Konventet har dock inte föreslagit någon förändring av hur beslut fattas om den totala nivån på EU-budgetens inkomster.
I konventet förekom många förslag om att man skall lämna plats för möjligheten att skapa europeiska skatter. Den diskussionscirkeln inom konventet som studerade frågan kom fram till att den nuvarande rättsliga grunden redan gör det möjligt att skapa nya medel, inbegripet skattemässiga sådana.[36]
I konventsdokument CONV 602/03 framgår att egna medel är de inkomster som används för att finansiera unionens budget och som den erhåller automatiskt inom ramen för ett årligt tak som fastställs som en procentandel av unionens bruttonationalinkomst i budgetplanen. Det finns för närvarande fyra typer av egna medel: a) jordbruksavgifter, b) tullsatser i den gemensamma tulltaxan, c) en procentandel av det belopp som fastställs genom tillämpningen av en enhetssats på beräkningsunderlaget för mervärdesskatt, vilken fastställs enligt gemenskapsbestämmelserna, d) ett belopp som beräknas genom tillämpning av procentsats, som skall fastställas inom ramen för det årliga budgetförfarandet, på ett beräkningsunderlag som motsvarar summan av bruttonationalinkomsterna (beräknade på ett enhetligt sätt i enlighet med gemenskapsbestämmelserna).
I artikel I-54 och I-55 finns bestämmelser om den fleråriga finansieringsramen respektive den årliga budgeten. Artikeln om finansieringsramen föregår den artikel som behandlar det årliga budgetförfarandet och klargör att den fleråriga finansieringsramen utgör en bindande ram för den årliga budgeten.
Konventet föreslår att en och samma beslutsprocedur, en slags förenklad medbeslutandeprocedur, skall gälla för hela årsbudgeten, inklusive jordbruksutgifterna. Förslaget innebär att uppdelningen av olika typer av utgifter, obligatoriska respektive icke obligatoriska, försvinner. Konkret innebär det att parlamentet får ökat formellt inflytande över jordbruksutgifterna samtidigt som rådet får ökat formellt inflytande över övriga utgifter. Grundläggande i förslaget är att budgetmakten även fortsättningsvis skall vara delad mellan rådet och parlamentet. Processen förenklas vidare så att institutionerna genomför en läsning var av kommissionens budgetförslag, jämfört med två läsningar idag. Kommer de två institutionerna inte överens föreslår konventet att parlamentet med en majoritet av ledamöterna och tre femtedelar av de avgivna rösterna kan avvisa rådets ändringsförslag och fatta beslut om budgeten.
Landskapsstyrelsen har inga specifika ställningstaganden i förhållande till denna avdelning.
1.8. Unionens och dess närmaste omvärld – avdelning VIII (artikel I-56)
2.2.41. Fördragsutkastets innehåll
Den här avdelningen och artikeln innehåller en ram inom vilken de befintliga arrangemangen sammanförs gällande hur unionen ombesörjer sina förbindelser genom avtal med enskilda länder eller grupper av länder. Inga nya förpliktelser upprättas men för första gången erkänns den betydelse som den närmaste omvärlden har för unionen.
Enligt artikel I-56 fastställs unionens avsikt att upprätta en "grannskapspolitik". Det finns ingen motsvarande artikel och inga motsvarande bestämmelser i de nuvarande fördragen även om beskrivningen i denna punkt kan tillämpas på den befintliga situationen (unionen har redan avtalsförbindelser med de flesta av sina omedelbara grannar).
Landskapsstyrelsen har inga specifika ställningstaganden i förhållande till denna avdelning.
1.9. Medlemskap i unionen – avdelning IX (artiklarna I-57 till I-59)
2.2.42. Fördragsutkastets innehåll
Syftet med bestämmelserna om medlemskap i unionen är att fastställa kriterierna för berättigande till medlemskap och förfarandet för att bli medlem i unionen, förfarandet för tillfälligt upphävande av rättigheterna till medlemskap i unionen om en medlemsstat allvarligt åsidosätter de värden som unionen bygger på, samt förfarandet för en medlemsstats frivilliga utträde ur unionen.[37]
Enligt artikel I-57.1 skall unionen vara öppen för alla europeiska stater som respekterar de värden som avses i artikel I-2 och förbinder sig att gemensamt främja dem. Det förfarande för anslutning till unionen som anges i artikel I-57.2 är samma förfarande som i de nuvarande fördragen (artikel 49 i EU-fördraget), dock med tillägget att Europaparlamentet och de nationella parlamenten skall underrättas om en ansökan om anslutning så snart som den ingivits.
Det förfarande för tillfälligt upphävande av rättigheterna till medlemskap i unionen som anges i artikel I-58 är samma förfarande som gäller för närvarande (artikel 7 i EU-fördraget och artikel 309 i EG-fördraget).
Artikel I-59 om en medlemsstats frivilliga utträde ur unionen är en ny bestämmelse. I denna artikel erkänns uttryckligen att varje medlemsstat har möjlighet att träda ut ur Europeiska unionen om den så beslutar. Den medlemsstat som beslutar att utträda skall anmäla sin avsikt till Europeiska rådet. Mot bakgrund av Europeiska rådets riktlinjer skall unionen förhandla fram och ingå ett avtal med denna stat där villkoren för dess utträde fastställs, med beaktande av ramen för dess framtida förbindelser med unionen.
Det konstitutionella fördraget skulle upphöra att vara tillämpligt på den utträdande staten från och med den dag då avtalet om utträde träder i kraft eller, om det inte finns något sådant avtal, två år efter den utträdande statens anmälan om avsikten att utträda (om inte Europeiska rådet i samförstånd med den berörda medlemsstaten beslutar att förlänga denna tidsfrist). Om den stat som utträtt ur unionen begär att på nytt få ansluta sig skall denna begäran omfattas av förfarandet i artikel I-57.
2.2.43. Fördragsutkastets betydelse för Åland
Den här avdelningen avser främst staternas rättigheter och skyldigheter. Landskapsstyrelsen konstaterar att frågan om möjligheterna för autonoma områden att utträda ur unionen inte uttryckligen regleras i bestämmelsen.
Intressant att notera är att Grönland, ett självstyrande område, har trätt ut ur EG. Omständigheterna kring detta utträde var speciella med tanke på att grönlänningarna inte hade möjlighet att välja ett utanförskap i samband med Danmarks medlemskap. Grönland erhöll självstyre år 1979 och grönlänningarna röstade för ett utträde vid en folkomröstning år 1982. De nödvändiga ändringarna i EG:s grundfördrag framförhandlades på Danmarks begäran och dessa trädde i kraft den 1 januari 1985.[38]
Grönlands förhållande till unionen baserar sig nu på den s.k. associeringsordningen för utomeuropeiska länder och territorier. Grönlands alternativ vid utträdet begränsades genom att Danmark och EG meddelade att Grönland skulle vara tvunget att välja något av de existerande arrangemangen för EG:s förhållande till tredje parter.
2.2.44. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen framhåller att möjligheterna för autonoma områden att utträda ur unionen utan att medlemsstaten som helhet utträder bör klargöras.
2. DEN ANDRA DELEN – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (artiklarna II-1 till II-54)
2.2.45.
2.2.46. Fördragsutkastets innehåll
Tidigare framgick den allmänna bakgrunden till stadgan. Texten återger stadgans lydelse som den proklamerades i december 2000, med undantag för de ändringar i stadgans allmänna bestämmelser om vilka konventets arbetsgrupp nådde konsensus och för några rent redaktionella anpassningar.[39]
Artikel 42 i stadgan om tillgång till handlingar är det enda fall där en ändring i sak av en rättighet i stadgan har blivit nödvändig mot bakgrund av konventets arbete.
Enligt stadgans ingress skall unionen bidra till bevarandet och utvecklingen av gemensamma värden med respekt för mångfalden i Europas folks kultur och traditioner samt för medlemsstaternas nationella identitet och organisering av sina offentliga myndigheter på nationell, regional och lokal nivå.
Enligt ingressen bekräftas i stadgan de rättigheter som har sin grund särskilt i medlemsstaternas gemensamma författningstraditioner och internationella förpliktelser, Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, unionens och Europarådets sociala stadgor samt rättspraxis vid Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna.
Stadgan innehåller några bestämmelser som har en mera specifik anknytning till Åland och självstyrelsen. Vissa av stadgans artiklar behandlades även av utredningsman Niilo Jääskinen. I artikel II-16 erkänns näringsfriheten i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. I artikel II-21.1 förbjuds diskriminering på grund av bland annat språk. Artikel II-14 innebär att respekten för föräldrarnas pedagogiska övertygelse tryggas enligt de nationella lagar som reglerar utövandet av dessa rättigheter.
Enligt artikel II-17.1 har var och en rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.
Enligt artikel II-36 skall unionen för att främja social och territoriell sammanhållning i unionen erkänna och respektera den tillgång till tjänster av allmänt ekonomiskt intresse som föreskrivs i nationell lagstiftning och praxis i enlighet med det konstitutionella fördraget.
Avdelning VII i stadgan innehåller de allmänna bestämmelserna som är viktiga för att avgöra stadgans tillämpningsområde och effekter. Bestämmelserna i stadgan riktar sig, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, till unionens institutioner, organ och myndigheter samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Stadgan innebär inte någon utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten utanför unionens befogenheter, medför varken någon ny befogenhet eller någon ny uppgift för unionen och ändrar heller inte de befogenheter och uppgifter som fastställs i andra delar av det konstitutionella fördraget.
I den mån som stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna skall de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen. Detta hindrar inte unionsrätten från att tillförsäkra ett mer långtgående skydd.
I den mån som grundläggande rättigheter enligt medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner erkänns i stadgan, skall rättigheterna tolkas i samstämmighet med dessa traditioner.
Enligt stadgans ingress kommer stadgan att tolkas av unionens och medlemsstaternas domstolar med vederbörlig hänsyn till de förklaringar som fastställdes under ledning av presidiet för det konvent som utarbetade stadgan. De här förklaringarna har uppdaterats av konventet. [40]
2.2.47. Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Landskapet har förutsatt att stadgan inte får försvaga självstyrelsen.
Enligt landskapsstyrelsens uppfattning har det inte med säkerhet kunnat konstateras att stadgan om de grundläggande rättigheterna är förenlig med de folkrättsliga garantier som Åland åtnjuter, speciellt i fråga om språkskyddet.[41] För att förhindra framtida oförenligheter mellan stadgan eller andra delar av det konstitutionella fördraget och Ålands folkrättsliga status anser landskapsstyrelsen att det i det konstitutionella fördraget måste intas en bestämmelse enligt vilken fördraget inte står i motsättning till de internationella beslut och avtal som reglerar den åländska befolkningens särskilda rättigheter, självstyrelsen för Åland och de internationella avtal som reglerar Ålands demilitariserade och neutraliserade status.
Ställningstagandet har sitt ursprung i lagtingets ställningstaganden.
2.2.48. Fördragsutkastets betydelse för Åland
Utredningsman Niilo Jääskinen konstaterade att stadgan innehåller vissa bestämmelser som är relevanta ur en åländsk synvinkel, men ansåg inte att en rättsligt bindande stadga skulle ha sådana följder för ålänningarnas nationalitetsskydd och Ålands självstyrelse som skulle rubba det nuvarande rättsläget.
Enligt förklaringarna till stadgan har vid utformningen av artikel II-14 om rätt till utbildning inspiration hämtats såväl från medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner som från artikel 2 om rätt till undervisning i tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Förklaringarna anger även att till artikel II-21 har inspiration hämtats bl.a. från artikel 14 om förbud mot diskriminering i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. I den mån artikel II-21 i stadgan överensstämmer med artikel 14 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna skall stadgan tillämpas i enlighet med denna.
Det är således tydligt att Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har påverkat utformningen av stadgan. Artikel II-52.3 föreskriver att i den mån som stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna skall de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen.
Med avseende på undervisningsspråket och artikel II-14 om rätt till utbildning jämfört med artikel II-21 om icke-diskriminering konstaterar Jääskinen att Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna har ansett att det inte strider mot Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna att i strid med föräldrarnas önskemål bestämma undervisningsspråket i skolorna i enlighet med regionprincipen.[42] I detta fall tolkades de motsvarande bestämmelserna i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.
Enligt artikel II-51 innebär stadgan inte någon utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten utanför unionens befogenheter. Kommissionen har nyligen i ett svar på en parlamentarikerfråga ansett att den inte har behörighet att uttala sig om den språkliga situationen i medlemsstaterna.[43] I samband med ett svar på en parlamentarikerfråga specifikt angående språkförhållandena på Åland konstaterade kommissionen att det ligger utanför kommissionens behörighet att behandla den frågan och att frågan handläggs uteslutande av berörda nationella myndigheter.[44]
I artikel II-16 erkänns näringsfriheten i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. Enligt Jääskinen kan till denna del ur stadgan inte härledas några inskränkningar beträffande tillämpningen av Ålandsprotokollet.
Enligt stadgans artikel II-51.1 är stadgan riktad till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Det är klart att såväl riksmyndigheterna som landskapsmyndigheterna skulle falla inom ramen för begreppet ”medlemsstat”. T.ex. landskapsstyrelsen och Ålands förvaltningsdomstol skulle vara förpliktade att beakta stadgan vid tillämpningen av unionsrätten.
2.2.49. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen kan godta att stadgan görs rättsligt bindande under förutsättning att det finns tillräckliga garantier för att Ålands ställning enligt folkrätten består oförändrad.
3. DEN TREDJE DELEN – unionens politik och funktion (artiklarna III-1 till III-342)
Fördragsutkastets tredje del innehåller 342 artiklar fördelade på sju avdelningar. Avdelningarna III (inre politik och åtgärder), V (unionens yttre åtgärder) och VI (unionens funktion) är mera omfattande än de andra. Det är också främst dessa avdelningar som innehåller förslag till förändringar som berör Åland.
Med beaktande av den tredje delens omfattning kommer här enbart att behandlas de områden och bestämmelser som berör Åland. De artiklar och bestämmelser som skulle kvarstå i sin tidigare form med enbart tekniska justeringar kommenteras inte.
Konventet har inte infört några förenklade ändringsförfaranden i samband med den tredje delen. Detta skulle innebära att ändringar i den tredje delen måste förhandlas fram vid en regeringskonferens och ändringarna godkännas i enlighet med medlemsstaternas konstitutionella bestämmelser. Det verkar som om alla de åländska frågeställningar som skulle ha uppstått om konventet hade föreslagit förenklade ändringsförfaranden kan förbigås i det här skedet. Utredningsman Niilo Jääskinen behandlade denna fråga utförligt.
3.1. Unionens yttre åtgärder (artiklarna III-193 till III-231)
3.1.1. Allmänt
Tidigare konstaterades att införandet av en status som juridisk person för Europeiska unionen möjliggör unionens mera effektiva agerande i förhållande till tredje länder och parter. Genom att Europeiska unionen blir ett internationellt rättssubjekt kan den t.ex. underteckna fördrag och ansluta sig till internationella organisationer. Inrättandet av en enda status som juridisk person är även en förutsättning för att slå samman de olika fördrag som ligger till grund för unionen. Därmed kan unionens nuvarande ”pelarkonstruktion” avskaffas.
I de befintliga fördragen återges de rättsliga grunderna och de särskilda bestämmelserna om unionens/gemenskapens yttre politik och åtgärder i olika delar av fördragen. Konventet har placerat alla dessa bestämmelser i den tredje delens femte avdelning i fördragsutkastet.
Vissa aspekter av unionens yttre åtgärder behandlades i samband med fördragsutkastets första del, bl.a. införandet av ett utrikesministerämbete och de nya bestämmelserna om utrikes- och säkerhetspolitiken. I det sammanhanget redogjordes av ändamålsenlighetsskäl också för bestämmelserna om utrikes- och säkerhetspolitiken i den tredje delen.
Artiklarna III-193 och III-194 innehåller allmänna bestämmelser om de principer, mål och verksamhetsformer som skall styra unionens yttre åtgärder. Dessa bestämmelser är tillämpliga på unionens yttre åtgärder i sin helhet.
I avdelningens kapitel II finns bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Avdelningen är indelad i sju kapitel varav främst kapitlet om den gemensamma handelspolitiken och kapitlet om internationella avtal berör Åland.
3.1.2. Den gemensamma handelspolitiken
2.2.50. Fördragsutkastets innehåll
Den gemensamma handelspolitiken behandlar unionens yttre handelspolitik, d.v.s. gentemot tredje land. Konventet föreslår ett flertal ändringar i bestämmelserna om den gemensamma handelspolitiken. Den gemensamma handelspolitiken föreslås omfatta även utländska direktinvesteringar, vilket inte är fallet idag. Konventet föreslår vidare att handel med tjänster inom utbildning, folkhälsa och de sociala sektorerna, också skall omfattas av de allmänna principerna för den gemensamma handelspolitiken.
Enligt förslaget skall Europaparlamentet ges en förstärkt roll på handelspolitikens område genom att de åtgärder som krävs för att genomföra den gemensamma handelspolitiken skall antas enligt medbeslutandeförfarandet. Vidare skall parlamentet höras vid ingående av internationella handelsavtal.
Beslutsfattande med kvalificerad majoritet skall enligt förslaget vara huvudregel i rådet vid förhandlingar om och ingående av internationella avtal. Enhällighet föreslås dock gälla på områden som rör handel med tjänster som innebär personers rörlighet samt handelsrelaterade aspekter av immateriella rättigheter, i de fall interna regler förutsätter enhällighet. Enhällighet föreslås också gälla på området kulturella- och audiovisuella tjänster i de fall där sådana avtal riskerar att påverka unionens kulturella och språkliga mångfald. Särskilda bestämmelser föreslås också gälla på transportområdet.
2.2.51. Fördragsutkastets betydelse för Åland
Utredningsman Niilo Jääskinen konstaterade att följderna av en centralisering av unionens externa verksamhet måste bedömas i relation till att Amsterdamfördraget och Nicefördraget har utsträckt EU:s och rådets handelspolitiska befogenheter bl.a. inom området för handel med tjänster.
Konventets förslag utvidgar ytterligare unionens handelspolitiska befogenheter. Åland har i Ålandsprotokollet medgetts vissa undantag från EG-fördragets bestämmelser om etableringsrätten och rätten att tillhandahålla tjänster. Därför är det väsentligt att dessa inskränkningar uppmärksammas i samband med kommissionens och rådets beslutsfattande om internationella fördrag.
3.1.3. Internationella avtal (artiklarna III-225 till III-228)
3.1.3.1. Unionens och gemenskapernas nuvarande behörighet att ingå internationella avtal
Artikel 300 i EG-fördraget innehåller de gällande bestämmelserna för ingående av fördrag. I artikel 300.1 i det nuvarande EG-fördraget nämns endast gemenskapens uttryckliga externa behörighet, nämligen "när detta fördrag föreskriver att ett avtal skall ingås".[45] Enligt artikel 300.1 i EG-fördraget bemyndigar rådet kommissionen att inleda förhandlingar om internationella avtal.
Enligt EG-domstolens rättspraxis kan unionens externa behörighet inte endast vara grundad på en uttrycklig tilldelning av befogenheter i fördraget utan även implicit följa av bestämmelserna i detta. Detta är fallet när unionens externa behörighet är nödvändig för att genomföra ett av de mål som anges i fördraget innan unionen ännu har antagit någon intern rättsakt.[46] Enligt EG-domstolen kan unionen också ingå fördrag när unionens externa behörighet behövs för en enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten och när unionen redan har utövat sin interna behörighet.[47]
I EU-fördraget finns skilda bestämmelser om den externa behörigheten inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (artikel 24 i EU-fördraget) och rättsliga och inrikes frågor (artikel 38 i EU-fördraget). I enlighet med artikel 24.1 i EU-fördraget är det rådet som bemyndigar ordförandelandet att inleda förhandlingar inom andra och tredje pelaren. Sådana avtal skall ingås av rådet efter rekommendation av ordförandelandet.
Enligt artikel 24.5 i EU-fördraget skall ett avtal inte vara bindande för en medlemsstat vars företrädare i rådet förklarar att medlemsstaten måste uppfylla vissa krav som följer av dess egna konstitutionella förfaranden; de övriga rådsmedlemmarna kan enas om att avtalet likväl skall gälla provisoriskt. Enligt förklaring nr 4 som fogats till Amsterdamfördraget innebär artiklarna 24 och 38 i EU-fördraget inte att behörighet överförs till unionen.
Enligt förklaringen har inom dessa områden inte delegerats entydig makt till unionen att ingå avtal. Detta arrangemang gällande unionens befogenheter att ingå internationella fördrag inom ramen för den andra och tredje pelaren har kritiserats. Det har ansetts vara uppenbart att fördrag ingångna i unionens namn skulle kunna leda till en situation där unionen inte skulle kunna bestrida sin status som juridisk person och sitt från medlemsstaterna avskilda ansvar i förhållande till övriga parter i det fördrag som unionen har ingått.[48]
2.2.52. Fördragsutkastets innehåll
a) Unionens externa behörighet
Konventet föreslår en uttrycklig bestämmelse som kodifierar tidigare praxis om extern behörighet. Enligt artikel III-225 skulle unionen kunna ingå avtal med ett eller flera tredje länder eller internationella organisationer när det konstitutionella fördraget föreskriver att sådana avtal skall ingås eller när ingåendet av ett avtal är nödvändigt för att inom ramen för unionens politik uppnå ett av de mål som fastställs i det konstitutionella fördraget, föreskrivs i en av unionens rättsligt bindande akter eller inverkar på en intern unionsakt.
Unionens externa behörighet skulle också framgå i den första delen av fördraget. I artikel I-12.2 framgår att unionen skall ensam ha befogenhet att ingå ett internationellt avtal om ingåendet av avtalet fastställs i en unionsrättsakt, om det är nödvändigt för att unionen skall kunna utöva sin befogenhet internt eller om det inverkar på en intern unionsakt.
Denna externa behörighet skulle också innefatta de nuvarande rättsgrunderna för extern behörighet inom den s.k. andra och tredje pelaren. I framtiden skulle det inte finnas olika pelare och de bestämmelser som rör unionens externa behörighet när det gäller GUSP (artikel 24 i EU-fördraget), rättsliga och inrikes frågor (artikel 38 i EU-fördraget) och gemenskapen (artikel 300.1 i EG-fördraget) slås samman till en enhetlig extern behörighet.
Artikel III-228 innehåller särskilda bestämmelser om ingåendet av avtal om växelkurssystem för euron.
Konventets förslag verkar inte beröra s.k. blandade avtal och hur dessa framförhandlas och godkänns. I samband med s.k. blandade avtal deltar både gemenskaperna/unionen och medlemsstaterna som självständiga avtalsparter eftersom ingendera av dessa innehar behörighet att självständigt ingå avtalet i sin helhet.
b) Förfarandet för ingående av internationella avtal
Arbetsgrupp VII rekommenderade "att det nya fördraget skall innehålla en enda uppsättning bestämmelser om förhandling och ingående av internationella avtal, där det anges att rådet skall bemyndiga att förhandlingar inleds, utfärda förhandlingsdirektiv och ingå avtal och där det anges vem som skall agera på EU:s vägnar beroende på vilken fråga avtalet gäller".[49]
I konventets förslag till artikel III-227 följer man arbetsgruppens rekommendation att ”man om möjligt bör sträva efter att ingå ett enda avtal och att förhandlingsförfarandet bör beslutas av rådet på grundval av vilken fråga avtalet huvudsakligen gäller och dess rättsliga grund.” Det nuvarande förfarandet i artiklarna 24 och 38 i EU-fördraget införlivas med det nuvarande förfarandet i artikel 300 i EG-fördraget. Dessutom vidareutvecklar man förfarandet för att ta hänsyn till konventets förslag om att inrätta en befattning som unionens utrikesminister.
2.2.53. Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
De olika konsekvenser som unionens status som juridisk person och en effektivare extern kompetens medför för Åland är en omfattande fråga och landskapsstyrelsen anser att riket och landskapet tillsammans måste utreda vilka konsekvenser detta får för självstyrelsen. I väntan på denna mera utförliga utredning behandlas här nedanför preliminärt eventuella konse-kvenser för Åland p.g.a. konventets förslag om unionens externa befogenheter.
2.2.54. Fördragsutkastets betydelse för Åland
Utredningsman Niilo Jääskinen konstaterade att omvandlingen av unionen till en enda juridisk person och den däri ingående effektiveringen av unionens externa verksamhet inte i sig skulle ändra behörighetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna. Den kan trots detta ha vissa rättsliga och faktiska verkningar för Ålands ställning, bl.a. med avseende på förhandlingar om avtal som överskrider gränserna mellan pelarna och möjligheten att bemyndiga unionen att förhandla fram s.k. blandade avtal också på medlemsstaternas vägnar.
De relevanta bestämmelserna om Ålands ställning vid framförhandlandet och ikraftträdandet av internationella fördrag finns i 58 § och 59 § självstyrelselagen för Åland. Lagtingets bifall ges inte till det internationella fördraget utan bifallet ges till den författning genom vilken bestämmelsen sätts i kraft eller så stiftas en lag i grundlagsordning i kombination med lagtingets bifall. Riksdagens grundlagsutskott har av detta dragit slutsatsen att Finland i princip kunde ratificera ett fördrag även om lagtinget inte har givit sitt bifall.[50]
Dessa ovan nämnda bestämmelser i självstyrelselagen gäller enbart framförhandlandet och ikraftträdandet av internationella fördrag inom medlemsstaternas behörighet, d.v.s. lagtingets bifall förutsätts inte i förhållande till fördrag som sluts inom ramen för gemenskapens behörighet enligt artikel 300 i EG-fördraget. Med avseende på avtal som framförhandlas och antas inom gemenskapens behörighet är 59a § självstyrelselagen tillämplig, d.v.s. landskapsstyrelsen skall underrättas om fördrag som faller inom landskapets behörighet eller annars kan ha särskild betydelse för landskapet. Landskapsstyrelsen har en rätt att delta t.ex. i de olika under statsrådet lydande beredningssektionerna som behandlar dylika fördrag.
Om ett fördrag som framförhandlas inom unionen är ett s.k. blandat avtal skall lagtingets bifall inhämtas i enlighet med 59 § självstyrelselagen till den del fördraget utgör medlemsstaternas behörighet. Detta är också fallet för fördrag som ingås inom ramen för artiklarna 24 och 38 i EU-fördraget, d.v.s. inom unionens andra och tredje pelare.[51]
Utredningsman Niilo Jääskinen konstaterade att det i enskilda fall är möjligt att de politisk-ekonomiska samarbetsavtal som hänför sig till det regionala samarbetet i polisfrågor i tredje pelaren och t.ex. i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken inbegriper förpliktelser som faller inom Ålands behörighet. Konventets förslag betyder till denna del att möjligheten att i enlighet med 59 § självstyrelselagen inhämta lagtingets bifall till den nationella författning genom vilken förpliktelsen sätts i kraft utgår. I framtiden skulle landskapsstyrelsen enligt gällande bestämmelser i självstyrelselagen enbart ha en rätt att vara underrättad om dylika avtal inom områden som berör den nuvarande andra och tredje pelaren.
Utredningsman Niilo Jääskinen konstaterade att följderna av en centralisering av unionens externa verksamhet måste bedömas i relation till att Amsterdamfördraget och Nicefördraget har utsträckt EU:s och rådets handelspolitiska befogenheter bl.a. inom området för handel med tjänster. I Ålandsprotokollet har Åland medgetts vissa undantag från EG-fördragets bestämmelser om etableringsrätten och rätten att tillhandahålla tjänster. Därför är det väsentligt att dessa inskränkningar uppmärksammas i samband med kommissionens och rådets beslutsfattande om internationella fördrag.
Med avseende på unionens interna behörighet kan man konstatera att unionen i samband med ingåendet av internationella fördrag sannolikt inte skulle kunna avvika från de inskränkningar Åland har medgetts i Ålandsprotokollet. Om unionen emellertid skulle ingå ett dylikt fördrag innehållande med Ålandsprotokollet motstridiga bestämmelser och utan något särarrangemang för Åland skulle det vara svårt att i efterhand reparera detta. Enligt artikel 27.1 i Wienkonventionen om traktaträtten kan varken en stat eller internationell organisation åberopa sin interna rättsordning för att berättiga att ingångna fördrag inte följs. Unionen är inte part i Wienkonventionen men EG-domstolen har upprepade gånger ansett att konventionens bestämmelser binder gemenskapen i form av folkrättslig sedvanerätt.[52]
Med beaktande av detta borde behovet av Ålandsprotokollets beaktande vid internationella fördragsförhandlingar uppmärksammas inom unionen. Detta kan göras vid regeringskonferensen i form av en sådan särskild förklaring som utredningsman Niilo Jääskinen nämner.
2.2.55. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen godtar konventets förslag om unionens yttre åtgärder och status som juridisk person enbart efter att landskapet och riket har utrett vilka samtliga konsekvenser detta får för självstyrelsen, och det kunnat konstateras att förslaget inte medför någon oacceptabel inskränkning av självstyrelsen. Samtidigt måste konsekvenserna för kravet på lagtingets bifall utredas och åtgärderna med anledning av detta bestämmas.
Landskapsstyrelsen anser att Finland vid regeringskonferensen i en förklaring skall uppmärksamma unionen om att Ålandsprotokollet tryggas vid ingåendet av internationella fördrag.
3.2. Bestämmelser om unionens institutioner i den tredje delen (artiklarna III-232 till III-307)
3.2.1. Utdömande av standardbelopp och vite
2.2.56. Fördragsutkastets innehåll
Konventet har i artikel III-267.2 och III-267.3 (nuvarande artikel 228 i EG-fördraget) infört nya eller ändrade bestämmelser i anslutning till artikeln om domstolsprocesser gällande betalning av ett standardbelopp eller ett vite.
För det första skulle kommissionen inte behöva förelägga medlemsstaten ett motiverat yttrande före vitesärendet förs till domstolen. För det andra skulle kommissionen redan i samband med en process enligt artikel III-265 (nuvarande artikel 226 i EG-fördraget) kunna begära att Europeiska domstolen ålägger staten att betala ett standardbelopp eller ett vite om domstolen konstaterar att medlemsstaten har underlåtit att uppfylla sin skyldighet att meddela åtgärder för att införliva en ramlag. Europeiska domstolen skulle således kunna döma ut viten utan att det föreligger en tidigare fällande dom i ärendet.
Den s.k. diskussionscirkeln om domstolen konstaterade att påföljdssystemet vid underlåtelse att följa domstolens dom inte är tillräckligt effektivt, eftersom de stater som döms av domstolen kan vänta flera år innan de föreläggs ekonomiska sanktioner.[53]
Konventets presidium kommenterade tillägget om en effektivare vitesprocedur på följande sätt:
”Det rör sig om att ge kommissionen möjlighet att vända sig till domstolen för att samtidigt (i ett och samma förfarande) väcka talan i enlighet med artikel 226 i EG-fördraget och begära åläggande av en påföljd. Om domstolen på kommissionens begäran fastställer en påföljd i samma fällande dom skall en sådan påföljd tillämpas efter en viss tid räknat från domens avkunnande, om den medlemsstat som är svarande inte rättar sig efter domen.”[54]
2.2.57. Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Fördelningen av s.k. vitesbelopp är svår att lösa nationellt mellan riket och landskapet och landskapsstyrelsen anser därför att fördraget bör ändras på denna punkt, så att EG-domstolen vid bestämmande av vitesbeloppet skall beakta om ett brott gäller enbart en lagstiftande region.
2.2.58. Fördragsutkastets betydelse för Åland
Främst konventets förslag om att kommissionen redan i samband med en process enligt artikel III-265 (nuvarande artikel 226 i EG-fördraget) skulle kunna begära att Europeiska domstolen ålägger staten att betala ett standardbelopp eller ett vite kunde ge upphov till problem för Åland. Detta skulle visserligen bara gälla vid avsaknad av notifiering av en ramlag (nu EU-direktiv).
Nästan alla de överträdelseförfaranden enligt artikel 226 i EG-fördraget som påbörjas mot Finland p.g.a. genomförandet av gemenskapsrätt i landskapet beror på att landskapsstyrelsen inte har inkommit till kommissionen med en slutlig notifiering gällande hur landskapet Åland har genomfört ett direktiv. Det har även förekommit att kommissionen har påbörjat en talan mot Finland enligt artikel 226 i EG-fördraget p.g.a. att landskapslagstiftning inte antogs i tid.[55]
Självstyrelsesystemet är förknippat med vissa lagstadgade omständigheter som gör att genomförandet av gemenskapsrätt kan dra ut på tiden. I många fall är det så att landskapet genomför EU-direktiv genom blankettlagstiftning, d.v.s. landskapet hänvisar i en landskapslag eller –förordning till rikets bestämmelser på området. Denna lagstiftningsteknik används framförallt vid genomförandet av gemenskapsrätt på mycket tekniska områden. I landskapet kan det vara så att man inväntar rikets bestämmelser på ett visst område före direktivet kan genomföras i landskapet.
Genomförandet av direktiv i landskapet är också förknippat med den s.k. lagstiftningskontrollen enligt 19 § självstyrelselagen för Åland. Den här lagstiftningskontrollen kan ta upp till fyra månader och kan även medföra att av lagtinget antagen lagstiftning måste ändras. Detta kan förlänga implementeringen av gemenskapsrätt ytterligare.
2.2.59. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen kvarstår vid sitt tidigare ställningstagande att bestämmelserna borde utformas så, att EG-domstolen vid bestämmande av vitesbeloppet skall beakta regionens befolkningsmängd om ett fördragsbrott gäller enbart en lagstiftande region.
Landskapsstyrelsen godtar dessutom inte konventets förslag om en snabbare vitesprocedur så länge lagstiftningskontrollen av landskapslagar består, vilket förlänger genomförandetiden i landskapet av direktiv.
3.2.2. Talerätt vid Europeiska domstolen
2.2.60. Fördragsutkastets innehåll
Enligt artikel III-270 skulle domstolen vara behörig att pröva en talan som Regionkommittén väcker för att tillvarata sina rättigheter. Enligt förslaget skulle Regionkommittén inte ha en sådan oinskränkt talerätt som medlemsstaterna, Europaparlamentet, ministerrådet eller kommissionen har. Regionkommittén skulle äga talerätt då Regionkommittén inte har blivit hörd vid beredningen av unionsrätt fastän detta skulle förutsättas enligt fördraget eller unionsrätten i övrigt. Detta skulle även fastställas i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
Konventet har inte föreslagit en talerätt för lagstiftande regioner, men det har gjorts en mindre ändring i de villkor enligt vilka fysiska och juridiska personer erhåller talerätt. Självstyrande områden har i ett antal fall fört rättsprocesser enligt den gällande artikel 230.4 i EG-fördraget.
2.2.61. Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Landskapsstyrelsen anser att de lagstiftande regionerna bör få talerätt inför EG-domstolen till den del deras kompetensområden berörs. Landskapsstyrelsen anser att lagstiftande regioners rättsskydd i förhållande till EU:s institutioner och rättsakter inte i tillräcklig utsträckning kan lösas inom medlemsstaten.
Landskapsstyrelsen anser att Regionkommittén, för att effektivt kunna driva regionernas intressen, måste få talerätt vid EG-domstolen.
2.2.62. Fördragsutkastets betydelse för Åland
Konventets förslag om ändring av villkoren för när fysiska och juridiska personer kan påbörja en ogiltighetstalan kunde möjligen få konsekvenser även för självstyrande områdens talerätt.
För övrigt kan noteras att landskapsstyrelsens begäran om att Finland skulle intervenera i ett mål vid EG-domstolen nyligen har avslagits.[56] I förhållande till EG-domstolen måste lagstiftande regioner ofta förlita sig på att medlemsstaten påbörjar en talan eller framför synpunkter. Medlemsstatens intressen kan alltför ofta avvika från den lagstiftande regionens intressen. Behovet av talerätt för en lagstiftande region är först och främst en fråga om rättsskydd. Landskapsstyrelsen anser inte att lagstiftande regioner har ett heltäckande rättsskydd i dagens läge.
2.2.63. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen kvarstår vid sina ställningstaganden gällande talerätten. Behovet av talerätt för en lagstiftande region är först och främst en fråga om rättsskydd. Landskapsstyrelsen anser inte att lagstiftande regioner har ett heltäckande rättsskydd i dagens läge.
3.3. Nya rättsliga grunder
2.2.64. Fördragsutkastets innehåll
Konventet har infört vissa nya rättsliga grunder. Dessa återfinns som enskilda artiklar i fördragsutkastets tredje del. Det rör sig om följande rättsliga grunder:
a) Idrott
Enligt tillägg i artikel III-182 skall unionen bidra till främjandet av europeiska idrottssatsningar med avseende på deras sociala och pedagogiska funktion. Målsättningen för dessa stödjande åtgärder skulle vara att ”utveckla idrottens europeiska dimension genom att främja rättvisan i tävlingar och samarbetet mellan idrottsorganisationerna samt genom att även skydda idrottsutövarnas moraliska och fysiska integritet, särskilt när det gäller unga idrottsmän och idrottskvinnor.”
b) Energi
Enligt artikel III-157 skulle det inrättas en uttrycklig rättsgrund för åtgärder gällande energi. Enligt presidiets kommentarer är avsikten med texten för rättslig grund på energiområdet att genom en ganska öppen formulering täcka in den typ av åtgärder som hittills antagits utan att göra texten onödigt detaljerad.[57]
c) Räddningstjänst
Denna artikel hör ihop med solidaritetsklausulen i första delen och motsvarande rättsliga grund i tredje delen. Enligt artikel III-184 skall unionen främja samarbetet mellan medlemsstaterna i syfte att förstärka effektiviteten hos systemen inom unionen för förebyggande av och skydd mot naturkatastrofer och katastrofer som orsakas av människor. Unionen skulle inneha s.k. stödjande befogenheter.
d) Immaterialrätt
Enligt artikel III-68 skulle det införas en klar rättslig grund för lagstiftningsåtgärder när det gäller skyddet för de imateriella rättigheterna.
e) Administrativt samarbete
I slutrapporten från arbetsgruppen för kompletterande befogenheter formulerades följande rekommendation: "I ett framtida fördrag bör det införas en klausul som understryker det gemensamma intresset av att det nationella genomförandet av EU-rätten blir effektivt och som ger unionen befogenhet att anta stödjande åtgärder för att underlätta utbytet av information och personer som har anknytning till förvaltningen av EU-rätten samt stödja gemensamma utbildnings- och utvecklingsprogram".
I fördragsutkastet har införts artikel III-185 om administrativt samarbete som uppfyller rekommendationen.
f) Rymden
Enligt artikel III-155 skulle unionen i framtiden kunna främja gemensamma initiativ, stödja forskning och teknisk utveckling samt samordna de nödvändiga insatserna för att utforska och utnyttja rymden.
2.2.65. Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Landskapsstyrelsen har konstaterat att den tar ställning till eventuella nya materiella behörighetsöverföringar till unionen inom enskilda politikområden då konkreta förslag till sådana överföringar föreligger.
2.2.66. Fördragsutkastets betydelse för Åland
De flesta av dessa nya rättsliga grunder berör landskapets lagstiftningsbehörighet, men behörighetsöverföringarna skulle inte vara särskilt omfattande. T.ex. den rättsliga grunden för idrott, räddningstjänst och administrativt samarbete skulle vara en s.k. stödjande befogenhet. Enligt artikel I-16 skulle detta betyda att de rättsligt bindande akter som antas av unionen för dessa områden inte får innebära en harmonisering av medlemsstaternas bestämmelser i lagar och andra författningar.
2.2.67. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen kan godta förslagen till nya rättsliga grunder.
3.4. Förenklade antagningsförfaranden
2.2.68. Fördragsutkastets innehåll
Konventet har infört förenklade antagningsförfaranden på ett antal områden.[58] På dessa områden skulle i framtiden tillämpas det vanliga lagstiftningsförfarandet som finns i fördragsutkastets artikel III-302, d.v.s. rättsakters antagande skulle förutsätta både ministerrådets och Europaparlamentets godkännande.
2.2.69. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen kan, med förbehåll för ändringsförslagen gällande skattebestämmelserna, godta förslagen till förenklade antagningsförfaranden.
3.5. Skattebestämmelserna (artiklarna III-62 och III-63)
2.2.70. Fördragsutkastets innehåll
Konventet föreslår vissa ändringar i bestämmelserna om skatter och i artiklarna fastställs på vilka områden kvalificerad majoritet skulle kunna användas. Enligt artikel III-62.2 skulle åtgärder som gäller harmonisering av lagstiftningen om omsättningsskatter, punktskatter och andra indirekta skatter eller avgifter då de gäller administrativt samarbete eller bekämpning av skattebedrägeri kunna beslutas om med kvalificerad majoritet i rådet. Detta skulle vara förknippat med en mekanism som innebär att rådet endast kan besluta om en föreslagen åtgärd om det först enhälligt har slagit fast att den verkligen omfattas av förfarandet med kvalificerad majoritet.
Enligt artikel III-63 skulle ministerrådet när det konstaterar att åtgärder beträffande bolagsskatt gäller administrativt samarbete eller bekämpning av skattebedrägeri och skatteflykt, kunna med kvalificerad majoritet anta en europeisk lag eller ramlag där dessa åtgärder fastställs, i den mån de är nödvändiga för att säkerställa att den inre marknaden fungerar och för att undvika snedvridning av konkurrensen. Detta skulle förutsätta att ministerrådet först enhälligt har slagit fast att åtgärderna verkligen omfattas av förfarandet med kvalificerad majoritet.
2.2.71. Fördragsutkastets betydelse för Åland
Dessa förslag är främst av intresse då dessa artiklar har en koppling till det s.k. skatteundantaget och dess ändringsförfarande i artikel 2 i Ålandsprotokollet.
Utredningsman Jääskinen anser att frågan om ändringsförfarandet i samband med skatteundantaget är juridiskt oklar, men framför också den möjliga tolkningen att rådets befogenheter enligt artikel 93 i EG-fördraget i samband med ändring av skatteundantaget enbart begränsar sig till förhindrande av att undantaget missbrukas. Jääskinen anser det vara viktigt att Finlands regering kvarhåller sin vetorätt i beslut som gäller ändringar av skatteundantaget. Även landskapet har intagit denna ståndpunkt.
Möjligheterna enligt fördragsutkastets artikel III-62 och III-63 i konventets förslag att utnyttja kvalificerad majoritet torde dock inte beröra ändringsförfarandet i det s.k. skatteundantaget.
2.2.72. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapets ståndpunkt om att Ålandsprotokollets innehåll måste bibehållas såväl vad gäller undantagen som ändringsmekanismerna kvarstår. En eventuell övergång till omröstning med kvalificerad majoritet i rådet gällande indirekt beskattning får inte innebära ett slopande av Finlands vetorätt i beslut som gäller ändringar av skatteundantaget.
3.6. Övrigt
3.6.1. Stöd som beviljas av medlemsstaterna (artikel III-56)
Artikel 87 i EG-fördraget har med vissa tekniska justeringar överförts till artikel III-56. Konventet har inte gjort några innehållsmässiga ändringar i bestämmelsen men det kan i detta sammanhang konstateras att kommissionen har tolkat bestämmelsen på ett sätt som urholkar självstyrande områdens skattebehörighet.
Kommissionen har aktiverat sig betydligt ifråga om statsstödsreglernas tillämpning på skatteområdet den senaste tiden efter att frågan om skadlig skattekonkurrens har lyfts upp inom rådet. Rådet antog år 1997 en s.k. uppförandekod (code of conduct) som en politisk deklaration där medlemsstaterna har förbundit sig politiskt att avskaffa olika skatteåtgärder som klassas som skadliga. Kommissionen har senare i ett meddelande utvecklat sin syn på hur den tillämpar statsstödsreglerna på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag.[59] Efter detta har kommissionen påbörjat ett antal statsstödsförfaranden mot medlemsstater enligt artikel 88 i EG-fördraget för att verkställa sin tolkning av statsstödsreglerna.
Kommissionen påbörjade ett statsstödsförfarande mot Portugal gällande nedsatta skattesatser i den autonoma regionen Azorerna.[60] Detta beslut publicerades i den officiella tidningen och landskapsstyrelsen inkom med sina kommentarer i detta ärende. Efter detta har landskapsstyrelsen också inkommit med kommentarer i ett motsvarande statsstödsärende gällande Gibraltar.[61]
Kommissionen fattade sitt slutliga beslut gällande Azorernas skatteåtgärder 11.12.2002. Kommissionen anser att generellt lägre skattesatser i en autonom region inte kan defineras som en sådan allmän skatteåtgärd som är förenlig med statsstödsreglerna. Portugal har vid EG-domstolen påbörjat en s.k. ogiltighetstalan mot kommissionen gällande detta beslut. Landskapsstyrelsen begärde Finland framföra landskapsstyrelsens synpunkter i detta mål till Portugals fördel, men denna begäran tillmötesgicks inte av Finland.[62]
2.2.73. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Kommissionens ovan nämnda tolkning av statsstödsreglerna kan inte accepteras och regeringskonferensen bör medföra ett klargörande på denna punkt.
4. DEN FJÄRDE DELEN – allmänna bestämmelser och slutbestämmelser (artiklarna IV-1 till IV-10)
4.1. Den fjärde delen
2.2.74. Fördragsutkastets innehåll
Artikel IV-1 om unionens symboler infördes i ett mycket sent skede av konventets arbete. Artikeln hänvisar till unionens flagga, motto, valuta samt Europadag.
Enligt artikel IV-2 skulle EG-fördraget och EU-fördraget samt de akter och fördrag om komplettering eller ändring av dem som återfinns i ett protokoll som är fogat till Fördraget om upprättandet av konstitutionen upphävas då Fördraget om upprättande av konstitutionen träder i kraft.
Enligt presidiets kommentarer till denna artikel skulle regeringskonferensen upprätta det protokoll med akter och fördrag som skulle upphävas. Även anslutningsakterna, där Ålandsprotokollet ingår, skulle upphävas.[63]
Syftet med artikel IV-3 är att säkerställa den rättsliga kontinuiteten då sammanslagningen av EG och EU medför en ny juridisk person och de nuvarande fördragen upphävs. På det här sättet övertar den nya juridiska personen de nuvarande rättigheterna och skyldigheterna och det regelverk som är i kraft vid det konstitutionella fördragets ikraftträdande (internationella avtal, sekundärrätt, rättspraxis, tredje mans rättigheter och skyldigheter) bibehålls.
Konventets förslag till artikel IV-4 om fördragets tillämpningsområde motsvarar i stora drag nuvarande artikel 299 i EG-fördraget.
Enligt artikel IV-6 skall de protokoll som är fogade till det konstitutionella fördraget utgöra en integrerande del av fördraget. Bestämmelsen förekommer även nu i EU-fördraget och EG-fördraget.
Artikel IV-7 stadgar om förfarandet för ändring av det konstitutionella fördraget. I likhet med dagens läge skulle ändringar träda i kraft när de har ratificerats av samtliga medlemsstater i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser. Ändringar i samtliga delar av det konstitutionella fördraget skulle förutsätta ratificering av samtliga medlemsstater i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser. Artikeln skulle medföra att konventsmetoden även används i samband med framtida fördragsändringar. Europeiska rådet får med enkel majoritet, efter Europaparlamentets godkännande, besluta att inte sammankalla konventet om det är motiverat med hänsyn till de planerade ändringarnas omfattning.
2.2.75. Fördragsutkastets betydelse för Åland
Konventet har inte föreslagit några förenklade ändringsförfaranden för vissa delar av det konstitutionella fördraget. En ändring av bestämmelser i det konstitutionella fördraget som faller inom landskapets behörighet skulle förutsätta lagtingets bifall enligt 59 § självstyrelselagen för Åland.
Med tanke på att konventsmetoden skulle komma att bli en permanent del av förfarandet för ändringar i det konstitutionella fördraget kan det behövas någon form av inomstatligt arrangemang som garanterar Ålands deltagande och inflytande.
2.2.76. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen kan till denna del godta fördragsutkastets fjärde del.
4.2. Ålandsprotokollet
2.2.77. Fördragsutkastets innehåll
Konventets förslag till artikel IV-4 om fördragets tillämpningsområde motsvarar nuvarande artikel 299 i EG-fördraget. I konventets utkast har artikel 299.5 med små ändringar lyfts över till artikel IV-4.5. Artikel IV-4.5 lyder:
”Fördraget om upprättande av konstitutionen skall omfatta Åland i enlighet med bestämmelserna i protokoll nr 2 i akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning.”
Konventets presidium konstaterade följande i samband med kommentarerna till artikel IV-4:
”Konventet uppmärksammas på att artikel 299 i EG-fördraget inte är tillämplig på EU-fördraget. Det faktum att ordet "fördrag" i denna bestämmelse ersätts med "konstitutionellt fördrag" väcker därför frågan om det konstitutionella fördragets tillämpningsområde.”
2.2.78. Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Landskapet anser att Ålandsprotokollets status som en del av EU:s primärrätt måste bibehållas.
Landskapet anser att Ålandsprotokollets innehåll måste bibehållas såväl vad gäller undantagen som ändringsmekanismerna. Även protokollets ingress som hänvisar till "Ålands ställning enligt folkrätten" bör kvarstå i oförändrad form.
Även statsrådet har i sina positioner ansett att Ålandsprotokollets ställning bör säkerställas både vad gäller innehållet och förfaranden vid ändringar.
2.2.79. Fördragsutkastets betydelse för Åland
Ändringar i artikel IV-4 skulle förutsätta tillämpningen av artikel IV-7 om förfarandet för ändring av det konstitutionella fördraget, d.v.s. ändringar i artikel IV-4 skulle träda i kraft när de har ratificerats av samtliga medlemsstater i överensstämmelse med deras konstitutionella bestämmelser. Till denna del är konventets utkast oproblematiskt ur en åländsk synvinkel.
I samband med konventets arbete framförde Finlands regerings representanter synpunkter p.g.a. att konventets presidiums utkast till artikel IV-4.5 hänvisade till anslutningsakten i samband med fördragsutkastets artikel om Ålandsprotokollet. Konventets slutliga utkast har inte ändrats på denna punkt. Enligt artikel IV-2 skulle de akter och fördrag om komplettering eller ändring av EG-fördraget och EU-fördraget som nämns i ett särskilt protokoll fogat till det konstitutionella fördraget upphävas. Det framgår visserligen inte om anslutningsakten skulle finnas med i detta protokoll, men det är sannolikt att så kommer att ske. Om anslutningsakten upphävs måste Ålandsprotokollet fogas direkt till det konstitutionella fördraget och ordalydelsen i artikel IV-4.5 måste justeras.
Särskilt om regeringskonferensen går in för att upphäva anslutningsfördragen och anslutningsakterna blir det nödvändigt med en teknisk anpassning av Ålandsprotokollet till det konstitutionella fördraget. Ålandsprotokollet hänvisar på ett antal ställen till sådana fördrag och bestämmelser som inte skulle vara aktuella efter det konstitutionella fördragets ikraftträdande. På några ställen i Ålandsprotokollet hänvisas till Romfördraget och gemenskapen. Tidigare nämndes behovet av att Finland kvarhåller sin vetorätt i beslut som gäller ändringar av skatteundantaget.
Konventets förslag om att lyfta över artikel 299 i EG-fördraget till den fjärde delen av det konstitutionella fördraget torde betyda att även Ålandsprotokollets tillämpning utsträcks till att gälla de områden som tidigare fallit inom ramen för EU-fördraget. EU-fördraget har inget stadgande om fördragets tillämpningsområde och frågan om EU-fördragets tillämpnings-område var omstridd i samband med medlemskapsförhandlingarna.[64]
Finlands regering har tidigare hävdat en mycket begränsad tolkning gällande vilken folkrätt Ålandsprotokollets ingress hänvisar till.[65] Landskapet har aldrig omfattat denna tolkning. Särskilt med tanke på att Ålandsprotokollet skulle fogas till ett fördrag som nu även skulle omfatta frågor som berör Ålands demilitarisering och neutralisering är regeringens tidigare tolkning av ingressen inte mera aktuell.
2.2.80. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen konstaterar att fördragsutkastets föreslagna lösning gällande Ålandsprotokollet utgör en god grund för regeringskonferensen, men att vissa tekniska frågor ännu återstår att lösa.
5. PROTOKOLL FOGADE TILL FÖRDRAGSUTKASTET
Till fördragsutkastet har fogats fem protokoll och tre förklaringar. Av dessa är främst två protokoll av intresse för Åland.
5.1. Protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen
2.2.81. Fördragsutkastets innehåll
I konventet inrättades en särskild arbetsgrupp om de nationella parlamentens roll.[66] I konventet behandlades olika aspekter av de nationella parlamentens roll i unionen: de nationella parlamentens roll vid granskningen av regeringarna, de nationella parlamentens roll när det gäller kontrollen av hur subsidiaritetsprincipen tillämpas samt roll och funktion för mekanismer och förbindelser mellan parlamenten. De nationella parlamentens ställning i förhållande till subsidiaritetsprincipen behandlades också i en annan arbetsgrupp.[67]
Protokollet är inte nytt utan konventet gör ändringar och tillägg till det existerande protokollet om de nationella parlamenten. Protokollet är indelat i två avdelningar: information till medlemsstaternas nationella parlament och mellanparlamentariskt samarbete.
I framtiden skulle kommissionen översända alla lagstiftningsförslag och samrådsdokument direkt till de nationella parlamenten och samtidigt till Europaparlamentet och rådet. Kommissionen skulle översända den årliga politiska strategin och det årliga lagstiftnings- och arbetsprogrammet samtidigt till de nationella parlamenten, Europaparlamentet och rådet. Rådets resultat skulle översändas till de nationella parlamenten (och Europaparlamentet) samtidigt som de översänds till regeringarna.
Utkastet till protokoll innehåller ingen hänvisning till parlament i lagstiftande regioner. I presidiets kommentar konstateras följande:
”De nationella parlamenten får, om den nationella konstitutionella ordningen tillåter, också själva översända lagförslag och andra dokument som nämns i protokollet till de regionala församlingarna (medlemsstaternas regeringar eller de nationella parlamenten skulle ansvara för ett sådant eventuellt översändande).”[68]
Rättigheterna i protokollet skulle inte gälla parlament i lagstiftande regioner.
2.2.82. Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
De rättigheter som enligt det konstitutionella fördraget tillkommer de nationella parlamenten borde även gälla i förhållande till lagtinget.
De regionala parlamentens roll bör klargöras och framför allt stärkas. Detta skulle bland annat innebära att parlamenten i regioner med lagstiftningsbefogenheter skulle ges möjlighet att delta i samarbetet mellan Europaparlamentet och de nationella parlamenten.
2.2.83. Fördragsutkastets betydelse för Åland
Protokollet tillerkänner inte några rättigheter för lagtinget utan lagtingets ställning inom unionen skulle enbart kunna förbättras genom inomstatliga beslut.
2.2.84. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen kvarstår vid tidigare ställningstaganden.
5.2. Protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna
2.2.85. Fördragsutkastets innehåll
Förslaget till text bygger på inslag som redan finns i det befintliga protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, som infördes genom Amsterdamfördraget.
Enligt punkt 2 skulle kommissionen företa omfattande samråd innan den föreslår en rättsakt Vid dessa samråd skall i förekommande fall den regionala och lokala dimensionen av de planerade åtgärderna beaktas. Här finns en koppling till det samråd som nämns i artikel I-46.3 i första delen.
Enligt punkt 4 bör varje lagstiftningsförslag innehålla ett formulär med detaljerade uppgifter som gör det möjligt att bedöma om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna följts. Formuläret bör innehålla underlag för bedömning av förslagets finansiella konsekvenser och, när det gäller en ramlag, konsekvenserna för de bestämmelser som medlemsstaterna skall genomföra, i förekommande fall även i den regionala lagstiftningen. Enligt samma punkt skulle kommissionen ta hänsyn till att det ekonomiska eller administrativa ansvar som åligger unionen, nationella regeringar, regionala eller lokala myndigheter, ekonomiska aktörer och medborgare så långt som möjligt begränsas och står i proportion till det mål som skall uppnås.
Genom protokollet skulle inrättas ett system för förhandsövervakning av subsidiaritetsprincipen. Nationella parlament skulle inom sex veckor räknat från den dag då kommissionens lagstiftningsförslag översänds, kunna tillställa Europaparlamentets, ministerrådets och kommissionens ordförande ett motiverat yttrande med skälen till att de anser att det aktuella förslaget inte överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. Enligt utkastet till protokoll skulle det åligga varje nationellt parlament eller kammare i ett nationellt parlament att samråda i förekommande fall med de regionala parlament som har lagstiftande befogenheter.
Om ett tillräckligt antal motiverade yttranden inkom skulle kommissionen vara skyldig att ompröva sitt förslag. Efter omprövningen kan kommissionen besluta att antingen stå fast vid sitt förslag, ändra det eller dra tillbaka det. Kommissionen skall motivera sitt beslut.
Enligt punkt 7 skulle Regionkommittén kunna väcka talan med avseende på rättsakter som enligt det konstitutionella fördraget inte kan antas utan att kommittén har hörts.
2.2.86. Landskapets ställningstaganden i anslutning till konventet
Ålands lagting skall inom ramen för ett system för förhandsbevakning av subsidiaritetsprincipen inneha samma möjligheter till ett bevakande av subsidiaritetsprincipen och sin lagstiftningsbehörighet som nationella parlament.
2.2.87. Fördragsutkastets betydelse för Åland
Protokollet tillerkänner inte några rättigheter för lagtinget utan lagtingets ställning inom unionen skulle enbart kunna förbättras genom inomstatliga beslut.
Det är positivt att konventet har förutsatt att den regionala och lokala dimensionen skall beaktas vid de samråd som kommissionen skall hålla före förslag läggs fram. Likaså är det positivt att konsekvenser för regional lagstiftning skall utvärderas i samband med kommissionens lagstiftningsförslag.
2.2.88. Landskapsstyrelsens positioner inför regeringskonferensen
Landskapsstyrelsen kvarstår vid tidigare ställningstagande, men konstaterar att protokollet innehåller vissa positiva skrivningar.
[1] http://european-convention.eu.int. Konventets slutliga fördragsutkast har registreringsnummer CONV 850/03.
[2] Detta utkast har publicerats under registreringsnummer CIG 50/03 och finns på rådets hemsida: http://ue.eu.int/igc
[3] CIG 52/03.
[4] CIG 60/03.
[5] CIG 54/03.
[6] I dokument CIG 52/03 ADD 1 (bilaga 32).
[7] EU-ministerutskottet den 27 november 2003.
[8] Enligt bilaga 37 i dokument CIG 60/03.
[9] I enlighet med bilaga 44 i dokument CIG 60/03.
[10] Enligt bilaga 28 i dokument CIG 60/03.
[11] Enligt bilaga 36 i dokument CIG 60/03.
[12] Enligt presidiets kommentarer till artikel I-3 i dokument CONV 724/1/03 REV 1.
[13] Konventsdokument CONV 518/03 om den regionala och lokala dimensionen i Europa låg till grund för plenardebatten.
[14] Arbetsgrupp III – status som juridisk person. Arbetsgruppens slutrapport återfinns i konventsdokument CONV 305/02.
[15] Några av dessa problem redogörs för i kapitel 5 i Översyn av självstyrelselagen för Åland. Betänkande av Ålandsarbetsgruppen. 1998/1999. Lagberedningsavdelningens publikation 3/1999.
[16] Arbetsgrupp II. Slutrapport i konventsdokument CONV 354/02.
[17] Artikel I-7.3 återger artikel 6.2 i EU-fördraget. EG-domstolen har ända sedan 1969 hänvisat till grundläggande rättigheter i sin rättspraxis. Case 29/69 Stauder v. City of Ulm [1969] ECR 419.
[18] Lagutskottets betänkande nr 20/1989-90.
[19] Arbetsgrupp V – kompletterande befogenheter. Slutrapporten finns i konventsdokument CONV 375/1/02.
[20] Mål 6/64, Flaminio Costa mot E.N.E.L.. Domstolens dom den 15 juli 1964.
[21] Domstolen skulle också sakna behörighet inom det straffrättsliga samarbetet och polissamarbetet på det sätt som framgår i artikel III-282.
[22] Arbetsgrupp IX för förenkling. Arbetsgruppens slutrapport finns i konventsdokument CONV 424/02.
[23] Stora delar av konventets slutliga förslag baserar sig på arbetet inom arbetsgrupp VIII för försvarsfrågor samt arbetsgrupp VII för yttre åtgärder. Slutrapporterna för dessa arbetsgrupper finns i konventsdokument CONV 461/02 respektive CONV 459/02.
[24] Enligt konventets presidiums kommentarer till denna artikel i konventsdokument CONV 685/03 (Utkast till artiklar om yttre åtgärder i det konstitutionella fördraget).
[25] Enligt presidiets kommentarer i konventsdokument CONV 685/03.
[26] Presidiets kommentarer i konventsdokument CONV 685/03.
[27] Skriftlig fråga nr 2774/93 från John Iversen. Ålands demilitariserade och neutraliserade status. EGT C 226 , 16.8.1994.
[28] Denna artikel baserar sig på förslagen från arbetsgrupp X för frihet, säkerhet och rättvisa. Slutrapporten finns i konventsdokument CONV 426/02.
[29] Enligt konventets presidiums kommentarer i konventsdokument CONV 650/03.
[30] Med avseende på principen om representativ demokrati kan man notera att invånarna i Gibraltar tills nyligen saknade rösträtt i val till Europaparlamentet. Gibraltar hör, med vissa undantag, till Europeiska unionen. Europadomstolen för mänskliga rättigheter konstaterade att detta stred mot artikel 3 i första tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Fallet Matthews mot Förenade Konungariket, dom den 18 februari 1999.
[31] Enligt presidiets kommentarer till denna artikel i konventsdokument CONV 650/03.
[32] KOM(2001) 428 slutlig
[33] Se Kommissionens arbetsdokument: En kontinuerlig och systematisk dialog med sammanslutningar av regionala och lokala myndigheter i utformningen av politiken.
[34] Skriftlig fråga E-0707/02 från Brigitte Wenzel-Perillo (PPE-DE) till kommissionen och svar givet av Romano Prodi på kommissionens vägnar. (EUT 2003/C 161 E/005).
[35] Slutrapport från arbetsgrupp VI för ekonomisk styrning. CONV 357/02.
[36] Enligt konventets presidiums kommentarer till denna artikel i konventsdokument CONV 724/1/03. REV 1.
[37] Se konventsdokument CONV 648/03 för en bakgrund till presidiets förslag.
[38] Grönlandsfördraget (1984) finns publicerat i Europeiska unionens officiella tidning L 29 av den 1 februari 1985.
[39] Arbetsgruppens slutrapport finns i konventsdokument CONV 354/02.
[40] De uppdaterade förklaringarna har publicerats i konventsdokument CONV 828/03.
[41] Enligt Ålandsöverenskommelsen från 1921 ”skall landstinget och kommunerna på Åland under inga omständigheter vara förpliktade att upprätthålla eller understöda andra skolor än sådana i vilka undervisningsspråket är svenska. I statens undervisningsanstalter skall undervisningen likaledes ges på svenska språket. Utan berörda kommuns samtycke får undervisning i finska språket icke ske i primärskolor som får understöd av stat eller kommun.”
[42] The Belgian Linguistics Case, dom den 23 juli 1968.
[43] Skriftlig fråga E‑3198/02 från Stavros Xarchakos (PPE‑DE) till kommissionen (8 november 2002). ”Kommissionen har ingen behörighet att uttala sig om den språkliga situationen i medlemsstaterna. Det är endast medlemsstaterna själva som har behörighet inom detta område.”
[44] Skriftlig fråga E-3030/98 från Raimo Ilaskivi (PPE) till kommissionen (8 oktober 1998). Angående: Undervisning i finska på Åland.
[45] Denna uttryckliga behörighet att ingå fördrag nämns i artiklarna 133 i EG-fördraget (den gemensamma handelspolitiken), 177-181 i EG-fördraget (utvecklingssamarbete), 111 i EG-fördraget (monetär politik), 170 I EG-fördraget (forskning och teknisk utveckling), 174 i EG-fördraget (miljöpolitik), 182-188 i EG-fördraget (associering av utomeuropeiska länder och territorier) och 310 i EG-fördraget (associering av tredje stater eller internationella organisationer).
[46] Domstolens yttranden 1/76 av den 26 april 1977, 2/91 av den 19 mars 1993 och 1/94 av den 15 november 1994)
[47] Domstolens dom "AETR" av den 31 mars 1971 och domstolens yttranden 1/92 av den 10 april 1992 och 2/92 av den 24 mars 1995).
[48] Niilo Jääskinen har kritiserat det nuvarande systemets grumlighet i artikeln Euroopan unionin konstituutio – perussopimus vai perustuslaki, Oikeustiede-Jurisprudentia XXXIV-2001 s. 87.
[49] Slutrapport från arbetsgrupp VII för yttre åtgärder. CONV 459/02.
[50] GrUU 10/1998.
[51] Artikel 24 i EU-fördraget tillämpades första gången i samband med 2001/352/GUSP: Rådets beslut av den 9 april 2001 om ingående av en överenskommelse mellan Europeiska unionen och Förbundsrepubliken Jugoslavien om den verksamhet som skall utövas av Europeiska unionens övervakningsmission (EUMM) i Förbundsrepubliken Jugoslavien.
[52] T.ex. C-104/81, Hauptzollamt Mainz v. Kupferberg [1982] ECR I-3641, punkt 18. Den s.k. Ständiga domstolen konstaterade redan 1931 att en stat inte ens kan åberopa sin egen konstitution för att undvika fördragsenliga förpliktelser. Polish Nationals in Danzig. PCIJ, Series A/B, no. 44 (1931).
[53] Slutrapport från diskussionscirkeln om domstolens sätt att fungera. CONV 636/03.
[54] Konventsdokument CONV 734/03.
[55] Mål C-119/01, Kommissionen mot Finland. Målet avskrevs senare efter att kommissionen drog tillbaka sin talan. Detta skedde efter att landskapet gjorde en slutlig notifiering av det s.k. IPPC-direktivet.
[56] Ärendet behandlades av EU-ministerutskottet den 26 juni 2003.
[57] Presidiets kommentar i konventsdokument CONV 727/03.
[58] Dessa är uppräknade i konventsdokument CONV 727/03.
[59] Kommissionens meddelande om tillämpningen av reglerna om statligt stöd på åtgärder som omfattar direkt beskattning av företag. (EGT 98/C 384/03).
[60] Statligt stöd - Portugal - Stöd C 35/02 (ex NN 10/2000) - Anpassning av det nationella skattesystemet till de specifika förhållandena i den autonoma regionen Azorerna - Uppmaning att inkomma med synpunkter enligt artikel 88.2 i EG-fördraget. Europeiska gemenskapernas officiella tidning nr C 127 , 29/05/2002 s. 0016 – 0023.
[61] Statligt stöd - Förenade Kungariket - Stöd C 66/2002 (ex N 534/2002) - Bolagsskattereform i Gibraltar - Uppmaning att inkomma med synpunkter enligt artikel 88.2 i EG-fördraget. Europeiska gemenskapernas officiella tidning nr C 300 , 04/12/2002 s. 0002 – 0009.
[62] Ärendet behandlades av EU-ministerutskottet den 26 juni 2003.
[63] Enligt presidiets kommentarer till artikeln i konventsdokument CONV 647/03.
[64] Enligt Niilo Jääskinen i artikeln Euroopan unionin konstituutio – perussopimus vai perustuslaki, Oikeustiede-Jurisprudentia XXXIV-2001 s. 129.
[65] I RP 135/1994 rd anser Finlands regering att ”hänvisningen till Ålands internationella ställning avser garantierna i Nationernas Förbunds råds resolutioner av den 24 och 27 juni 1921 om den åländska befolkningens språk, kultur och svenska traditioner.”.
[66] Slutrapport om de nationella parlamentens roll från arbetsgrupp IV. CONV 353/02.
[67] Slutsatser från arbetsgrupp I om - subsidiaritetsprincipen. CONV 286/02.
[68] Enligt konventsdokument CONV 724/1/03 REV 1.