I landskapsstyrelsens meddelande nr 1/2001-2002 redogjordes för landskapsstyrelsens ställningstaganden inför arbetet i det s.k. framtidskonventet. Konventets arbete pågick till den 18 juli 2003 då ett utkast till konstitutionellt fördrag överlämnades till det italienska ordförandeskapet.

Den regeringskonferens som skall förhandla fram det slutliga konstitutionella fördraget påbörjade sitt arbete den 4 oktober 2003. Regeringskonferensen kunde inte slutföras under Italiens ordförandeskap efter att medlemsstaternas representanter vid Europeiska rådets möte i Bryssel den 12 och 13 december 2003 inte kunde enas om vissa delar av det konstitutionella fördraget. Regeringskonferensen fortsatte under Irlands ordförandeskap.

Landskapsstyrelsen antog sina ställningstaganden till konventets utkast till konstitutionellt fördrag den 19 augusti 2003. Regeringskonferensen har därefter under Italiens ordförandeskap kommit överens inom vissa områden på ett sätt som avviker från konventets slutliga förslag. I meddelandets första del redogörs för denna utveckling och då särskilt de frågor som är av åländskt intresse.

Nämndens förslag

Självstyrelsepolitiska nämnden föreslår att lagtinget antecknar sig landskapsstyrelsens meddelande för kännedom och att betänkandets motivering bringas till landskapsregeringens kännedom.

Nämndens synpunkter

Bakgrund

Lagtingets självstyrelsepolitiska nämnd har, liksom landskapsregeringen, kontinuerligt följt arbetet med framtagandet av ett nytt fördrag för EU. Nämnden redogör närmare i sitt betänkande nr 1/2002-2003 av den 15 november 2002 för arbetet i förhållande till det europeiska konventet samt för samarbetet med de övriga lagstiftande regionerna.

Efter det att föregående betänkande utarbetades har nämnden fortsatt att följa utvecklingen av förberedelserna inför regeringskonferensen, bland annat genom att den 19 augusti 2003 samt den 15 oktober 2003 formulera nya ställningstaganden.

Det sistnämnda ställningstagandet grundade sig på resultatet av riksdagens behandling av statsrådets redogörelse till riksdagen (SRR 2/2003) över konventets resultat och förberedelserna inför regeringskonferensen. I riksdagen behandlades ärendet av utrikesutskottet (UtUB 4/2003 rd) som begärde utlåtanden från bland andra grundlagsutskottet (GruUU 7/2003 rd).

En helhetslösning

Nämndens tidigare ställningstaganden

Självstyrelsepolitiska nämnden har genomgående i bevakningen av det nya fördraget framhållit att det vid tidpunkten för lagtingets godkännande av ikraftträdandet bör föreligga sådana inomstatliga beslut och arrangemang i förhållande till Åland och den åländska självstyrelsen att de sammanlagda konsekvenserna av lagtingets bifall framgår.

I den tidigare behandlingen har nämnden också framhållit att inomstatliga lösningar kommer att krävas bland annat i fråga om landskapets representation i Europaparlamentet samt i fråga om arrangemang som garanterar Ålands deltagande och inflytande i kommande beredningsprocesser enligt konventsmetoden. Nämnden har därtill framhållit att inomstatliga lösningar kan bli nödvändiga om det visar sig att det i fördraget inte intas vissa bestämmelser. Detta kan bland annat gälla lagtingets inflytande i fråga om ändringar som berör Ålands folkrättsliga status och lagtingets medverkan i övervakningen av subsidiaritetsprincipen samt i övrigt i samarbetet mellan parlamenten inom EU. Nämnden kommer närmare att beröra dessa frågor nedan i betänkandet.

I sammanhanget kan också nämnas att nämnden i sitt betänkande över landskapsstyrelsens redogörelse enligt 32 § lagtingsordningen för tiden 1 november 2002 - 31 oktober 2003 (betänkande 2/2003-2004) noterar att det vid justitieministerns besök på Åland augusti 2003 uppnåddes en överenskommelse om tillsättande av två arbetsgrupper för att kartlägga behoven av ändring av självstyrelselagen och att bereda nödvändiga förslag. Den ena arbetsgruppen skulle ha till uppgift att bereda ändringar som gäller det ekonomiska systemet medan den andra gruppen skulle bereda övriga nödvändiga ändringar av självstyrelselagen. Nämnden fram-höll i betänkandet med bestämdhet vikten av att arbetet med den ekonomiska utredningen bör bringas till ett slut så att den inte blockerar arbetet med de önskvärda förändringar i självstyrelselagen som behöver åstadkommas. Vidare framhöll nämnden att arbetet i den andra arbetsgruppen, som skulle behandla andra frågor, inte skall göras beroende av utvärderingen av det ekonomiska systemet. Nämnden framhöll ytterligare att den därför emotser att landskapsstyrelsen med justitieministeriet diskuterar möjligheten att den andra arbetsgruppen tillsätts så snart som möjligt.

Nämndens ställningstagande

Nämnden konstaterar att arbetet i regeringskonferensen nu är slutfört varför det inte längre går att påverka innehållet i det nya fördraget. Således återstår endast de beslut som kan fattas på inomstatlig nivå.

Nämnden har hittills inte uttryckligen tagit ställning till om de inomstatliga lösningarna förutsätter ändringar av självstyrelselagen men konstaterar nu att självstyrelselagen torde vara det lagrum som ligger närmast till hands för flera av de föreslagna lösningarna.

Nämnden framhåller ånyo vikten av en helhetslösning så att de inomstatliga lösningarna föreligger vid tidpunkten för lagtingets behandling av fördraget.

Lagtingets bifall

Nämndens tidigare ställningstaganden

I den tidigare behandlingen av det nya fördraget har självstyrelsepolitiska nämnden framhållit att landskapsstyrelsen till Finlands regering vid regeringskonferensen bör meddela att Ålands lagtings bifall kommer att krävas till ikraftträdande av fördraget till den del det enligt självstyrelselagen för Åland faller inom landskapets behörighetsområde. Ett sådant meddelande har enligt vad nämnden fått erfara officiellt inte framförts men nämnden har med anledning av detta konstaterat att lagtingets bifall kommer att krävas oberoende av om regeringen meddelar det eller inte.

Nämndens ställningstagande

Det nya fördraget är av grundlagskaraktär och det reglerar hela maktfördelningen mellan medlemsstaterna och unionen. Nämnden konstaterar således att ikraftträdandet av fördraget kräver lagtingets samtycke i enlighet med självstyrelselagens 59§ om ikraftträdande av internationella förpliktelser.

Tidtabellen

Nämnden konstaterar att tidtabellen för den fortsatta behandlingen av den nya konstitutionen inte är helt fastslagen. Konstitutionen godkändes av medlemsländernas företrädare den 18 juni 2004 och den kommer att skrivas under den 29 oktober 2004 i Rom. Ikraftträdandet förutsätter dock att alla medlemsstater ratificerar konstitutionen.

Något politiskt beslut om när regeringen skall överlämna sin proposition till riksdagen med förslag till ikraftträdande av konstitutionen i Finland har ännu inte fattats. Sannolikt kommer propositionen dock att kunna avges under hösten 2005 varefter ärendet förs till lagtinget för godkännande.

Det är svårt att i detta skede bedöma när konstitutionen träder i kraft eftersom ikraftträdandet är beroende av att alla medlemsstater ratificerar konventionen i enlighet med de nationella reglerna för beslut om ikraftträdande. Nämnden noterar att flera medlemsländer bestämt att beslutet skall föregås av en folkomröstning vilket dels kan fördröja processen, dels gör själva ikraftträdandet mera osäkert.

Inför medlemskapet i EU anordnades en folkomröstning i landskapet på basen av en särskild landskapslag om en rådgivande folkomröstning angående frågan om Åland skall anslutas till Europeiska unionen. Detta är enda gången som en separat folkomröstning angående frågor inom självstyrelsens behörighetsområde har hållits och liknande folkomröstningar har inte anordnats inför lagtingets beslut om godkännande av ikraftträdande av fördragsändringar inom EU. Nämnden tar inte i detta skede ställning till behovet av en folkomröstning gällande den nu aktuella fördragsförändringen men konstaterar att en folkomröstning skulle kräva att en särskild landskapslag stiftas för ändamålet.

Ett erkännande av den regionala lagstiftnings- och förvaltningsbehörigheten

Nämndens tidigare ställningstaganden

Redan i sina positioner av den 4 augusti 2002 angav nämnden att landskapets huvudmålsättning inför den kommande fördragsförändringen bör vara ett erkännande av den regionala lagstiftnings- och förvaltningsbehörigheten. Kärnproblemet för landskapet i fråga om EU-medlemskapet är att EU består av och endast erkänner medlemsstaterna som parter i EU:s lagstiftnings- och förvaltningsärenden och att den inomstatliga fördelningen av lagstiftningsmakten hittills ur EU:s synvinkel betraktats som en rent internt inomstatlig angelägenhet. Detta är synnerligen oändamålsenligt inte minst med beaktande av den brist på legitimitet som uppstår i regioner med lagstiftningsmakt.

Landskapet borde alltså enligt nämndens mening eftersträva ett erkännande av alla EU:s lagstiftande regioner. För det fall att ett sådant erkännande inte visar sig vara möjligt anser nämnden att bestämmelser om Ålands särställning inom EU bör införas så att EU erkänner landskapets lagstiftnings- och förvaltningsbefogenheter. En särställning för Åland motiveras av Ålands särställning i den finländska konstitutionen som inte delegerar makten till landskapet utan som delar makten mellan Åland och riket. Åland intar därtill en särställning i folkrätten samt, på grund av Ålandsprotokollet, delvis även en särställning i EU:s egen primärrätt.

Landskapsstyrelsens meddelande

I fördragsutkastet ingår en artikel I-5.1 med följande lydelse:

”Unionen skall respektera medlemsstaternas nationella identitet, som kommer till uttryck i deras politiska och konstitutionella grundstrukturer, inbegripet det regionala och lokala självstyret. Den skall respektera deras väsentliga statliga funktioner, inbegripet funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten.”

Landskapsstyrelsen konstaterar i sitt meddelande att artikeln är mycket positiv med tanke på landskapets huvudmålsättning. Artikeln kan, enligt landskapsstyrelsens mening, vara avgörande för att vissa problem som uppkommer i samband med genomförandet av EU-rätten skall kunna undvikas.

Nämndens ställningstagande

Erkännandeartikeln i fördragsutkastet

Nämnden noterar att artikel I-5.1 i fördragsutkastet till stor del är ett resultat av samarbetet mellan de lagstiftande regionerna i EU. Vidare konstaterar nämnden att det nu i fördraget föreslås ett uttryckligt erkännande av den regionala självbestämmanderätten i linje med landskapets ställningstaganden vilket kan vara till nytta i det fortsatta arbetet. Nämnden delar i övrigt landskapsregeringens uppfattning om betydelsen av erkännandet.

Finland - ett land med federala drag

Nämnden har bekantat sig med den statsvetenskapliga terminologin enligt vilken ett land är federalt om statsmakten inom dess gränser är delad mellan en central och en regional nivå och myndigheterna på respektive nivå har omfattande självständiga och klart definierade befogenheter.

De federala staterna utgör en relativt liten grupp bland världens länder och de är sinsemellan varierande med svagare och starkare varianter av federalism. En stat kvalificerar sig inte som federation om endast någon eller några av regionerna har en tillräcklig grad av självstyrelse eftersom ett kriterium för federalism är att huvuddelen av territoriet skall vara indelat i självstyrande regioner. Så anses Finland inte av experter i statsrätt vara en federation trots att Ålands självstyrelse uppfyller de centrala kännetecknena för delstater i en federation.

Om landet inte är federativt är det fråga om en enhetsstat vilket dock inte med automatik innebär att landet är centraliserat. Det kan nämligen ändå förekomma en decentralisering av makten t.ex. genom en kommunal självbestämmanderätt som i princip kan återtas av de nationella parlamenten.

Mellan kategorierna federala stater och enhetsstater finns en grupp stater med ”federala drag” och till denna mellankategori av stater med federala drag räknas bland andra Finland och Danmark. I en del av de länder som har federala drag är autonomin betydande men gäller endast en begränsad del av statens territorium medan det i andra länder förekommer en nästan heltäckande regional indelning men med svag regional självbestämmanderätt.

Nämnden noterar att det finns ett starkt samband mellan federalism och tvåkammarsystem i och med att en överväldigande del av federationerna i världen har parlament med två kammare. På motsvarande sätt är en enkammarlegislatur vanligast i enhetsstater.

En allmän orsak till att stater har ett tvåkammarparlament är att man genom de båda kamrarna vill utjämna regionala eller kulturella skillnader så att befolkningstäta områden inte tillåts dominera glesbebyggda områden eller så att majoriteten inte dominerar minoriteten. Stater som har beviljat territoriell autonomi åt någon eller några enstaka regioner har normalt inte följt upp denna decentralisering genom att skapa ett tvåkammarparlament på nationell nivå.

I Finland har den åländska befolkningens demokratiska inflytande i frågor som faller under rikets behörighet tryggats genom att Åland tillförsäkrats ett mandat i riksdagen istället för genom inrättande av ett tvåkammarsystem. Nämnden noterar att enkammarriksdagen dock innebär att landskapets inflytande i rikspolitiken är begränsat i jämförelse med motsvarande regioners inflytande i federala moderstater. Enligt nämndens mening utgör detta ytterligare ett argument för behovet av landskapets möjligheter till ökat inflytande i EU-frågor.

Ålandsprotokollet

Statsrådets redogörelse

Frågan om Ålandsprotokollets framtid behandlades i statsrådets redogörelse till riksdagen där regeringen konstaterade att ”De bestämmelser i det konstitutionella fördraget som rör utrikes- och säkerhetspolitiken har ingen inverkan på Ålands folkrättsliga ställning.”. Vidare anförde regeringen följande:

”En specialfråga som är viktig för Finland och som anknyter till den rättsliga kontinuiteten mellan de nuvarande grundfördragen och det nya konstitutionella fördraget gäller det protokoll beträffande Åland som i form av protokoll nr 2 har fogats till anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige. Med stöd av protokollet omfattas Åland av vissa undantag på gemenskapsrättens område.

I konventet behandlades Ålandsprotokollet inte alls. I del IV av utkastet till konstitutionellt fördrag upprepas sakinnehållet i artikel 299.5 i det nuvarande Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen. Enligt det skall fördraget om upprättande av en konstitution omfatta Åland i enlighet med bestämmelserna i protokoll nr 2 i akten om villkoren för Österrikes, Finlands och Sveriges anslutning.

Om anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige jämte bilagor emellertid upphävs genom det konstitutionella fördraget är det nödvändigt att Ålandsprotokollet övergår i oförändrad form att utgöra ett protokoll till det framtida konstitutionella fördraget. Om anslutningsakten åter förblir i kraft, kan protokollet bibehållas som bilaga till anslutningsakten. Också härvid är protokollets rättsliga status och de tillämpliga ändringsförfarandena desamma som beträffande själva det konstitutionella fördraget.

I ingetdera fallet bör protokollet däremot ändras annat än rent tekniskt. Till exempel bör uttrycket ”de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen” i ingressen till det nuvarande protokollet, liksom också uttrycket ”Romfördraget” i artikel 1 och artikel 2 punkt b i protokollet, ersättas med en hänvisning till det konstitutionella fördraget, och uttrycket ”EG-bestämmelser” i artikel 2 punkt a i protokollet bör ersättas med en hänvisning till unionens bestämmelser.

Statsrådet kommer att säkerställa att Ålandsprotokollet fogas till det konstitutionella fördraget vid behov och att endast de tekniska ändringar som fogandet förutsätter görs däri. ”

Grundlagsutskottets utlåtande

I sitt utlåtande till utrikesutskottet konstaterade grundlagsutskottet följande:

”Åland. Det konstitutionella fördraget tillämpas med stöd av artikel IV-4 på Åland i enlighet med bestämmelserna i protokoll Nr 2 till Finlands anslutningsfördrag. Om anslutningsfördraget upphävs genom det konstitutionella fördraget måste Ålandsprotokollet utan ändringar tas in som protokoll till det konstitutionella fördraget. Regeringen har på behörigt sätt meddelat att den avser att säkerställa en sådan inkorporering, om det behövs. Regeringen bör också i övrigt vid regeringskonferensen se till att det grundläggande fördraget inte på något sätt riskerar Ålands folkrättsliga ställning.”

Utrikesutskottets betänkande

Utrikesutskottet framhöll för sin del följande:

”Ålandsprotokollet. En specialfråga som är viktig för Finland och som anknyter till den rättsliga kontinuiteten mellan de nuvarande fördragen och det nya konstitutionella fördraget gäller det protokoll beträffande Åland som i form av protokoll nr 2 har fogats till anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige. Med stöd av protokollet omfattas Åland av vissa undantag på gemenskapsrättens område.

Enligt redogörelsen kommer statsrådet att säkerställa att Ålandsprotokollet vid behov fogas till det konstitutionella fördraget och att endast de tekniska ändringar som detta kräver görs i det.

Utrikesutskottet konstaterar med hänvisning till erhållen utredning att det i detta sammanhang skall säkerställas att Åland får bibehålla sin folkrättsliga specialstatus, som också ingår i Ålandsprotokollet, särskilt när det gäller Ålands demilitariserade och neutraliserade status.

Utrikesutskottet omfattar statsrådets ståndpunkter om Ålandsprotokollet.”

Nämndens tidigare ställningstaganden

Självstyrelsepolitiska nämnden har under de samråd som förts med landskapsstyrelsen gällande EU:s framtidsarbete ansett Finlands regering vid regeringskonferensen bör meddela att ett bifall kommer att förutsätta åtminstone att Ålandsprotokollets innehåll måste bibehållas såväl vad gäller undantagen som ändringsmekanismerna.

Med anledning av regeringens ovan relaterade redogörelse samt riksdagens behandling av densamma konstaterade självstyrelsepolitiska nämnden att regeringen har lovat att säkerställa protokollet både vad gäller innehåll och ändringsmekanismer, alltså torde nämndens önskemål ha beaktats till fullo. Samtidigt ansåg nämnden att landskapsstyrelsen fortsatt bör bevaka ärendet så att regeringens löften förverkligas.

Landskapsstyrelsens meddelande

I det nu aktuella meddelandet konstaterar landskapsstyrelsen att Ålandsprotokollets innehåll aldrig har varit ifrågasatt i konventet eller under regeringskonferensen. Landskapsstyrelsen anger vidare att det i ordförandeskapets beredningsdokument om anslutningsfördragen föreslås att dessa protokoll skall samlas i ett enda protokoll som fogas till det konstitutionella fördraget. Arbetet med det här juridisk-tekniska arbetet kommer att fortsätta under 2004 i den s.k. gruppen med juridiska experter.

Landskapsstyrelsen anser vidare i meddelandet att det gällande förslaget är i linje med landskapsstyrelsens ställningstaganden men konstaterar samtidigt att regeringskonferensens arbete med att överföra Ålandsprotokollet till det konstitutionella fördraget inte ännu är slutfört. Ytterligare anger landskapsstyrelsen att på grund av att alla de protokoll som fogats till gällande anslutningsfördrag slås samman till ett enda protokoll, kommer preamblen till Ålandsprotokollet inte att kunna kvarstå på samma sätt som tidigare. För att bibehålla rättsläget oförändrat kommer en förklaring om Åland vars innehåll motsvarar den nuvarande preambeln att antas. Dessutom kommer det att fastslås i det nya protokollets preambel att det nya protokollet inte avser att förändra rättsläget beträffande de frågor som regleras i protokollet.

Landskapsstyrelsen refererar vidare till att viss oklarhet råder beträffande ändringsförfarandet enligt artikel 2 i Ålandsprotokollet. Landskapsstyrelsen anför som sin ståndpunkt att en eventuell övergång till omröstning med kvalificerad majoritet i rådet gällande indirekt beskattning inte får innebära ett slopande av Finlands vetorätt i beslut som gäller ändringar av skatteundantaget.

Nämndens ställningstagande

Efter det att meddelandet lämnades till lagtinget har arbetet i den juridisk-tekniska arbetsgruppen fortskridit och frågan om Ålandsprotokollets ställning i förhållande till det nya fördraget har varit föremål för flera samråd i nämnden. Nämnden beslöt inledningsvis att vidbli sina tidigare positioner så att Ålandsprotokollet bör kvarstå både vad gäller innehållet som ändringsmekanismerna. Detta innebar enligt nämndens mening att preambelns text bör kvarstå i anslutning till artiklarna eller, i andra hand, i det nya protokollets inledande gemensamma preambel.

Landskapsstyrelsen förde därefter fortsatta diskussioner med Finlands representanter i arbetsgruppen. Därtill fördes diskussioner mellan å ena sidan en delegation utsedd av nämnden och landskapsstyrelsen och å andra sidan representanter för rådets och kommissionens juridiska service i Bryssel. Förhandlingarna resulterade i en klarare koppling mellan det nya protokollet och förklaringen om Åland så att det i en artikel i protokollet görs en uttrycklig hänvisning till förklaringen.

Följande gäller för Ålands särställning och Ålandsprotokollet enligt det förslag till konstitution som i juni 2004 godkändes av medlemsländernas företrädare:

Konstitutionen

I konstitutionens del IV finns allmänna bestämmelser och slutbestämmelser. Artikel IV-440.5 har följande lydelse:

Detta fördrag skall tillämpas på Åland med de undantag som ursprungligen fanns i det fördrag som avses i artikel IV-437.2 d i konstitutionen och som återges i protokollet om anslutningsfördragen och anslutningsakterna för Konungariket Danmark, Irland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Republiken Portugal samt Republiken Österrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige.

Protokollet

Medlemsländernas anslutningsakter har gjorts om och återfinns nu i form av protokoll som fogas till regeringskonferensens slutakt. I protokollet där anslutningsakten för Republiken Österrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige ingår återfinns undantagen för Åland i samma ordalydelse som de har i Ålandsprotokollet (artikel 56-59, under avdelning V, avsnitt 5).

Artikel 56 (f.d. Artikel 1 i Protokoll Nr 2 AA 1994)

Bestämmelserna i konstitutionen skall inte hindra att de bestämmelser om Åland tillämpas som är i kraft den 1 januari 1994 och som gäller

a) inskränkningar, på icke-diskriminerande grund, i rätten för fysiska personer som inte har hembygdsrätt på Åland samt för juridiska personer att förvärva och inneha fast egendom på Åland utan tillstånd av Ålands behöriga myndigheter,

b) inskränkningar, på icke-diskriminerande grund, i etableringsrätten och i rätten att tillhandahålla tjänster för fysiska personer som inte har hembygdsrätt på Åland eller för juridiska personer utan tillstånd av de behöriga myndigheterna på Åland.

Artikel 57 (f.d. Artikel 2 i Protokoll Nr 2 AA 1994)

1. Ålands territorium – som skall anses vara ett tredje land enligt artikel 3.1 tredje strecksatsen i rådets direktiv 77/388/EEG och ett sådant nationellt område som inte omfattas av de direktiv om punktskatteharmonisering som avses i artikel 2 i rådets direktiv 92/12/EEG – skall inte omfattas av unionsrätten när det gäller harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om omsättningsskatt, punktskatt och annan indirekt skatt.

Denna punkt skall inte gälla de bestämmelser om skatt på kapital som finns i rådets direktiv 69/335/EEG.

2. Undantaget i punkt 1 syftar till att bevara en livskraftig åländsk ekonomi och skall inte återverka negativt på unionsintressena eller unionens gemensamma politik. Om kommissionen skulle finna att det inte är motiverat att behålla de bestämmelser som finns i punkt 1, särskilt med tanke på sund konkurrens och egna intäkter, skall kommissionen förelägga rådet ändamålsenliga förslag och rådet skall anta de akter som är nödvändiga i enlighet med tillämpliga bestämmelser i konstitutionen.

Artikel 58 (f.d. Artikel 3 i Protokoll Nr 2 AA 1994)

Finland skall se till att alla fysiska och juridiska personer i medlemsstaterna likabehandlas på Åland.

Artikel 59

Bestämmelserna i detta avsnitt skall tillämpas mot bakgrund av förklaringen om Åland där ordalydelsen i ingressen till protokoll nr 2 om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning återges utan att dess rättsverkan ändras.

Förklaringen

Preambeln i Ålandsprotokollet har omformats till en förklaring som fogas till regeringskonferensens slutakt:

Konferensen erkänner att den ordning som gäller för Åland enligt artikel IV-440.5 i konstitutionen har upprättats med tanke på öarnas särskilda ställning enligt internationell rätt.

Konferensen betonar därför att särskilda bestämmelser har införts i avdelning V avsnitt 5 i protokollet om anslutningsfördragen och anslutningsakterna för i Konungariket Danmark, Irland och Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland, Republiken Grekland, Konungariket Spanien och Republiken Portugal samt Republiken Österrike, Republiken Finland och Konungariket Sverige.

Den nya artikeln kompletteras således med en förklaring som innehåller en direkt hänvisning till Ålands ställning enligt internationell rätt. Dessutom finns det i det nya protokollets preambel en hänvisning till att protokollet inte avser att förändra rättsläget beträffande de frågor som regleras i protokollet. Enligt nämndens mening utgör detta sammantaget en god ersättning för det nuvarande protokollets preambel.

Nämnden, som tidigare framhållit vikten av att protokollet och förklaringen undertecknas vid samma tillfälle och tidpunkt, noterar nu med tillfredsställelse att förklaringenfogas till regeringskonferensens slutakt.

Nämnden delar i övrigt landskapsregeringens uppfattning.

Den folkrättsliga ställningen, demilitariseringen och neutraliseringen

Landskapsstyrelsens meddelande

Landskapsstyrelsen konstaterar i sitt meddelande att ett antal ändringar i unionens bestämmelser om den gemensamma försvars- och säkerhetspolitiken är sannolika. Den senaste lydelsen från december 2003 av den nya konstitutionen lyder i Art I-41 punkt 7:

”Om en medlemsstat utsätts för ett väpnat angrepp på sitt territorium, är de övriga medlemsstaterna skyldiga att ge den stöd och bistånd med alla till buds stående medel i enlighet med bestämmelserna i artikel 51 i Förenta nationernas stadga. Detta skall inte inverka på den specifika karaktären hos vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik.

Åtagandena och samarbetet på detta område skall vara förenliga med åtagandena inom Nato, som för de stater som är medlemmar i denna också i fortsättningen skall vara grunden för deras kollektiva försvar och den instans som genomför det.”

Av meddelandet framgår att landskapsstyrelsen konsekvent har framfört att det finns vägande orsaker för Finland att vid regeringskonferensen säkerställa att Ålands särställning enligt folkrätten består, särskilt beträffande Ålands demilitariserade och neutraliserade status. Landskapsstyrelsen anser emellertid att Ålands demilitariserade och neutraliserade status är av en sådan karaktär och omfattning att den inte skulle kunna åsidosättas som en följd av utvecklingen inom unionen och att ett klarläggande kan ske genom en förklaring som fogas till regeringskonferensens slutakt.

Landskapsstyrelsen framförde sitt krav på framläggandet av en förklaring vid förhandlingsdelegationens möte i december 2003 men Finlands regering avsåg inte föra fram en sådan förklaring vid regeringskonferensen. Enligt mötesprotokollet från regeringens EU-ministerutskott den 11 december 2003 förändrar det nya konstitutionella fördraget inte Ålands folkrättsliga status och detta kommer även att konstateras i regeringens proposition som ges med anledning av fördraget.

Landskapsstyrelsen konstaterar i meddelandet att fördragsutkastets bestämmelser har ändrats med anledning av de alliansfria medlemsstaternas synpunkter och nu utgår fördragsutkastet från att bland annat Finlands alliansfrihet inte påverkas. Frågan om Finlands framtida förhållande till militära allianser behandlas i den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelse som för tillfället bereds inom Finlands regering. Landskapsstyrelsen utgår från att regeringen i det sammanhanget även beaktar Ålands demilitarisering och neutralisering.

Som sin åsikt anför landskapsstyrelsen i meddelandet: Mot bakgrund av konventets förslag anser landskapsstyrelsen det finnas orsak för Finland att vid regeringskonferensen säkerställa att det finns tillräckliga garantier för att Ålands särställning enligt folkrätten, särskilt Ålands demilitariserade och neutraliserade status, består.

Nämndens tidigare ställningstaganden

Självstyrelsepolitiska nämnden har genomgående ansett att lagtingets bifall till det nya fördraget kommer att förutsätta åtminstone att tillräckliga garantier föreligger för att fördraget inte står i motsättning till de internationella beslut och avtal som reglerar den åländska befolkningens särskilda rättigheter, självstyrelsen för Åland och de internationella avtal som reglerar Ålands demilitariserade och neutraliserade status eller i andra hand att det i fördraget anges att fördraget inte står i motsättning till nämnda internationella beslut och avtal.

Nämndens ställningstagande

Nämnden konstaterar här liksom landskapsstyrelsen att Ålands demilitariserade och neutraliserade status är av en sådan karaktär och omfattning att den inte skulle kunna åsidosättas som en följd av utvecklingen inom unionen. Demilitariseringen och neutraliseringen regleras genom flera fördrag som fortfarande är i kraft. Därtill anses bland folkrättssakkunniga, såväl demilitariseringen som neutraliseringen ha vunnit folkrättslig hävd och kan därmed betraktas som gällande regional sedvanerätt som binder även stater som inte har undertecknat fördragen.

Nämnden noterar dock att vissa förändringar har inträtt i förhållande till det läge som rådde då Finland och Åland blev en del av unionen. EU har nu utvidgats till att omfatta tio nya medlemsstater av vilka Estland, Lettland och Polen tillhör undertecknarna av 1921 års konvention om icke-befästande och neutralisering av Ålandsöarna. Detta innebär att av signatärmakterna till den enda konvention som reglerar neutralisering av Ålandsöarna står endast Island utanför unionen. Nämnden konstaterar därtill att unionen nu avser att inleda ett säkerhets- och försvarspolitiskt samarbete som inte var aktuellt vid Finlands inträde.

Med tanke på den säkerhetspolitiska utveckling som den europeiska unionen genomgår anser nämnden också att landskapsregeringen skall eftersträva att i självstyrelselagen, eller på annat sätt, öka landskapets inflytande över sådana internationella fördrag som påverkar Åland men som inte faller under bestämmelserna i självstyrelselagens 9 kap. om internationella fördrag.

Om den förklaring som innehåller en direkt hänvisning till Ålands folkrättsliga ställning tillkommer i enlighet med de diskussioner som återges ovan under rubriken Ålandsprotokollet, anser nämnden för sin del att någon ytterligare förklaring som bekräftar landskapets nuvarande status inte är nödvändig. Det är dock enligt nämndens mening angeläget att ett konstaterande av att fördraget inte förändrar Ålands folkrättsliga status kommer att ingå i regeringens proposition som planerat.

Nämnden noterar att framför allt utrikesministeriet under senare tid i ökad omfattning fört ärenden som gäller Ålands folkrättsliga ställning till samråd med landskapsmyndigheterna. Nämnden välkomnar denna utveckling eftersom det är angeläget att självstyrelsemyndigheterna får möjlighet till information och inflytande i alla för landskapet väsentliga frågor.

Nämnden har i samband med behandlingen av landskapsstyrelsens redogörelse till lagtinget enligt 32 § lagtingsordningen för tiden 1 november 2002 - 31 oktober 2003 erinrat om att nämnden i betänkandet nr 2/2002-2003 hänvisade till de diskussioner nämnden fört med landskapsstyrelsen om att åstadkomma ett så kallat policydokument om Ålands demilitarisering och neutralisering. Nämnden underströk därtill ånyo betydelsen av att landskapsstyrelsen fortsätter arbetet på detta dokument med utgångspunkt från att Ålands status som demilitariserat och neutraliserat område inte skall förändras även om Finlands säkerhetspolitiska ställning kommer att påverkas av ett möjligen utvidgat säkerhetspolitiskt samarbete inom EU och av andra säkerhetspolitiska ställningstaganden.

Representation i Europaparlamentet

Nämndens tidigare ställningstagande

I den tidiga behandlingen av det nya fördraget framhöll nämnden som sin åsikt att det i fördraget bör införas en bestämmelse om att indelningen i lagstiftande regioner bör beaktas vid utformandet av valkretsar i valet till Europaparlamentet. Nämnden har samtidigt konstaterat att frågan i andra hand bör lösas på det inomstatliga planet.

Landskapsstyrelsens meddelande

Enligt det nu aktuella meddelandet kvarstår landskapsstyrelsen vid kravet om att landskapet och riket vid inomstatliga diskussioner skall komma överens om att Åland erhåller en av Finlands platser i Europaparlamentet, såvida denna plats inte kan erhållas genom unionens åtgärder.

Nämndens ställningstagande

Nämnden konstaterar att Ålands självstyrelse baserar sig på Nationernas Förbunds beslut i juni 1921 och innebär att landskapets egna organ övertagit lagstiftnings- och förvaltningsbehörigheten för Ålands del inom de särskilda rättsområden som anges i självstyrelselagen. Enligt självstyrelselagens 3 § företräds landskapet Ålands befolkning av Ålands lagting i frågor rörande självstyrelsen. Landskapet har ett parlamentariskt styrelseskick med egna politiska grupper som inte är delar av partiväsendet i riket.

Anslutningen till EU har för samtliga medlemsstaters del inneburit att staterna avstått från nationell beslutanderätt till förmån för överstatliga organ. Som kompensation för detta demokratiunderskott har medlemsstaterna tillförsäkrats representation i kommissionen, rådet och Europaparlamentet.

Landskapet Åland har hittills inte kompenserats för den förlust av lagstiftningsbehörighet som medlemskapet i EU innebär på annat sätt än genom möjligheter att medverka i den inomstatliga beredningen och i regionkommittén som endast är ett rådgivande organ. Utgående från landskapets konstitutionella ställning borde Åland tillförsäkras en sådan rätt till inflytande på EG-lagstiftningen som en representation i Europaparlamentet innebär. En plats i Europaparlamentet skulle för medborgarna på Åland på ett helt annat sätt än hittills legitimera medlemskapet i unionen och ge den åländska befolkningen en egen kanal till parlamentet och därigenom öka medborgarnas insyn i gemenskapens beslutsprocesser. Därtill är det ytterst en demokratifråga eftersom självstyrelselagens maktfördelning medför att Ålands befolkning inte kan företrädas av riksdagen och regeringen på de politikområden som enligt lagen överförts till landskapets behörighetsområde.

Fördelningen av platserna i Europaparlamentet mellan medlemsstaterna regleras i EG:s grundfördrag. Enligt Nicefördraget minskas Finlands ledamöter från nuvarande 16 till 13 men genom en avvikelse i samband med EU:s utvidgning kommer Finland under valperioden 2004-2009 att utse 14 ledamöter i Europaparlamentet. Frågan om hur en medlemsstats platsantal i Europaparlamentet fördelas inomstatligt regleras av staternas interna lagstiftning. För Finlands del regleras frågan i vallagen som nyligen varit föremål för behandling i riksdagen. I samband med behandlingen inlämnade Ålands riksdagsman en motion med förslag till att Åland skall utgöra en valkrets i valet till Europaparlamentet men motionen avslogs.

Redan under förhandlingarna om Finlands anslutningsfördrag till EU underströks från åländsk sida betydelsen av att landskapet Åland erhåller en egen representation i Europaparlamentet. I propositionen med anledning av anslutningsfördraget lovade regeringen utröna möjligheterna att förhandla fram en sjuttonde plats för Finland som då skulle besättas av en representant för landskapet Åland. Några konkreta resultat har dock inte redovisats.

Lagtinget har i anslutning till tre olika ärenden som gäller bifall till ikraftträdande av EU-fördrag antagit klämmar i vilka lagtinget förutsatt att Åland tillerkänns rätten att utse en egen medlem i Europaparlamentet för att tillgodose landskapets politiska inflytande i Europaparlamentet. Detta skedde i anslutning till lagtingets bifall till Finlands anslutningsfördrag år 1994, till Amsterdamfördraget år 1998 och till Nicefördraget år 2002. Frågan har även berörts i de återkommande diskussionerna mellan Ålands landskapsstyrelse och regeringen.

Nämnden noterar att en valkretsindelning som garanterar regioner eller minoritetsgrupper representation i Europaparlamentet redan tillämpas i vissa medlemsländer. Den tyskspråkiga gemenskapen i Belgien har genom ett valkretsarrangemang tillförsäkrats ett av Belgiens mandat trots att gemenskapens befolkningsandel av hela Belgiens befolkning utgör endast cirka 0,7 procent.

Sammanfattningsvis kan sägas att frågan om en åländsk representation i Europaparlamentet är en fråga med såväl principiella som praktiska utgångspunkter. Man måste ta hänsyn till att lagstiftnings- och förvaltningsbehörigheten vad gäller Åland är delad mellan landskapets och statens organ och att många angelägenheter som EU behandlar hör till landskapets behörighetsområde. En åländsk representation i Europaparlamentet skulle också på ett avgörande sätt bringa Europafrågorna närmare den åländska befolkningen, göra dem mera transparenta och därmed bidra till en ökad förståelse på Åland för Europasamarbetet.

Nämnden konstaterar ytterligare att eftersom fördraget inte innehåller några sådana bestämmelser som reglerar de lagstiftande regionernas representation i parlamentet återstår nu endast möjligheten till en inomstatlig lösning. Enligt nämndens mening bör frågan lösas antingen så att det i självstyrelselagen intas en bestämmelse enligt vilken landskapet Åland utgör en egen valkrets på motsvarande sätt som i valet till Finlands riksdag eller så att Finland delas in i valkretsar i Europaparlamentsvalet och att Åland på så sätt utgör en valkrets. På sistnämnda sätt skulle också en del av den ojämna regionala fördelning som senaste valet till Europaparlamentet visat sig resultera i, kunna åtgärdas.

Unionens stadga om de grundläggande rättigheterna

Landskapstyrelsens meddelande

Landskapsstyrelsen redogör i sitt meddelande för de förmodade konsekvenserna av stadgans införlivande i det nya fördraget. Bland annat hänvisar landskapsstyrelsen till utredningsman Niilo Jääskinen som anser att en rättsligt bindande stadga inte skulle ha sådana följder för ålänningarnas nationalitetsskydd och Ålands självstyrelse som skulle rubba det nuvarande rättsläget.

Landskapsstyrelsen kan för sin del godta att stadgan görs rättsligt bindande under förutsättning att det finns tillräckliga garantier för att Ålands ställning enligt folkrätten består oförändrad.

Nämndens tidigare ställningstaganden

Självstyrelsepolitiska nämnden har som ovan sägs, genomgående ansett att lagtingets bifall till det nya fördraget kommer att förutsätta åtminstone att tillräckliga garantier föreligger för att fördraget inte står i motsättning till de internationella beslut och avtal som reglerar den åländska befolkningens särskilda rättigheter, självstyrelsen för Åland.

Nämndens ställningstagande

Nämnden noterar att stadgan som sådan införlivats i fördragsutkastet och därmed föreslås bli juridiskt bindande. Eftersom stadgan inte utformades i avsikt att bli juridiskt bindande i den form den skrevs kan, enligt vad nämnden fått erfara, vissa framtida problem uppstå inom unionen. Nämnden noterar med tillfredsställelse att stadgan tar sin utgångspunkt i medborgaren.

Nämnden delar landskapsregeringens ställningstagande.

Unionens befogenheter

Landskapsstyrelsens meddelande

Artikel 308 i EG-fördraget innehåller i dagens läge en möjlighet till s.k. fördragsutfyllnad, d.v.s. rådet kan, även om fördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna, genom enhälligt beslut vidta en åtgärd för att förverkliga något av gemenskapens mål. Konventet har gjort ett antal ändringar i denna bestämmelse och överfört den till artikel I-17.

Inför konventet konstaterade landskapsstyrelsen att det finns ett behov av bättre mekanismer för skyddet och beaktandet av landskapets lagstiftningsbehörighet. Landskapsstyrelsen godtar utnyttjandet av s.k. fördragsutfyllnad enbart under förutsättning att landskapet har gett sitt medgivande till en s.k. fördragsutfyllnad som påverkar landskapets lagstiftningsbehörighet.

Konventets förslag till striktare villkor för när och hur flexibilitetsklausulen kan utnyttjas innebär att det skulle vara svårare för unionen att utvidga unionens behörighet så att landskapets lagstiftningsbehörighet inskränks. Konventets förslag innebär dock inte att landskapet skulle kunna förhindra utnyttjandet av flexibilitetsklausulen inom landskapets lagstiftningsbehörighet. Utnyttjandet av flexibilitetsklausulen skulle förutsätta både rådets och Europaparlamentets bifall. Landskapet skulle kunna delta i den inomstatliga beredningen av Finlands ställningstagande i rådet enligt 59a §, vilket betyder att landskapet inte skulle ha någon vetorätt vid utnyttjandet av flexibilitetsklausulen.

Som sin position inför regeringskonferensen anför landskapsstyrelsen följande i meddelandet: ”Konventets förslag till striktare villkor för när och hur flexibilitetsklausulen kan utnyttjas är ett steg i rätt riktning. Konventets förslag innebär dock inte att landskapet skulle kunna förhindra utnyttjandet av flexibilitetsklausulen inom landskapets lagstiftningsbehörighet.”

Nämndens ställningstagande

I tillägg till det vad landskapsstyrelsen i meddelandet anför beträffande konsekvenserna av flexibilitetsklausulen konstaterar nämnden att det i den inomstatliga beredningen av det nya fördraget har framhållits att det skulle vara befogat att överväga en ändring av 59 § självstyrelselagen i syfte att trygga effektiviteten hos kravet på lagtingets bifall. Behovet skulle föreligga oavsett vilka förslag som framförts i diskussionerna om EU:s framtid och ändringen borde gälla överföringar av landskapets behörighet till unionen. Tekniskt kan detta genomföras t.ex. genom att ett nytt moment tas in i paragrafen, enligt vilket lagtingets bifall krävs för internationella förpliktelser för Finland till den del förpliktelserna innebär att landskapets behörighet enligt självstyrelselagen överförs till ett internationellt organ. Nämnden anser att landskapsregeringen bör överväga behovet av ändringar i självstyrelselagen i syfte att skydda landskapets lagstiftningsbehörighet.

Juridisk person

Statsrådets synpunkter

Av regeringens redogörelse till riksdagen framgick följande:

”De bestämmelser i det konstitutionella fördraget som rör utrikes- och säkerhetspolitiken har ingen inverkan på Ålands folkrättsliga ställning.”

”Om något av unionens handelspolitiska avtal innehåller bestämmelser som inverkar på Ålands särställning inom unionen, sådan denna definieras i det Ålandsprotokoll som bifogats till Finlands anslutningsfördrag, måste statsrådet på behörigt sätt trygga de åländska myndigheternas deltagande i den nationella beredningen av ärendet.”

”Ålandsprotokollet kan orsaka begränsningar i fråga om utövandet av EU:s yttre behörighet, och dessa bör beaktas när avtal ingås även i framtiden.”

Nämndens tidigare ställningstagande

Självstyrelsepolitiska nämnden har tidigare ansett att regeringen vid regeringskonferensen bör meddela att ett bifall kommer att förutsätta åtminstone att en av riket och landskapet gemensam utredning utvisar att fördragets bestämmelser gällande yttre åtgärder och unionens status som juridisk person inte innehåller en oacceptabel inskränkning av självstyrelsen

Nämnden konstaterade med anledning av riksdagens behandling av redogörelsen att utrikesutskottet i sitt betänkande skriver att ordalydelsen i förslaget till fördrag kan innebära en märkbar utvidgning av unionens befogenheter att ingå internationella avtal och möjligheten att helt avskaffa de blandade avtalen (där medlemsstaternas medverkan krävs). Vidare ansåg nämnden att landskapsstyrelsen bör utreda och bevaka frågan så att sådana ändringar inte företas som kan inskränka på lagtingets möjlighet till inflytande över internationella fördrag.

Landskapsstyrelsens meddelande

I det nu aktuella meddelandet till lagtinget anför landskapsstyrelsen som sin position att konventets förslag om unionens yttre åtgärder och status som juridisk person kan godtas enbart efter att landskapet och riket har utrett vilka samtliga konsekvenser detta får för självstyrelsen och det kunnat konstateras att förslaget inte medför någon oacceptabel inskränkning av självstyrelsen. Samtidigt måste konsekvenserna för kravet på lagtingets bifall utredas och åtgärderna med anledning av detta bestämmas.

Nämndens ställningstagande

Nämnden delar landskapsregeringens ståndpunkt.

Kontakter till kommissionen

Kommissionen har i sin vitbok om styrelseformerna, som tidigare behandlats av lagtinget, uttryckt en vilja till en direkt dialog med regionerna och framtidskonventet utgick i sitt förslag från att en dialog skall föras med olika sammanslutningar. Därtill införs i fördragsutkastet en så kallad konsultationsförpliktelse enligt vilken kommissionen skall se till att unionens åtgärder blir enhetliga och öppna genom omfattande samråd med alla parter. Enligt protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna skall kommissionen innan den föreslår en rättsakt företa omfattande samråd och vid dessa samråd skall i förekommande fall den regionala och lokala dimensionen av de planerade åtgärderna beaktas. I mycket brådskande fall skall kommissionen inte företa samråd men då skall den motivera sitt beslut i förslaget.

Landskapsstyrelsens meddelande

Landskapsstyrelsen konstaterar i sitt meddelande att flera omständigheter tyder på att kommissionen inte har för avsikt att direkt konsultera enskilda lagstiftande regioner eller självstyrande områden före ett lagstiftningsförslag läggs fram. Enligt landskapsstyrelsen kvarstår vissa frågetecken kring hur bestämmelsen om samråd som konventet har föreslagit skall fungera i praktiken. Landskapsstyrelsen anser att den skall utformas så att samrådet sker direkt mellan Åland och kommissionen.

Nämndens tidigare ställningstaganden

Självstyrelsepolitiska nämnden har genomgående ansett att landskapsstyrelsen bör meddela regeringen att konventets förslag till fördrag bör ändras så att kommissionen åläggs att samråda direkt med de lagstiftande regionerna.

Nämndens ställningstagande

Nämnden omfattar landskapsregeringens åsikt och anser det synnerligen angeläget att kommissionen för diskussioner direkt med landskapsregeringen.

EG-domstolen

Landskapsstyrelsens meddelande

I landskapsstyrelsens meddelande redogörs för konventets förslag till förenklingar av förfarandet vid vitesföreläggande i EG-domstolen som skulle kunna döma ut viten utan att det föreligger en tidigare fällande dom. Samtidigt föreslås att kommissionen inte längre skall behöva lämna så kallade motiverade yttranden före vitesärendet förs till domstol.

Landskapsstyrelsen bedömer att förslagen kan leda till problem för Åland och kvarstår därför enligt meddelandet vid sitt tidigare ställningstagande att bestämmelserna borde utformas så, att EG-domstolen vid bestämmande av vitesbeloppet skall beakta regionens befolkningsmängd om ett fördragsbrott gäller enbart en lagstiftande region. Landskapsstyrelsen godtar dessutom inte konventets förslag om en snabbare vitesprocedur så länge lagstiftningskontrollen av landskapslagar består, vilket förlänger genomförandetiden i landskapet av direktiv.

Landskapsstyrelsen kvarstår därtill vid sina ställningstaganden gällande talerätten. Behovet av talerätt för en lagstiftande region är först och främst en fråga om rättsskydd. Landskapsstyrelsen anser inte att lagstiftande regioner har ett heltäckande rättsskydd i dagens läge.

Statsrådets redogörelse

Regeringen anförde följande i sin redogörelse till riksdagen:

”Därvid skall kommissionen ange det standardbelopp eller det vite som den berörda medlemsstaten skall betala. Om medlemsstaten inte har verkställt en ramlag i tid kan kommissionen redan i den talan som gäller dröjsmålet med verkställigheten begära att domstolen förelägger den berörda staten att betala ett standardbelopp eller ett vite. Konventets förslag går i rätt riktning, men de beaktar dock inte till alla delar en medlemsstats effektiva möjlighet att försvara sig. För Finlands del kan problem dessutom uppstå till följd av att verkställigheten av ramlagar på Åland kan bli fördröjd av lagstiftningstekniska orsaker.”

”Statsrådet förhåller sig positivt till en effektivering av påföljdssystemet avseende domar som gäller brott mot medlemsförpliktelserna. Av orsaker som hänför sig till rättssäkerheten vore det bättre att man från de skeden som föregår talan inte utesluter skedet med s.k. motiverat yttrande, utan i stället skedet med s.k. formell underrättelse. Statsrådet förhåller sig avvaktande till det påskyndade förfarande som gäller genomförandet av ramlagar.”

Nämndens tidigare ställningstaganden

Självstyrelsepolitiska nämnden har i frågan tidigare ansett att landskapsstyrelsen bör meddela regeringen att konventets förslag till fördrag bör ändras så att de lagstiftande regionerna får talerätt inför EG-domstolen till den del det berör deras behörighetsområden och att reglerna gällande det vitesbelopp som Europeiska domstolen kan utdöma ändras så att det vid bestämmande av vitesbeloppets storlek beaktas om ett brott enbart gäller en lagstiftande region.

Nämnden framhöll med anledning av riksdagsbehandlingen särskilt vikten av att landskapet får talerätt i EG-domstolen och påpekar därtill vikten av att självstyrelselagens regler om tiden för lagstiftningskontrollen beaktas om ett påskyndande förfarande skulle införas.

Nämndens ställningstagande

Nämnden framhåller fortsättningsvis vikten av att landskapet får talerätt i EG-domstolen. Eftersom endast Regionkommittén men inte de lagstiftande regionerna får talerätt enligt fördragsutkastet konstaterar nämnden dock att problemet i detta skede måste lösas på inomstatlig nivå så att Finland i regel skall väcka talan då utövandet av EU:s behörighet enligt landskapets egen uppfattning kränker landskapets behörighet. Frågan bör enligt nämndens mening aktualiseras i samband med nästa revision av självstyrelselagen.

Nämnden vill därtill ånyo påpeka vikten av att självstyrelselagens regler om tiden för lagstiftningskontrollen beaktas eftersom ett påskyndande förfarande införs i vissa fall.

Nämnden delar vidare landskapsregeringens åsikt att reglerna gällande det vitesbelopp som Europeiska domstolen kan utdöma ändras så att det vid bestämmande av vitesbeloppets storlek beaktas om ett brott enbart gäller en lagstiftande region.

Statsstödsreglerna

Landskapsstyrelsens meddelande

Landskapsstyrelsen redogör i sitt meddelande för att kommissionen har aktiverat sig i statsstödsreglernas tillämpning under den senaste tiden och att rådet har antagit en uppförandekod där medlemsstaterna förbundit sig att avskaffa skatteåtgärder som kan klassas som skadliga. Kommissionen har bland annat gällande Azorerna fattat ett beslut enligt vilket generellt lägre skattesatser i en autonom region inte anses förenlig med statsstödsreglerna. Landskapsstyrelsen har begärt att Finland skall framföra landskapsstyrelsens synpunkt i målet men begäran har inte tillmötesgåtts av Finland.

Landskapsstyrelsen anser för sin del enligt meddelandet att kommissionens ovan nämnda tolkning av statsstödsreglerna inte kan accepteras och regeringskonferensen bör medföra ett klargörande på denna punkt. Nämnden delar fortsättningsvis landskapsstyrelsens ståndpunkt.

Nämndens tidigare ställningstaganden

Självstyrelsepolitiska nämndens har tidigare ansett att landskapsstyrelsen bör meddela regeringen att konventets förslag till fördrag bör ändras så att ett klargörande uppnås i fråga om tolkningen av statsstödsreglerna så att generellt lägre skattesatser i en autonom region inte kan definieras som en sådan allmän skattesats som strider mot statsstödsreglerna.

Nämndens ställningstagande

Nämnden konstaterar att ett klargörande inte har kunnat uppnås genom fördragsförändringen varför problemet för landskapets del kvarstår. Enligt nämndens uppfattning bör landskapsregeringen följa utvecklingen på området samt vid behov återkomma till lagtinget med förslag till åtgärder.

Subsidiariteten och de nationella parlamentens roll

Landskapsstyrelsens meddelande

Landskapsstyrelsen konstaterar i sitt meddelande att fördragsutkastet i huvudsak sammanfaller med landskapets ställningstaganden i fråga om subsidiaritetsprincipen och landskapsstyrelsen välkomnar enligt meddelandet hänvisningen till den centrala, regionala och lokala nivån i samband med subsidiaritetsprincipen.

Landskapsstyrelsen vidblir sin tidigare åsikt att de rättigheter som enligt fördragsutkastet tillkommer de nationella parlamenten borde gälla även i förhållande till lagtinget.

Regeringens redogörelse

Enligt fördragsutkastet föreslås de nationella parlamenten få en roll i övervakningen av subsidiaritetsprincipens tillämpning. Regeringens syn i frågan framgår av dess redogörelse till riksdagen:

”Medlemsstaterna har möjlighet att, i enlighet med artikel III-270, på sina egna eller sitt nationella parlaments vägnar väcka talan i domstolen i efterhand. Också regionkommittén har motsvarande möjlighet i fråga om rättsakter som inte kan antas utan att kommittén har hörts. Inga regionala folkrepresentationer föreslås däremot få rätt att väcka talan, eftersom frågorna kring regionernas status uppfattas utgöra interna angelägenheter för medlemsstaterna. I Finland har Åland ansett att landskapet bör jämställas med riksdagen när det gäller kontroll av subsidiaritetsprincipen i både för- och efterhand.”

”Statsrådet anser att Ålands lagtings ställning i anknytning till systemet för tidig förvarning bör tryggas genom statsinterna förfaranden.”

Grundlagsutskottets utlåtande

Grundlagsutskottet anförde följande i sitt utlåtande över redogörelsen: ”Utskottet omfattar regeringens ståndpunkt till protokollshänvisningen till möjligheten att väcka åtal på det nationella parlamentets vägnar och tryggande av Ålands lagtings ställning genom statsinterna förfaranden.”

Utskottet omfattar regeringens syn på att landskapet Ålands ställning bör tryggas i tillsynen över subsidiaritetsprincipen. Med tanke på en harmonisering av tillsynen över subsidiaritetsprincipen och självstyret bör det utredas hur självstyrelsemyndigheterna kan involveras i det nationella förfarandet.”

Stora utskottets utlåtande

Av stora utskottets utlåtande framgår följande: ”Utskottet fäster dessutom statsrådets uppmärksamhet vid att det i syfte att samordna tillämpningen av protokollet om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och Ålands självstyrelsesystem är på sin plats att försöka finna sätt att koppla de åländska myndigheterna till behandlingen av EU-ärenden i ett tidigt skede.”

Nämndens tidigare ställningstaganden

Nämnden har i den tidigare behandlingen av ärendet framhållit att subsidiariteten i framtida fördrag bör intas som en bindande princip även i förhållande till de lagstiftande regionerna.

Självstyrelsepolitiska nämnden har även ansett att landskapsstyrelsen bör meddela regeringen att konventets förslag till fördrag bör ändras så att de rättigheter som enligt fördraget tillkommer de nationella parlamenten även bör tillkomma parlamenten i de lagstiftande regionerna. Detta gäller även övervakningen av subsidiaritetsprincipen. Nämnden konstaterade efter riksdagsbehandlingen att det sannolikt inte kommer att vara möjligt att i fördraget införa bestämmelser om de lagstiftande regionernas skall vara delaktiga i övervakningen av subsidiariteten på lika villkor som de nationella parlamenten. Landskapsstyrelsen bör därför söka en särlösning för Åland, i fördraget eller i självstyrelselagen.

Nämndens ställningstagande

Subsidiaritetsprincipen

Enligt fördraget Art. III-9.3 skall unionen, enligt subsidiaritetsprincipen, på de områden där den inte ensam är behörig att vidta en åtgärd endast och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.

Nämnden noterar liksom landskapsstyrelsen med tillfredsställelse att fördraget nu innehåller en hänvisning även till beslut som kan fattas på regional eller lokal nivå vilket är i linje med nämndens tidigare ställningstaganden. Denna förbättring är enligt nämndens uppfattning delvis ett resultat av samarbetet mellan de lagstiftande regionerna inom EU.

Nämnden noterar vidare att subsidiaritetsprincipen liksom tidigare endast gäller på de områden där behörigheten är delad mellan unionen och medlemsstaterna. Detta innebär att principen inte är tillämpbar t.ex. på områden som den gemensamma handelspolitiken, bevarandet av havets resurser, den monetära politiken och tullunionen.

Parlamentens subsidiaritetsövervakning

Genom ett till fördraget fogat protokoll föreslås nu de nationella parlamenten få en viss roll i subsidiaritetsövervakningen. Kommissionen skall sända alla sina lagstiftningsförslag även till parlamenten som inom en sex veckors tidsfrist kan avge ett motiverat yttrande enligt vilket förslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Enkammarparlamenten har två röster medan var och en av kamrarna i ett tvåkammarparlament har en röst. Om minst en tredjedel av det totala antalet röster lämnar motiverade yttranden skall kommissionen ompröva sitt förslag. När det handlar om frihet, säkerhet och rättvisa är tröskeln en fjärdedel av rösterna. Enligt protokollet skall varje nationellt parlament samråda med de regionala parlament som har lagstiftningsbehörighet.

Nämnden noterar att den tidsfrist inom vilken parlamenten skall reagera är mycket kort särskilt som ett samarbete mellan parlamenten är nödvändigt om parlamentens motiverade yttranden skall leda till något resultat. Samtidigt är subsidiaritetsprincipens tillämpningsområde begränsat och kommissionen får med anledning av parlamentens reaktioner inte andra ålägganden än en skyldighet att ompröva sitt beslut. Detta leder sammantaget till att värdet av parlamentens kontrollfunktion på sina håll bedöms vara begränsat.

Trots den förmodade begränsade betydelsen av parlamentens subsidiaritetsövervakning anser nämnden det vara synnerligen angeläget att lagtinget tillförsäkras ett tillräckligt inflytande i subsidiaritetsövervakningen. Enligt självstyrelselagen företräds landskapet Ålands befolkning av Ålands lagting på de områden där landskapet har behörighet varför Finlands riksdag således inte kan företräda lagtinget på dessa områden, inte ens i fråga om subsidiaritetsövervakningen.

Nämnden vill i sammanhanget också hänvisa till det ovan relaterade resonemanget angående Finlands federala drag där nämnden noterar att landskapets inflytande i rikspolitiken är begränsat i jämförelse med motsvarande regioners inflytande i federala moderstater. Samtidigt får protokollets bestämmelse om att var och en av kamrarna i ett tvåkammarsystem skall ha en röst antas syfta till att trygga inflytandet för båda kammare i tvåkammarparlamenten, det vill säga att trygga inflytandet för de regionala och kulturella intressen som den ena kammaren i regel representerar. Ett behov av att trygga landskapets inflytande föreligger således även av detta skäl.

Finlands riksdag har under våren 2004 tillsatt en kommission för översyn av EU-förfarandet. Enligt vad nämnden fått erfara planerar kommissionen att föreslå att riksdagen inte skall företa en subsidiaritetsprövning av samtliga kommissionsinitiativ utan prövningen skall ske endast på initiativ av vissa därtill berättigade såsom riksdagens utskott eller andra nationella parlament. Riksdagens kommission har även till uppgift att upprätta ett förslag till hur lagtinget skall medverka i subsidiaritetsövervakningen.

I de diskussioner som nämnden fört med kommissionens företrädare har framförts att Ålands lagtings inflytande i subsidiaritetsövervakningen måste tryggas och formaliseras. I sammanhanget framfördes även tanken på att lagtinget skulle tilldelas en av riksdagens två röster inom de områden där lagtinget har lagstiftningsbehörighet. Nämnden avser fortsätta diskussionerna med riksdagens företrädare i syfte att åstadkomma en lösning i fråga om lagtingets medverkan i subsidiaritetsövervakningen.

Utträde ur unionen

Nämndens tidigare ställningstaganden

Självstyrelsepolitiska nämnden har tidigare ansett att landskapsstyrelsen bör meddela regeringen att konventets förslag till fördrag bör ändras så att fördragets bestämmelser om medlemsstaternas möjlighet till frivilligt utträde ur unionen även skall gälla sådana lagstiftande områden som enligt den inomstatliga rättsordningen har rätt att fatta beslut om inträde i unionen.

Efter det att regeringen i sin redogörelse till riksdagen anförde att ”Fördraget innehåller däremot inget omnämnande av att till exempel områden med självstyre skulle kunna utträda ur unionen. Detta innebär dock inte att speciallösningar som gäller regionerna skulle vara förbjudna.” ansåg nämnden att regeringens redogörelse är tillfyllest och att någon fördragsändring inte är nödvändig.

Landskapsstyrelsens meddelande

I meddelandet framhåller landskapsstyrelsen för sin del att möjligheterna för autonoma områden att utträda ur unionen utan att medlemsstaten som helhet utträder bör klargöras.

Nämndens ställningstagande

Nämnden vidblir sin uppfattning. Vidare hänvisar nämnden till landskapsstyrelsens meddelande nr 2/1993-94 med en redogörelse för dels tidigare oredovisade konsekvenser av ett åländsk medlemskap i Europeiska unionen, och dels konsekvenserna av ett åländskt icke-medlemskap i unionen.

Deltagande i förhandlingarna

Konventsmetoden

Det nu aktuella fördragsutkastet är ett resultat av en beredning i ett så kallat konvent som bestått av representanter för medlemsstaternas regeringar och parlament samt unionens institutioner. Konventsmetoden användes för första gången vid beredningen av stadgan om grundrättigheterna medan tidigare ändringar av EU:s primärrätt beretts inom ramen för regeringskonferensen. Enligt fördragsutkastets bestämmelser om förfarandet för ändring av fördraget kommer konventsmetoden att bli aktuell vid framtida större förändringar inom EU.

Regeringskonferensens förhandlingar

Självstyrelsepolitiska nämnden har tidigare ansett att landskapsstyrelsen även bör framföra att landskapsstyrelsen skall ha möjlighet att delta som observatör i förhandlingarna om det nya fördraget.

Grundlagsutskottet framhöll i sitt utlåtande: ”Regeringen kommer att komplettera denna redogörelse till riksdagen under regeringskonferensen. Den kommer också att se till att landskapet Ålands synpunkter beaktas i beredningsprocessen.”

Nämnden konstaterade därefter att landskapsstyrelsens tjänstemän kommer att kallas till den nationella förhandlingsdelegationen såsom experter. I praktiken kommer landskapets representanter att kunna närvara när de så önskar.

Nämnden konstaterar nu att förhandlingarna till denna del är avslutade.

Nämndens ställningstagande

Nämnden noterar att landskapet inte varit representerat i något av de två konvent som hittills berett större ändringsförslag inom EU. Enligt nämndens mening bör landskapsregeringen tillse att Ålands inflytande över kommande konvent säkras.

Sammanfattande kommentarer

Nämnden konstaterar att vissa av landskapets önskemål inför regeringskonferensen har hörsammats men att flera frågor fortfarande kräver en lösning. Nämnden noterar här framför allt behovet av att ytterligare stärka landskapets inflytande på EU-ärenden.

Nämnden har i arbetet med regeringskonferensen inte tidigare uttryckligen tagit ställning till om de inomstatliga lösningarna förutsätter ändringar av självstyrelselagen men konstaterar nu att självstyrelselagen torde vara det lagrum som ligger närmast till hands för flera av de föreslagna lösningarna. Nämnden framhåller även vikten av en helhetslösning så att de inomstatliga lösningarna föreligger vid tidpunkten för lagtingets behandling av fördraget.

Nämnden påpekar att ett antal ändringar av självstyrelselagen bör övervägas och anför också i övrigt vissa synpunkter.

Översyn av självstyrelselagen

Demilitariseringen och neutraliseringen

Nämnden konstaterar att Ålands demilitariserade och neutraliserade status är av en sådan karaktär och omfattning att den inte skulle kunna åsidosättas som en följd av utvecklingen inom unionen. Nämnden noterar dock att vissa förändringar har inträtt i förhållande till det läge som rådde då Finland och Åland blev en del av unionen. Efter utvidgningen av EU är Island den enda signatärmakten som inte är EU-medlem och nämnden konstaterar därtill att unionen nu avser att inleda ett säkerhets- och försvarspolitiskt samarbete som inte var aktuellt vid Finlands inträde.

Representation i Europaparlamentet

Nämnden konstaterar att landskapet Åland hittills inte har kompenserats för den förlust av lagstiftningsbehörighet som medlemskapet i EU innebär på annat sätt än genom möjligheter att medverka i den inomstatliga beredningen. Utgående från landskapets konstitutionella ställning borde Åland tillförsäkras en sådan rätt till inflytande på EG-lagstiftningen som en representation i Europaparlamentet innebär.

Nämnden konstaterar vidare att eftersom fördraget inte innehåller några sådana bestämmelser som reglerar de lagstiftande regionernas representation i parlamentet återstår nu endast möjligheten till en inomstatlig lösning.

Enligt nämndens mening bör frågan lösas antingen så att det i självstyrelselagen införs en bestämmelse enligt vilken landskapet Åland utgör en egen valkrets på motsvarande sätt som i valet till Finlands riksdag eller på annat lämpligt sätt.

Unionens befogenheter

Nämnden konstaterar att vissa oklarheter råder beträffande unionens möjligheter till inskränkningar i landskapets lagstiftningsbehörighet och anser därför att landskapsregeringen bör överväga behovet av ändringar i självstyrelselagen i syfte att skydda lagstiftningsbehörigheten.

EG-domstolen

Nämnden framhåller fortsättningsvis vikten av att landskapet får talerätt i EG-domstolen. Eftersom endast Regionkommittén men inte de lagstiftande regionerna får talerätt enligt fördragsutkastet konstaterar nämnden dock att problemställningen i detta skede måste lösas på inomstatlig nivå så att Finland i regel skall väcka talan då utövandet av EU:s behörighet enligt landskapets egen uppfattning kränker landskapets behörighet.

Frågan bör enligt nämndens mening aktualiseras i samband med nästa revision av självstyrelselagen.

Subsidiaritetsprincipen och de nationella parlamentens roll

Genom ett protokoll som fogas till fördraget föreslås nu de nationella parlamenten få en viss roll i subsidiaritetsövervakningen. Enkammarparlamenten har två röster medan var och en av kamrarna i ett tvåkammarparlament har en röst och om minst en tredjedel av det totala antalet röster lämnar motiverade yttranden skall kommissionen ompröva sitt förslag. Enligt protokollet skall varje nationellt parlament samråda med de regionala parlament som har lagstiftningsbehörighet.

Nämnden anser det vara synnerligen angeläget att lagtinget tillförsäkras ett tillräckligt inflytande i subsidiaritetsövervakningen exempelvis genom att lagtinget inom de områden lagtinget har behörighet, tilldelas en av riksdagens röster.

Övriga synpunkter

Erkännandet

Nämnden konstaterar att det nu i fördraget föreslås ett uttryckligt erkännande av den regionala självbestämmanderätten i linje med landskapets ställningstaganden.

Ålandsprotokollet

Efter det att meddelandet lämnades till lagtinget har vissa förändringar företagits beträffande Ålandsprotokollet. De befintliga protokoll som hör till de olika anslutningsfördragen föreslås sammanföras till ett nytt protokoll i vilket de materiella bestämmelserna i Ålandsprotokollet införs i princip oförändrade. Ålandsprotokollets preambel ersätts dock av en ny artikel som hänvisar till en förklaring enligt vilken regeringskonferensen erkänner att den ordning som gäller för Åland har upprättats med tanke på öarnas särskilda ställning enligt internationell rätt. Dessutom finns det i det nya protokollets preambel en hänvisning till att protokollet inte avser att förändra rättsläget beträffande de frågor som regleras i protokollet. Enligt nämndens mening utgör detta sammantaget en god ersättning för det nuvarande protokollets preambel.

Demilitariseringen och neutraliseringen

Nämnden har tidigare fört diskussioner med landskapsstyrelsen om att åstadkomma ett så kallat policydokument om Ålands demilitarisering och neutralisering och understryker ånyo betydelsen av att landskapsstyrelsen fortsätter arbetet på detta dokument med utgångspunkt från att Ålands status som demilitariserat och neutraliserat område inte skall förändras även om Finlands säkerhetspolitiska ställning kommer att påverkas av ett möjligen utvidgat säkerhetspolitiskt samarbete inom EU och av andra säkerhetspolitiska ställningstaganden.

Juridisk person

I det nu aktuella meddelandet anför landskapsstyrelsen som sin position att konventets förslag om unionens yttre åtgärder och status som juridisk person kan godtas enbart efter att landskapet och riket har utrett vilka samtliga konsekvenser detta får för självstyrelsen och det har kunnat konstateras att förslaget inte medför någon oacceptabel inskränkning av självstyrelsen. Samtidigt måste konsekvenserna för kravet på lagtingets bifall utredas och åtgärderna med anledning av detta bestämmas. Nämnden delar landskapsregeringens ståndpunkt.

Kontakter till kommissionen

Statsstödsreglerna

Nämnden konstaterar att ett klargörande inte har kunnat uppnås genom fördragsförändringen gällande tolkningen av statsstödsreglerna så att generellt lägre skattesatser i en region inte skall anses utgöra statsstöd, Problemet för landskapets del kvarstår. Enligt nämndens uppfattning bör landskapsregeringen följa utvecklingen på området samt vid behov till lagtinget inkomma med förslag till åtgärder.

Deltagande i förhandlingarna

Ärendets behandling

Lagtinget har den 15 mars 2004 inbegärt självstyrelsepolitiska nämndens yttrande över meddelandet.

Nämnden har i ärendet hört lantrådet Roger Nordlund, Europarättschefen Michaela Slotte, riksdagsledamoten Roger Jansson samt förre riksdagsledamoten Gunnar Jansson.

Nämnden har i samband med behandlingen av ärendet besökt riksdagen och där fört samtal med företrädare för riksdagens kommission för översyn av EU-ärenden under ledning av ordföranden generalsekreterare Seppo Tiitinen.

I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden talman Viveka Eriksson, vice ordföranden vtm Harriet Lindeman (delvis), ledamöterna vtm Barbro Sundback, ltla Gun Carlson (delvis), Torbjörn Eliasson (delvis) och Danne Sundman (delvis) samt ersättarna ltla Kalle Alm (delvis), Raija-Liisa Eklöw (delvis) och Camilla Gunell.

Nämnden har utsett vice ordföranden, vtm Harriet Lindeman att presentera betänkandet.

Nämndens förslag

Med hänvisning till det anförda föreslår nämnden

att lagtinget antecknar sig meddelandet för kännedom och bringar detta betänkande till landskapsregeringens kännedom.

__________________

Mariehamn den 28 september 2004

Ordförande

Viveka Eriksson

Sekreterare

Susanne Eriksson

Självstyrelsepolitiska nämndens betänkande 4/2003-2004

Självstyrelsepolitiska nämndens betänkande 4/2003-2004

Ålands lagting

Genvägar

Kontaktuppgifter