Social- och miljöutskottets betänkande 5/2010-2011
| | ||
Ålands lagting | BETÄNKANDE nr 5/2010-2011 | ||
| Datum |
| |
Social- och miljöutskottet | 2011-03-29 |
| |
|
|
| |
|
|
| |
|
|
| |
| Till Ålands lagting |
| |
| |||
| |||
| |||
|
Social- och miljöutskottets betänkande
Ny barnomsorgslagstiftning
· Landskapsregeringens framställning nr 15/2009-2010
· Lagmotion nr 2/2009-2010
INNEHÅLL
Sammanfattning
Landskapsregeringens förslag
En ny barnomsorgslagstiftning föreslås ersätta nuvarande barnomsorgslag och –förordning. Regelverket föreslås få en annan disposition i syfte att bli mer överskådligt. Förslaget bygger på gällande bestämmelser. Viktiga föreslagna ändringar är bland annat rätt till avgiftsfritt skoluppskovsår, krav på tillgång till specialbarnomsorg och specialbarnträdgårdslärare, rätt för förvärvsarbetande och studerande föräldrar till fritidshemsverksamhet för barn i årskurs 1 och 2, rätt till fritidshemsverksamhet för ungdomar i yrkesträningsundervisning upp till och med gymnasialstadienivå, begränsad rätt till barnomsorg för barn under tre år med vårdlediga föräldrar samt lagstadgade möjligheter för kommunerna att ordna barnomsorg i gruppfamiljedaghem.
Motionärens förslag
I ltl Barbro Sundbacks lagmotion nr 2/2009-2010 föreslås bl.a. att den subjektiva rätten till barnomsorg ska bibehållas.
Utskottets förslag
Utskottet föreslår att lagförslagen antas med de ändringar som framgår av utskottets betänkande och att lagmotionen förkastas.
Utskottets synpunkter
Allmänt
Landskapsregeringens förslag till ny lagstiftning om barnomsorg tydliggör de gemensamma värden som ligger till grund för planering och förverkligande i barnomsorgsverksamheten. Demokratiska värderingar, omsorg om medmänniskan och naturen är centrala värden. Därtill skall genusperspektivet genomsyra planering och genomförande av verksamheten.
Förslagets avsikt är att tillmötesgå barnens behov då de deltar i den kommunala barnomsorgen som förbereder dem inför skolstarten men också vårdnadshavarnas behov av att få tid att förvärvsarbeta, studera och klara vardagen. Barnens behov av tillräckligt stora utrymmen och tillräckligt med personal har beaktats. Utskottet har föreslagit en mer generell reglering av daghemsutrymmen utan nämnvärd påverkan på totalytan och föreslår även en förändrad utformning om bestämmelserna som gäller tillfällig övertalighet. Utskottet poängterar att det inte får förekomma planerad övertalighet.
Framställningen föreslår att de olika daghemsverksamheterna definieras tydligare samtidigt som barngrupper i förhållande till personalens antal klargörs. Enligt framställningen föreslås t.ex. barn under tre år i familjedaghem räknas som 1,5 barn. Utskottet noterar att lagförslaget sannolikt kommer att få ekonomiska konsekvenser för familjedagvårdarna eftersom de avlönas utgående från antalet barn vilket innebär att förslaget kommer att ha väsentlig inverkan på familjedagvårdarnas avlöning. Med anledning härav anser utskottet att kollektivavtalet för familjedagvårdarna kan behöva ses över i samband med reformen.
Utskottet konstaterar att framställningens förslag till 17 § avseende rätt till daghemsverksamhet är otydlig. Både kommuner och vårdnadshavare bör av lagtext och detaljmotiveringar få en så tydlig bild som möjligt av sina rättigheter och skyldigheter. Framställningen förefaller t.ex. lämna öppet hur många timmar barnomsorg i daghemsverksamhet som en studerande vårdnadshavare har rätt till för sina barn. Förslaget till 17 § är central för alla berörda. Utskottet har föreslagit vissa mindre justeringar av stadgandet och förslagit ett särskilt moment i syfte att begränsa kommunernas skyldighet att tillhandahålla barnomsorg i daghemsverksamhet. Trots dessa justeringar är stadgandet fortfarande inte optimalt utformat och utskottet anser att översynen av bestämmelsen och dess koppling till resten av lagstiftningen kräver ett mera ingående lagberedningsarbete. Även i fråga om fritidshemsverksamhet bör omfattningen av verksamheten klargöras. Utskottet har därför fogat ett klämförslag till sitt bestänkande gällande vårdnadshavarnas rätt till och omfattningen av kommunernas skyldigheter att tillhandahålla barnomsorg i olika verksamheter.
Utskottet konstaterar att på Åland idag finns en mångfald av modersmål. Det är därför viktigt att även barn med annat modersmål än svenska ges så goda förutsättningar som möjligt till utveckling i nära samarbete med deras vårdnadshavare. Detta måste ske individuellt efter bedömning av de enskilda barnens förkunskaper i svenska och kontakt med det åländska samhället tillsammans med andra betydelsefulla omständigheter med beaktande av 40 § självstyrelselagen som anger att undervisningsspråket i skolor som bekostas av allmänna medel är svenska, om inte annat stadgas genom landskapslag. Enligt motiveringarna omfattar stadgandet även förundervisningen. Utskottet konstaterar att framställningens detaljmotivering till det föreslagna språkstadgandet inte är tillräckligt utförlig. Av denna anledning har utskottet kompletterat motiveringarna.
I förslaget regleras både förundervisning och fritidshemsverksamheten mer ingående än vad som tidigare skett. Utskottet föreslår ett tillägg så att fritidshemsverksamhet skall ledas av en fritidspedagog i grupper med mer än 13 barn.
Avgifterna för barnomsorgen föreslås bli uppburna i enlighet med de regler som framgår av framställningen och betänkandet varför de inte längre regleras genom att rikets motsvarande bestämmelser skall gälla på Åland.
Utskottet konstaterar att den samhällsstödda enskilda barnomsorgen inte fått en tillfredsställande reglering i framställningen. Utskottet anser att samhällsstödd enskild barnomsorg bör regleras så att privat verksamhet får möjlighet att utvecklas i landskapet och därmed komplettera offentlig barnomsorgsverksamhet.
Utskottet konstaterar att barnomsorgslagstiftningen i landskapet främst fokuserar på regelverk och innehåll i offentlig barnomsorg. Utvecklingen i både Finland och Sverige har gått mot större valfrihet för föräldrarna och därmed en mångfald av alternativa omsorgsformer vid sidan av de kommunalt drivna verksamheterna.
Ålands litenhet och indelningen i 16 kommuner gör att utrymmet och intresset för privata alternativ varit litet. Främst har alternativa pedagogiska intressen fungerat från tid till annan i privat verksamhet. De flesta traditionella omsorgsformer i privat regi har dock överförts till kommunal verksamhet eller lagts ner.
En av förklaringarna till detta är enligt utskottet att vår lagstiftning inte verkar lockande för eller främjar privatföretag eller föräldrakollektiv inom området. Särskilt i Sverige är föräldrakollektiv en mycket omtyckt och välfungerande barnomsorgsform.
Utskottet har diskuterat alternativa utformningar av främst framställningens 24 § men har avstått från ändringsförslag eftersom sådana fordrar ett mera ingående lagberedningsarbete och remissförfarande. Utskottet har i stället valt att i ett klämförslag föreslå att landskapsregeringen återkommer med sådana ändringsförslag som så långt som möjligt konkurrenslikställer privat och kommunal barnomsorg. Lagstiftningen bör såsom i Finland och Sverige ta bort kravet på att kommunen såsom idag åläggs att betala för sådan privat barnomsorg som vårdnadshavarna väljer. I stället bör lagstiftningen främja marknadsekonomiska lösningar där olika aktörer fritt kan erbjuda vårdnadshavarna privata alternativ som samtidigt är intressanta för kommunerna att upphandla. I ett sådant system torde de privata alternativen för att kommunerna skall vara intresserade vara mera kostnadseffektiva. Kommunerna kan genom sina upphandlingar kvalitetsstyra de köpta tjänsterna.
Utskottet konstaterar att om regleringen av privat barnomsorgsverkssamhet öppnas upp så att det blir mer attraktivt för privata aktörer att etablera sig på marknaden så kommer sannolikt även antalet kvinnliga företagare att öka eftersom det hittills varit vanligare att kvinnor väljer att arbeta inom olika omsorgsyrken. Det är även viktigt att lagstiftningen utformas så att en privat verksamhet kan verka oberoende av kommungränser och att kommunerna uppmuntrar bildande av privata alternativ. Utskottet uppmanar samtidigt landskapsregeringen att överväga en revidering av landskapslagen (2004:3) om kontroll av brottslig bakgrund hos personer som skall arbeta med barn i syfte att tydliggöra att även privata arbetsgivare blir att omfattas av kontrollen och inte enbart deras anställda. I samband med beredningen av en sådan framställning bör landskapsregeringen se över att bestämmelserna i fråga om privata grundskolor och privat barnomsorg harmonierar med varandra.
Utskottet har i samarbete med landskapsregeringen tydliggjort rätten för ändringssökande i fråga om antagande till barnomsorg. Utskottet konstaterar att rikslagstiftningen innehåller besvärsförbud gällande beslut om antagande av barn till barnomsorgen. Detta motiveras av att endast berörd ska ha besvärsrätt, varför utskottet infört en motsvarande bestämmelse.
Utskottet konstaterar dock att bestämmelsen är komplicerad och att det tydligare kunde framgå vad som man kan anföra rättelse och besvär över. Utskottet uppmanar landskapsregeringen att uppgöra anvisningar för kommunerna gällande på vilket sätt besvärsanvisningar kan uppgöras i fråga om de beslut som kommunala myndigheter kommer att fatta med stöd av lagen.
Utskottet noterar vidare att landskapsregeringen i sin framställning inte gjort någon jämförelse med motsvarande lagstiftning i riket eller i Sverige vilket utskottet i allmänhet anser borde vara obligatoriskt särskilt i fråga om lagstiftning som i hög grad berör enskilda och näringsutövare.
Utskottet har behandlat ltl Barbro Sundbacks lagmotion nr 2/2009-2010 där det bl.a. föreslås att den subjektiva rätten till barnomsorg ska bibehållas oförändrad. Utskottet föreslår med beaktande av utskottets synpunkter i betänkandet att lagmotionen förkastas. Utskottet har dock (17 § 1 mom. 5 p) beaktat motionens förslag i fråga om funktionshindrade.
Utskottet har i ärendet inhämtat utlåtande från lagutskottet för att utreda hur den s.k. nivågarantilagen, landskapslagen 1983:22 om vissa grunder för landskapets hushållning, ska beaktas i samband med beredning av ny lagstiftning. Utlåtandet bifogas betänkandet. Lagtinget har den 10 november 2010 beslutat upphäva den s.k. nivågarantilagen.
Detaljmotivering
3 § Utskottet föreslår en ändring i 2 mom. i syfte att säkerställa att bestämmelsen inte innebär någon skärpning jämfört med gällande lagstiftning. Med överinskrivning avses att ett överstort antal barn är inskrivna i verksamheten men med planerad närvaro så att antalet barn som samtidigt är närvarande inte innebär att övertalighet för längre tid uppstår. Med övertalighet avses att ett överstort antal barn är samtidigt närvarande på ett daghem eller enskild avdelning så att de överskrider bestämmelserna i denna lag.
En fortlöpande övertalighet är en övertalighet som medför att det per månad under högst fem enstaka dagar, varav högst tre dagar i följd, kan finnas fler barn i en daghemsverksamhet än vad som följer av bestämmelserna i 1 mom. Utskottet anser det viktigt att tillfälligt acceptera övertalighet för att hantera oväntade situationer. För att daghem ska ha möjlighet att planera en effektiv verksamhet finns det behov av att tillåta en viss överinskrivning
5 § Ändringen är en följdändring till utskottets förslag till ändring av 25 § 2 mom. så att landskapsregeringen föreslås fastställa grunderna för förundervisningen.
6 § Utskottet föreslår att sista meningen förtydligas så att det blir klart att uppräkningen av var fritidshemsverksamhet får bedrivas inte är en uttömmande uppräkning. Fritidshemsverksamhet ska kunna bedrivas i alla lokaler som är godkända för ändamålet. Utskottet framhåller att fritidshemsverksamhet ofta bedrivs i en skola. Utskottet konstaterar att Ålands miljö- och hälsoskyddsmyndighet (ÅMHM) godkänner avsedda lokaler.
9 § Utskottet föreslår att det tydliggörs hur många anställda som ska finnas för olika barngrupper. Med anställd i detta avseende avses även en sådan person som driver en privat verksamhet och som därmed inte i egentlig mening är anställd men utgör del av bemanningen av verksamheten.
Eftersom det inte i 8 § finns bestämmelser om behörighetskrav, utan enbart en förordningsfullmakt som möjliggör bestämmande av behörighetskrav i förordning, föreslås hänvisningen till 8 § utgå. Landskapsregeringen avser att utforma behörighetskraven utgående från de allmänna bestämmelser som framgår av lagen. Utskottet föreslår att för ett fritidshem som har mer än 13 barn ansvarar en fritidspedagog. Avsikten med att införa krav på fritidspedagog är att öka kunskapen om barnens behov i verksamheten och att ge barnen en mer strukturerad och lärande fritid.
10 § 2 mom. Utskottet föreslår att rumsytan i daghem blir mer schablonmässigt reglerad i lagstiftningen. Detta innebär att friheten att utforma lokalerna på i det enskilda fallet lämpligt sätt optimeras, dock så att annan lagstiftning avseende lokalernas skick, funktion och lämplighet m.m. ska följas.
12 § Utskottet konstaterar att detaljmotiveringen i framställningen till stadgandet inte ger vägledning för verksamheterna. Utskottet framhåller att paragrafens sista mening ska tolkas så att verksamheterna ska stöda barn med annat modersmål än svenska. Det handlar framförallt om att ge dessa barn mer tid men även om möjligt att ge hjälp och stöd till barnet på barnets modersmål, om någon i personalen kan tala barnets modersmål. Syftet är att ge dessa barn goda utvecklingsmöjligheter och främja deras trivsel. Utskottet konstaterar att detta är särskilt viktigt i fråga om flyktingbarn som har särskilda behov av att bli integrerade i det åländska samhället.
Om det inom personalen inte finns någon som talar barnets modersmål finns däremot ingen skyldighet att anställa någon sådan person. Utskottet betonar att stödet ska vara individuellt och inte ske i grupp. Det är alltså inte fråga om s.k. språkdusch/bad som t.ex. innebär att verksamheten bedrivs på annat språk än svenska. Verksamheterna föreslås ge barnen en god grund för sin kulturella och språkliga identitet genom att man t.ex. arrangerar olika tematillfällen där man på svenska berättar och talar om barnets språk och kultur samt om det land barnet kommer ifrån. Utskottet betonar att undervisningsspråket är svenska i både skolor som drivs av landskap eller kommun och i skolor vars verksamhet stöds med allmänna medel, enligt 40 § självstyrelselagen, vilket även gäller förundervisningen som ges inom barnomsorgen. Paragrafen klargör att daghemmens och fritidshemmens verksamhetsspråk är svenska.
15 § Utskottet föreslår en mindre justering av tredje punkten så att arbetsplanen ska innefatta beskrivning av genomförandet av de delar av grunderna för förundervisning som avses i 25 § och som är tillämpliga. Se även utskottets förslag till ändring av 25 § 2 mom.
16 § 1 mom. Framställningen anger att barnomsorg tillhandahålls i hemkommunen. Utskottet föreslår ett förtydligande om att kommun även kan erbjuda barnomsorg utanför kommunen. Därtill tydliggörs även att det krävs ansökan för att kunna erhålla barnomsorg som beviljas av kommunen. Om vårdnadshavarna har olika hemkommun gäller rätten till barnomsorg anordnad av den kommun som är barnets hemkommun och ansökan ska riktas till den kommunen. Vidare görs en justering i syfte att säkerställa vårdnadshavarnas möjlighet att påverka valet av barnomsorg, denna bestämmelse är flyttad från framställningens 27 §. Stadgandet förhindrar inte kommun att fritt avtala om att tillhandahålla barnomsorg i samarbete med annan kommun.
17 § Utskottet föreslår ett förtydligande av funktionshinder i 1 mom. 5 punkten. Utskottet finner det nödvändigt att skapa en grund för kommunen göra en särskild behovsprövning gällande rätt till barnomsorg i daghemsverksamhet i andra situationer än de som avses i punkterna 1-5 varför utskottet föreslår en ny 6 punkt om barnomsorg i daghemsverksamhet av särskilda skäl. Vidare konstaterar utskottet att framställningens detaljmotivering är felaktig vad avser barnomsorg under moderskapspenningsperioden. En korrekt beskrivning är att vårdnadshavare under nämnda period har rätt även till heltidsomsorg för barn under tre år.
Utskottet föreslår vidare en språklig justering av 2 mom.
Därtill föreslår utskottet ett nytt 3 mom. i syfte att tydliggöra att kommunen inte är skyldig att ta emot barn i barnomsorg i daghemsverksamhet i hur stor utsträckning som helst. Det är viktigt att barnets bästa beaktas eftersom en dag i daghemsverksamhet tillsammans med andra barn, särskilt för ett litet barn, kan vara ansträngande. Endast i särskilda fall kan kommun bevilja rätt till barnomsorg i daghemsverksamhet som uppgår till mer än 10 timmar per dygn eller 200 timmar per månad.
18 § Utskottet föreslår några språkliga rättelser. Utskottet tydliggör att rätt till kommunal barnomsorg i fritidshemsverksamhet gäller dagtid under skoldagar.
20 § 2 mom. Utskottet föreslår en justering i syfte att säkerställa att barnomsorgsplats ska erbjudas inom 4 månader från det att ansökan om barnomsorgsplats erhållits. Utskottet konstaterar att framställningens formulering i paragrafen till denna del är felaktig.
22 § Utskottet föreslår ett språkligt förtydligande i 4 mom. 3 punkten.
24 § Utskottet föreslår ett ny 3 mom. i punkt 4 i syfte att klargöra ersättningsandelen för fritidshemsverksamhet som ska utgå från kostnaderna för kommunens motsvarande verksamhet. I det fall kommunen inte har motsvarande verksamhet så ska kostnaden beräknas utgående från en beräknad kostnad som om kommunen skulle ha motsvarande verksamhet. Utskottet hänvisar i övrigt till sina allmänna motiveringar avseende enskild barnomsorg.
25 § 2 mom. Landskapsregeringen föreslås fastställa grunderna för förundervisningen och inte ett färdigt program för förundervisningen. På detta sätt blir förundervisningen hanterad på motsvarande sätt som undervisningen i grundskolan. Det är därmed upp till ledningen för verksamheten att lägga upp sin verksamhet utgående från dessa grunder.
26 § Avseende ändringen i 1 mom. se utskottets förslag till ändring av 25 § 2 mom.
I 2 mom. föreslås att den tid inom vilken rättelse ska ske inte får understiga en månad om inte synnerliga skäl föreligger för snabbare rättelse. Detta är viktigt för den som bedriver samhällstödd enskild barnomsorg får skälig tid på sig att vidta rättelser. I många fall kan en skälig tid utgöra en betydligt längre tid än en månad, varför kommunen i dessa fall bör ge längre tid än en månad för rättelse. Hur lång tid som bör ges bedöms utgående från felets art och inom vilken tid det rimligen borde gå att rätta. Om inte synnerliga skäl föreligger får kommunen dock inte föreskriva att rättelse ska ske tidigare än en månad från det att uppmaningen tillställts den berörda. Med synnerliga skäl avses främst orsaker som hänför sig till barnens säkerhet.
27 § Utskottet föreslår en ändring till följd av att innehållet i 3 punkten flyttats till 16 §.
28 § 1 mom. Föreslås kompletteras så att även kraven i 6 § gällande fritidshemsverksamhet ska ställas på enskild barnomsorg som även bedriver fritidshemsverksamhet. Utskottet konstaterar att med synnerliga skäl avses främst om huvudmannen för en verksamhet inte kan visa att man avser följa de krav som ställs enligt denna lag eller om huvudmannen bevisligen står för värderingar som strider mot målsättningarna i denna lag.
31 § Utskottet konstaterar att till vars och ens rättsskydd hör att kunna få sin sak behandlad av en domstol eller annan behörig myndighet, samt att grundläggande bestämmelser om besvär inom landskapets behörighet finns i självstyrelselagen. Då landskapets regelverk tillförsäkrar medborgarna rättigheter och inte innehåller besvärsförbud konstaterar utskottet att en i rikets motsvarande lagstiftning införd begränsad besvärsrätt som sådan inte direkt kan tillämpas i landskapet. Därför måste en begränsad besvärsrätt skilt regleras i landskapslagstiftningen.
Utskottet föreslår att paragrafen ändras i syfte att klargöra besvärsvägarna. Sådana besvär som avses i paragrafens 2 mom. är förvaltningsbesvär som kan anföras av den som berörs av beslutet. Besvär som avses i 3 mom. är kommunalbesvär enligt kommunallagen för landskapet Åland, vilka i sak överensstämmer med landskapsregeringens förslag till 31 §. Det kan noteras att för kommunalbesvär utmärkande drag är att de avser laglighetsgrunder och att de kan anföras av kommuninvånare.
Utskottet föreslår samtidigt att paragrafens rubrik ändras.
32 § Utskottet föreslår en komplettering så att även förseelse mot bestämmelserna i 6 § ska kunna beivras.
34 § Utskottet föreslår en språklig justering av 2 mom.
Ett nytt 4 mom. föreslås för att säkerställa att inget barn som får barnomsorg då lagen träder i kraft blir av med denna rätt, så länge serviceförhållandet fortgår.
Utskottet föreslår vidare ett nytt 5 mom. i syfte att säkerställa att den som när denna lag träder ikraft innehar en tjänst eller är anställd för uppgift motsvarande fritidspedagog även efter denna lags ikraftträdande är behörig så länge som tjänste- eller arbetsavtalsförhållandet består.
Ärendets behandling
Lagtinget har den 15 mars 2010 inbegärt social- och miljöutskottets yttrande över framställningen.
Utskottet har i ärendet hört ministern Katrin Sjögren, föräldern Jeanette Blomqvist, lagberedaren Olle Ekström, avdelningschefen Dan E Eriksson, miljöskyddsinspektören Magnus Eriksson, lagberedningschefen Lars Karlsson, förvaltningsdomaren Pehr Karlström, landshövdingen Peter Lindbäck, ekonomen Leif Lindén vid Mariehamns stads socialkontor, barnomsorgschefen Bo Nygårdh vid Mariehamns stad, socialinspektören Ulla Rindler-Wrede, föreståndaren Erica Scott från Waldorf barnträdgården Regnbågen,, barnomsorgschefen Michaela Tuominen-Gällros vid Jomala kommun, föräldern Aino Waller och föreståndaren Benita Öhberg från Ängsbackens daghem.
Utskottet har den 25 mars 2010 med stöd av 41 § 1 mom. lagtingsordningen inbegärt lagutskottets utlåtande i ärendet.
Ledamoten Carina Aaltonen har fogat en reservation till betänkandet.
I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Åke Mattsson, vice ordföranden Henry Lindström samt ledamöterna Carina Aaltonen, Sirpa Eriksson (delvis), Roger Jansson samt ersättaren Gun Carlsson (delvis).
Utskottets förslag
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet
att lagtinget förkastar det i lagmotion nr 2/2009-2010 ingående lagförslaget,
att lagtinget hemställer om att landskapsregeringen återkommer till lagtinget med en framställning i syfte att tydliggöra vårdnadshavarnas rätt till olika barnomsorgsformer för sina barn och en klarare reglering av omfattningen av kommunernas skyldigheter att tillhandahålla dessa,
att lagtinget hemställer om att landskapsregeringen återkommer till lagtinget med en framställning som främjar privata dagvårdsföretags konkurrenskraft,
att lagtinget antar det andra till fjärde lagförslaget oförändrat samt
att lagtinget antar det i framställningen ingående första lagförslaget i följande lydelse:
1.
B A R N O M S O R G S L A G
för landskapet Åland
( Ingressen lika som i framställningen.)
1 kap.
Tillämpning och mål
1-2 §§
(Lika som i framställningen.)
2 kap.
Verksamhetsformer
3 §
Daghemsverksamhet
(1 mom. lika som framställningen)
Kommunen kan tillåta
1) överinskrivning så att fler barn kan finnas inskrivna i en daghemsverksamhet än vad som följer av bestämmelserna i 1 mom. 1 – 3 punkt om det inte (uteslutning) medför en fortlöpande övertalighet samt
2) fortlöpande övertalighet (uteslutning) som medför att det per månad under (uteslutning) högst fem enstaka dagar (uteslutning), varav högst tre dagar i följd, kan finnas fler barn i en daghemsverksamhet än vad som följer av bestämmelserna i 1 mom.
4 §
(Lika som i framställningen.)
5 §
Förundervisning i daghem
I daghem ska förundervisning erbjudas, som en pedagogisk verksamhet vilken ska stödja barns allsidiga utveckling och beredskap för fortsatt lärande i skolan, på de grunder som landskapsregeringen givit (uteslutning) för förundervisning som avses i 25 §. För förundervisningens planering och genomförande ansvarar en barnträdgårdslärare. Förundervisningen kan integreras i den dagliga verksamheten i daghemmet.
6 §
Fritidshemsverksamhet
Fritidshemsverksamhet ska dagtid under skoldagar erbjuda omsorg och en meningsfull fritid för barn och ungdom som avses i 18 §. Fritidshemsverksamhet kan t.ex. bedrivas i skola, daghem, fritidshem, familjedaghem eller specialfritidshem samt andra för ändamålet godkända lokaler.
7 §
(Lika som i framställningen.)
3 kap.
Verksamhetsgrunder
8 §
(Lika som i framställningen.)
9 §
Verksamheternas personaldimensionering
Personaldimensioneringen i varje barnomsorgsverksamhet ska vara tillräcklig med hänsyn till barnens antal, ålder, vårdtid och behov av särskilt stöd. Om det inte finns särskild personalresurs för ett barn i behov av särskilt stöd ska detta beaktas vid personaldimensioneringen. Personal i daghem ska ha (uteslutning) gymnasialstadieutbildning eller högskoleutbildning, varvid minst var tredje anställd ska ha avslutad högskoleutbildning.
Om det i ett daghem finns
1) barn som är under tre år ska det för dem finnas minst en (uteslutning) anställd per grupp om högst fyra barn eller (uteslutning)
2) barn som är tre år eller äldre ska det för dem finnas minst en (uteslutning) anställd per grupp om högst sju barn.
Om barn i daghem indelas i grupper ska för varje grupp finnas minst en (uteslutning) anställd som har (uteslutning) avslutad högskoleutbildning med lämplig pedagogisk inriktning.
Om i daghem samtliga barn i en grupp är tre år eller äldre i halvtidsomsorg ska det per 13 barn finnas minst en (uteslutning) anställd med (uteslutning) avslutad högskoleutbildning med lämplig pedagogisk inriktning.
I ett fritidshem ska finnas minst en (uteslutning) anställd per grupp om högst 13 barn. För ett fritidshem som har mer än 13 barn ansvarar en fritidspedagog.
10 §
Inomhusutrymmen
(1 mom. lika som framställningen.)
Ett daghems inomhusutrymmen ska räknat per barn omfatta minst 10 kvadratmeter rumsyta (uteslutning) som inkluderar både barnens och personalens behov (uteslutning).
(3 mom. lika som framställningen)
11 - 14 §§
(Lika som i framställningen.)
15 §
Arbetsplan
Varje gruppfamiljedaghem, daghem och fritidshem ska göra en arbetsplan som beskriver genomförandet av
1) barnomsorgens målsättning som avses i 2 §,
2) sådana anvisningar som landskapsregeringen utfärdat i enlighet med 25 §,
3) de delar av de grunder (uteslutning) för förundervisning som avses i 25 § som är tillämpliga samt
4) de former för samverkan som avses i 14 §.
(2 mom. lika som i framställningen.)
4 kap.
Rätten till och ansökan om barnomsorg
16 §
Rättighetsgrund
Efter att föräldrapenningsperioden har upphört har vårdnadshavare, i den omfattning som föreskrivs i detta kap., rätt till barnomsorg för sitt barn anordnad av sin hemkommun. Barnomsorg beviljas av hemkommunen efter ansökan av vårdnadshavare. Om vårdnadshavarna har olika hemkommun gäller rätten till barnomsorg anordnad av (uteslutning) den kommun som är barnets hemkommun och ansökan ska riktas till den kommunen. Barnomsorgen ska om möjligt anordnas i den form som barnets vårdnadshavare önskar.
(2 mom. lika som i framställningen.)
17 §
Rätt till daghemverksamhet
Rätt till kommunal barnomsorg i daghemsverksamhet har vårdnadshavare för sitt barn i följande fall:
1) Under 25 timmar per vecka för barn som har fyllt tre år till dess läroplikten börjar.
2) Under den tid då vårdnadshavaren förvärvsarbetar, studerar eller är arbetssökande, till dess läroplikten börjar.
3) Under den tid då moderskapspenning utbetalas, för i hushållet boende barn som är under tre år och som har en barnomsorgsplats.
4) Under den tid då barnet har behov av särskilt stöd som avses i 4 § 2 mom., i den omfattning som bedöms vara lämpligt för barnet, till dess läroplikten börjar.
5) Under den tid det är nödvändigt för barnet till följd av flerbarnsfödsel, funktionshinder enligt landskapslagen (2010:50) om tillämpning i landskapet Åland av lagen om service och stöd på grund av handikapp eller sjukdom i familjen, eller andra liknande skäl.
6) Vårdnadshavare kan för sina barn utöver vad som ovan angivits av särskilda skäl beviljas rätt till barnomsorg i daghemsverksamhet.
Med i 1 mom. avsedd tid då vårdnadshavaren
1) förvärvsarbetar avses (uteslutning) då vårdnadshavaren har beskattningsbar inkomst på grund av anställning eller egen näringsverksamhet,
2) studerar avses (uteslutning) då vårdnadshavaren är berättigad till studiestöd i enlighet med landskapslagen (2006:71) om studiestöd, eller annars genomgår utbildning som leder till examen eller genomgår kompletterings- eller vidareutbildning som främjar yrkesfärdigheten och (uteslutning)
3) är arbetssökande avses (uteslutning) då vårdnadshavaren är arbetslös arbetssökande i enlighet med bestämmelserna därom i landskapslagen (2006:8) om arbetsmarknadspolitisk verksamhet.
Barnomsorg i daghemsverksamhet i denna paragraf kan beviljas i den utsträckning det är förenligt med barnets bästa. Endast i särskilda fall kan det anses förenligt med barnets bästa att vistelse i barnomsorg i daghemsverksamhet är längre än 10 timmar per dygn eller längre än 200 timmar per månad.
18 §
Rätt till fritidshemsverksamhet
Rätt till kommunal barnomsorg dagtid under skoldagar i fritidshemsverksamhet har vårdnadshavare för sitt barn i följande fall:
1) Under den tid barnet är i årskurs 1 och 2 samt vårdnadshavarna förvärvsarbetar, studerar eller är arbetssökande.
2) Under den tid ett barn med elvaårig läroplikt fullgör sin läroplikt i enlighet med grundskolelagen (1995:18) för landskapet Åland.
3) Under den tid en studerande på gymnasialstadienivå deltar i utbildning i enlighet med läroplan för yrkesträningsundervisning, med beaktande av den studerandes behov.
4) Under den tid ett barn i behov av särskilt stöd bedöms vara i behov av fritidshemsverksamhet.
(2 mom. lika som i framställningen.)
19 §
(Lika som i framställningen.)
20 §
Rätt till erbjudande om barnomsorgsplats inom viss tid
(1 mom. lika som i framställningen.)
Efter att kommunen fått en ansökan om barnomsorg ska kommunen erbjuda barnomsorgsplats inom fyra månader, (uteslutning) räknat från dagen för ansökan. Om ett barn behöver en barnomsorgsplats och behovet är brådskande, på grund av vårdnadshavarnas förvärvsarbete eller studier, ska vårdnadshavarna erbjudas en barnomsorgsplats inom två veckor efter att kommunen mottagit ansökan.
5 kap.
Barnomsorgsavgift
21 §
(Lika som i framställningen.)
22 §
(1 –3 mom. lika som i framställningen.)
Som inkomst räknas
1) den inkomst som barnet har,
2) den inkomst som med barnet sammanlevande vårdnadshavare har samt
3) i det fall barnet sammanlever med endast en vårdnadshavare, den inkomst som med vårdnadshavaren i stadigvarande, i äktenskap eller under äktenskapsliknande former i gemensamt hushåll sammanboende person har, men vilken inte är barnets vårdnadshavare.
(5 och 6 mom. lika som i framställningen.)
23 §
(Lika som i framställningen.)
24 §
Avgift och rätt till ersättningsandel vid samhällsstödd enskild barnomsorg
(1 och 2 mom. lika som i framställningen)
Ersättningsandelen till enskild barnomsorg ska justeras årligen utgående från kommunens senast fastställda bokslut. Ersättningsandelen till enskilda barnomsorgsverksamheter bestäms på följande sätt:
1) Ersättningsandelen för heltidsomsorg för barn över tre år, men under skolåldern, är 90 procent av nettodriftskostnaderna för verksamheten beräknade på grund av kommunens nettodriftskostnader för likartad verksamhet, avseende varje barn för vilka verksamheten ansvarar för barnomsorg under årets alla månader. Nettodriftskostnaden är intäkterna minskade med driftskostnaderna. Driftskostnaderna är lön till personal, socialavgifter, pensioner, materialinköp, köp av övriga tjänster för den egna serviceproduktionen, hyror, interna utgifter, planmässiga avskrivningar på anläggningstillgångar samt kalkylerad ränta på anläggningstillgångar.
2) Ersättningsandelen för heltidsomsorg för barn under tre år till en enskild barnomsorgsverksamhet är 175 procent av ersättningsandelen enligt punkt 1.
3) Ersättningsandelen för halvtidsomsorg till en enskild barnomsorgsverksamhet är 60 procent av ersättningsandelen för heltidsomsorg som avses i punkt 1 och 2 ovan.
4) Ersättningsandelen för fritidshemsverksamhet till en enskild barnomsorgsverksamhet är 90 procent av kostnaderna för kommunens motsvarande verksamhet.
(4 mom. lika som i framställningen)
6 kap.
Ledning och ledningsansvar
25 §
Landskapsregeringens ledningsansvar
(1 mom. lika som i framställningen.)
Landskapsregeringen beslutar om grunderna för förundervisningen, som ska vara samordnade med grundskolans läroplan och i tillämpliga delar ligga till grund för all daghems- och fritidshemsverksamhet.
26 §
Kommunens ledningsansvar
Kommunen ansvarar för att den kommunala barnomsorgen utövas i enlighet med denna lags bestämmelser och på de grunder som gäller (uteslutning) för förundervisningen som avses i 25 §, samt övervakar att samhällsstödd enskild barnomsorg i kommunen sköts i enlighet med dem.
Om någon bedriver verksamhet under samhällsstödd enskild ledning utan att uppfylla de krav som ställs 28 § 1 mom., ska kommunen uppmana till rättelse inom en viss tid som om inte synnerliga skäl föreligger inte får understiga en månad. Kommunen kan även tilldela huvudmannen för verksamheten en varning. Om rättelse inte sker inom den utsatta tiden kan kommunen förbjuda verksamheten.
27 §
Kommunens uppgifter
I kommunen handhas barnomsorgen av en nämnd eller kommunstyrelsen i enlighet med kommunfullmäktiges beslut. Kommunen ska med beaktande av bestämmelserna i 2 §
1) planera, genomföra, uppfölja och utvärdera barnomsorgsverksamheten samt ska,
2) planera och erbjuda barnomsorg under de tider då vårdnadshavare behöver det i enlighet med vad som följer av bestämmelserna i 4 kap.
3) (Uteslutning).
Kommunen kan ordna barnomsorg i samarbete med andra kommuner eller genom att köpa barnomsorgstjänster av annan.
28 §
Barnomsorg driven som samhällsstödd enskild barnomsorg
Den som erbjuder samhällsstödd enskild daghems- eller fritidshemsverksamhet mot ersättning ska ha ansökt och godkänts för detta av förläggningskommunen innan verksamheten inleds. En fysisk eller juridisk person som av förläggningskommunen godkänts såsom huvudman har rätt till kommunalt samhällsstöd av kommunen för att driva verksamheten, om den uppfyller de krav som följer av 2, 4 - 6, 8 – 15 och 19 §§ denna lag. Ett godkännande utfärdas för den som är huvudman för verksamheten och meddelas för viss tid eller tills vidare. En fysisk eller juridisk person ska godkännas som huvudman om det inte finns synnerliga skäl för avslag. Med förläggningskommun avses i denna lag den kommun i vilken barnomsorgsverksamhet bedrivs.
(2 och 3 mom. lika som i framställningen.)
29 §
(Lika som i framställningen.)
7 kap.
Särskilda bestämmelser
30 §
(Lika som i framställningen.)
31§
S ö k a n d e a v ä n d r i n g
I beslut som en kommuns tjänsteman fattat enligt denna lag, kan rättelse begäras hos kommunen inom 14 dagar från efter delfåendet av beslutet.
I ärende om antagande av barn till barnomsorgen får ändring över i 1 mom. nämnt beslut sökas genom besvär hos Ålands förvaltningsdomstol, om det är fråga om rätt till barnomsorg enligt denna lag. Besvären ska anföras inom 30 dagar från delfåendet av beslutet. I övriga beslut om antagande av barn till barnomsorgen får ändring inte sökas genom besvär.
I andra än 2 mom. nämnda ärenden får ändring sökas i beslut som fattats av en kommuns myndighet i enlighet med bestämmelserna om det i kommunallagen (1997:73) för landskapet Åland.
Besvär över lagligheten av landskapsregeringens beslut får anföras hos högsta förvaltningsdomstolen.
32 §
Förseelse mot bestämmelserna om utövande av barnomsorg
Den som trots varning bedriver samhällsstödd enskild barnomsorg i strid med bestämmelserna i 2, 4 – 6, 8 – 15 och 19 §§ denna lag, ska för förseelse mot bestämmelserna om utövande av barnomsorg dömas till böter.
33 §
(Lika som i framställningen.)
8 kap.
Ikraftträdelse- och övergångsbestämmelser
34 §
Ikraftträdande
Denna lag träder i kraft den
Landskapsregeringen kan (uteslutning), för verksamheter som bedrivs i befintliga lokaler medge undantag från i 10 § angivna krav på lokalers yta. Ansökan om sådant undantag ska lämnas till landskapsregeringen senast inom ett år efter lagens ikraftträdande. Beviljade undantag från bestämmelserna i 10 § med stöd av barnomsorgslagen (1997:14) för landskapet Åland ska fortsatt gälla i enlighet med givna beslut. (3 mom. lika som i framställningen.)
De barn som då denna lag träder i kraft har beviljats barnomsorg behåller denna rätt, i enlighet med tidigare bestämmelser, oavsett om denna lag berättigar till ifrågavarande barnomsorg, så länge serviceförhållandet fortgår.
Den som när denna lag träder ikraft innehar en tjänst eller är anställd för uppgift motsvarande fritidspedagog är efter denna lags ikraftträdande behörig så länge som tjänste- eller arbetsavtalsförhållandet består.
Mariehamn den 29 mars 2011 | |
Ordförande |
Åke Mattsson |
Sekreterare |
Niclas Slotte |
RESERVATION
En av de stora förändringarna i förslaget till ny barnomsorgslag är att begränsa den subjektiva rätten till barnomsorg. Rätten till barnomsorg för vårdlediga föräldrar till barn under tre år försämrar de åländska barnfamiljernas valfrihet att själva bestämma om deras barn ska vara på dagis eller hemma. Försämringen innebär dessutom enligt undertecknad en kränkning av § 19 i grundlagen om rätt till social service samt självstyrelselagens § 44 om landskapets ekonomi.
Finlands grundlags 19 § 3 mom. tolkas av rättsexperter som ett försämringsförbud, dvs att förändringar i de sociala rättigheterna inte får innebära försämringar. Självstyrelselagens 44 § säger att när lagtinget fastställer budgeten ska strävan vara att de sociala förmånerna för landskapets befolkning är minst desamma som i riket.
Att försämra den subjektiva rättigheten till barnomsorg på Åland för barn under tre år, samt delvis för barn över tre år har inte några större ekonomiska konsekvenser för kommunerna men inkräktar på de enskilda familjernas möjligheter att själva besluta om vad som är för bäst för barnen. Detta innebär att kollektivet, inte individen, sätts i centrum.
Enligt detta lagförslag kommer barnfamiljer som har barn under tre år inte att ha rätt till barnomsorg om de får ett syskon. Barn som är över tre år har däremot subjektiv rätt till barnomsorg under 25 timmar per vecka till dess läroplikten börjar. Konsekvenserna av detta kan belysas med ett konkret exempel.
Ett barn under tre år har rätt till heltidsomsorg om barnet har haft heltidsomsorg innan syskonet föds och så länge modern lyfter moderskapspenning (ca 105 dagar). Har man ett barn som är äldre än tre år och som även det har heltidsomsorg när ett syskon föds förlorar barnet sin rätt till heltidsomsorg när familjen utökas. I riket får barn oberoende av ålder behålla sin barnomsorgsplats när ett syskon föds.
Detta är lagstiftning som avviker från principerna för den generella välfärden. Gällande barnomsorgslag ger familjerna och alla barn i barnomsorgsålder samma rättigheter oberoende av familjens situation och föräldrarnas position på arbetsmarknaden. I stället införs genom den nya lagen ett system som i högre grad utgår från behovsprövning, vilket innebär ökad byråkrati, risk för olika behandling och mindre valfrihet för de enskilda familjerna.
Med hänvisning till det ovan anförda föreslår jag att 17 § i förslaget till barnomsorgslag får följande lydelse:
17 §
Rätt till daghemverksamhet
Rätt till kommunal barnomsorg i daghemsverksamhet har vårdnadshavare för sitt barn i följande fall:
1) Under 25 timmar per vecka (uteslutning) till dess läroplikten börjar.
2) Under den tid då vårdnadshavaren förvärvsarbetar, studerar eller är arbetssökande, till dess läroplikten börjar.
3) Under den tid då moderskapspenning utbetalas, för i hushållet boende barn som är under tre år och som har en barnomsorgsplats.
4) Under den tid då barnet har behov av särskilt stöd som avses i 4 § 2 mom., i den omfattning som bedöms vara lämpligt för barnet, till dess läroplikten börjar.
5) Under den tid det är nödvändigt för barnet till följd av flerbarnsfödsel, funktionshinder enligt landskapslagen (2010:50) om tillämpning i landskapet Åland av lagen om service och stöd på grund av handikapp eller sjukdom i familjen, eller andra liknande skäl.
6) Vårdnadshavare kan för sina barn utöver vad som ovan angivits av särskilda skäl beviljas rätt till barnomsorg i daghemsverksamhet.
(2 och 3 mom. lika som i utskottets betänkande.)
Mariehamn den 29 mars 2011
Carina Aaltonen
| | ||
Ålands lagting | UTLÅTANDE 2009-2010 | ||
| Datum |
| |
Lagutskottet | 2010-05-27 |
| |
|
|
| |
|
|
| |
|
|
| |
| Till social- och miljöutskottet |
| |
| |||
| |||
| |||
|
Lagutskottets utlåtande
Ny barnomsorgslagstiftning
· Landskapsregeringens framställning nr 15/2009-2010
INNEHÅLL
Lagtinget har den 15 mars 2010 remitterat landskapsregeringens framställning nr 15/2009-2010 samt lagmotion nr 2/2009-2010 Ny barnomsorgslagstiftning till social- och miljöutskottet. Med stöd av 41 § 1 mom. lagtingsordningen anhåller social- och miljöutskottet om ett utlåtande från lagutskottet. Social- och miljöutskottet önskar att lagutskottet utreder hur den s.k. nivågarantilagen, landskapslagen 1983:22 om vissa grunder för landskapets hushållning, ska beaktas i samband med beredning av ny lagstiftning.
Utskottets synpunkter
Nivågarantilagen
Enligt landskapslagen (1983:22) om vissa grunder för landskapets hushållning (nivågarantilagen) tillförsäkras landskapets invånare inom ramen för landskapets behörighet minst samma förmåner som invånarna i landet i övrigt under motsvarande förhållanden åtnjuter genom statens försorg, såvitt fråga är om 1) socialvård; 2) särskilda tilläggsstöd för näringar inom svagt utvecklade områden; samt 3) skärgårdstrafik. Närmare bestämmelser om förmåner och stöd kan enligt lagen utfärdas i landskapslag.
Lagen är antagen på det sätt som anges i 55 § lagtingsordningen, alltså med kvalificerad majoritet och ändringar eller avsteg från lagen kan göras enbart genom beslut som fattas med stöd av en kvalificerad majoritet i lagtinget.
Nivågarantilagen tillkom på basen av en lagmotion (LM 23/1982-83). I lagmotionen sägs att en ny reviderad självstyrelselag sannolikt kommer att innebära ett friare ekonomiskt system för landskapet vilket på vissa håll lett till farhågor för en obalanserad anslagsfördelning inom landskapet. För att förhindra en sådan befarad följd ansågs det motiverat att i förväg trygga vissa områden ekonomiskt genom lagstiftning. Socialvården, skärgårdstrafiken och regionala stöd till näringslivet liksom grunderna för bidrag och lån till kommunerna ansågs vara sådana områden. Som fortlöpande jämförelsebas föreslogs de statliga åtgärderna på motsvarande områden vilka även tidigare genom utjämningsförfarandet utgjort jämförelsegrund. Enligt lagmotionen är det dock att märka att åtgärderna i landskapet minst ska motsvara dessa varvid framåtskridandet utöver rikets förhållanden givetvis är obundet.
Lagmotionen bereddes i lagutskottet som i sitt betänkande nr 9/1982-83 omfattade de allmänna grunderna som anförts i lagmotionens motivering. Utskottet föreslog en precisering av uttrycket "regionala tilläggsstöd" och föreslog att en ny paragraf, enligt vilken närmare bestämmelser kan utfärdas i landskapslag, skulle införas i lagen något som senare omfattades av landstinget. Enligt utskottet skulle det inte vara möjligt att enbart genom ett budgetbeslut, ens om detta skulle omfattas av en kvalificerad majoritet i lagtinget, minska eller slopa av lagen omfattade förmåner och stöd.
Den 8 juni 2007 beslöt lagtinget företa en ändring av nivågarantilagen så att lagens 2 § 2 mom. upphävdes. Enligt den upphävda bestämmelsen hade kommunerna i landskapet rätt till bidrag och lån enligt likartade grunder som tillämpas i riket när kommunerna får motsvarande stöd och statsmedel. Beslutet om upphävande fattades på basen av landskapsregeringens framställning nr 18/2006-2007 med ändringar av landskapsandelssystemet vilka enligt landskapsregeringens bedömning stred mot bestämmelsen i nivågarantilagen. I framställningen ansågs det dessutom kunna ifrågasättas om det ens var möjligt att tillämpa bestämmelsen i nivågarantilagen på ett meningsfullt sätt. Finansutskottet kommenterade inte den föreslagna ändringen i sitt betänkande.
Lagutskottet konstaterar att nivågarantilagen enligt förarbetena inte var avsedd att utgöra en rekommendation utan avsikten var att lagen skulle äga en faktisk tillämpning vilket stöds av att lagtinget så sent som år 2007 ansåg det nödvändigt att upphäva delar av lagen för att kunna införa ett nytt landskapsandelssystem.
Självstyrelselagens 44 §
Enligt självstyrelselagens 44 §, som ingår i lagens 7 kapitel om landskapets ekonomi, ska lagtinget när budgeten fastställs sträva efter att de sociala förmånerna för landskapets befolkning är minst desamma som i riket.
Den fria budgeteringsrätt som infördes genom självstyrelselagen förutsätter enligt propositionen till (RP 73:1990) att lagtinget med beaktande av sitt politiska ansvar tillgodoser befolkningens sociala behov. I förslaget hade därför i stadgandet om den fria budgeteringsrätten inskrivits principen att lagtinget ska sträva efter att befolkningen i landskapet ska komma i åtnjutande av sociala förmåner på minst samma nivå som befolkningen i riket. Stadgandet är enligt propositionen till sin natur deklaratoriskt och ger uttryck för en allmän målsättning. Lagtinget kan självfallet besluta om längre gående förmåner till den del lagstiftningsbehörigheten ankommer på landskapet och stadgandet innebär inte något krav på likformighet.
Enligt detaljmotiveringen till självstyrelselagen ska med social förmån avses särskilt social service, utkomststöd, sociala understöd och därmed jämförbara åtgärder med avseende på enskilda personers eller familjers sociala trygghet. I detaljmotiveringen hänvisas också till att landstinget i samband med behandlingen av förslaget till ny självstyrelselag har godkänt liknande principer i nivågarantilagen.
Finlands grundlag
I andra kapitlet om de grundläggande fri- och rättigheterna i Finlands grundlag (731/1999) ingår i 19 § en bestämmelse om rätt till social trygghet. Enligt bestämmelsen har alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv, rätt till oundgänglig försörjning och omsorg. Genom lag ska vidare var och en garanteras rätt att få sin grundläggande försörjning tryggad vid arbetslöshet, sjukdom, arbetsoförmåga och under ålderdomen samt vid barnafödsel och förlust av en försörjare. Det allmänna ska också enligt vad som närmare bestämts genom lag, tillförsäkra var och en tillräckliga social-, hälsovårds- och sjukvårdstjänster samt främja befolkningens hälsa och det allmänna ska stödja familjerna och andra som svarar för omsorgen om barn så att de har möjlighet att trygga barnens välfärd och individuella uppväxt.
De grundläggande fri- och rättigheterna i grundlagen anses vara gällande även i landskapet vilket innebär att med det allmänna anses även lagtinget. Bestämmelsen i grundlagens 19 § är visserligen deklaratorisk men enligt den statsförfattningsrättsliga doktrinen tolkas bestämmelsen i paragrafens tredje moment om bland annat sociala rättigheter och barnens rättigheter som ett s.k. försämringsförbud, vilket innebär att försämringar inte bör företas i fråga om gällande rättigheter.
Utskottet noterar i sammanhanget att den nya grundlagen som trädde i kraft i mars 2000 innehåller en ny bestämmelse enligt vilken grunderna för individens rättigheter och skyldigheter ska utfärdas genom lag (80 §). Detta innebär att bland annat att det inte på samma sätt som tidigare är möjligt att genom budget fatta beslut om rättigheter exempelvis på det sociala området.
Prövning av landskapslagar i relation till nivågarantilagen
Som ovan konstaterats är nivågarantilagen antagen med kvalificerad majoritet vilket innebär att avsteg från lagen kan göras endast genom beslut som fattas i lagtinget med kvalificerad majoritet. Detta kan ske antingen genom ett helt eller delvis upphävande av nivågarantilagen eller genom annan lagstiftning som antas med kvalificerad majoritet i lagtinget i stöd av lagtingsordningens 55 § enligt vilken avvikelser kan göras från en landskapslag antagen med kvalificerad majoritet.
När lagtinget fattar ett beslut om antagande av en landskapslag är det i praktiken lagtingets enkla majoritet som avgör om landskapslagen strider mot nivågarantilagen eller inte. Någon bedömning av landskapslagens förenlighet med nivågrantilagen görs inte heller av Ålandsdelegationen, högsta domstolen eller republikens president eftersom det i samband med lagstiftningskontrollen inte är möjligt att fälla en landskapslag som antagits med enkel majoritet med motiveringen att den enligt 55 § lagtingsordningen borde ha antagits med kvalificerad majoritet.
Frågan om en av lagtinget antagen landskapslag strider mot nivågarantilagen kan dock i teorin tänkas bli prövad i Ålands förvaltningsdomstol och i högsta förvaltningsdomstolen om saken blir anhängiggjord där genom besvär över ett kommunalt beslut som grundar sig på den av lagtinget antagna landskapslagen. Utskottet konstaterar att det då torde bli fråga om förvaltningsbesvär vilket innebär att domstolen har en något friare prövningsrätt än om det hade varit fråga om kommunalbesvär. Besvär kan anföras för en period om fem år tillbaka i tiden.
Om en förvaltingsdomstol vid en prövning skulle anse att ett beslut om antagande av en landskapslag med enkel majoritet strider mot nivågarantilagen kan nivågarantilagen, enligt vad utskottet fått erfara, ges företräde framom den landskapslag som antagits med enkel majoritet. Detta skulle innebära att nivågarantilagen i praktiken skulle vara att betrakta som en sui generis-blankettbestämmelse (en blankettlag av sitt eget slag) vilket innebär att rikets lagstiftning skulle ges företräde inom åländsk behörighet.
Eftersom ett ärende kan komma att prövas i en förvaltningsdomstol är det enligt utskottets mening viktigt att det i beredningen av all landskapslagstiftning som kan stå i konflikt med nivågarantilagen görs en analys som utvisar utfallet för de sociala förmånerna i relation till motsvarande förmåner i riket. På så sätt får landskapet en tolkningsfördel i förhållande till en förvaltningsdomstol som senare kan komma att pröva en landskapslag gentemot nivågarantilagen.
Lagutskottets roll vid tolkningen
I grundlagens 106 § stadgas om grundlagens företräde. Om tillämpningen av en bestämmelse i ett ärende som behandlas av en domstol uppenbart skulle strida mot grundlagen ska domstolen, enligt 106 §, ge grundlagsbestämmelsen företräde. Utskottet noterar att paragrafen innehåller ett kriterium enligt vilken tillämpningen uppenbart måste strida mot grundlagen.
Socialvården är ett lagstiftningsområde som enligt självstyrelselagens 18 § 13 punkt tillhör landskapet. Genom självstyrelselagen regleras maktfördelningen mellan landskapet och riket och systemet är sådant att rikets myndigheter inte bör ingripa på områden där landskapet har lagstiftningsbehörighet.
Enligt 35 § i lagtingsordningen (11/1972) ankommer det på lagutskottet att bereda förslag om ärenden som nämns i 55 § 2 mom. som handlar om landskapslagar som enligt lagtingets beslut berör självstyrelsens konstitution och som därför ska antas med kvalificerad majoritet. Lagtingets lagutskott kan inom landskapets behörighetsområde med andra ord sägas ha motsvarande uppgifter som grundlagsutskottet i Finlands riksdag. Enligt lagtingets regelverk fattar lagtinget beslut även om betänkandens motivering vilket innebär att motiveringarna har en rättskällehierarkiskt stark ställning. Lagutskottets åsikter i fråga om hur landskapslagar som antas med kvalificerad majoritet ska tolkas utgör således ett auktoritativt bindande förarbete vilket bör ligga till vägledning om ett ärende skulle prövas genom besvär i en förvaltningsdomstol.
Vid en bedömning av en landskapslags förenlighet med en sådan landskapslag som antagits med kvalificerad majoritet bör enligt utskottets mening grundlagens 106 § ges en analog tillämning vilket innebär att uppenbarhetskriteriet ska gälla. På ett område som enligt självstyrelselagen hör till landskapets behörighet bör dessutom lagutskottet betraktas som yttersta uttolkare av landskapslagstiftningen och utskottet åsikt bör tillmätas samma betydelse som grundlagsutskottets åsikt skulle betyda i en motsvarande situation.
Tolkningen av nivågarantilagen
Social- och miljöutskottet väcker i sin begäran om utlåtande vissa frågeställningar beträffande tolkningen av nivågarantilagen. Lagutskottet konstaterar inledningsvis att begreppet "socialvård" i lagens 2 § innefattar även barnomsorg. Utskottet bedömer här mot bakgrund av förarbetena till den självstyrelselag som var gällande då nivågarantilagen stiftades att socialvård innefattar även barnomsorg. Samtidigt konstaterar utskottet att tendensen idag dock är att alla områden som berör barn förs samman så att barnomsorgen allt mer anses höra samman med undervisningssektorn.
I nivågarantilagen talas vidare om "minst samma förmåner som invånarna i landet i övrigt under motsvarande förhållanden". Frågan är här om bestämmelsen innebär att en direkt jämförelse ska göras förmån mot förmån eller om det handlar om en sammantagen nivå av förmåner. Utskottet konstaterar att tolkningen av begreppet "enahanda förmåner" i 29 § 2 mom. i tidigare gällande självstyrelselag (1952:5) genomgick en utveckling från en detaljerad jämförelse till en jämförelse på en mera övergripande nivå. I den lagmotion som låg till grund för nivågarantilagen hänvisas vidare till att det behövs en fortlöpande jämförelsebas som grund, även efter det att landskapet fått ett friare ekonomiskt system, varvid de statliga åtgärderna som även tidigare genom utjämningsförfarandet utgjort en jämförelsegrund ska utgöra bas för jämförelsen. Detta tyder på att motionärernas avsikt var att befolkningen fortsättningsvis skulle tillförsäkras enahanda förmåner på de områden som omnämns i nivågarantilagen.
Utskottet konstaterar att en jämförelse på detaljnivå skulle få stora konsekvenser för beredningen av landskapslagar och budget eftersom noggranna jämförelser med rikets regler skulle bli nödvändiga. Det kan vara svårt att företa en sådan jämförelse i detalj eftersom det finns många olika indikatorer för finansiella utlägg per familj i form av offentliga tjänster och i form av direkta stöd. Frågan är också om jämförelsen ska göras mellan riket som helhet och landskapet som helhet eller på en regional nivå. Det hela kompliceras också av att en landskapslag, som då beslutet om antagande av lagen fattades står i överensstämmelse med motsvarande riksbestämmelser, senare kan bli svår att tillämpa om riksbestämmelsen genomgår förändringar. En stor rättsosäkerhet skulle råda i sådana fall.
Utskottet konstaterar att lagen genom åren inte aktivt tillämpats på detta sätt. Inte heller utvecklades en sådan praxis genast efter lagmotionens godkännande i landstinget vilket tyder på att avsikten inte var att nivågarantilagen skulle tillämpas på ett sådant sätt.
I nivågarantilagen sägs också att invånarna i landskapet ska tillförsäkras minst samma förmåner som invånarna i landet i övrigt åtnjuter "genom statens försorg". Utskottet konstaterar här att barnomsorg i och för sig inte ges direkt av staten men att staten respektive landskapet genom lagstiftning reglerar grunderna för rätten till barnomsorg.
Utskottets slutsatser
Lagutskottet konstaterar inledningsvis att nivågarantilagen sedan lagens tillkomst inte torde ha tillämpats för att i lag införa en försämring inom något område med krav på beslut med kvalificerad majoritet enligt 55 § i lagtingsordningen.
Lagutskottets samlade bedömning med anledning av social- och miljöutskottets begäran om utlåtande är att nivågarantilagen, liksom självstyrelselagens 44 §, innebär ett politiskt ansvar för landskapet att tillse att förmåner ska vara på minst samma nivå som genom statens försorg i riket.
Utskottet konstaterar att barnomsorgen anses vara en del av socialvården där omsorgsformerna och serviceproduktionen kan vara olika i landskapet och i riket. Med utvecklingen av nya serviceformer, förmånsstrukturer och finansieringssystem genom stats- respektive landskapsandelar, blir olikheterna i socialvården allt större mellan riket och landskapet. Självstyrelsen ger landskapet möjlighet att på det sätt man själv bestämmer uppnå förmåner som sammantaget ligger på minst samma nivå som i riket. Därför anser utskottet att jämförelserna mellan förmånerna i landskapet och i riket måste göras på en övergripande nivå ur ett helhetsperspektiv. Utskottet anser också att en detaljerad bedömning skulle leda till rättsosäkerhet eftersom rikets lagstiftning kan förändras.
Om lagstiftaren genom utredningar och analyser kan visa att barnomsorgen som helhet innebär minst samma förmåner i landskapet som i riket kan en ny barnomsorgslag antas med enkel majoritet.
För att i detalj avgöra om avvikelse i förhållande till garantilagen har förekommit krävs ett omfattande utredningsarbete, men mot bakgrund av att förmåner enligt nivågarantilagen ska tolkas i vid mening bedömer utskottet det som osannolikt att en sådan avvikelse skulle ha förekommit utan att det skulle ha framgått i beredning eller beslut. Därtill konstaterar utskottet att det inte heller utvecklades en sådan praxis genast efter lagmotionens godkännande i landstinget vilket tyder på att avsikten inte var att nivågarantilagen skulle tillämpas på ett sådant sätt.
I grundlagens 106 § stadgas att en domstol kan ge grundlagen företräde framom en lag om lagen uppenbart strider mot grundlagen. Enligt utskottets mening bör denna bestämmelse tillämpas analogt i detta fall vilken innebär att barnomsorgslagen uppenbart måste strida mot nivågarantilagen för att kunna ges företräde.
Avslutningsvis konstaterar utskottet att rätten till barnomsorg för barn under tre år vars föräldrar är vårdlediga knappast kan vara att betrakta som en sådan grundläggande social rättighet som skyddas av grundlagen, självstyrelsegen och nivågarantilagen. Dessutom noterar utskottet att kommunerna också fortsättningsvis har möjlighet att utöver de grundläggande rättigheterna erbjuda ytterligare välfärdstjänster såsom barnomsorg även för dessa barn.
Ärendets behandling
Social- och miljöutskottet har den 25 mars 2010 med stöd av 41 § 1 mom. lagtingsordningen inbegärt lagutskottets utlåtande i ärendet.
Utskottet har i ärendet hört professor Markku Suksi och lagberedningschefen Lars Karlsson.
I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Olof Erland, vice ordföranden Barbro Sundback samt ledamöterna Harry Jansson, Jan Salmén och Folke Sjölund.
Viceordföranden Barbro Sundback har inte omfattat utskottets åsikt och fogar en reservation till utlåtandet.
Utskottets förslag
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet
att social- och miljöutskottet i sitt betänkande beaktar lagutskottets i detta utlåtande framförda åsikt.
|
|
|
|
Mariehamn den 27 maj 2010 | |
Ordförande |
Olof Erland |
Sekreterare |
Susanne Eriksson |
Reservation
Undertecknad omfattar inte utskottsmajoritetens tolkning av nivågarantilagen och utskottets slutsatser.
Finlands grundlag
Finlands konstitution skall trygga människovärdets okränkbarhet och den enskilda människans frihet och rättigheter samt främja rättvisa i samhället. (Finlands grundlag 1§ 2 mom.)
All utövning av offentlig makt skall bygga på lag.
(Finlands grundlag 2 § 3 mom.)
Demokratin förverkligas genom majoritetsbeslut, dock med de begränsningar som bestäms i grundlagens andra kapitel om grundläggande fri- och rättigheter. De mänskliga rättigheterna är enligt internationell lag oförytterliga. De sociala rättigheterna i Finland och på Åland är universella och knutna till medborgarskap.
I lag uppnådda sociala rättigheter skall inte försämras enligt grundlagens 19 § 3 mom. Eller som det sägs i utlåtandet: ”De grundläggande fri- och rättigheterna i grundlagen anses vara gällande även i landskapet vilket innebär att med det allmänna anses avser lagtinget. Bestämmelsen i grundlagens 19 § är visserligen deklaratorisk men enligt den författningsrättsliga doktrinen tolkas bestämmelsen i paragrafens tredje moment som ett s.k. försämringsförbud, vilket innebär att försämringar inte bör företas i fråga om gällande rättigheter.”
Försämring av rätten till barnomsorg
Landskapsregeringen föreslår i sin framställning till ny barnomsorgslag att rätten till barnomsorg för barn under tre år fråntas vårdlediga föräldrar. En uppenbar försämring i relation till gällande lag som ger alla barn upp till läroplikten rätt till barnomsorg.
Förslaget skall förkastas med hänsyn till grundlagen eftersom utskottet förenar sig med den författningsrättsliga doktrinen att 19 § 3 mom. är att betrakta som ett försämringsförbud. Att godkänna ändringen enligt framställningen är att fatta beslut i strid med grundlagens 19 § om rätt till social trygghet.
Förslaget står likaså i strid med självstyrelselagens 44 § och landskapslagen (1983:22) om vissa grunder för landskapets hushållning 2 § 1 mom.
Av motiveringarna i propositionen till självstyrelselagen (RP nr 73) framgår att lagtinget skall sträva efter att de sociala förmånerna för landskapets befolkning är minst desamma som i riket. I detaljmotiveringarna definieras social förmån : ” social service, utkomststöd, sociala understöd och därmed jämförbara åtgärder med avseende på enskilda personers eller familjers sociala trygghet.” Dessutom bekräftas i propositionen att samma principer finns i nivågarantilagen.
Att observera i detta sammanhang är att åtgärderna riktar sig till enskilda personer eller familjer. Det är med andra ord fråga om specifika sociala förmåner som regleras i lag och som är universella i den bemärkelsen att de tillkommer alla medborgare på lika villkor.
Nivågarantilagen är ännu tydligare på denna punkt:” Inom ramen för landskapets behörighet tillförsäkras landskapets invånare minst samma förmåner som invånarna i landet i övrigt under motsvarande förhållanden åtnjuter genom statens försorg såvitt fråga är om 1) socialvård…….”.
Minst samma sociala förmåner
Med minst samma sociala förmåner avsåg lagstiftarna det system med enahanda förmåner som gällde under den förra självstyrelselagens regim. I stora utskottets behandling av förslaget till nivågarantilag föreslogs att: ”enahanda” ersätts med ”samma” för att få en modernare stilistisk utformning av lagtexten. Någon skillnad i sak avses inte med denna ändring.”
Det är helt uppenbart att avsikten med nivågarantilagen var att ålänningarna i varje enskilt fall skulle garanteras minst samma sociala förmåner som i riket. Sådan har också politiken varit sedan dess. Minst samma förmåner och gärna litet mer för att understryka självstyrelsens positiva betydelse för befolkningen.
Det folkliga motståndet mot ökad ekonomisk självstyrelse enligt det betänkande, som lades fram den 19 oktober 1981 av den s.k. Parlamentariska kommittén och som översändes till landstinget den 1 december 1981, var stort och hela projektet gick i baklås när det skulle godkännas i lagtinget. För att rädda det som räddas kan ingick liberalerna och centern en kompromiss i vilken bland annat nivågarantilagen var en viktig del. Landstinget avslutade den 2 februari 1983 sin behandling av ett omarbetat förslag till självstyrelselag. Nivågarantilagen antogs i mitten av januari 1983.
Oberoende av det dagsaktuella läget gäller nivågarantilagen och den skall tillämpas. I nivågarantilagens sista moment sägs:” Denna lag får inte ändras eller upphävas, inte heller får avvikelser därifrån göras på annat sätt än i 55 § lagtingsordningen är föreskrivet.”
Konstitutionellt kan man säga att rätten till minst samma sociala förmåner enligt nivågarantilagen är en grundlagsenlig rättighet eftersom det krävs kvalificerad majoritet i lagtinget för att ändra, upphäva eller avvika från lagen.
Detta är förenligt med bestämmelserna i Finlands grundlag om demokrati och rättsstatsprincipen. I nivågarantilagen finns ett viktigt skydd för ålänningarnas sociala rättigheter, vilka skall regleras i lag och vara minst samma som i riket.
Nivågarantilagen är en lag som genom ödets försyn uppfyller grundlagens 80 § om att grunderna för individens rättigheter och skyldigheter ska utfärdas genom lag och därmed är nivågarantilagen helt i takt med tiden och förenlig med Finlands grundlag från år 2000.
Mariehamn den 31 maj 2010
Barbro Sundback