Social- och miljöutskottets betänkande 9/2014-2015
|
|
| ||
| Ålands lagting | BETÄNKANDE nr 9/2014-2015 | ||
|
| Datum |
| |
| Social- och miljöutskottet | 2015-04-28 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till Ålands lagting |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Social- och miljöutskottets betänkande
Godkännande av konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och av det fakultativa protokollet till konventionen samt med förslag till lagar om sättande i kraft av de bestämmelser i konventionen och dess fakultativa protokoll som hör till området för lagstiftningen och om ändring av lagen om riksdagens justitieombudsman
· Republikens presidents framställning nr 9/2014-2015
· Landskapsregeringens yttrande nr 9/2014-2015-s
INNEHÅLL
Republikens presidents förslag
Lag- och kulturutskottets utlåtande
Republikens presidents förslag
I republikens presidents framställning föreslås att lagtinget ger sitt bifall till att lagen om sättande i kraft av konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och dess fakultativa protokoll träder i kraft i landskapet till de delar de faller inom landskapets behörighet.
Landskapsregeringens yttrande
Landskapsregeringen anger i sitt yttrande att de understöder innehållet i och målsättningen med konventionen och dess fakultativa protokoll. Landskapsregeringen konstaterar att en allmän lag om teckenspråk saknas i landskapet, varför landskapsregeringen avser att under år 2015 tillsätta en arbetsgrupp med uppgift att bedöma om de bestämmelser som finns i annan lagstiftning uppfyller kraven på lagstiftning rörande teckenspråk eller om en ny lag bör tas fram. Vidare konstateras att den lag om stärkt självbestämmanderätt för klienter och patienter som är under behandling i riksdagen är av stor betydelse även för personer med funktionsnedsättning. Lagen innehåller bestämmelser som faller under såväl rikets som landskapets behörighet. Landskapsregeringen uppger att ett lagförslag är under beredning och att målsättningen är att lagförslaget lämnas till lagtinget efter att riksdagen har godkänt lagen. Även handikapp- och specialomsorgslagstiftningen genomgår enligt yttrandet en reform som grundar sig på kraven i konventionen. Målet är att en reviderad lagstiftning ska träda i kraft år 2017.
I yttrandet berörs även den lagändring som föreslås i lagen om riksdagens justitieombudsman för att upprätta den mekanism som enligt konventionens artikel 33.2 ska finnas för att främja, skydda och övervaka det nationella genomförandet av konventionens bestämmelser. Till lagen om riksdagens justitieombudsman (FFS 19/2002) föreslås fogas en ny 19 f § som stadgar att justitieombudsmannen tillsammans med Människorättscentret och dess människorättsdelegation ska utgöra den mekanism som avses i artikel 33.2. Landskapsregeringen konstaterar att självstyrelsepolitiska nämnden vid behandlingen av Förenta nationernas konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning konstaterat att ”JO:s befogenheter i landskapet saknar reglering”. Eftersom frågan är under utredning tar landskapsregeringen i yttrandet inte ställning till den delen.
Slutligen framgår av yttrandet att landskapsregeringen den 2 oktober 2014 har lämnat ett utlåtande till utrikesministeriet över förslaget till regeringsproposition i ärendet.
Lag- och kulturutskottets utlåtande
Social- och miljöutskottet har med hänvisning till 52 § i lagtingets arbetsordning begärt lag- och kulturutskottet utlåta sig om huruvida lagtinget ska eller inte ska lämna sitt bifall till ett internationellt avtal i det fall en obestridlig lagstiftningskonflikt föreligger och lagstiftningsåtgärder behöver vidtas för att uppfylla förpliktelserna i avtalet.
Social- och miljöutskottet har vid uppgörandet av sitt betänkande beaktat vad som anförts i lag- och kulturutskottets utlåtande.
Utskottets förslag
Utskottet föreslår att lagtinget ger det begärda bifallet.
Utskottets synpunkter
Allmänt
Utskottet konstaterar inledningsvis att konventionens syfte är att säkerställa det fulla och lika åtnjutandet av alla mänskliga rättigheter och grundläggande friheter för personer med funktionsnedsättning och att främja respekten för deras människovärde. Konventionens tillämpningsområde är mycket brett, omfattande alla livsområden, och syftar till respekt för individens självbestämmande, icke-diskriminering och fullständigt deltagande i samhället samt tillgänglighet.
Det fakultativa protokollet syftar till att stärka skyddet av mänskliga rättigheter som erkänns i konventionen genom att inrätta en mekanism för enskilda klagomål och göra ett undersökningsförfarande på kommitténs för mänskliga rättigheter eget initiativ möjligt.
För genomförandet av konventionen ska en nationell kontaktpunkt utses och en nationell samordningsmekanism inrättas. Vidare ska en oberoende mekanism utses för att främja, skydda och följa upp konventionens nationella genomförande. I Finland har riksdagen, genom att infoga en ny 19 f § i lagen om riksdagens justitieombudsman, beslutat att riksdagens justitieombudsman tillsammans med Människorättscentret och dess människorättsdelegation ska ha till uppgift att fungera som den oberoende mekanism som avses i artikel 33.2 i konventionen.
Konventionsparterna ska enligt artikel 4 i konventionen vidta alla ändamålsenliga lagstiftningsåtgärder, administrativa och andra åtgärder för att uppfylla de rättigheter som erkänns i konventionen. Bestämmelser, sedvänjor och bruk som är diskriminerande mot personer med funktionsnedsättning ska modifieras eller avskaffas. I riktlinjer och program ska hänsyn tas till skyddet och främjandet av mänskliga rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Artikeln ålägger konventionsparterna att avhålla sig från varje handling eller förfarande som är oförenligt med konventionen och att säkerställa att myndigheter och offentliga institutioner handlar i enlighet med konventionen.
Utskottet konstaterar att konventionen bland annat innehåller bestämmelser som gäller hälso- och sjukvård, socialvård, undervisning, kultur, idrott och ungdomsarbete, främjande av sysselsättning samt statistik på vilka områden landskapet har lagstiftningsbehörighet enligt 18 § i självstyrelselagen. Det fakultativa protokollet innehåller även bestämmelser om ett undersökningsförfarande som kan innebära besök på fördragsstatens område. Besöken kan även rikta sig mot landskapets myndigheters främjande och förverkligande av personers med funktionsnedsättning rättigheter på lagstiftningsområden som enligt 18 § i självstyrelselagen hör till landskapets lagstiftningsområden. Lagtingets bifall behöver således i enlighet med 59 § 1 mom. i självstyrelselagen inhämtas till lagen om sättande i kraft av konventionen och dess fakultativa protokoll.
Utskottet noterar att landskapsregeringen i sitt yttrande anger att lagstiftningen på ett flertal områden behöver ses över och revideras för att vara i överensstämmelse med de krav som ställs i konventionen.
Utskottet har erfarit att Finland iakttar ett dualistiskt förfarande i samband med ingående av internationella avtal som innebär att de sätts i kraft både genom lag och implementering i den nationella lagstiftningen. Grundlagen ställer visserligen inte några krav på hur internationella förpliktelser ska implementeras i lagstiftningen men riksdagen gör den bedömningen att åtminstone obestridliga lagstiftningskonflikter måste undanröjas innan Finland förbinder sig till internationella förpliktelser. Av lag- och kulturutskottets utlåtande framgår att problematiken i fråga om bristande implementering är densamma för Åland som för Finland, det vill säga åtminstone obestridliga lagstiftningskonflikter i landskapslagstiftningen bör undanröjas innan Finland förbinder sig till internationella förpliktelser. Lag- och kulturutskottet gör dock den bedömningen att lagtinget kan på motsvarande sätt som riksdagen ge sitt bifall till ikraftträdandet av internationella avtal trots bristande implementering.
Av landsregeringens yttrande i ärendet framgår inte om det rör sig om obestridliga lagstiftningskonflikter som bör undanröjas innan Finland förbinder sig till protokollet eller om det rör sig om behov av förtydligande lagstiftning. Utskottet har dock erfarit att avsaknaden av lagstiftning om stärkt självbestämmanderätt för socialvårdens klienter och patienter anses vara en obestridlig lagstiftningskonflikt.
Riksdagen beslöt för sin del att ratificeringen av konventionen inte kan slutföras förrän det säkerställs att förutsättningarna för ratificering av artikel 14 i konventionen uppfylls i den nationella lagstiftningen. Det innebär att en lag om stärkt självbestämmanderätt för socialvårdens klienter och patienter behöver antas innan ratificeringen kan slutföras. Ett lagförslag överlämnades till riksdagen den 2 september 2014 (RP 108/2014), men hann inte slutbehandlas före valperiodens sista riksmöte och förföll därmed. Ett nytt lagförslag planeras att överlämnas till riksdagen i höst. Landskapsregeringen avser enligt yttrandet att lämna ett lagförslag till lagtinget så snart riksdagen har godkänt lagen.
Enligt utskottet torde det inte i övrigt föreligga några obestridliga lagstiftningskonflikter. Många av bestämmelserna i konventionen är till karaktären ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, för vilka det är typiskt att de genomförs stegvis. Enligt utskottet är det angeläget att lagstiftningen på området är uppdaterad samt att ett kontinuerligt utvecklingsarbete bedrivs för att stärka och förbättra personers med funktionsnedsättning ställning och delaktighet i samhällslivet. Landskapsregeringen har den 27 juni 2013 antagit programmet ”Ett tillgängligt Åland – åtgärdsprogram för Ålands landskapsregerings funktionshinderpolitik 2013-2016”. Programmet beskriver vilka åtgärder landskapsregeringen och Ålands arbetsmarknads- och studiestödsmyndighet ska vidta under programperioden för att personer med funktionsnedsättning fullt ut ska kunna tillgodogöra sig sina rättigheter. Uppföljning av programmets förverkligande sker årligen.
Utskottet anser även att det är viktigt att tillämpningsanvisningar till konventionen utarbetas samt att berörda aktörer aktivt informeras om konventionens innehåll och förpliktelser.
Utskottet önskar i sammanhanget understryka att 58 § i självstyrelselagen, enligt vilken landskapsregeringen ska underrättas om förhandlingar angående fördrag och andra internationella förpliktelser i fråga om angelägenheter, som faller inom landskapets behörighet, måste iakttas så att landskapsregeringen så långt det är möjligt kan vidta nödvändiga förberedelser för ikraftträdandet av internationella avtal i landskapet samtidigt som förberedelser vidtas av Finlands regering.
Enligt utskottet bör det framdeles framgå av landskapsregeringens yttranden om implementeringsåtgärder är nödvändiga samt i vilken utsträckning det rör sig om lagstiftning i förtydligande syfte respektive obestridliga lagstiftningskonflikter. Utskottet anser även att det är viktigt att nödvändig implementering i synnerhet vid obestridliga lagstiftningskonflikter vidtas så snart det är möjligt.
Utskottet föreslår att lagtinget ger sitt bifall till lagens ikraftträdande, men bedömer att en obestridlig lagstiftningskonflikt föreligger på grund av att lagstiftning om stärkt självbestämmanderätt för socialvårdens klienter och patienter saknas i landskapet.
JO:s behörighet i landskapet
Utskottet noterar att framställningen till lagtinget görs på basen av en proposition som även gäller en lag om ändring av lagen om riksdagens justitieombudsman. Enligt lagen ska justitieombudsmannen tillsammans med Människorättscentret och dess människorättsdelegation utses till den oberoende mekanism som enligt artikel 33.2 i konventionen ska ha till uppgift att främja, skydda och följa upp konventionens nationella genomförande. Klämmen i presidentframställningen tar dock sikte på lagtingets bifall till lagen om sättande i kraft av konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och dess fakultativa protokoll men ärendet aktualiserar frågeställningen om justitieombudsmannens behörighet på de områden som hör till landskapets behörighet.
Lag- och kulturutskottet har i samband med behandlingen av konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning och dess fakultativa protokoll (betänkande nr 8/2013-2014 och nr 2/2014-2015) fört ett resonemang om JO:s behörighet i landskapet mot bakgrund av att JO utsågs till en nationell förebyggande mekanism mot tortyr. Självstyrelsepolitiska nämnden har även vid ett flertal tillfällen berört frågeställningen, bland annat i betänkande 2/2005-2006 då nämnden skriver att frågan om behörigheten i landskapet ytterst är en fråga om medborgarnas rättsskydd och om övervakning av att de grundläggande fri- och rättigheterna samt att de mänskliga rättigheterna tillgodoses. Frågan, som har flera dimensioner, gäller dels behörigheten att granska landskapslagars och landskapsförordningars laglighet, dels behörigheten att granska åtgärder i förvaltningsärenden. Enligt nämndens mening bör landskapsregeringen se över hela problematiken kring frågan om hur de uppgifter som i riket ankommer på justitiekanslern samt justitieombudsmannen ska skötas i landskapet och uppmärksamheten bör fästas vid såväl Ålands konstitutionella ställning som vid rättssäkerheten.
Utskottet föreslår nu att lagtinget ger sitt samtycke till att lagen om ikraftsättande av konventionen och det fakultativa protokollet blir gällande i landskapet. Samtycket inkluderar dock inte med automatik lagen om ändring av lagen om riksdagens justitieombudsman. Utskottet finner det angeläget att det även i landskapet finns en på lag grundad övervakningsmekanism till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och anser att det inte är tillfredsställande att det råder oklarhet i fråga om på vem ansvaret för övervakningen vilar när det gäller övervakning på landskapets behörighetområden. Av rättsäkerhetsskäl anser utskottet att det vore ändamålsenligt att JO tillsammans med Människorättscentret och dess människorättsdelegation skulle utses till en sådan nationell mekanism som avses i artikel 33.2 i konventionen även på de områden lagtinget har behörighet. Saken kan enligt utskottets mening lösas genom en överenskommelseförordning och utskottet uppmanar därför landskapsregeringen att i skyndsam ordning vidta åtgärder för att få till stånd en sådan förordning.
Ärendets behandling
Lagtinget har den 9 mars 2015 inbegärt social- och miljöutskottets yttrande över framställningen.
Lagtinget har i ärendet inhämtat yttrande från landskapsregeringen.
Lag- och kulturutskottet har avgett ett utlåtande i ärendet. Utlåtandet bifogas betänkandet.
Utskottet har i ärendet hört klubbhuschefen Lotta Eriksson från Ålands Fountainhouse – Pelaren, företagaren Miina Fagerlund, rättschefen Päivi Kaukoranta från utrikesministeriet, ordföranden Henrik Lagerberg från intresseföreningen för Psykisk Hälsa – Reseda r.f., inspektören för bostads-, plan- och byggfrågor Andreas Nyberg och verksamhetsledaren Susanne Vinberg från Ålands handikappförbund.
I ärendets avgörande behandling deltog ordföranden Christian Beijar, viceordföranden Petri Carlsson samt ledamöterna John Hilander, Runar Karlsson, Sara Kemetter och Torsten Sundblom.
Utskottets förslag
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet
att lagtinget ger sitt bifall till att lagen träder i kraft i landskapet Åland till de delar konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och dess fakultativa protokoll faller inom landskapets behörighet samt
att lagtinget uppmanar landskapsregeringen att vidta åtgärder för att i skyndsam ordning få till stånd en överenskommelseförordning enligt vilken riksdagens justitieombudsman tillsammans med Människocentret och dess människorättsdelegation även på de områden som hör till landskapets behörighet fungerar som en sådan oberoende mekanism som avses i artikel 33.2 i konventionen.
| Mariehamn den 28 april 2015 | |
|
Ordförande |
Christian Beijar |
|
Sekreterare |
Carina Strand |
| |
| ||
| Ålands lagting | UTLÅTANDE 2014-2015 | ||
|
| Datum |
| |
| Lag- och kulturutskottet | 2015-04-16 |
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
|
|
| |
|
| Till social- och miljöutskottet |
| |
|
| |||
|
| |||
|
| |||
|
| |||
Lag- och kulturutskottet utlåtande
Internationella avtal
· RP 7/2014-2015
· RP 9/2014-2015
INNEHÅLL
Social- och miljöutskottets begäran
Lag- och kulturutskottets synpunkter
Social- och miljöutskottets begäran
Social- och miljöutskottet har i ett brev av den 7 april 2015 inbegärt lag- och kulturutskottets yttrande över två presidentframställningar nämligen den till utskottet den 9 mars 2015 remitterade republikens presidents framställning (RP 7/2014-2015) om godkännande av 1990 års internationella konvention om beredskap för, insatser vid och samarbete vid förorening av olja samt godkännande av protokollet om beredskap för, insatser vid och samarbete vid olyckor förorsakade av farliga och skadliga ämnen 2000 samt republikens presidents framställning (RP 9/2014-2015) om godkännande av konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och av det fakultativa protokollet till konventionen.
I landskapsregeringens yttrande av den 26 februari 2015 över RP 7/2014-2015 konstateras att lagtinget redan den 18 september 1995 har lämnat sitt bifall till att konventionen om beredskap för, insatser vid och samarbete vid förorening av olja träder i kraft i landskapet till de delar konventionen faller inom landskapets behörighet. Vad gäller protokollet om beredskap för, insatser vid och samarbete vid olyckor förorsakade av farliga och skadliga ämnen anser landskapsregeringen att lagtinget bör lämna sitt bifall eftersom miljöområdet och däribland miljön i Östersjön är en viktig angelägenhet. Landskapsregeringen uppmärksamgör dock samtidigt lagtinget på att lagstiftningsåtgärder måste vidtas på området för att de krav som ställs i protokollet ska uppfyllas. Enligt landskapsregeringen kommer nödvändiga åtgärder att vidtas så fort resurser finns tillgängliga.
I landskapsregeringens yttrande av den 29 januari 2015 över RP 9/2014-2015 konstateras att allmän lag rörande teckenspråk saknas samt att handikappservice- och specialomsorgslagstiftningen genomgår en reform som grundar sig på kraven i FN-konventionen. Vidare konstateras att ett lagförslag om stärkt självbestämmanderätt för klienter och patienter är under beredning i riket. Lagförslaget innehåller enligt yttrandet bestämmelser som faller inom såväl rikets som landskapets behörighet. Landskapsregeringens avsikt är att ett lagförslag ska lämnas till lagtinget efter att riksdagen har gett sitt godkännande till rikslagen. Landskapsregeringen tar i yttrandet inte ställning till om lagtinget bör ge sitt bifall eller ej, men uppger att landskapsregeringen stöder innehållet i och målsättningen med konventionen och det fakultativa protokollet.
Riksdagen har för sin del godkänt konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och det fakultativa protokollet, men har samtidigt uttalat att den nationella lagstiftningen måste bringas i överensstämmelse med konventionen. Riksdagen har även beslutat att det måste säkerställas att förutsättningarna för ratificering av artikel 14 i konventionen uppfylls i den nationella lagstiftningen innan ratificeringen av konventionen kan slutföras, vilket innebär att riksdagen först måste anta lagen om förstärkt självbestämmanderätt för klienter och patienter (som förföll därför att riksdagen inte hann slutbehandla den före valet).
Rättschef Päivi Kaukoranta vid utrikesministeriet har vid hörande i social- och miljöutskottet uppgett att grundlagen inte ställer några krav på hur internationella förpliktelser ska implementeras i den nationella lagstiftningen, men att man i riket och från utrikesministeriets sida ansett att åtminstone obestridliga lagstiftningskonflikter borde avskaffas innan Finland förbinder sig till internationella förpliktelser.
Med hänvisning till 52 § arbetsordningen för Ålands lagting begär social- och miljöutskottet lag- och kulturutskottet utlåta sig över den principiella frågan om lagtinget ska lämna eller inte lämna bifall till en internationell konvention i det fall det förekommer en obestridlig lagstiftningskonflikt och lagstiftningsåtgärder behöver vidtas för att uppfylla förpliktelserna i konventionen.
Lag- och kulturutskottets synpunkter
Social- och miljöutskottet begär att lag- och kulturutskottet ska utlåta sig över den principiella frågan om lagtinget ska lämna eller inte lämna bifall till en internationell konvention i det fall det förekommer en obestridlig lagstiftningskonflikt och lagstiftningsåtgärder behöver vidtas för att uppfylla förpliktelserna i konventionen.
Lagtingets bifall trots bristande implementering
Lag- och kulturutskottet konstaterar att internationella avtal i Finland sätts i kraft både genom författning och nationell implementering. Enligt 59 § självstyrelselagen behövs lagtingets bifall till den författning genom vilken bestämmelser i internationella förpliktelser som faller inom landskapets behörighet, för att bestämmelserna i fördraget ska träda i kraft på Åland. Implementeringen på åländska behörighetsområden ankommer dock på landskapsmyndigheterna.
I samband med riksdagens behandling av konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning aktualiserades frågan om att obestridliga lagstiftningskonflikter borde undanröjas innan Finland förbinder sig till internationella förpliktelser. Riksdagen förutsatte i samband med behandlingen att det säkerställs att den nationella lagstiftningen uppfyller förutsättningarna för ratificering av en artikel i konventionen innan ratificeringen av konventionen slutförs.
Utskottet konstaterar att problematiken i fråga om bristande implementering är densamma för Åland som för Finland, det vill säga åtminstone obestridliga lagstiftningskonflikter i landskapslagstiftningen bör undanröjas innan Finland förbinder sig till internationella förpliktelser.
Enligt utskottets mening kan dock lagtinget på motsvarande sätt som riksdagen ge sitt bifall till ikraftträdande av internationella avtal trots bristande implementering. Av utskottets betänkande bör det dock framgå ifall det finns obestridliga lagstiftningskonflikter.
Brådskande implementering
Av social- och miljöutskottets begäran om yttrande framgår att landskapsregeringen anser att lagtinget bör lämna sitt bifall eftersom miljöområdet och däribland miljön i Östersjön är en viktig angelägenhet och att nödvändiga åtgärder kommer att vidtas så fort resurser finns tillgängliga.
Enligt utskottets mening ger självstyrelselagens bestämmelser om krav på lagtingets bifall till ikraftträdande av internationella avtal Åland en möjlighet att ta ställning till om avtalen ska sättas i kraft i landskapet men samtidigt också ett ansvar att leva upp till de internationella förpliktelserna. Enligt utskottets mening är det därför viktigt att implementeringen i synnerhet när det är fråga om obestridliga lagstiftningskonflikter vidtas så snart det är möjligt.
Ärendets behandling
I ärendets avgörande behandling har deltagit ordföranden Katrin Sjögren samt ledamöterna Harry Jansson, Åke Mattsson och Roger Slotte samt ersättaren, vicetalman Roger Jansson.
Utskottets förslag
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet
att social- och miljöutskottet vid uppgörandet av sina betänkanden beaktar vad som anförts i detta utlåtande.
| Mariehamn den 16 april 2015 | |
|
Ordförande | Katrin Sjögren |
|
Sekreterare |
Susanne Eriksson |