FNU:s utlåtande 1/2018-2019
| |||
Ålands lagting | UTLÅTANDE nr 1/2018-2019 | ||
| Datum |
| |
Finans- och näringsutskottet | 2019-06-11 |
| |
|
|
| |
|
|
| |
|
|
| |
| Till lag- och kulturutskottet |
| |
| |||
| |||
| |||
|
Finans- och näringsutskottets utlåtande
Ändring av självstyrelselagen för Åland
· Republikens presidents framställning nr 7/2018-2019
INNEHÅLL
Finansieringssystemets komponenter
Avräkningsbeloppet och befolkningsutvecklingens betydelse
Lagförslagets övergångsbestämmelse
Finansieringssystemets dualism
Behovet av en aktiv näringspolitik
Lag- och kulturutskottet har den 21 mars 2019 med stöd av 56 § arbetsordningen för Ålands lagting anhållit om finans- och näringsutskottets utlåtande över lagförslagen.
Utskottets synpunkter
Utskottet konstaterar att förslaget till ändring av självstyrelsens finansiering medför en hel del nyheter, dels blir en del av det totala beloppet som överförs till Åland direkt kopplat till de skatter som genereras på Åland och dels blir en del, som är beroende av inkomsterna i statsbudgeten, korrigerad med en faktor som baserar sig på befolkningsutvecklingen.
Utskottet konstaterar att dynamiken i självstyrelsens finansiering ökar i förhållande till nuvarande system, samtidigt som det fortfarande finns säkerhetsspärrar inbyggda för att förhindra allt för stor nedgång i inkomsterna.
Utskottet konstaterar att Finlands riksdag och grundlagsutskottet (GrUB 12/2018 rd) har bekräftat ett tillägg för att höja nivån på grundfinansieringen för landskapet Åland för att trygga att landskapet kan genomföra sina uppgifter. Som grund för dessa beslut finns regeringens proposition (RP 320/2018 rd) var tillägget anges till cirka 12 miljoner euro per år på 2021 års nivå. Landskapsregeringen har under beredningen av propositionen framhållit att landskapets grundfinansiering ökar med cirka 10 miljoner euro per år, beräknat på 2021 års nivå. Utskottet uppmanar lag- och kulturutskottet att säkerställa att tillräckliga garantier finns för att höjningen av grundfinansieringen förverkligas i enlighet med ökningen som beskrivs ovan.
Utskottet har med rösterna 4-2 godkänt texten varvid utskottets förslag understöddes av vice ordföranden Göte Winé, ledamöterna John Holmberg, Stephan Toivonen, Ingrid Zetterman och ersättaren Tage Silander.
Finansieringssystemets komponenter
Det nya finansieringssystemet utgörs huvudsakligen av två komponenter, avräkningsbeloppet och skatteavräkningen. Dessa ersätter de nuvarande komponenterna avräkningsbeloppet (samma namn men med annat innehåll), skattegottgörelsen och lotteriskatten. Därtill finns fortsättningsvis möjligheten att ansöka om extra anslag (50 §) och tillskott under exceptionella förhållanden (51 §).
Skatteavräkningen (49 §) innehåller förvärvsinkomst-, kapitalinkomst-, käll-, samfunds-, tonnage- och lotteriskatten. Avräkningsbeloppet (47 §) baseras på statbudgetens inkomster förutom de skatter som ingår i skatteavräkningen och nya statslån. Utskottet har tagit del av en kalkyl baserad på statsbokslutet för år 2017 enligt vilken de olika delarnas storleksförhållanden det året skulle ha fördelat sig enligt 66 procent (170 m€) för avräkningsbeloppet och 34 procent (88 m€) för skatteavräkningen.
Avräkningsbeloppet och befolkningsutvecklingens betydelse
I lagförslagets 46 § definieras det belopp, kallat avräkningsbelopp, som Åland ska erhålla på basen av statens intäkter med undantag av inkomster från förvärvsinkomst-, kapitalinkomst-, rundradio-, käll-, samfunds-, tonnage-, lotteriskatt och nya statslån. Dessa inkomster utgör avräkningsbasen. Avräkningsbeloppet bestäms av avräkningsbasen multiplicerat med avräkningsgrunden, vilken bestäms i 47 §. Därtill sker en korrigering med en koefficient för befolkningsförändringen. Koefficienten utgör hälften av förändringen av den befolkningsandel som Åland utgör av hela landet. Här är det värt att notera att om Ålands befolkningsandel av Finlands befolkning minskar så minskar avräkningsbeloppet.
För att kunna riskbedöma denna klausul bör man studera de befolkningsprognoser som finns. I en kalkyl som grundar sig på Statistikcentralens befolkningsprognos från år 2015 vilken jämförs med Ålands statistik- och utredningsbyrås (ÅSUB) motsvarande uträkning (ÅSUB:s bas-scenario) skulle Ålands befolkningsandel fram till år 2030 öka med cirka 5,5 procent, vilket således skulle indikera en reell höjning av avräkningsbeloppet i framtiden. På grund av den snabba minskningen i födelsetalen har Statistikcentralen i sin prognos från år 2018 minskat prognosen av den framtida befolkningsmängden i landet jämfört med prognosen från år 2015. Någon motsvarande prognos från år 2018 finns inte för Ålands del. De sjunkande födelsetalen är också ett åländskt fenomen varför en eventuell befolkningsökning till huvuddelen faller på inflyttningen.
Utskottet vill framhålla att den befolkningsförändring som skett under nuvarande självstyrelselag delvis har urholkat avräkningsgrunden eftersom Ålands relativa befolkningsandel hela tiden har stigit i förhållande till Finland. Under perioden 1993-2018 ökade befolkningsandelen från 0,497 % till 0,540 %, en ökning med nästan 9 procent. Under denna period har avräkningsgrunden inte justerats en enda gång, trots framställningar från åländskt håll. Utskottet konstaterar därför att lydelsen i 46 § 2 mom är en klar förbättring jämfört med nuvarande system, eftersom det skapas en färdigt inbyggd regulator som beaktar befolkningsutvecklingen och som inte kan bli föremål för förhandlingar mellan Åland och Finland.
Skatteavräkningen
Den andra betydande komponenten i det föreslagna finansiella systemet är skatteavräkningen som regleras i 49 §. Skatteavräkningen består av förvärvsinkomst-, kapitalinkomst-, käll-, samfunds- och tonnageskatt. Därtill återförs den lotteriskatt som har betalts på Åland.
När det gäller skatteavräkningens slutavräkning finns det en trygghetsfunktion inbyggd. Enligt 49 § 2 mom ska Åland kompenseras om beloppet av de samfunds- och kapitalinkomstskatter som Åland erhåller med mer än 10 procent understiger det belopp som skulle ha uppstått om man fortsättningsvis skulle använda sig av avräkningsgrundens (46 § 1 mom) koefficient.
Orsaken till att man enbart använder samfunds- och kapitalinkomstskatterna som underlag för beräkningen av denna utjämningsfaktor är att dessa skatter är de som i allmänhet fluktuerar mest. Om förvärvsinkomstskatterna också skulle vara medräknade skulle säkerhetsmekanismen sannolikt inte utlösas. Avdraget om 10 procent kan ses som en rimlig självriskfaktor i systemet. I jämförelse med det nuvarande systemet ger detta sätt att räkna full återbäring i situationer när Ålands näringsliv går bättre än för landet som helhet, samtidigt som Åland erhåller en viss utjämning då näringslivet går sämre än landet som helhet.
Lagförslagets övergångsbestämmelse
En av huvudtankarna med propositionen är att Åland är berättigad till en höjning av grundfinansieringen. Enligt förslaget skulle grundfinansieringen ha höjts med cirka 10 miljoner euro. Enligt kalkyler utgående från statsbokslutet för år 2017 skulle cirka 3 miljoner euro komma från skattesystemet som det ser ut idag medan återstoden, cirka 7 miljoner euro, skulle komma från den ökade volymen av mervärdesskatteintäkter som den så kallade landskaps- och vårdreformen, som bereddes i Finland fram till våren 2019, skulle ha genererat. Efter att landskaps- och vårdreformen skrinlades i sin planerade form återstår således frågan om hur löftet om det återstående beloppet om 6-7 miljoner euro ska infrias. I propositionen är detta beaktat i övergångsbestämmelsens 3 mom. enligt vilken anges att avräkningsgrunden i självstyrelselagens 47 § 1 mom. ska ändras om statsbokslutet genomgår ändringar som påverkar avräkningsbeloppets storlek. I motiveringen till denna bestämmelse står uttryckligen skrivet att en utebliven landskaps- och vårdreform ska utgöra en sådan grund för avräkningsgrunden som anges i 48 §. Utskottet konstaterar att avräkningsgrunden måste öka från 0,45 procent till 0,47 procent för att ge det utfall man strävar till.
Utskottet förutsätter att de stipulationer som skrivits in i övergångsbestämmelsen genomförs i enlighet med den beskrivning som finns i propositionen och uppmanar lag- och kulturutskottet att särskilt säkerställa att så sker.
Finansieringssystemets dualism
Utskottet konstaterar att det i lagförslaget har tillkommit en förbättrad dualism för finansieringssystemet, dock så att tyngdpunkten fortsättningsvis ligger hos de statliga aktörerna. Som systemet är uppbyggt kräver en fungerande dualism en stor tillit mellan parterna eftersom det saknas en tydlig oberoende tredje part som skulle kunna fatta avgörande beslut i situationer där parterna inte är överens.
Utskottet konstaterar ändå att det skett en viss förbättring i jämförelse med det nuvarande systemet eftersom till exempel befolkningsandelens påverkan är inskriven (46 §) som en rent matematisk funktion utan behovsprövning.
Likaså finns det nu en granskning av systemet för avräkning minst vart tredje år (48 §) i syfte att se om det skett förskjutningar i underlaget för beräkning av avräkningsbeloppet. Trots att förändringsprocessen i lagförslaget på ett tydligare sätt formaliserats och schemalagts anser utskottet att det sannolikt i praktiken kan bli lika svårt som tidigare att omsätta eventuella behov av förändring av avräkningsgrunden till verklighet, eftersom det i sista hand är statsrådets propositioner som blir avgörande för besluten i riksdagen, vilka inte behöver följa Ålandsdelegationens förslag.
Extra anslag
Utskottet konstaterar att det extra anslaget för ”osedvanligt stora engångsutgifter som inte rimligen kan finansieras med budgeten för landskapet Åland” finns kvar i lagen (50 §). Textlydelsen är identisk med den nuvarande lagparagrafen och i detaljmotiveringen framkommer inte heller några förtydligande skrivningar om vilka typer av utgifter som kan komma i fråga, inte heller vad som är en osedvanligt stor engångsutgift eller vad som är rimligt i förhållande till Ålands budget.
Extra anslag har under den nuvarande självstyrelselagens tid beviljats tre gånger för energiförsörjning och under föregående självstyrelselag i huvudsak för skolbyggen och energiförsörjning, då under benämningen extra ordinarie anslag som hade en större roll i självstyrelsens finansiering än vad det extra anslaget har.
Utskottet konstaterar att det är odefinierade och oklara grunder för beslut om extra anslag varför lag- och kulturutskottet bör titta närmare på denna paragraf. Vidare betonar utskottet att det är viktigt att Ålandsdelegationen har en självständig prövningsrätt i förhållande till de statliga myndigheterna.
Behovet av en aktiv näringspolitik
I det nya systemet ingår förvärvs-, kapital- och samfundsskatter som direkt återförda inkomster till Åland. Detta innebär att en del av de årliga återföringarna till Åland får en direkt och synlig koppling till skatteinkomsternas upphovskällor, vilka i det nuvarande systemet har en relativt osynlig roll.
Detta innebär automatiskt att fokus kommer att riktas på vikten av en egen aktiv näringspolitik på Åland, i första hand för att upprätthålla en fortsatt hög sysselsättningsgrad, men också på att skapa förutsättningar för en god lönsamhet och tillväxt inom näringslivet.
Utskottet konstaterar att landskapet för tillfället befinner sig i en period med svag eller ingen tillväxt varför utskottet vill framhålla att landskapsregeringen bör se över vilka nya möjligheter till en mer aktiv näringspolitik som finns, vilket det nya ekonomiska systemet premierar.
Ärendets behandling
Lagtingets lag- och kulturutskott har den 21 mars 2019 inbegärt finans- och näringsutskottets yttrande över lagförslaget om en ändring av självstyrelselagen för Åland.
Utskottet har i ärendet hört ministern Mats Perämaa, finanschefen Conny Nyholm, budgetplaneraren Robert Lindblom, seniorsakkunnige Niclas Slotte, utredningschefen Jouko Kinnunen vid Ålands statistik- och utredningsbyrå och landshövdingen Peter Lindbäck.
I ärendets avgörande behandling deltog vice ordföranden Göte Winé samt ledamöterna John Holmberg, Lars Häggblom, Stephan Toivonen, Ingrid Zetterman, vtm Veronica Thörnroos och ersättaren Tage Silander.
Utskottets förslag
Med hänvisning till det anförda föreslår utskottet
att lag- och kulturutskottet vid uppgörandet av sitt betänkande beaktar vad som anförts i detta utlåtande.
Mariehamn den 11 juni 2019 | |
Vice ordförande | Göte Winé |
Sekreterare |
Sten Eriksson |