Utlåtande från självstyrelsepolitiska nämnden gällande ADR

 

	Ålands lagting	UTLÅTANDE
		Datum
	Självstyrelsepolitiska nämnden	2020-03-06
	Till lag- och kulturutskottet

 

Självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande

Republikens presidents framställning till Ålands lagting om utkastet till statsrådets förordning om det multilaterala avtalet M318 enligt 1.5.1 i bilaga A till den europeiska överenskommelsen om internationell transport av farligt gods på väg (ADR)
·       Republikens presidents framställning nr 4/2019-2020

 

 

 

Förslaget

 

Republikens president begär att lagtinget ska ge sitt bifall till att statsrådets förordning om det multilaterala avtalet M318 enligt avsnitt 1.5.1 i bilaga A till den europeiska överenskommelsen om internationell transport av farligt gods på väg (ADR) träder i kraft på Åland till de delar avtalet faller inom landskapets behörighet.

 

Den europeiska överenskommelsen från 1957 om internationell transport av farligt gods på väg, ADR-överenskommelsen, trädde för Finlands del i kraft 1979 utan att landstingets samtycke inhämtades. Nämnden har i detta utlåtande koncentrerat sig kring problematiken som uppkommer med anledning av att lagtinget inte har beretts tillfälle att ge sitt bifall till den ADR-överenskommelse som ligger till grund för det multilaterala avtalet M318.  

 

Landskapsregeringens yttrande

 

Landskapsregeringen konstaterar i sitt yttrande av den 9 januari 2020 att transport av DOT-kärl tidigare varit tillåten med stöd av det separata avtalet M299, som Finland har ratificerat och vars giltighetstid löpte ut i juni 2019. M299 sattes i kraft i Finland genom en förordning i september 2016 men förordningen skickades inte till lagtinget för bifall på det sätt som nu sker med M318. Landskapsregeringen har fått veta att det är på grund av förbiseende som lagtingets bifall inte begärts till tidigare multilaterala avtal kopplade till ADR.

 

När presidenten begärde bifall till M313 om militära transporter gav lagtinget inte sitt bifall. Lag- och kulturutskottet som behandlade ärendet hänvisade till lagtingets behandling av ett fakultativt protokoll till den s.k. tortyrkonventionen där självstyrelsepolitiska nämnden ansåg att det inte på något sätt entydigt kunde slås fast att konventionen gäller även på Åland. Vidare hänvisades till att militärt material inte får transporteras inom den demilitariserade zonen.

 

Två tidigare fall

Landskapsregeringen redogör i sitt yttrande även för två tidigare ärenden som har beröringspunkter med det nu aktuella ärendet.

 

År 2013 begärde presidenten lagtingets bifall till ett fakultativt protokoll till konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (FN:s tortyrkonvention) (RP 12/2012-2013). Konventionen trädde i kraft i Finland medan 1951 års självstyrelselag var gällande och konventionen skickades inte till lagtinget för bifall på grund av att man från rikets sida bedömde att konventionen inte innehåller bestämmelser som faller inom landskapets lagstiftningsbehörighet. Åland ansåg dock att bestämmelserna på flera punkter föll inom landskapets behörighet och att FN:s tortyrkonvention i de delarna därför inte hade trätt i kraft på Åland. Kontakter med utrikesministeriet ledde till att presidenten lämnade en kompletterande framställning för att inhämta lagtingets bifall till de författningar från år 1989 som rörde FN:s tortyrkonvention. Lagtinget lämnade därefter bifall både till själva konventionen och till det fakultativa protokollet.

 

År 2012 begärde presidenten lagtingets bifall till ett fakultativt protokoll till internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ESK-konventionen) (RP 4/2012-2013). ESK-konventionen som trädde i kraft i Finland genom förordning medan 1951 års självstyrelselag var gällande, skickades inte till landstinget för bifall. I landskapsregeringens yttrande till lagtinget framkom att landskapsregeringens uppfattning var att konventionen var i kraft på Åland. Efter en omfattande behandling i lagtinget, där självstyrelsepolitiska nämnden ansåg att eftersom det inte entydigt kunde slås fast att ESK-konventionen gällde fullt ut på Åland borde frågan hanteras på samma sätt som med FN:s tortyrkonvention, det vill säga genom en kompletterande begäran om bifall. Justitieministeriet ansåg dock att ESK-konventionen sattes i kraft på Åland redan år 1976 i enlighet med då gällande självstyrelselag. En skillnad mot ärendet om FN:s tortyrkonvention var att den åtminstone delvis sattes i kraft genom lag medan ESK-konventionen sattes i kraft enbart genom förordning. Lagtinget beslöt då istället att på eget initiativ ge sitt bifall till både den förordning som satte ESK-konventionen i kraft i Finland år 1976 och till den nya lag som skulle sätta det fakultativa protokollet i kraft varefter utrikesministeriet förde in information i fördragsserien.  

  

Landskapsregeringens ställningstagande

 

Landskapsregeringen konstaterar i sitt yttrande att den nu aktuella frågan till stora delar liknar ärendet om ESK-konventionen eftersom det är fråga om ett tillägg till ett internationellt fördrag som sattes i kraft i Finland genom förordning medan 1951 års självstyrelselag var gällande. Rättsläget vad gäller sådana fördrags giltighet på Åland behandlades i samband ESK-konventionen men något tydligt juridiskt svar som både riket och lagtinget kunde hålla med om kunde inte hittas.

 

En skillnad mellan ADR och ESK-konventionen är dock att landstinget redan på 1980-talet stiftade åländska lagar med referens till ADR. Att landstinget stiftade lag om ADR tyder på att man då utgick från att ADR hade satts i kraft på Åland.

 

 Landskapsregeringen anför vidare att om lagtinget med hänvisning till tidigare lagstiftning om ADR anser att avtalet trädde i kraft på Åland enligt då lydande självstyrelselag, kan lagtinget utan vidare åtgärder ta ställning till ett bifall till M318. Om lagtinget istället bedömer att det inte entydigt kan slås fast att ADR trätt i kraft på Åland, kan lagtinget på eget initiativ ge bifall till ADR så som man gjorde med ESK-konventionen.

Eftersom ADR redan gäller på Åland enligt landskapslagstiftning och dessutom till följd av EU-direktiv, bör någon utredning om ADR:s lämplighet för Åland inte behövas i det här skedet. 

 

Landskapsregeringen noterar att det multilaterala avtalet M299, som föregick det nu aktuella multilaterala avtalet M318, inte har tillsänts lagtinget för bifall trots att det sattes i kraft för bara några år sedan. Det innebär att motsvarande bestämmelser inte har varit i kraft på Åland tidigare.

 

Trots det ser landskapsregeringen inga hinder mot att M318 ska gälla på Åland, eftersom ADR förutsätter att en säkerhetsnivå som motsvarar ADR-bestämmelserna bibehålls när separata avtal under ADR ingås. 

 

Landskapsregeringen konstaterar också att avtalet inte innehåller bestämmelser som står i strid med självstyrelselagen eller annan landskapslagstiftning. Ett bifall skulle alltså inte leda till lagstiftningsändringar.

 

Mot bakgrund av detta ser landskapsregeringen inget hinder mot att lagtinget ger bifall till att den förordning som avses i aktuell presidentframställning om M318 träder i kraft också på Åland till den del M318 innehåller bestämmelser inom landskapets behörighet.

 

Landskapsregeringen ser inte heller något hinder mot att lagtinget på eget initiativ ger sitt bifall till att förordningen om bringande i kraft av den europeiska överenskommelsen om internationell transport av farligt gods på väg (FFS 289/1979) träder i kraft i landskapet till de delar överenskommelsen faller inom landskapets behörighet.

 

 

Nämndens överväganden

 

Nämnden har inga invändningar mot landskapsregeringens resonemang gällande innehållet i det nu aktuella multilaterala avtalet M318, men konstaterar att det är lag- och kulturutskottets uppgift att ta ställning till avtalets materiella innehåll.

 

Mot bakgrund av att rättsläget fortfarande är oklart i fråga om internationella avtal som satts i kraft i Finland genom förordning före gällande självstyrelselags ikraftträdande är det enligt nämndens mening fortsättningsvis viktigt att lagtinget ger sitt bifall till grundkonventionen. Eftersom det, enligt uppgift från landskapsregeringen, inte går att förvänta sig att en kompletterande framställning i ärendet från presidenten kommer att överlämnas till lagtinget, bör lagtinget i likhet med ESK-konventionen ge sitt bifall till grundfördraget på eget initiativ.

 

Nämnden konstaterar att det faktum att landstinget stiftade åländska lagar med referens till ADR inte i sig innebar att landstinget gav sitt bifall till ikraftträdandet av konventionen. Lagstiftningen kan ha tillkommit på grund av ett förbiseende på motsvarande sätt som förbiseenden är orsak till att lagtingets bifall inte begärts till tidigare multilaterala avtal kopplade till ADR, enligt vad som framkommit vid kontakter med tjänstemän vid Kommunikationsministeriet. Ett bifall till en konvention kan inte upphävas medan en landskapslag som hänvisar till en konvention kan ändras och upphävas av lagtinget självt.

 

Av landskapsregeringens yttrande framgår att på grund av förbiseende har lagtingets bifall inte begärts till tidigare multilaterala avtal kopplade till ADR. Nämnden anser att landskapsregeringen, efter det att lagtinget gett sitt bifall till ADR-konventionen, bör uppmana kommunikationsministeriet att tillse att lagtingets bifall också inbegärs i fråga om de tidigare multilaterala avtal kopplade till ADR som rör lagtingets behörighetsområde.

 

Avslutningsvis önskar nämnden framhålla att det vore till fördel att undersöka möjligheten att som en standardformulering i de internationella avtal som Finland ingår, där det är möjligt, ta in en s.k. opt-in-klausul. Opt-in klausulen användes exempelvis i samband med Finlands anslutning till EU då det i anslutningsavtalet sägs att avtalet inte gäller Åland om inte Finland meddelar så i anslutning till ratificeringen av avtalet. En sådan opt-in klausul skulle lösa de problem som kan uppstå ifall lagtinget inte samtycker till ett avtal men det ändå av avtalet framgår att det gäller hela Finland.

 

 

 

Ärendets behandling

 

Lag- och kulturutskottet har den 25 februari 2020 inbegärt självstyrelsepolitiska nämndens utlåtande över ärendet.

Nämnden har i ärendet hört avdelningsjuristen Katja Meitz.

 

I ärendets avgörande behandling deltog viceordförande Anders Eriksson, vicetalman Ingrid Zetterman, ledamöterna Gyrid Högman, Jan Salmén och Tage Silander samt ersättaren Annette Bergbo.

                        

 

 

 

Mariehamn den 6 mars 2020
Vice ordförande	Anders Eriksson
Sekreterare	Susanne Eriksson